Общая оценка качества работы администрации (по результатам

7. Результаты анкетирования
7.1 Цели и организация анкетирования
Одним из элементов анализа социально-экономического положения города
Нижний Новгород и системы его управления было проведение социологического
обследования среди специалистов администрации города, а также представителей
муниципальных предприятий и учреждений. Важность участия последних обусловлена
тем, что они совместно с представителями администрации осуществляют управление
развитием города, но при этом не входят в структуру администрации и могут адекватно
оценить ее работу «со стороны».
Обследование было проведено на основе анкеты, разработанной Фондом
«Институт экономики города». Анкета включает в себя 37 вопросов, касающихся как
организации управления городом в целом и деятельности отдельных субъектов
управления (подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений),
так и оценки текущей ситуации в городе и перспектив ее развития.
Анкетирование, таким образом, преследовало следующие основные цели:
 дополнить анализ социально-экономического положения города, проведенный
на основе объективной информации, элементами субъективной оценки со
стороны лиц, принимающих ключевые управленческие решения в городе;
 выявить проблемные места в организации управления городом, деятельности
городской администрации и подведомственных ей учреждений;
 выяснить мнение муниципальных управленцев о приоритетах перспективного
развития города в целях дальнейшего использования при формировании
системы стратегических целей и задач.
Анкета
была
распространена
среди
всех
подразделений
администрации,
муниципальных предприятий и учреждений. Возвращены заполненными были 46 анкет.
Согласно ответам на вопрос 0.1 «Какую организацию (подразделение, предприятие,
учреждение) Вы представляете?», респонденты примерно поровну поделились на
сотрудников структурных подразделений администрации Нижнего Новгорода (22
респондента или 46,8% от общего числа) и представителей муниципальных предприятий
и учреждений (23 респондента или 50%); кроме того, 1 респондент выбрал вариант
«Другое», не конкретизировав ответ. Среди представителей муниципальных предприятий
и учреждений структура следующая: 10,9% представляют муниципальные предприятия,
23,9% – казенные учреждения и 15,2% – бюджетные учреждения. Автономные
учреждения в анкетировании участия не принимали.
415
В
58,7%
случаев
анкету
заполнили
непосредственно
руководители
соответствующих подразделений, предприятий или учреждений, в 17,4% – их
заместители. 19,6% ответов принадлежат респондентам, не занимающим руководящих
должностей в своих подразделениях, предприятиях либо учреждениях. В 2 анкетах
служебная позиция респондентов не была указана.
Далее ответы на вопросы анкеты проанализированы в разрезе основных
тематических
блоков.
Для
удобства
представители
структурных
подразделений
администрации именуются также «первой группой респондентов», а представители всей
совокупности
муниципальных
предприятий
и
учреждений
–
«второй
группой
респондентов».
7.2 Характеристика работы подразделений администрации
(предприятий, учреждений)
7.2.1
Планирование
и
эффективность
(результативность)
работы
подразделений (предприятий, учреждений)
На
вопрос 1.1
содержательные
цели
«Существует
и
задачи
ли
документ,
работы
Вашего
который
четко
подразделения
определяет
(предприятия,
учреждения)?» подавляющее большинство респондентов ответили положительно; лишь
двое дали отрицательный ответ и один не дал ответа. В качестве такого документа
представителями администрации города называлось, как правило, положение о
соответствующем подразделении администрации, а представителями муниципальных
предприятий и учреждений – Устав предприятия (учреждения). В ряде случаев
представители муниципальных учреждений называли также муниципальное задание.
На вопрос 1.2
«Составляются ли в Вашем подразделении (предприятии,
учреждении) планы работы?» все без исключения участники анкетирования ответили
положительно. В то же время в части указания периода, на который составляются планы,
среди респондентов наблюдаются существенные расхождения. Так, ровно половина
респондентов отметила все предложенные варианты – на месяц, на квартал и на год.
Остальные выбрали различные комбинации вариантов. Среди них чаще всего (в 13
анкетах или 28,2% от общего числа) фигурировал месячный горизонт планирования, при
этом в 6 анкетах он был указан как единственный, в 5 – в сочетании с квартальным и в 2 –
в сочетании с годовым. Однако назывались и квартально-годовой шаг планирования (5
анкет), и только квартальный (1 анкета), и только годовой (4 анкеты) – эти варианты,
впрочем, отмечались почти исключительно респондентами второй группы.
416
При этом при ответе на вопрос 1.3 «Составляются ли в Вашем подразделении
(предприятии, учреждении) отчеты о работе?» получены несколько иные результаты.
Преобладает также вариант с указанием всех периодов (47,8% от общего числа ответов),
но на втором месте следует вариант «за квартал и за год» (30,4%), в то время как варианты
«за месяц» и «за месяц и за год» сравнительно редки (в 4 и 2 анкетах соответственно).
Отрицательных ответов, как и на предыдущий вопрос, не получено.
Таким образом, получается, что в ежемесячном режиме составляется больше
планов, чем отчетов, в годовом и квартальном – наоборот. Отчасти это соотношение
объяснимо: так, превосходство числа квартальных отчетов над числом ежеквартальных
планов связано с тем, что ежеквартальная отчетность может вестись в рамках выполнения
годовых планов. Аналогично, и годовые отчеты могут формироваться в рамках
планирования на период, превышающий годовой. Однако такие явления, как наличие
месячных планов, не подкрепленных ежемесячной отчетностью, говорят об определенной
рассогласованности системы планирования на уровне подразделений (предприятий,
учреждений), наличии в ней избыточных элементов.
Планирование теряет смысл при отсутствии системы мониторинга достижения
целей и решения поставленных задач. Тем не менее, далеко не все респонденты (хотя и
большинство) указали на наличие такой системы. Согласно результатам ответов на
вопрос 1.4 система мониторинга существует в 78,3% обследованных организаций, а в
15,2% – отсутствует. Кроме того, 3 респондента (6,5%) затруднились дать ответ, что также
весьма показательно. Возможно, довольно высокая доля отрицательных ответов
объясняется тем, что респонденты не воспринимают «зашитые» в планы индикаторы и
механизмы как единую систему мониторинга.
При ответе на вопрос 3.8 «Как Вы оцениваете результативность (достижение
запланированных
результатов)
работы
Вашего
подразделения
(предприятия,
учреждения)?» вариант «планы не выполняются» не выбрал ни один респондент, а
варианты ответов «планы выполняются полностью» и «планы выполняются частично»
получили близкое число упоминаний, с некоторым перевесом в пользу первого варианта
(56,5% и 43,5% соответственно). Если учесть, что нестопроцентное выполнение плана –
явление вполне естественное, такую оценку результативности можно признать довольно
высокой. Представители муниципальных предприятий и учреждений оценивают
результативность своей работы несколько выше, чем представители администрации, но
разница в целом несущественна.
Наряду с оценкой результативности респондентам было предложено оценить
эффективность
работы
подразделения
(предприятия,
417
учреждения),
понимаемую
традиционно
–
как
соотношение
результатов
и
затрат
(вопрос 3.9).
Оценить
эффективность предлагалось через характеристику ее динамики с тремя вариантами
ответа: «повышается», «остается прежней» и «снижается»; при этом выбор первого или
третьего вариантов предполагал указание причины повышения/снижения. Как показали
ответы, с точки зрения 80,4% респондентов эффективность работы их организаций
повышается, причем обе группы солидарны в этом отношении. Вариант «снижается»
выбрали всего два респондента. Заметим, что этот результат входит в некоторое
противоречие с ответами на предыдущий вопрос, согласно которым более 40% планов
выполняются не полностью.
В качестве причин повышения эффективности примерно в 30% ответов на данный
вопрос в разных формулировках отмечалось повышение квалификации сотрудников, в
стольких же – проведение управленческих реформ (усиление регламентации управления,
четкая постановка целей и задач и контроль за их выполнением). Около 15% ответов
пришлось на долю факторов, связанных с морально-волевыми качествами сотрудников
(примеры формулировок: «энтузиазм сотрудников», «желание быть выше конкурентов»,
«личная заинтересованность сотрудников … в выполнении заданий»). Интересно, что
фактор улучшения материально-технической базы деятельности организаций назвали
лишь 2 респондента.
К традиционным негативным факторам эффективности системы управления
относятся дублирование функций одних подразделений администрации другими, а также
фактическое выполнение подразделениями функций, выходящих за рамки, установленные
положениями о подразделениях. На выявление этих аспектов были нацелены вопросы 3.2,
3.3 и 3.5.
На вопрос 3.2 «Имеются ли у Вашего подразделения (предприятия, учреждения)
функции,
полностью
или
частично
дублируемые
другими
подразделениями
(предприятиями, учреждениями)?» лишь 9 респондентов (19,6%) ответили положительно.
При этом большую часть из них составили представители муниципальных предприятий и
учреждений, для которых выполнение функций, аналогичных функциям других
предприятий и учреждений – нормальная ситуация. Что касается представителей
подразделений администрации, то среди них положительно на данный вопрос ответили
только 4 респондента, при этом один не конкретизировал ответ, а еще двое указали на
дублирование функций в части правового и кадрового обеспечения, что не является
критичным для муниципальных администраций, если речь идет об обеспечении
потребностей конкретных подразделений. Наиболее детальная информация относительно
дублируемых функций поступила от представителя управления по благоустройству,
418
приложившего к анкете подробную справку с указанием точек пересечения функций
управления и иных структур, но это, по сути, единственный пример реального
дублирования.
Тем не менее, при ответе на вопрос 4.13 «Какими должны быть основные
направления
реорганизации
системы
муниципального
управления
в
городе?»
большинство респондентов (немногим менее 1/3 от общего числа) выбрали вариант
«Ликвидация дублирования функций». Таким образом, данная проблема, по мнению
значительной части участников анкетирования, все-таки существует, но большинство
респондентов не связывают ее с теми подразделениями, которые они представляют.
Среди
ответов
(предприятию,
на
вопрос 3.5
учреждению)
«Приходится
выполнять
ли
поручения,
Вашему
подразделению
выходящие
за
рамки
регламентированных функций?» преобладает ответ «Скорее редко» (41,3%). Суммарное
число положительных вариантов ответа («Очень часто» и «Скорее часто») составляет
23,9%, т.е. немногим менее 1/4. Однако если рассматривать ответы только представителей
администрации города, то среди них положительные составляют 36,4%, из чего
допустимо заключить, что проблема отвлечения ресурсов подразделений администрации
на выполнение непрофильных задач для Нижнего Новгорода вполне актуальна.
7.2.2 Ресурсное обеспечение работы подразделений (предприятий, учреждений)
Вопрос 1.5
предлагал
респондентам
оценить
уровень
информационного
обеспечения работы подразделения (предприятия, учреждения) по шкале от «более чем
достаточный» до «крайне недостаточный». Результаты в целом оказались довольно
позитивными: 65,2% респондентов оценили уровень как достаточный либо более чем
достаточный против 30,4% выбравших варианты «недостаточный» либо «крайне
недостаточный». По группам респондентов распределение ответов неоднозначно. С одной
стороны, среди представителей второй группы относительно выше доля выбравших
негативные варианты ответа – 39,1% (в первой группе – 22,7%). Это можно объяснить
тем, что предприятиям и учреждениям для их деятельности необходим, в общем случае,
меньший объем специализированной информации, чем подразделениям администрации. С
другой стороны, все 3 респондента, выбравшие вариант «крайне недостаточный»,
представляют первую группу, а именно Департамент экономического развития
инвестиций и предпринимательства. Последнее – свидетельство недостатка координации
между подразделениями внутри администрации в части информационного обмена.
Информационное обеспечение работы, а также – отдельно – обеспечение
статистической информацией были среди пунктов, подлежащих оценке в вопросе 4.10
419
«Оцените по 5-балльной шкале качество работы администрации города в различных
управленческих сферах (5 – очень хорошо, 1 – очень плохо)». В данном случае имелась в
виду обеспеченность уже не отдельных организаций, а администрации в целом. Пункт
«Информационное обеспечение» получил оценку чуть выше средней среди всех
предложенных к оценке пунктов (3,6), что хорошо согласуется с ответами на вопрос 1.5.
Близкий по смыслу пункт «Обеспечение статистической информацией» был оценен еще
выше – на 3,7 балла.
С проблемами ресурсного обеспечения деятельности администрации соприкасается
и вопрос 3.6 «Происходит ли в Вашем подразделении (предприятии, учреждении)
внедрение инновационных управленческих технологий?». Ответы распределились в
близких долях между положительным и отрицательным вариантами, а также вариантом
«Затрудняюсь ответить» (34,8%, 30,4% и 34,8% соответственно). При этом в первой
группе респондентов выше доля положительных ответов (40,9% от их общего числа), а во
второй – отрицательных (43,5%).
Респондентам, ответившим положительно на вопрос 3.6, вопросом 3.7 было
предложено привести примеры внедряемых инновационных управленческих технологий.
Этой возможностью воспользовались все положительно ответившие, однако, как показали
ответы,
примерно
в
половине
приводимых
примеров
под
инновационными
управленческими технологиями подразумевались сугубо технические нововведения
(электронный
документооборот,
автоматизированный
кадровый
учет,
различные
варианты применения IT-технологий). Тем не менее, назывались и примеры именно
управленческих инноваций – система SMART-управления (управления по целям),
процессный подход, оптимизация структуры управления.
Вопросы 2.1 и 2.2 были посвящены количественной и качественной оценке
кадровых ресурсов системы управления.
В вопросе 2.1 респондентам предлагалось оценить необходимую, с их точки
зрения, степень изменения числа сотрудников своего подразделения (предприятия,
учреждения). Ответ предполагал выбор одного из четырех вариантов действий: увеличить
число сотрудников более чем на 50%, увеличить их число менее чем на 50%, не менять и
сократить их число. Ни один вариант не получил абсолютного большинства, но
относительное большинство респондентов (47,8%) выбрали вариант «оставить на
существующем уровне». Второй по популярности вариант (39,1%) – «увеличить менее
чем на 50%». При этом сторонников увеличения штата больше среди представителей
администрации города, в то время как среди представителей предприятий и учреждений
420
доминируют сторонники статус-кво. Лишь один респондент изъявил желание сократить
штат сотрудников.
В свою очередь, вопрос 2.2 формулировался следующим образом: «Устраивает ли
Вас квалификация сотрудников Вашего подразделения (предприятия, учреждения)?»
Согласно результатам анкетирования большинство респондентов в целом удовлетворены
квалификацией своих сотрудников. 54,3% респондентов от общего числа ответили
«скорее да, чем нет» и 30,4% ответили «да». Лишь 7 респондентов (15,2%) ответили
«скорее нет, чем да», а вариант «нет» не выбрал никто. Среди представителей второй
группы доля респондентов, выбравших более умеренный вариант ответа, несколько выше,
чем среди представителей первой группы, но в целом расхождения между группами
несущественны.
Таким образом, можно заключить, что кадровая проблема в администрации
Нижнего Новгорода (в пределах обследованной выборки), по большому счету, не стоит,
хотя потребность в дополнительных кадровых ресурсах и ощущается.
7.2.3 Взаимодействие подразделений (предприятий, учреждений) между собой
и с внешними субъектами
Несколько вопросов анкеты были посвящены оценке качества горизонтального
взаимодействия внутри администрации города и между муниципальными предприятиями
и учреждениями, как в целом, так и по отдельным направлениям деятельности. Основной
среди них – вопрос 3.1 «Как Вы оцениваете уровень координации работы Вашего
подразделения (предприятия, учреждения) с другими подразделениями (предприятиями,
учреждениями)?».
56,5% респондентов оценили этот уровень как «средний», 32,6% – как «высокий» и
10,9% – как «низкий». При этом представители администрации оценивают уровень
взаимодействия несколько менее позитивно, чем представители предприятий и
учреждений: среди них доля отметивших вариант «средний» составляет 63,6%, в то время
как среди респондентов второй группы – 52,1%. Впрочем, нужно иметь в виду, что с
учетом общей небольшой величины выборки разница составляет 2-3 анкеты и в общем,
достаточно случайна.
При ответе на вопрос 4.10 респондентам предлагалось оценить по 5-балльной
шкале такой параметр управления как «Взаимодействие и координация работы между
различными подразделениями администрации». Относительное большинство ответивших
на данный вопрос респондентов – 39,1% и 28,3% – оценили данный параметр на 3 и 4
балла соответственно, 8,7% – на 1 балл, 6,5% – на 3 балла и лишь 4,3% выставили оценку
421
«5». Таким образом, в среднем «взаимодействие» и «координация» были оценены
респондентами на 3,2 балла по пятибалльной шкале. Это одна из самых низких средних
оценок, выставленных различным сферам управления.
Тот факт, что средние оценки по результатам ответов на вопрос 4.10 ниже, чем
можно было ожидать исходя из результатов ответов на вопрос 3.1, можно объяснить тем,
что респонденты склонны оценивать качество взаимодействия своего подразделения
(предприятия, учреждения) с другими выше, чем качество взаимодействия между
подразделениями администрации (предприятиями, учреждениями) вообще.
Вопрос 3.4
предлагал
респондентам
оценить
по
пятибалльной
системе
эффективность коммуникаций с внешними субъектами из предложенного списка
субъектов (с возможностью его дополнения своими вариантами).
Как выяснилось, выше всего респонденты в среднем оценивают эффективность
коммуникаций с населением и с другими организациями (средняя оценка – 4,2 балла).
Достаточно высоко оценены эффективность взаимодействия с областной администрацией
(3,9 балла) и со СМИ (3,8 балла). В свою очередь, среднюю оценку менее 3 баллов
получила эффективность коммуникаций с другими муниципальными образованиями
Нижегородской области (2,5 балла) и с муниципальными образованиями за пределами
области (2,4 балла). Это свидетельствует об отсутствии в системе управления городским
округом эффективных инструментов межмуниципального сотрудничества.
В вопросе 4.4 респондентам предлагалось оценить по 5-балльной шкале активность
и роль в развитии города различных общественных институтов и движений из
представленного списка (с возможностью дополнить этот список собственными
вариантами). Обобщенные ответы на вопрос представлены на рисунке 7.1. Обращает на
себя внимание высокая оценка роли предпринимательства и относительно высокая –
политических партий.
422
Органы местного самоуправления
3,4
Предпринимательство
2,7
Религиозные организации
2,6
Местные отделения политических партий
2,5
Правозащитные организации
2,1
Молодёжные организации
2,1
Экологическое движение
2,0
Национальные, этнические сообщества
1,9
Профсоюзы
1,9
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
Средняя взвешенная оценка активности и роли в развитии города, балл
Рисунок 7.1 – Распределение активности и роли в развитии города общественных
институтов и местных движений
7.2.4 Открытость муниципального управления
Важный аспект муниципального управления – открытость (прозрачность) системы
управления для населения. На вопрос 4.14 «Считаете ли Вы, что система управления в
городе достаточно открыта для населения?» положительно ответили 67,4% респондентов
от числа ответивших, при этом между группами респондентов разница несущественна.
Ответившим отрицательно на вопрос 4.14 был задан уточняющий вопрос 4.15
«Какие формы повышения открытости управления кажутся Вам подходящими для
города?»1 с четырьмя вариантами ответа: «развитие структур взаимодействия с
населением», «привлечение общественности города к решению вопросов местного
значения», «более широкое освещение деятельности администрации города и ее
подразделений в средствах массовой информации» и «проведение опросов общественного
мнения по ключевым вопросам развития города» (допускался выбор нескольких
вариантов). Относительным лидером (45,7%) оказался последний вариант, в то время как
меньше всего упоминаний (13,0%) получил вариант «Более широкое освещение
деятельности администрации города и ее подразделений в средствах массовой
информации».
В действительности на этот вопрос ответили и многие из респондентов, ответивших на вопрос 4.14
положительно.
1
423
7.3 Общая оценка управления развитием города
7.3.1 Общая оценка развития города за последние годы
На вопрос 4.1 «Как бы Вы в целом оценили социально-экономическое развитие
города за последние 5 лет?» большинство (56,5% от числа ответивших на вопрос) выбрали
ответ «скорее позитивно», 34,8% выбрали ответ «нейтрально», и лишь 2 респондента
(4,3%) оценили социально-экономическое развитие города за последние 5 лет «скорее
негативно». Кроме того, 2 респондента затруднились с ответом. Представители первой
группы респондентов оценивают развитие города несколько более сдержанно: среди них
доля выбравших ответ «скорее позитивно» составляет 50%, в то время как среди
представителей второй группы – 65,2%.
Данный вопрос конкретизировался вопросом 4.2: «Насколько, на Ваш взгляд,
изменилась ситуация в различных сферах жизни Нижнего Новгорода за последние 5
лет?». Респондентам было предложено охарактеризовать изменения в каждой из
приведенных 22 сфер жизни города по одной из трех позиций: «Произошли изменения к
лучшему», «Ничего не изменилось» и «Произошли изменения к худшему». Результаты
обработки ответов на этот вопрос приведены на таблице 7.1. Средневзвешенный балл для
каждого пункта рассчитывался следующим образом: позиции, выбранные для каждого
пункта, умножались на 3, 2 и 1 соответственно, и суммировались, а затем эта сумма
делилась на общее число респондентов, отметивших данный пункт.
Таблица 7.1 – Результаты оценки изменений ситуации в различных сферах жизни
Нижнего Новгорода за последние 5 лет
№
Сфера жизни города
Средневзвешенный
балл
1.
Внешний облик города
2,7
Сотрудничество городских властей с
2.
предпринимательством и общественными
2,7
организациями
3.
Экономическая база города
2,5
4.
Эффективность городского управления
2,5
5.
Благоустройство города
2,5
6.
Сотрудничество городских властей с градообразующими
предприятиями
424
2,4
№
Сфера жизни города
Средневзвешенный
балл
7.
Состояние объектов социальной сферы
2,4
8.
Рынок труда, безработица
2,4
9.
Культурная жизнь, досуг
2,3
10.
Материальные возможности горожан
2,2
11.
Жизнь и настроение горожан в целом
2,2
12.
Качество работы городского пассажирского транспорта
2,2
13.
Безопасность
2,1
14.
Состояние жилого фонда, строительство
2,1
15.
Качество работы СМИ
2,1
16.
Здоровье горожан
2,1
17.
Качество медицинских услуг
2,0
18.
Жилищно-коммунальное хозяйство
2,0
19.
Степень социальной напряженности, политический
климат
1,7
20.
Качество образования
1,6
21.
Дороги
1,6
22.
Экологическая обстановка
1,6
Как видно из таблицы, наибольшие успехи отмечаются в отношении внешней,
«имиджевой» стороны жизни города, которая проявляется как в благоустройстве и
улучшении
его
облика,
так
и
в
налаживании
отношений
администрации
с
общественностью и бизнесом (малым и крупным). Обращает на себя внимание и
отмеченный
прогресс
в
отношении
состояния
экономической
базы
города
и
эффективности муниципального управления (ниже этот пункт будет рассмотрен
подробнее), который вполне объясняет позитивную оценку динамики социальноэкономического развития в целом.
В свою очередь, наиболее негативно была расценена динамика ситуации в
социальной (за вычетом состояния материальной базы) и инфраструктурной сферах – двух
и без того традиционных «болевых точках» российских городов. При этом относительно
пунктов 16-18 мнения респондентов в наибольшей степени разделились, показав равные
или близкие доли позитивных и негативных оценок, так что применительно к здоровью
425
горожан, качеству медицинских услуг и состоянию ЖКХ корректнее говорить о
«неоднозначной» оценке.
Пункты 19-22 наиболее критичны: в их отношении число отрицательных оценок
превзошло число как положительных, так и нейтральных. Последнее место экологической
обстановки можно расценить как обратную сторону укрепления экономической базы,
которую для Нижнего Новгорода традиционно составляет тяжелая индустрия. В сфере
образования внутригородские проблемы очевидно усугублены общегосударственными
кризисными тенденциями. Негативная же оценка по пункту «степень социальной
напряженности, политический климат», по-видимому, отчасти объясняется тем, что
анкетирование совпало по времени с массовыми протестами в Нижнем Новгороде против
нарушений на федеральных выборах.
Представляется логичным, что наиболее «синтетический» пункт, на который так
или иначе влияют все прочие, а именно «Жизнь и настроение горожан в целом», оказался
в середине «рейтинга».
Оценку вектора изменений в различных сферах жизни города естественно
сопоставить с оценкой текущей ситуации в городе по различным направлениям. В этом
отношении интерес представляет вопрос 4.16, в котором респондентам предлагалось
выбрать из предложенного списка не более пяти наиболее острых проблем, стоящих в
настоящее время перед городом, или предложить отсутствующий в списке вариант.
Обобщенные результаты представлены на рисунке 7.2.
78,3
Плохое состояние дорог
Низкое качеств о услуг в сфере Ж КК
Низкие доходы, бедность населения
Плохое состояние инженерных сетей
Проблемы в сфере здрав оохранения
Демографические проблемы
Плохая работа транспорта общего пользов ания
Плохая экологическая ситуация
Нехв атка кв алифициров анных кадров
Отсутств ие инв естиций
Проблемы в сфере образов ания
Проблемы пространств енного разв ития города
Коррупция
Неблагоустроенность города
Проблемы разв ития малого бизнеса
Социальные конфликты
Высокая преступность
Проблемы разграничения прав собств енности
Безработица
52,2
45,7
6,5
4,3
4,3
4,3
4,3
0
10
28,3
23,9
21,7
21,7
19,6
17,4
17,4
15,2
13,0
13,0
20
30
39,1
40
50
60
70
Доля упоминаний проблемы в числе наиболее острых по результатам анкетирования, %
Рисунок 7.2 – Результаты оценки остроты проблем Нижнего Новгорода
426
80
90
В целом, как видно из рисунка, наиболее проблемными признаны те области, в
отношении состояния которых наблюдается отрицательная динамика за последние годы.
Также отмечается следующая закономерность, известная по аналогичным опросам,
проведенным в других городах (Рязань, Тула, Тольятти): респонденты склонны
расценивать как относительно более острые проблемы в тех сферах жизни города,
управление которыми полностью или частично входит в прямую компетенцию органов
местного самоуправления и которые им, соответственно, в большей степени знакомы
«изнутри». В первую очередь это сфера городского хозяйства: состояние дорог, качество
жилищно-коммунальных услуг, благоустройство, здравоохранение.
Лишь
один
респондент
воспользовался
возможностью
указать
проблему
самостоятельно, предложив вариант «Отсутствие стратегии интенсивного развития,
низкая инвестиционная привлекательность города».
Примечательно,
что
пункт
«Слабое
развитие
сферы
услуг»,
также
присутствовавший в представленном перечне, не выбрал никто из участников
анкетирования. Это выглядит неожиданным на фоне того факта, что по показателям
объема платных услуг населению Нижний Новгород выглядит не лучшим образом на
фоне городов-конкурентов.
7.3.2 Оценка управления развитием города
В вопросе 4.10 респондентам предлагалось оценить по 5-балльной шкале (5 –
очень хорошо, 1 – очень плохо) качество работы администрации города в различных
управленческих сферах. Для оценки был приведен закрытый перечень из 19 сфер
муниципального управления. Обобщенные результаты ответов на данный вопрос
приведены на рисунке 7.3.
Анализ ответов на вопрос 4.10 позволяет сделать два основных вывода. Во-первых,
участники анкетирования в целом не ощущают резких контрастов в качестве управления
городом по различным направлениям, о чем говорит небольшой разброс оценок по
предложенным управленческим сферам: менее 1 балла. Во-вторых, само по себе это
качество оценивается довольно скептически: средний уровень оценок лежит в диапазоне
от «удовлетворительно» до «хорошо», ни по одному из пунктов не поднимаясь до уровня
«хорошо». Логично, что и эффективность муниципального управления в целом оценена
по совокупности ответов на «три с плюсом». Здесь следует учесть, что по итогам ответов
на вопрос 4.2 эффективность городского управления вошла в число сфер, в отношении
которых наблюдался наибольший прогресс на протяжении последних 5 лет. Очевидно,
«стартовый» уровень был, по мнению респондентов, запредельно низок.
427
Качеств о контроля за исполнением обязанностей сотрудников
Работа с обращениями граждан
Норматив но-прав ов ое обеспечение работы мэрии
Обеспечение статистической информацией
Св язи с обществ енностью
Общая рабочая атмосфера в мэрии
Информационное обеспечение работы мэрии
Эффектив ность городского управ ления в целом
Землепользов ание, управ ление недв ижимостью
Техническое обеспечение работы мэрии
Кадров ое обеспечение
Управ ление финансами
Мотив ация сотрудников мэрии к качеств енной работе
Управ ление экономикой города
Порядок подготов ки городских целев ых программ
Планиров ание социально-экономического разв ития города
Конкурсные механизмы. Муниципальный заказ
Взаимодейств ие и координация работы между
Результат реализации городских целев ых программ
0,0
3,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,8
3,8
3,8
3,7
3,7
3,6
3,6
3,5
3,5
3,5
3,4
3,4
3,3
3,3
3,2
3,2
3,2
3,2
3,5
4,0
Средняя взвешенная оценка качества управления, балл
Рисунок 7.3 – Результаты оценки качества муниципального управления в Нижнем
Новгороде по основным управленческим сферам
При этом дифференциация средних оценок по сферам управления выглядит
довольно логичной и обнаруживает общую тенденцию. Так, наиболее высоко оценены те
виды деятельности администрации, которые носят контрольно-обеспечивающий характер
либо ориентированы на непосредственную работу с населением. Напротив, ниже всего
оценены виды деятельности, напрямую связанные с комплексным управлением
социально-экономическим развитием: планирование, разработка и реализация целевых
программ, размещение муниципального заказа. Эти результаты можно интерпретировать
как свидетельство того, что позитивные итоги муниципального управления последних 5
лет,
отмеченные
в
ответах
на
вопрос 4.2,
проявляются
главным
образом
в
организационной сфере, внедрении новых управленческих технологий и общественных
связях, однако предпринимаемых усилий пока недостаточно для качественного
улучшения программно-планировочного компонента. Возможно, отчасти виной тому
недостаток взаимодействия и координации внутри администрации – эта функция
удостоилась наиболее низкой средней оценки из тех функций, которые не работают
непосредственно на управление развитием.
В то же время отдельные «отраслевые» компоненты управления муниципальной
экономикой оценены хотя и не высоко, но и не слишком низко. Обращает на себя
внимание в этой связи средняя оценка 3,5 по пункту «Землепользование, управление
недвижимостью». Опыт проведения аналогичных анкетирований в других городах
свидетельствует о том, что, как правило, деятельность в этой сфере оценивается
существенно более низко.
428
Также анкета предполагала оценку качества работы администрации по управлению
социально-экономическим развитием городского округа в разрезе наиболее сильной и
наиболее слабой сторон администрации. Выявлению этих аспектов были посвящены
открытые вопросы 4.17 и 4.18 соответственно.
Набор сильных сторон администрации, выделяемых респондентами при ответе на
вопрос 4.17, довольно разнообразен, но среди них можно выделить несколько
объединенных близким смыслом групп. Так, относительно чаще других качеств
(примерно в 1/4 всех ответов) отмечалась открытость администрации, нацеленность на
сотрудничество с населением и общественностью (варианты формулировок: «Быстрая
реакция на обращения населения», «Доступность в общении», «Открытость и
прозрачность деятельности»,
«Разработка и реализация социально-экономических
проектов и программ при участии общественных организаций»). Этот результат
коррелирует с преобладающими ответами на вопросы 3.4, 4.10 и 4.14. На втором месте по
частоте упоминаний (около 1/5) в разных формулировках – качества, связанные с
пониманием администрацией проблем города и нацеленностью на их системное решение
(варианты формулировок: «Понимание необходимости перехода к стратегическому
планированию
социально-экономического развития»,
«Есть
понимание ключевых
направлений развития города, от которых зависит скорость позитивных преобразований»).
Кроме того, более 1 раза упоминалась деятельность администрации в сфере
благоустройства города. Прочие варианты назывались однократно.
В свою очередь, в числе наиболее слабых сторон администрации города в
основном (примерно в 1/4 ответов) фигурировала неудовлетворительная организация
самой системы управления – иногда без конкретизации, иногда в развернутых
формулировках (варианты: «неэффективность системы принятия решений по вопросам
социально-экономического развития», «отсутствие единства и чувства команды в
руководстве города», «слабое взаимодействие между структурными подразделениями»).
Также традиционно для подобных опросов достаточно распространение получил более
широкий вариант «бюрократия» («бюрократизм»). Наконец, в отдельную группу можно
выделить претензии к отсутствию у администрации четкой стратегии развития города
и/или концепции социально-экономического развития как такового.
С ответами на вопрос 4.10 коррелируют ответы на вопрос 4.11 «Какой блок
управления в городе нужно усиливать?». Вопрос предполагал 5 вариантов ответа:
«Социальный», «Экономический», «Финансовый», «Градостроительный» и «Жилищнокоммунальный», а также графу «Другой», в которой респонденты могли указать
собственный вариант. Ответы предсказуемо (в контексте ответов на другие вопросы)
429
выявили лидерство жилищно-коммунального блока (56,5%), в то время как наименьшее
число упоминаний (8,7%) получил финансовый блок.
Неоднозначная (хотя и с уклоном в «плюс») оценка деятельности администрации
города за последние годы отразилась и в ответах на вопрос 4.12 «Нужна ли реорганизация
системы
муниципального
управления
в
городе?».
Относительное
большинство
респондентов (45,7%) затруднились ответить, в то время как противники и сторонники
реорганизации разделились почти поровну с незначительным перевесом первых: 28,3%
против 26,1%.
Респондентам, выбравшим вариант ответа «Нужна», был задан дополнительный
вопрос 4.13 «Какими должны быть основные направления реорганизации системы
муниципального управления в городе?». Предлагались следующие варианты ответа: «Ее
упрощение»,
«Усиление
регламентации
деятельности»,
«Повышение
автономии
подразделений», «Организация новых подразделений», «Ликвидация дублирования
функций». Респондентам была предоставлена возможность выбрать несколько вариантов
ответа и/или предложить собственный вариант (графа «Другое»). Как уже упоминалось
выше, чаще всего выбирался вариант «Ликвидация дублирования функций» (30,4% от
числа участников анкетирования). При этом вариант «Организация новых подразделений»
не получил ни одного голоса, а за повышение автономии подразделений высказались
лишь четыре респондента. Это подтверждает предположение, что корень проблем
действующей
системы
управления
сами
управленцы
видят
прежде
всего
в
рассогласованности действий и недостатке командной работы.
7.3.3 Оценка перспектив развития города
Наконец, важную часть анкеты составили вопросы, посвященные оценке развития
города в стратегической перспективе.
Вопрос 4.6 был нацелен на выявление потенциала стратегического развития города
и сформулирован как «Что, на Ваш взгляд, является главным богатством, достоянием,
стратегическим ресурсом развития Нижнего Новгорода?». Ответы выявили лидерство
нескольких вариантов (с учетом отличий в формулировках), представленных на
рисунке 7.4.
430
60
56,2
50
40,6
40
30
19,4
20
15,6
15,6
Географическое
положение
Научный
потенциал
10
0
Человеческий
(кадровый)
потенциал
Производственная
база
Историкокультурное
наследие
Доля упоминаний от общего числа ответивших на вопрос 4.6, %
Рисунок 7.4 – Главное богатство, достояние, стратегический ресурс развития
Нижнего Новгорода
Применительно
конкретизировали
к
производственной
базе
города
ответ:
машиностроение,
автопром,
некоторые
атомная
респонденты
энергетика,
ВПК.
Характерно также, что при упоминании промышленности респонденты иногда
апеллировали к прежним временам, когда отрасль переживала расцвет. Таким образом,
промышленность в данном случае – не только экономический ресурс, но отчасти и
элемент исторического наследия, городской бренд.
Разрабатывая стратегию социально-экономического развития, Нижний Новгород
неизбежно должен будет учитывать конкуренцию со стороны сопоставимых с ним
городов. В вопросе 4.5 респондентам предлагалось назвать города, которые они считают
конкурентами Нижнего Новгорода. Ответы представлены на рисунке 7.5.
431
18
17
16
14
11
12
10
8
8
6
5
6
4
4
4
2
1
1
Чебоксары
Тольятти
2
0
Казань
Екатеринбург
Самара
Новосибирск
Москва
СанктПетербург
Пермь
Волгоград
Число упоминаний в качестве конкурента Нижнего Новгорода
Рисунок 7.5 – Города-конкуренты Нижнего Новгорода
Как видно из рисунка, абсолютным лидером по числу упоминаний стала Казань,
новоявленная «третья столица России». В целом в иерархии выявленных анкетированием
городов-конкурентов прослеживается определенная логика. Конкурентами признавались
города, близкие Нижнему Новгороду либо географически (находящиеся в пределах того
же макрорегиона), либо по численности населения, и первые три места по числу
упоминаний закономерно получили города, совмещающие оба вида близости. Интересен
«промежуточный»
статус
Москвы
и
Санкт-Петербурга,
отражающий
сомнения
респондентов в соответствии их критериям конкурента. С одной стороны, эти города –
очевидные лидеры среди мегаполисов страны по большинству социально-экономических
параметров. С другой стороны, рассматривать их как реальных конкурентов едва ли имеет
смысл в силу как принципиально разных возможностей для развития (в том числе,
законодательно установленных), так и более чем существенного отрыва от остальных
городов. В отдельных случаях респонденты сопровождали свой выбор пояснениями,
например: «Казань (несколько впереди), Самара (отстает)». Дважды в качестве
конкурентов назывались «города-миллионники РФ» как таковые, причем в одном случае –
с оговоркой, что Москва и Петербург не учитываются, так как находятся «вне
конкуренции (пока)».
Вопросы 4.7 и 4.8 были посвящены выявлению приоритетов года в сферах
соответственно
социальной
политики
и
инфраструктурной.
На
каждый
вопрос
приводилось по пять вариантов ответа с возможностью дополнять их своими вариантами.
В
качестве
приоритетов
социальной
политики
чаще
всего
отмечались
сферы
здравоохранения (52,2% от общего числа ответивших на вопрос) и образования (50,0%), в
то время как наименьшее число голосов (17,4%) собрала молодежная политика. У
432
вариантов «Поддержка социально незащищенных слоев населения» и «Культура» – 34,8%
и 23,9% соответственно. Из собственных вариантов назывались «Новые рабочие места»;
также один респондент выразил сожаление, что приоритеты в этой сфере не расставлены.
Среди
инфраструктурных
приоритетов
безоговорочно
лидерство
варианта
«Дороги» – его отметили 91,3% респондентов. На втором месте вариант «Утилизация
мусора» с результатом 56,5%. Прочие варианты набрали менее 15% каждый.
Важным дополнением к выбору приоритетов развития города могли послужить
ответы на вопрос 4.9, в котором респондентам из 7 вариантов процентного соотношения
внешней помощи и собственных ресурсов предлагалось выбрать как наиболее
реалистично отражающий необходимые условия для развития города. Ответы, однако,
показали, что мнения респондентов в существенной степени разделились. Относительное
большинство (28,3%) получил вариант «50% на 50%», а аутсайдерами – предполагающие
минимальную бюджетную автономию города варианты «80% на 20%» (отметили 6,5%
респондентов) и «10%гна 90%» (не отметил никто). Прочие варианты (включая
затруднившихся ответить) расположились в интервале 15-18% голосов.
В наиболее общем виде стратегические перспективы развития Нижнего Новгорода
были сформулированы в вопросах 4.3 и 4.19.
В вопросе 4.3 респондентам было предложено выбрать из представленного перечня
8 потенциальных угроз развитию города максимум две наиболее серьезные (или
предложить свой вариант). Как показали ответы, наибольшую опасность, по мнению
участников
анкетирования,
представляет
кризис
инфраструктуры
(транспортной,
коммунальной и т.д.): этот вариант отметили 58,7% респондентов. На втором месте –
экологические угрозы (39,1%). Лидерство этих вариантов логично в свете отмеченных
выше наиболее актуальных городских проблем и динамики за последние 5 лет. В свою
очередь, наименьшее число упоминаний получили варианты «Кризис управления» (6,5%)
и «Отток населения» (4,3%). Не очень сильно участников анкетирования беспокоит и
преступность – этот вариант отметили 10,9%. Собственный вариант был предложен лишь
одним из респондентов – им стала «Маргинализация населения».
Вопрос 4.19 также предлагал респондентам выбор из закрытого перечня – в данном
случае, 12 потенциальных направлений развития города – одного самого важного
направления на ближайшие 15-20 лет (также с возможностью предложить свой вариант).
Результаты представлены на рисунке 7.6.
433
Привлечение инвестиций
31,1
Развитие транспортной инфраструктуры
17,8
Развитие экономической базы города
17,8
Внедрение инструментов эффективного управления
13,3
Развитие инженерной инфраструктуры
6,7
Решение социальных проблем
6,7
Благоустройство города
4,4
Решение экологических проблем
2,2
0
5
10
15
20
25
30
35
Доля упоминаний от общего числа респондентов, %
Рисунок 7.6 – Наиболее важные направления развития города в ближайшие 15-20 лет
Если лидерство «универсальных» вариантов «Привлечение инвестиций» и
«Развитие экономической базы» в целом предсказуемо, то большая доля голосов за
развитие транспортной инфраструктуры – свидетельство особой остроты данной
проблемы в Нижнем Новгороде. Также обращает на себя внимание неожиданно
невысокий «рейтинг» направлений «Решение социальных проблем» и «Благоустройство
города». Это может объясняться как реально достигнутыми успехами в этой области (что
применительно к благоустройству вполне вероятно – см. ответы на другие вопросы), так и
преобладающим восприятием этих направлений как вторичных по отношению к развитию
экономики и привлечении инвесторов.
434
SWOT-анализ
Сильные стороны развития города
Потенциальные возможности развития
Выгодное
экономикогеографическое положение города.
Столичный статус нижегородской
агломерации:
диверсифицированный
спектр услуг, центральные функции;
концентрация функций по обслуживанию
населения области. Неформальный статус
столицы Поволжья.
«Плюсы»
соседства
Москвы:
возможность для горожан пользоваться
«близкой»
и
диверсифицированной
сферой услуг и инфраструктурой Москвы.
***
Высокий
уровень
местного
(городского) патриотизма.
Положительное
сальдо
миграционного потока.
Интенсивное развитие внешних
социальных и экономических связей
города за счет развития новых видов связи
и Интернет.
Создание комфортной городской
среды для существенного увеличения
параметров качества жизни горожан и
привлечения высококвалифицированных
кадров извне.
Разработка мер по стимулированию
социальной активности горожан и
стимулированию местного патриотизма.
Развитие
общественных
коммуникаций внутри города, в том
числе внедрение новых инструментов
коммуникации
органов
власти
с
городским сообществом.
Разработка и реализация культурной
политики на муниципальном уровне.
Диверсификация видов услуг в сфере
культуры.
Разработка
мер
по
стимулированию
культурного
потребления среди горожан.
Возможность
активного
и
системного продвижения стратегических
интересов города в регионе, в стране, в
мире.
***
***
Богатое
культурно-историческое
наследие
Сравнительно благоприятный имидж
Нижнего Новгорода в России, связанный
с культурно-историческим наследием
города, Волгой, «перекрестком рек, а
также с именами К. Минина, И.
Кулибина, П. Мельникова-Печерского, М.
Горького, В. Чкалова, П. Нестерова, А.
Сахарова, З. Прилепина.
***
Город-лидер
по
уровню
обеспеченности
жилых
помещений
доступом
к
коммунальной
инфраструктуре
Высокое качество предоставления
услуг в коммунальном комплексе.
Возможность
проведения
амбиционной,
агрессивной
инвестиционной политики
Расширение
поставок
по
государственному
(в
том
числе
оборонному) заказу.
Увеличение объемов производства
(прежде всего, транспортных средств) на
ведущих предприятиях города.
Развитие государственно-частного
партнерства.
Административная
поддержка
малого и среднего предпринимательства.
Расширение кооперационных связей
между предприятиями города.
***
Возможность
наращивания
жилищного строительства ввиду наличия
***
435
платежеспособного спроса.
Повышение
эффективности
и
функциональной ценности застроенных
территорий.
Стабильность
экологической
обстановки.
Высокая способность атмосферы
воздуха к самоочищению вследствие
расположения города на слиянии двух
крупнейших рек.
***
Устойчивая и диверсифицированная
примышленная база
Опережающий рост инновационно
ориентированных производств.
Высокий уровень менеджмента на
ведущих предприятиях города.
Наличие предприятий и отраслей,
устойчивых к внешним кризисным
факторам.
Быстрое
восстановление
промышленности города после кризиса
2008_2009 гг.
Лидерство предприятий города в
отраслевых сегментах региональных и
глобальных рынков.
Слабые стороны
Стратегические риски, угрозы развития
Падение
«качества»
населения.
падение культурного уровня населения,
отношение к своему здоровью. Ускорение
люмпенизации.
Формирование
«городского дна».
Рост бедности населения и рост
социальной напряженности.
Рост
доли
малообеспеченных
горожан.
Доходное
неравенство.
Невысокий уровень потребительских
расходов.
Демографический
вызов:
сокращение
населения,
превышение
смертности над рождаемостью
Отток активной части населения в
центральные регионы.
***
«Минусы»
пространственной
организации города: разделённость города
Окой, препятствующая коммуникациям и
целостному развитию среды.
Дефицит земельных участков под
436
Тенденция
к
централизации
экономических и политических ресурсов
на федеральном и региональном уровне.
Существенная
финансовая
и
политическая зависимость города от
вышестоящих уровней власти. Угроза –
сокращение
экономической
и
финансовой самостоятельности города,
затормаживание развития институтов
гражданского общества.
Наличие
городов-конкурентов.
Предмет конкуренции – финансовые и
информационные потоки. Инвестиции.
Туристы. Репутация города.
Активная,
часто
агрессивная,
социально-экономическая
политика
городов-конкурентов. Как следствие снижение общей конкурентоспособности
в развитии Нижнего Новгорода по
отношению к городам-конкурентам.
***
Риски соседства Москвы: 1) «Утечка
строительство. При этом неэффективное
использование
многих
имеющихся
площадей. Ограниченный ввод жилья.
«Окружение»
«промышленными»
городами-спутниками.
***
мозгов» - миграционный отток в Москву
(прежде всего) и СПб; 2) «Потеря» части
потребительского рынка; 3) Ограничение
развития сферы услуг за сет конкуренции
Москвы
***
Наследие
«закрытого
промышленного города»: традиционная
ориентация
экономики
города
на
«внешнее»
обслуживание
страны,
консерватизм
культурной
жизни,
традиции
социально
пассивного
сообщества.
***
Низкий уровень сальдированного
финансового результата предприятий и
организаций.
Растущий
дефицит
профессиональных кадров.
«Отстающие»
темпы
развития
сферы услуг (розничная торговля,
общественное
питание,
«слабая»
динамика объема платных услуг.
Отсутствие поддержки малого и
среднего
предпринимательства
со
стороны администрации. «Отсталый»
предпринимательский климат в городе.
***
«Отстающая»
социальная
инфраструктура:
растущий
дефицит
детских садов, низкая обеспеченность
спортивными сооружениями.
«Отставание»
инженерной
инфраструктуры: высоких износ сетей.
Плохое состояние дорог.
Пробки: автомобилизация опережает
развитие
улично-дорожной
сети;
неэффективное
использование
внутригородского
общественного
транспорта; отсутствие объездных дорог.
Ограниченные финансовые ресурсы
города. Финансовая зависимость города
от «вышестоящих» бюджетов.
***
437
Рост дефицита квалифицированной
рабочей силы за счет сокращения доли
экономически активного населения; как
следствие
–
снижение
конкурентоспособности
местной
экономической
базы,
снижение
инвестиционной привлекательности.
Опережающий
рост
цен
на
энергоносители.
Рост фискальной нагрузки на
предприятия города
***
Рост аварийности инженерных сетей
и падение качества жилищных услуг за
счет высокого износа коммунальных
сетей.
Ухудшение состояния дорог; как
следствие – рост аварийности на дорогах,
рост экологических рисков.
Подтопление территории города
после повышения уровня Чебоксарского
водохранилища до уровня 68 метров.
Рост загрязнения водных объектов
Деградация природного каркаса
города.
***
Рост
стоимости
основных
энергоносителей,
высокое
давление
энергетического
комплекса
на
обрабатывающую промышленность.
Наличие
локальных
зон
экологического неблагополучия в районах
Города.
Неадекватная
оценка
экологической обстановки в городе из-за
ограниченного
перечня
индикаторов
экологического мониторинга.
Низкая
экологическая
культура
части населения.
438