РЕФОРМА ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
Национальный доклад на 43-й сессии
Международной конференции ЮНЕСКО по образованию1
1. РЕФОРМА ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации)
Четвертая реформа
Школа и общество неотделимы. Общество живет и развивается так, как учится. И
учится так, как оно хочет жить.
Цикл жизни школы обычно соответствует циклу жизни общества. В ногу с советской историей наша школа прошла свой путь – от педагогической поэмы к педагогической драме. И сегодня, подчас отставая, подчас опережая, школа вместе с обществом
входит в штормовую полосу радикальных реформ. Входит, как и общество, медленно,
болезненно, трудно.
В общем контексте отечественной истории, в коловороте многочисленных школьных реформ нынешняя образовательная реформа – четвертая из тех, что коренным образом меняли облик школы, ее цели и ценности, содержание образования, весь внутренний
строй образовательной системы. Даты предшествующих таких глубоких реформ – 1804,
1864, 1918 гг. Каждая из них создавала целостную концепцию и образовательную систему своего времени, создавала новую модель, более того, – новую парадигму образования,
воспроизводящую соответствующий тип личности и «тип народа».
Нынешняя образовательная реформа началась не сегодня, она уже имеет свою историю. Первый ее этап – 1985–1987 гг. – подъем общественно-педагогического движения и формирование новой педагогической идеологии на фоне умирания навязанной
«сверху» псевдореформы 1984 г. Второй этап – 1988 г. – разработка «снизу» концепции
реформы и ее принятие на Всесоюзном съезде работников народного образования. Третий этап – 1989 – середина 1990 г. – зависание реформы в условиях общего застоя перестройки. И четвертый этап – реализация реформы, начавшийся летом 1990 г. в ходе
становления суверенных структур российской государственности и их перехода к проведению самостоятельной политики во всех сферах жизни, в том числе и в области образования.
В рамках этого четвертого этапа очевидны два периода: «дорыночный» (до конца
1991 г.) – социально и политически напряженный, но экономически относительно сбалансированный; и современный, переходный, – когда запущенный в январе 1992 г. маховик рыночных реформ резко обострил ситуацию в образовании, сменив на время (первое
полугодие 1992 г.) задачи стабилизации и развития образовательной системы драматической задачей ее выживания.
Наследие
Путь, пройденный нашей школой, почти зеркально отражает путь, пройденный
страной. Оглядываясь назад, проверяя себя историей, мы не можем не видеть не только
достижения на этом пути, но и его огромные трудности, многочисленные ошибки, трагиРазвитие образования в России. Национальный доклад. Министерство образования РФ. М., 1992. 195
с. (на русском и английском языках).
Настоящий доклад, подготовленный на русском и английском языках, впервые представил Россию на
Международной конференции ЮНЕСКО по образованию, в частности на 43-й сессии, проходившей в Женеве в сентябре 1992 года.
Вводная часть доклада, написанная Э.Д. Днепровым, представляет собой по сути первый историкотеоретический очерк реформы образования в России, ставший достоянием мировой общественности. Вторая
и третья части доклада написаны Э. Днепровым при участии В.А. Болотова, А.В. Демидова и В.С. Лазарева;
раздел по международной деятельности – при участии Е.А. Ленской.
Перевод доклада на английский язык сделан Е.А. Ленской и О.Е. Биченковой.
1
ческий коллизии. Тоталитарный режим в течение многих десятилетий пытался сделать
школу орудием своих преступлений – против личности, против детства, против совести,
против науки, против культуры, против общества. И школе еще долго предстоит залечивать раны этих преступлений, искоренять самые их истоки.
Кризисное состояние школьного дела, обнажившееся к середине 1980-х гг., отражало аналогичные состояния общества и имело тот же основной исток – кризис тоталитарного режима, исчерпанность ресурсов его существования. Но вместе с тем были и
другие специфические причины кризиса нашей системы образования – небрежение внутренними законами ее развития, ее полное огосударствление, превращение в пассивный
объект социальной и идеологической хирургии.
Огосударствление школы привело к утрате ею многих своих задач и функций, к ее
трансформации в закрытое, фактически режимное учреждение. Интересы личности и потребности общества оказались за порогом школы. Она стала работать только в один адрес
– на государство. Соответственно учитель, по сути лишенный права на педагогическое
творчество, был превращен в государственного чиновника. В итоге формировалась система тройного отчуждения: школы от общества, ученика от школы, учителя от ученика.
Неизбежным следствием превращения школы в государственное, бюрократическое
учреждение стало функционирование ее в режиме единообразия, единомыслия и единоначалия. Реализуя основную социально-педагогическую установку административнокомандной системы по формированию «винтиков» этой системы, школа вступила на путь
тотального усреднения личности. Тем самым она лишила не только личность, но и самое
себя способности к развитию, что объективно вело к подрезанию культурных корней
наций и народностей, интеллектуального потенциала общества в целом. Застывшая школа стала средством консервации общественного развития, механизмом воспроизводства
застывших социальных структур.
Негативные явления в деятельности школы усугублялись в последние десятилетия
двумя обстоятельствами. С одной стороны – ее неспособностью преодолеть наметившиеся тенденции мирового кризиса образования, вызванного несоответствием качества этого
образования требованиям научно-технической революции, информатизацией общества,
урбанизацией жизни, экологическими сдвигами и т.д. С другой, – нереалистичностью,
мифотворчеством школьной политики, разрозненностью и бессистемностью школьных
реформ и реорганизаций.
Подменяя подлинное движение лозунговым забеганием вперед, эта политика ставила перед школой глобализированные цели – либо нереализуемые на данном этапе общественного развития (средний всеобуч, обучение шестилеток и т.д.), либо вовсе несвойственные общеобразовательной школе (всеобщая профессиональная подготовка учащихся). Эти цели, рассчитанные на повсеместное и одномоментное внедрение, не были подкреплены ни научным обоснованием, ни необходимыми финансовыми, кадровыми и прочими ресурсами. Иллюзорные цели рождали иллюзорные средства и показатели их достижения: стопроцентный охват, стопроцентную успеваемость и пр. «Производство» образования, таким образом, подменялось в школе производством ирреальных показателей.
В результате каждая последующая реформа или реорганизация школы вела к все
большему ее дисбалансу, к расширенному тиражированию ошибок и обострению школьных проблем. Этот порочный круг приводил не только к застою, но и заметному регрессу
системы образования.
Школьная реформа 1984 г. в этом отношении не составила исключения. Она не
только не устранила, но усугубила кризис школы. По существу ее даже нельзя назвать
реформой. У нее не было никакой ведущей идеи, никакой концепции и стратегии, никакой методологии. Ей не предшествовали трезвый, критический анализ школьного дела,
разработка механизма предстоящих преобразований, их правовых, экономических, педагогических и организационных основ. Школе был предложен набор случайных, частичных мер – вне четкой системы, имевших потому во многом обратные результаты. Возьмем, к примеру, повышение зарплаты учителям. Могло ли оно остановить отток учителей
из школы? При сохранении казарменного строя школы лучшие учителя продолжали уходить из нее, не находя себе применения.
Многие заявленные реформой цели были попросту ошибочны: слияние общего и
профессионального образования, профессионализация общеобразовательной школы (по-
вторение ошибок 1958 г.), дальнейшее насаждение единообразования – теперь уже в сфере профтехобразования (введение единого типа СПТУ) и т.д.
Все это делало школьную реформу 1984 г. бесперспективной. Но главное, что обрекло ее на умирание, – ее обращенность в прошлое, которое с апреля 1985 г. вступило в
последнюю фазу своего разложения.
Последствия длительного административно-командного экспериментирования со
школой общеизвестны. Она потеряла ориентиры своего развития и пришла в острое
несоответствие с социально-экономическими, культурными и образовательными потребностями страны. Декларируемые цели образования оказались в глубоком противоречии
со средствами их достижения и конечными результатами: падение интереса к образованию; низкий уровень успеваемости, который не удавалось скрыть никакими процентами;
ухудшение психического и физического здоровья учащихся; культивирование их асоциальности, духовного инфантилизма и т.д.
Все это усугублялось резким снижением социального статуса образования, экономическим нивелированием его различных уровней. В итоге происходила двойная девальвация: государство обесценивало школу как институт образования; школа обесценивала
образованность, культуру.
Выход из создавшегося положения был только один – радикальное изменение сути,
характера и направленности государственной политики в области образования и глубокое, всестороннее реформирование самой образовательной системы.
Исходные позиции реформы и политики в сфере образования
Кардинальное отличие современной образовательной реформы в России от предшествовавших советских школьных реформ и аналогичных реформ на Западе обусловлено теми глубочайшими социальными, экономическими и политическими сдвигами, которые происходят сегодня в нашей стране. По существу сегодня меняется все. Россия переходит от тоталитарного режима к гражданскому обществу, от крепостнической экономики к рынку, от духовного гулага и всеобщего осреднения личности к признанию ее самоценности, приоритета Человека и общечеловеческих ценностей.
Именно этим определяются как глубина и масштаб осуществляемой образовательной реформы, так и те огромные трудности, которые стоят у нее на пути. Эти трудности –
не только в экономической сфере, как часто ошибочно полагают, но и в сфере ментальности бывшего советского общества. И там и здесь они кажутся подчас непреодолимыми.
Две главные исходные посылки лежат в основе образовательной реформы в
России. Первая: новое общество нельзя построить на фундаменте старой школы. И вторая: образование – не только ведущий фактор развития человека и человеческих ресурсов
(единственных ресурсов, которые неисчерпаемы и которые представляют основной золотой запас России), но и в решающий фактор развития общества, проведения радикальных
реформ во всех сферах жизни.
Сегодня мы строим мост от боковой и тупиковой ветви цивилизации к ее магистральному пути. Образование – одна из основных несущих конструкций этого моста.
Именно образование в первую очередь должно обеспечить смену менталитета общества, разрушение старых, изживших себя стереотипов. Должно проложить дорогу демократическому общественному сознанию, новой политической культуре, рыночной
грамотности населения.
Отсюда – смена политической стратегии в сфере образования и смена самого типа
образовательной политики, отказ от привычного, постоянного подтягивания образования
к требованиям жизни и установка на опережающие его развитие, четко закрепленная
Указом № 1 Президента Российской Федерации.
Опережающее развитие образования – закономерность и одновременно условие
нормального общественного развития. Ибо образование или ставит пределы этому развитию, или открывает для него новые горизонты.
Но говоря об опережающем развитии образования, необходимо ясно отдавать себе
отчет в том, что образовательные реформы по природе своей – реформы второго эшелона.
Вспомним хотя бы отечественный опыт. Подготовка школьных реформ всегда разворачивалась в первом эшелоне – в период выработки общей идеологии преобразований.
Или даже с упреждением – как это было со знаменитой статьей Н.И. Пирогова «Вопросы
жизни», поднявшей школьные вопросы на заре Великих реформ – в 1856 г. Однако сами
школьные реформы были проведены вслед за экономическими и политическими преобразованиями. Ибо, как отмечал тогда министр внутренних дел П.А. Валуев, «крепостное
право ложилось камнем преткновения на пути каждой законодательной инициативы». Не
то ли и сейчас? Без раскрепощения экономики, общества, труда, человека не раскрепостить школу. Но сделав первый шаг, взяв твердый курс на это раскрепощение, необходимо уверенно и опережающе продвигать реформу образования. Условия для такого продвижения должна создать сильная и динамичная образовательная политика.
Определяющие черты этой политики:
– ориентация не только на систему образования, но и на общество, преодоление отраслевого провинциализма и ведомственного взгляда на образование;
– реализм, а не прежнее социальное мифотворчество;
– опережающий характер и отказ от хвостизма, когда школьная политика только
интерпретировала партийные и правительственные решения и шла у них на поводу;
– нацеленность на конкретный результат, на его скорейшее достижение.
Образовательная политика – это органическое единство целей, средств, методов и
результатов. Результат – главное мерило политики. Он ее венец или надгробный камень.
Предшествующая декларативная и декоративная школьная политика погребла самое себя. И едва не погребла школу. Ее результат – ее надгробие, на котором, как и на общем
надгробии семидесятилетнего нашего эксперимента, начертана антипедагогическая аксиома: не делай, как я.
Условия успешности реформы образования
Школьные, образовательные реформы всегда реализуют две группы задач: политические, социально-экономические – приведение системы образования в соответствие
с общей логикой общественных преобразований, с новыми тенденциями общественного
развития и педагогические – приведение образовательной системы в соответствие с
внутренней логикой и закономерностями ее собственного развития. Эти реформы могут
быть плавными, эволюционными и резкими, «вулканическими». Последнее обычно бывает в трех случаях: когда запаздывание системы образования и ее отрыв от жизни
огромны; когда в обществе идет смена политических и социально-экономических ориентиров; когда меняется сама парадигма образования.
Предшествующие советские школьные реформы фактически всегда пренебрегали
внутренними закономерностями системы образования (отсюда, например, профанация
среднего всеобуча, который не сопровождался необходимой глубокой реорганизацией
всего внутреннего уклада школы) и фактически всегда были «вулканическими», поскольку в большинстве случаев диктовались конъюнктурными политическими мотивами. То и
другое обстоятельство делали эти реформы малоэффективными, мало способствующими
развитию образования. Между тем именно развитие образования и составляет основной смысл, суть школьных реформ.
В последние годы в развитых странах мира происходит очевидный переход к плавному, инновационному типу реформирования систем образования, когда эти системы
включают механизмы постоянного своего обновления, когда введение инноваций становится предметом систематической и целенаправленной деятельности, а сами нововведения выступают как ведущий фактор развития образования. Ориентация на такой путь обновления системы образования – одно из важнейших условий успешности школьных реформ.
Но помимо этого условия, как свидетельствует исторический опыт реформ, в том
числе и школьных, есть еще по меньшей мере шесть условий, обеспечивающих их жизнеспособность и перспективность.
Первое. Любая реформа только тогда перспективна, когда она проводится системно, охватывает весь комплекс проблем. В нашем случае – от философии, права и экономики образования до его содержания и технологии обучения и воспитания. Попытки
ухватить «основное звено», чему нас так долго и упорно учили, иллюзорны. Бесперспективно, к примеру, решать проблему монополизма, не решив вопрос о собственности... И
столь же бесперспективно отрабатывать новую технологию обучения (пусть даже «шаталовскую») на старом содержании образования в старой казарменной школе. И в том и в
другом случае результат будет либо далекий от ожидаемого, либо прямо противоположный ему.
Второе. Любая реформа только тогда плодотворна, когда она направлена на вырост, на опережение. Когда она открывает, а не закрывает или стесняет пространство развития. В стартовой ситуации реформы и в каждом ее сегодняшнем дне отчетливо различимы тенденции, уводящие ее или во вчера, или в завтра. И от того, на какой из этих полюсов опирается реформа, зависит – сдвинет ли она жизнь или окажется на ее обочине.
Третье. Не менее важная предпосылка успешности всякой реформы – ее способность к развитию, самокорректировке, саморегулированию во времени и в реформируемом пространстве. Абсолютизация целей, средств, методов реформы, ее неспособность
адаптироваться к меняющимся условиям бытия ведут, в лучшем случае, к ее торможению, в худшем, – к обвалу, поражению.
Четвертое. Успешность реформы в значительной мере предопределяется ее целенаправленностью, выбором реперных точек развития. Однако при этом недостаточно
опираться только на экспериментальные площадки, «очаги» обновления образования.
Необходимо создавать механизмы и среду для диффузии инноваций, запуская одновременно рычаги поддержки отстающих звеньев системы образования. Наиболее перспективной представляется модель «гусеницы-землемерки»: среднеразвитые звенья движутся
только тогда, когда передние тянут, а задние подталкивают.
Пятое. Любая реформа только тогда жизнеспособна, когда она опирается не столько на волю «верхов», сколько и прежде всего на потребность «низов». Когда в ее основе
лежит установка не на командное и одномоментное действо, а на длительную созидательную работу, на выращивание перемен, на стимулирование и развязывание местных
инициатив.
Все живое растет снизу. Неудачи большинства школьных реформ были обусловлены в первую очередь тем, что они конструировались «наверху», а затем «спускались»
вниз, что они были нацелены на внедрение, а не на выращивание. Но качественные изменения в образовании происходят лишь тогда, когда в них возникает потребность, когда
школа осознает эту потребность и получает возможность ее реализовать.
Смысл деятельности тех, кто берется разрабатывать и проводить образовательную
реформу – не в том, чтобы диктовать, что, где, когда и как следует делать, какие изменения производить и какие новшества внедрять, а в том, чтобы создать условия и возможности для обновления и развития школы, образования. Условия и возможности, при которых школа, педагогические коллективы смогли проявить и реализовать свою потребность в обновлении, выбрать свою собственную траекторию развития.
И, наконец, шестое. Любое движение предполагает этапность. И любая реформа
будет обречена на провал, если она превышает степень прочности реформируемого материала или чрезмерно упреждает зону ближайшего развития общественного сознания.
Этот момент имеет не только политический, но и глубокий этический смысл. Сбалансированность целей и возможностей образовательной, как и всякой другой реформы, –
непременнейшее условие и гарантия ее успешного проведения. Иначе коромысло реформ
может либо треснуть, либо соскользнуть с плеча реформатора.
Основные принципы реформы образования
В основу проводимой в России реформы образования положены десять базовых
принципов, которые были намечены еще 1987 г., одобрены в декабре 1988 г. на Всесоюзном съезде работников образования, а позднее развиты применительно к современным
российским реалиям.
Эти принципы многомерны. В онтологическом плане они задают идеалы и цели
реформы. В деятельностном – систему координат в движении по проведению этих целей
в жизнь. В итоге цель, превращаясь в средство, становится детерминирующим принципом по реализации цели.
Вместе с тем эти принципы обращены одновременно к обществу, государству и к
самой системе образования. Первые пять из них обеспечивают «внешние», социальнопедагогические условия нормального развития системы образования и остальные пять –
«внутренние», собственно педагогические условия ее полноценной жизнедеятельности.
Все эти принципы взаимосвязаны, дополняют друг друга, раскрывая основные грани реформы образования.
1. Демократизация образования нацелена на создание демократических отношений в системе образования, без чего невозможно воспитание человека демократического,
гражданского общества. Демократизация образования в первую очередь предполагает:
– ликвидацию существовавшей в стране монополии государства на образование и
переход к общественно-государственной системе образования, в которой личность, общество и государство являются равноправными партнерами;
– децентрализацию управления образованием как альтернативу «руководящей» роли и диктату «центра» во всем, что касается школьного дела;
– муниципализацию образования, т.е. участие местной власти и местной общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные органы;
– самостоятельность учебных заведений в выборе стратегии своего развития, целей,
содержания и методов работы, их юридическая, финансовая и экономическая самостоятельность;
– раскрепощение педагогических отношений, изменение самой их сути, выход из
системы подчинения или противостояния в систему сотрудничества – взрослого и ребенка, педагога и управленца, школы, общества и государства.
Демократическое общество начинается с демократической школы. И потому
общество, которое хочет себя раскрепостить, прежде всего раскрепощает школу.
2. Многоукладность и вариативность образования предусматривает разгосударствление образовательной системы, многообразие форм собственности на образование и образовательные учреждения, выбор различных каналов и форм получения образования. Жизнь разрушает единый государственный уклад образования, ибо школа как социальный институт не может жить только на государственном дыхании – рано или поздно у нее наступает «кислородное голодание». Сегодня в России, наряду с государственной, создается негосударственная система образования, возникают частные и общественные образовательные учреждения, различные формы домашнего образования.
3. Регионализация образования – это отказ от унитарного образовательного пространства, скрепленного цепью единых учебных программ, учебников и учебных пособий, инструкций и циркуляров. Это наделение регионов правом и обязанностью выбора
собственной образовательной стратегии, создания собственной программы развития образования в соответствии с региональными социально-экономическими, географическими, культурно-демографическими и другими условиями. Образовательная карта России
не может оставаться серой, безжизненной и единообразной. Она должна задышать, должна стать цветной, разнообразной. С другой стороны, пока школа – общеобразовательная,
профессиональная, высшая – не станет фактором развития региона, пока она не повернется к его задачам и потребностям, пока не будет работать на его нужды, не обретет региональное лицо, она всегда будет «в остатке» – финансирования, материальнотехнического обеспечения, общественного и административного внимания и т.д.
4. Национальное самоопределение школы – важнейший принцип не только образовательной, но и национальной политики. Школа неотрывна от национальной почвы.
Она формирует и хранит национальную культуру, переплавляя два встречных потока –
обогащение национального общечеловеческим и общечеловеческого национальным.
Плодотворность этих потоков длительное время сдерживалась усреднением и национальным нивелированием школы; в свою очередь вненациональная школа, которая по своей
сути не может быть народной, разрушала самоценность национальной культуры, становилась механизмом деформации национальных структур и межнациональных отношений.
Эта разрушительная роль школы отошла в прошлое. Основанные на национальноисторических традициях, обогащенные общечеловеческим опытом, образование, школа
должны стать мощным инструментом национального развития, гармонизации национальных отношений.
5. Открытость образования – это преодоление его идеологических шор, его деполитизация и департизация; это обращенность образования к целостному и неделимому
миру, к его глобальным проблемам; это осознание приоритета общечеловеческих ценностей перед классовыми и групповыми. Закрытая школа, как и закрытое общество в целом,
не способна к развитию. Сегодня нас не удовлетворяют ни щели в железном занавесе, ни
окно, ни даже дверь в Европу. Школа должна быть построена по чертежам общеевропейского, общемирового дома. Она призвана подготовить человеческое сообщество к полноценной жизни в этом доме.
6. Гуманизация образования означает прежде всего:
– преодоление основного порока старой школы – ее обезличенности;
– поворот школы к ребенку, уважение к его личности, достоинству, доверие к нему,
принятие его личностных целей запросов и интересов;
– создание максимально благоприятных условий для раскрытия и развития способностей и дарований ребенка, для его полноценной жизни на каждом из возрастных этапов, для его самоопределения.
Гуманизация – ключевой момент нового педагогического мышления. Она требует пересмотра, переоценки всех компонентов педагогического процесса в свете их человекообразующей функции. Она радикально меняет саму суть и характер этого процесса,
ставя в центр его ребенка. Основным смыслом педагогического процесса становится развитие ученика. Мера этого развития выступает как мера качества работы учителя, школы,
всей системы образования.
7. Гуманитаризация образования не только противостоит свойственному нашей
прежней образовательной системе утилитарному технократизму, небрежению к человеку
и духовным ценностям. Она связана и с общими планетарными изменениями в характере
мышления человека конца XX столетия, с отказом от тех традиций, которые за последние
200 лет сложились в мировой системе образования под влиянием рационалистического и
технократического взгляда на мир как на некий неодушевленный и расчленяемый в процессе познания механизм – будь то человек, общество, культура и т.д. Гуманитаризация
направлена на поворот образования к целостной картине мира, и прежде всего – мира
культуры, мира человека, на очеловечивание знания, на формирование гуманитарного и
системного мышления. Одновременно она влечет повышение в учебном процессе статуса
гуманитарных дисциплин при радикальном их обновлении.
Сегодня гуманитаризация образования – одно из главных средств восполнения духовного вакуума, появившегося с крушением старых идеологических схем, один из основных источников формирования новой социальной идеологии, способной изменить
менталитет общества. Не менее важный аспект гуманитаризации образования – преодоление хищнического отношения к природе и экологического невежества. Технократия,
как партократия и бюрократия, безответственна перед историей. Безответственна перед
природой, обществом, человеком.
8. Дифференциация и мобильность образования нацелены на создание веера
возможностей для реализации индивидуальных образовательных траекторий, для удовлетворения интересов, склонностей и способностей учащихся, с учетом психофизиологических особенностей возрастных этапов их развития. С помощью дифференциации образования предстоит создать рынок необходимых образовательных товаров и услуг, четко и
мобильно реагирующий на образовательные запросы различных социальных и профессиональных групп населения. При этом углубление дифференциации образования должно
основываться на фундаменте государственных образовательных стандартов, обеспечивая
таким образом разнообразие, доступность и качество образовательных услуг. Прежняя
единообразная, стригущая всех под одну гребенку школа сегодня все более сменяется
школой многообразной, многоликой, многоголосой.
9. Развивающий, деятельностный характер образования предполагает отказ от
механического усвоения учебного материала, от традиционного информационнообъяснительного подхода, ориентированного на передачу готовых знаний. Знания, не
нанизанные на стержень развития ребенка, на его способность добывать их самостоятельно, мертвы. В свою очередь, человек, наполненный омертвевшими знаниями, не способен к развитию, к полноценной деятельности, к перемене труда.
Деятельность ребенка – основной фактор его развития. И потому содержание
образования, формы и методы его усвоения должны быть наполнены деятельностным
началом, должны пробуждать в ребенке то, что К.Д. Ушинский более ста лет назад назвал
«врожденным стремлением человека к деятельности».
10. Непрерывность образования обеспечивает с одной стороны, преемственность
различных ступеней образования и, с другой, – многомерное движение в образовательном пространстве: линейное и последовательное восхождение по этим ступеням; освоение их с разрывом во времени; возможности не только продолжения, но и смены типа
образования, позволяющей человеку переключаться из одной сферы деятельности в другую и т.д.
Принцип непрерывности меняет само понимание задач и характера образования.
Сегодня образование нельзя приобрести на всю жизнь: знания, полученные в школе, изнашиваются подчас раньше, чем школьный ранец. Образование должно проходить через
всю жизнь человека. Поэтому одна из основных задач школы – пробудить самостоятельную мысль ребенка, подростка, юноши, научить его учиться, помочь ему осознать жизненную необходимость постоянного обновления образования.
Сцепление, взаимопрорастание указанных базовых принципов составляет
идеологию и этическое основание российской образовательной реформы. В ее ядре –
два фундаментальных понятия, два ключевых слова: демократия и человечность. Но
тернист путь от демократизации к демократии, от гуманизации к гуманизму. В этом
наглядно убеждает не только мировой, но и наш собственный, недолгий реформаторский
опыт.
Полосы препятствий
Как и любая другая, образовательная реформа по мере своего зарождения и продвижения проходит полосы препятствий с разным набором барьеров. На первом и втором
этапах школьной реформы – при ее подготовке и принятии (в 1985–1988 гг.) основными
были барьеры идеологические. В годы зависания реформы (1989 – середина 1990 г.) и в
первый, «дорыночный» период ее реализации (середина 1990 – конец 1991 г.) самыми
труднопреодолимыми стали барьеры политические и социальные. Сегодня наибольшая
доля риска связана с экономическими барьерами. Именно сегодня, а не ранее, как пытались это доказать многие из тех, кто, ссылаясь на экономические трудности, либо оправдывал ими свое бездействие, либо обманывая себя, либо попросту саботировал образовательную реформу.
Понимание сути полосы препятствий определяло не только тактику их преодоления, но и общую стратегию разработки и проведения образовательной реформы. Это особенно отчетливо видно на примере первых ее этапов, когда разработчикам реформы, как
и многим другим, было ясно то, что архитекторы перестройки осознали лишь на ее излете.
На заре перестройки ее зачинателям казалось, что преодолеть неотвратимо надвигавшийся кризис можно с помощью ускорения экономического развития страны. Но
предложенный лозунг «ускорения» вел к движению не только традиционно экстенсивному, бесперспективному, но и во многом опасному: ведь предлагалось ускорять то, что по
сути целенаправленно скатывалось в пропасть. В полной мере это относилось и к школе,
кризис которой, как уже отмечалось, только обострился в результате школьной реформы
1984 г.
Вскоре стало ясно, что старая экономическая телега может двигаться лишь с отпущенной ей скоростью – ей не стать самолетом или даже паровозом, что надо менять весь
экономический механизм. Это должна была сделать радикальная экономическая реформа. Но и она (как и предпринятая тогда же попытка реформирования школьной реформы)
оказалась неосуществимой вне общего контекста социальных и экономических преобразований. Так на повестку дня стала реформа политической системы. Но и здесь «вдруг»
открылось, что в конце реформаторского тоннеля стоит главное препятствие – надолбы
отживших идеологических догм, сдерживающих и экономические, и политические, и социальные, в том числе школьные преобразования.
Изначальная очевидность этого главного препятствия обусловила исходную,
острую идеологическую направленность концепции образовательной реформы. И соответственно – острую и длительную борьбу против нее. Эту борьбу возглавил «лично»
Отдел науки и учебных заведений ЦК КПСС, мобилизовав на фронтальные, эшелонированные атаки всю вскормленную им рать официальной педагогики.
Как известно, концепция реформы выдержала все атаки и была одобрена Всесоюзным съездом работников народного образования в декабре 1988 г. Жертвой в борьбе пала
матвеевская «Учительская газета» – «коллективный пропагандист и организатор» новой
школьной реформы. В январе 1989 г. В.Ф. Матвеев, один из главных лидеров этой реформы, был отстранен от должности главного редактора, а газета передана в удушающие
объятья «юрисдикции» ЦК КПСС.
Последующие полтора года зависания школьной реформы были, на первый взгляд,
временем типичной аппаратно-бюрократической аберрации: вроде бы реформа есть и
вроде бы ее вовсе нет. Но это только на первый взгляд. Наши привычные ссылки на бюрократию весьма поверхностны. Она чуткий барометр, мгновенно фиксирующий малейшие изменения в политической атмосфере. Политическое противостояние в обществе, в
«верхах» устойчиво удерживало стрелку этого барометра между отметками «пасмурно» и
«переменчиво».
Переменчивость становилась как бы символом перестроечной власти. Она отражала перманентные колебания этой власти, при удручающем обилии слов и не менее удручающем вакууме действий. Она создавала лишь видимость реформ, в том числе и школьной. Полгода ушло, чтобы под напором снизу опубликовать принятое съездом работников народного образования новое Положение о школе. Одобренная им концепция школьной реформы затерялась где-то в изгибах политического курса, так и не добравшись до
печатного станка. О разработке конкретной программы проведения этой реформы и вовсе
не шло речи.
В итоге, реформа была по существу заблокирована. Как сказал директор одной из
краснодарских школ, «учитель поднял ногу и не знает, поставить ее или приставить», т.е.
– сделать шаг вперед или оставаться на месте. В таком подвешенном состоянии, с поднятой ногой учительство, равно как и школьная реформа, пребывали полтора года. Пока
новая российская власть не взяла на себя задачу ее самостоятельного и последовательного проведения.
Политическое и социальное противостояние школьной реформе не уменьшилось, а,
напротив, обострилось с началом ее реализации в России. И не только потому, что каждое конкретное реформаторское действие вызывает столь же конкретное противодействие. В основе этого противостояния лежала общая активизация деятельности сил, пытавшихся сорвать ход российских реформ. Сил, пустивших под нож программу «500
дней» в ноябре 1990 г., спровоцировавших два месяца спустя военные столкновения в
Прибалтике, а еще через два месяца – вывод войск на улицы Москвы. Полуфинал и финал этой деятельности известны: «павловский» бунт в июне и путч в августе 1991 г.
Противодействия школьной реформе в первый период ее проведения особенно
наглядно видны на двух примерах – демилитаризации и департизации школы.
Будущие военные распорядители путча маршал Моисеев и генерал Варенников пытались едва ли не стереть с лица земли руководство российского Министерства образования за отмену обязательной начальной военной подготовки и приказ об устранении оружия из школы. Этот казалось бы частный вопрос, поднятый Министерством в октябре
1990 г., стал для него своеобразной проверкой на прочность. Десятки раз грозные генералы на разных собраниях обрушивались на Министерство, требуя отмены злополучного
приказа. Трижды этот вопрос рассматривался, с переменным успехом, на заседаниях Совета Министров России. И только в мае 1991 г. Совмин однозначно высказался в поддержку действий, предпринятых Министерством образования.
Не менее драматично развивались события и вокруг принятого в январе 1991 г., за
полгода до известного Указа Президента России, решения коллегии Министерства образования о деполитизации и департизации школы. Руководство РКП, вкупе с «Правдой», Гособразованием СССР и Академией педагогических наук СССР, не замедлило
развернуть массированное наступление против этого решения, обвинило Министерство
во всех смертных грехах, предрекая распад школы. Не были забыты при этом и традици-
онные приемы – угрозы вызова на Политбюро и «исключения из рядов». Эти угрозы, однако, уже не работали: ряды поредели... Да и ряды РКП были такими, что от них стоило
держаться подальше.
Пять основных сил выстраивали полосу препятствий на пути образовательной реформы в России в первый период ее реализации. Три традиционные силы – партийные структуры, официальная педагогика, затаившийся старый аппарат. И две нетрадиционные – армейское руководство и новорожденные «теневики» от образования, торопившиеся нагреть руки на торговле его имуществом в обстановке экономического хаоса
и правового беспредела. Дважды за год эти силы пытались парализовать реформу, а заодно и свернуть голову излишне самостоятельному Министерству образования. И дважды
удавалось, говоря словами «Известий», защитить школу России от смены вех.
Третью такую попытку, уже на втором, «рыночном» этапе образовательной реформы, предприняла шестая сила, взращенная на противостоянии российской законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Все эти силы существенно затрудняли продвижение образовательной реформы и
проведение в жизнь Программы стабилизации и развития российского образования в переходный период, разработанной Министерством и одобренной Всероссийским совещанием работников образования в марте 1991 г.
О конкретных результатах образовательной реформы и ее перспективах речь пойдет ниже. Ее основные итоги сегодня: устранение административного духа в образовании и смена приказной системы отношений отношениями сотрудничества; раскрепощение школы и включение главного ресурса ее развития – свободы; развитие учительского
творчества и инновационных процессов в образовании; решительные шаги к возрождению национальных образовательных систем и регионализации образования, к его многоукладности, открытости, вариативности и дифференциации, к деполитизации, департизации и демилитаризации образовательных учреждений.
Старой тоталитарно-унитарной модели образования, которая серым асфальтом покрывала образовательную ниву России, больше нет. Включен главный ресурс развития
образования – свобода.
Реформа образования в системе
радикальных социально-экономических реформ
Сохраняющийся во многом в российском государственном и общественном сознании взгляд на образование как на «непроизводственную сферу» постепенно сменяется
пониманием того, что образование – это важнейшая сфера духовного производства,
«производства» человека, интеллектуального и нравственного потенциала общества. Состояние образования имеет решающее значение для реформирования всех сфер общественной жизни, и его развитие должно рассматриваться как один из важнейших приоритетов общегосударственной политики. Понимание этого уже не только декларируется, но
и находит конкретное воплощение в практических действиях. Ориентация только на выживание образования, на его стабилизацию бесперспективна. Ибо выжить, не развиваясь, невозможно.
Очевидно, что при динамичном развитии экономики, требования к тем, кто выходит на рынок труда и будет занят в производстве, непрерывно возрастают, и через 7–10
лет они станут качественно иными, нежели сегодня. Очевидно также, что развитие экономики потребует изменения социальной структуры общества. Должна будет увеличиваться численность социальной группы предпринимателей, количество занятых в сфере
обслуживания и, наоборот, сокращаться число занятых в сфере производства. Должна
будет расти доля гуманитарной и сокращаться доля технической интеллигенции, хотя
общая численность этой социальной группы будет неуклонно возрастать.
Необходимость обеспечения этих и других изменений в социальной структуре общества, также потребует значительных изменений в системе образования. Но эта система
все еще слишком инерционна. Она не готова быстро давать тот результат, который требуется обществу. Для того, чтобы на рынок труда через 10 лет вышел человек с новым
мышлением и менталитетом, способный жить в динамично обновляющемся мире, нужно
уже сейчас осуществлять глубокое реформирование образования. Те дети, которые сего-
дня придут в первый класс, должны начинать учиться по другим программам. И нужно
уже сегодня разрабатывать и осваивать программы, по которым они будут учиться в
средних и старших классах школы.
В условиях интенсивно развивающегося общества изменения в системе образования должны опережать изменения в других сферах, готовить их. Это побуждает
российскую государственную политику реформ, как уже отмечалось, переориентироваться на опережающее развитие системы образования. В противном случае развитие экономики вынуждено будет опираться на все более отстающую от ее требований систему образования. И чем дальше будет увеличиваться этот разрыв, тем больше он будет сдерживать темпы экономического развития общества. Полагать же, что потом, когда ситуация в
экономике улучшиться, можно будет «бросить» большие средства, чтобы ликвидировать
отставание образования, было бы ошибкой – не окажется инфраструктуры, способной
освоить этот объем средств.
Таким образом, в стратегическом плане динамичное и опережающее развитие
образования – важнейший компонент общих социально-экономических реформ. Но
не менее важна роль образования и в тактическом плане – в плане его способности
содействовать этим реформам, продвигать их вперед.
Сегодня мы отказываемся от взгляда на систему образования, как на «гирю на ногах экономики». Эта система, образно говоря, не храмовый, ритуальный «белый слон»,
убеждающий всех в своей самоценности, а «серый слон», способный трудиться на лесоповале, расчищать джунгли нашей экономики и нашего менталитета.
Переориентация системы профессионального образования как фактор подготовки
структурных сдвигов в народном хозяйстве; развитие фермерского образования как стимулятор фермерского движения; создание системы переподготовки и повышения квалификации кадров как средство локализации структурной безработицы; расширение отрабатываемой в 40 педвузах России программой «гуманитарной конверсии» – переподготовка офицеров, увольняемых в запас, по специальностям «социальный работник» и «социальный педагог»; широкое развертывание экономического образования как носителя
рыночной грамотности, рыночного сознания, рыночной культуры населения; наконец,
развитие гуманитарного образования не только как источника удовлетворения растущих
гуманитарных запросов общества, но и как условия изменения его менталитета, восполнения духовного вакуума, выработки новой социальной идеологии – вот лишь некоторые,
немногие сферы «рабочего» участия системы образования в реформировании нашей экономики и общественного устройства, жизненного уклада России в целом.
Сфера образования становится сегодня неотъемлемой частью рыночной экономики.
Рыночные процессы уже интенсивно идут в системе образования. И работники этой системы учатся не только защищаться от рынка, но и входить в него. Входить активно и
уверенно, отказываясь от привычного иждивенческого стереотипа: «дай средства, ресурсы, указания...» и привыкая к новому образу мышления и действий: «дай права и не мешай работать».
Это требует кардинального изменения всей системы и самого смысла управления
образованием. Министерство видит свою главную роль не в тотальном надзоре, не в сохранении властной вездесущности и всепроникающей регламентации, не в «производстве» приказов и циркуляров, как это было прежде, а в оказании всесторонней и действенной помощи образовательным учреждениям и органам управления образованием на
местах, в создании условий для максимально свободного, самостоятельного развития образования.
2. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕФОРМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
Система образования в начале переходного периода.
Программа стабилизации и развития российского образования
Разрушение тоталитарного устройства общества создало важнейшие предпосылки
для развития российской системы образования.
Со второй половины 1980-х гг. стало очевидным, что проводившиеся в бывшем
Союзе реформы образования, включая почившую вскоре после своего рождения школьную реформу 1984 г., не привели и не могли привести к качественным изменениям в образовательной системе, поскольку не создавали главного – механизмов ее саморазвития
и, прежде всего, мотивации к освоению новшеств. Образовательные учреждения не были
заинтересованы в освоении нововведений, средства на их развитие не выделялись – финансировалось только текущее функционирование, не было инфраструктуры, обеспечивающей распространение новаций, педагогическая наука и практика существовали как бы
независимо друг от друга, более того – вопреки друг другу. Поэтому всякий раз, когда
состояние системы образования входило в острое противоречие с требованиями общества
и государства, ее изменение осуществлялось через проведение очередной реформистской
кампании. Такая политика в сфере образования, отражавшая близорукость, ситуативность
и безответственность общей политики, могла осуществляться только при общей низкой,
близкой к стагнации, динамике развития общества, и ее продолжение не имело будущего.
Неудовлетворенность системой образования нарастала во всех слоях общества. По
данным социологических опросов, проведенных в конце 1980-х гг., около 70% учителей
и более 60% родителей считали, что «школа находится в глубоком кризисе и требует коренных изменений». Противоположную позицию – «современная школа удовлетворяет
образовательным потребностям общества» – отстаивали только 6–7% учителей и 9–10%
родителей. Лишь незначительный процент опрошенных учащихся, родителей и учителей
(5–7%) считали, что школа дает учащимся достаточные знания.
В 1988 г. Временным научно-исследовательским коллективом (ВНИК) «Школа»
была разработана концепция развития общего среднего образования, которая сконцентрировала в себе многие из изложенных выше идей качественного, радикального обновления содержания и организации образования, наработанных к тому времени передовой
педагогической наукой и практикой. Широкое обсуждение этой концепции в научных и
педагогических кругах, бурные дискуссии вокруг нее в печати стали кульминационным
моментом в подъеме общественно-педагогического движения, моментом истины, перелома в учительском сознании, дали мощный импульс развитию учительского творчества,
пониманию глубины кризиса в образовании и поискам путей выхода из него.
Раскрывшуюся энергию учительства и потенциал передовой педагогической науки
можно было бы направить на динамичное проведение образовательной реформы. Однако
бывшее Гособразование СССР сделать это не смогло или не захотело. И только после того, как Российская Федерация объявила о своем суверенитете и стала проводить самостоятельную политику в экономической и социальной сферах, в том числе и в области образования, оказалось возможным начать практическую реализацию этой реформы. Стратегия и тактика реформы, ее основные этапы и направления были изложены в Программе
стабилизации и развития российского образования в переходный период, разработанной Министерством образования РСФСР, и принятой Всероссийским совещанием работников образования в марте 1991 г.
Как показывал сделанный при разработке этой программы анализ ситуации, на
начало 1991 г. во всех образовательных сферах – дошкольном воспитании, общем, профессиональном, внешкольном и педагогическом образовании и др. остро стояли многочисленные проблемы, требовавшие для своего решения кардинальных изменений в образовательной инфраструктуре, нормативно-правовом, финансовом, программнометодическом, материально-техническом, научном, информационном обеспечении системы образования, в ее экономическом механизме и управлении.
Стратегия действий, заложенная в Программу, исходила из того, что переход к
рынку несет для системы образования как угрозы, так и новые возможности. Поэтому вся
деятельность Министерства и органов управления образованием, предусмотренная Программой, была ориентирована:
– на поддержание стабильного функционирования образовательных учреждений в
переходный период;
– на создание условий для адаптации системы образования к новым реалиям и для
ее развития в краткосрочной перспективе;
– на создание условий для развития системы образования в долгосрочной перспективе.
Анализ потенциальных угроз для системы образования при переходе к рынку и
внутренних возможностей защиты самой системы от таких угроз показал, что эти возможности незначительны, и потому требуется принятие комплекса законодательных и
правительственных решений, которые бы позволили обеспечить нормальное функционирование системы образования. В числе этих мер предусматривалось:
– увеличение объемов финансирования системы образования;
– повышение заработной платы и расширение социальных льгот для работников
образования;
– установление социально-гарантированных нормативов, определяющих необходимые условия для нормального функционирования образовательных учреждений;
– введение индексации этих нормативов и компенсации роста цен для учреждений
образования;
– установление госзаказа на товары и услуги для системы образования;
– создание условий, стимулирующих привлечение производственного потенциала
страны для обслуживания нужд образования, в частности, введение льготного налогообложения и кредитования для организаций и предприятий, работающих на образование.
Основная часть предусмотренных Программой внутриотраслевых мероприятий
была нацелена на интенсификацию инновационных процессов в системе образования посредством реализации скоординированных действий в следующих основных направлениях:
– качественное обновление содержания образования за счет разработки программно-методических средств, стандартов образования и образовательных технологий нового
поколения;
– стимулирование развития национальных и региональных образовательных систем;
– реконструкция системы подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров;
– децентрализация управления, предоставление регионам и образовательным учреждениям большей свободы в определении содержания, форм и методов организации
учебно-воспитательного процесса;
– расширение участия общественности в управлении образованием;
– поиск источников внебюджетного финансирования образования и создание условий для их привлечения;
– создание механизма, обеспечивающего заинтересованность науки в решении
практических проблем развития образования;
– создание организационно-экономических механизмов, обеспечивающих заинтересованность образовательных учреждений и педагогов в освоении новшеств;
– совершенствование механизмов социальной поддержки работников образования.
При этом предусматривалось, что наряду с федеральной программой развития образования будут разрабатываться региональные и муниципальные программы, учитывающие местные уровни социально-экономического и культурного развития, а также
особенности местных образовательных систем. Тем самым в образовательную политику практически вводился принципиально новый компонент – ориентация на регионализацию образования.
Создание нормативно-правовой основы реформы образования
Реализация реформы образования в России во многом затруднялась из-за отсутствия необходимой для нее законодательной, нормативно-правовой базы. Существовавшие правовые нормы базировались на рудиментах союзного законодательства и на ряде
временных правительственных актов Российской Федерации.
Фактически были незаконными активно создаваемые с 1990 г. альтернативные и
негосударственные образовательные учреждения, отсутствовала правовая основа для разграничения полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов управления образованием, четкие нормы, фиксирующие юридическую, финансовоэкономическую и педагогическую самостоятельность учреждений системы образования.
Стремясь динамично проводить реформу и обеспечить нормальную деятельность
общеобразовательных учреждений, Министерство образования разработало и в феврале
1991 г. утвердило в Правительстве ряд важных нормативно-правовых документов, в
частности, Временные положения о государственных дошкольных, общеобразовательных, профессиональных и других образовательных заведениях, подготовило «Временное
положение о негосударственных образовательных учреждениях в Российской Федерации», а также пакет документов, дающих правовую основу для организации и деятельности гимназий, лицеев, колледжей и других новых типов образовательных учреждений.
В этих документах были юридически закреплены децентрализация управления в
системе образования и такое распределение полномочий на всех ее уровнях, которое давало возможность управленцам, педагогам, общественности, учащимся и родителям стать
реальными субъектами ее развития.
Важнейшим событием для сферы образования стало принятие летом 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании», который заложил основы правового и
финансово-экономического обеспечения системы образования обновляющейся России.
Сформулированные во вступительной части Закона цели и определение образования отражают основные тенденции демократизации и гуманизации нашего общества:
«Под образованием в настоящем Законе понимается целенаправленный процесс обучения
и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов)... Право на получение образования является
одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации».
Образование, которое Закон рассматривает как «один из факторов экономического
и социального прогресса общества, должно быть ориентировано:
– на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации;
– на развитие гражданского общества;
– на укрепление и совершенствование правового государства».
Образование должно обеспечивать:
– «формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и
уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира;
– адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества;
– интеграцию личности в системы мировой и национальных культур;
– формирование человека-гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества».
Функционирование и развитие системы образования в России основываются в Законе на следующих концептуальных положениях и принципах:
– провозглашение сферы образования приоритетной областью государственной политики и управления;
– конкурсная разработка Федеральной программы развития образования;
– запрещение создания и деятельности во всех образовательных учреждениях организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных
движений и организаций;
– гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей,
жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
– единство федерального культурного и образовательного пространства, защита системой образования национальных культур и региональных культурных традиций в
условиях многонационального государства;
– общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и
особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
– светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях;
– свобода и плюрализм в образовании;
– демократический, государственно-общественный характер управления образованием;
– автономность образовательных учреждений.
Гуманистический характер принятого Закона нашел отражение и в четких государственных гарантиях прав граждан в области образования. Для реализации этих гарантий предусматривается:
– создание соответствующих социально-экономических условий для получения образования;
– обеспечение бесплатного общего и на конкурсной основе бесплатного профессионального (в том числе высшего) образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;
– возмещение государством затрат на обучение граждан в негосударственных
платных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию в
размерах, определяемых нормативами затрат на освоение государственного стандарта
общего и профессионального образования.
Впервые после 1917 г. в практике российского законодательства в Законе сформулирован тезис о государственном содействии в получении элитарного образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления
им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом.
В условиях вариативности и дифференциации образования, создания негосударственных и альтернативных образовательных учреждений принципиально важным является введение в Законе понятия государственного стандарта образования и требований
по организации независимой системы диагностики результатов его освоения. Это создает
правовую основу для действенного контроля за деятельностью учебных заведений не
только со стороны государства, но и местных органов управления, общественности и родителей.
В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные
стандарты, включающие федеральный и национально-региональные компоненты. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников.
Согласно Закону образовательные программы определяют содержание образования
соответствующего уровня и направленности и подразделяются на два типа:
а) общеобразовательные (основные и дополнительные);
б) профессиональные (основные и дополнительные).
К общеобразовательным относятся программы:
а) дошкольного образования;
б) начального общего образования;
в) основного общего образования;
г) среднего (полного) общего образования;
К профессиональным относятся программы:
а) начального профессионального образования;
б) среднего профессионального образования;
в) высшего профессионального образования;
г) послевузовского профессионального образования.
Обязательный минимум содержания каждой общеобразовательной программы или
основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии,
специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным
стандартом.
Значительно расширяются и индивидуализируются формы получения образования
с учетом потребностей и возможностей личности. Образовательные программы могут
осваиваться в образовательных учреждениях с отрывом (преимущественно) и без отрыва
от производства, в форме семейного образования, самообразования, экстерната.
Одним из важнейших положений Закона является отмена государственной монополии на создание образовательных учреждений. В соответствии с Законом учредителем (учредителями) образовательного учреждения могут быть: органы государственного
управления, органы местного самоуправления, отечественные и зарубежные предприятия, учреждения всех форм собственности, отечественные и зарубежные общественные и
частные фонды, общественные и религиозные организации, зарегистрированные на тер-
ритории Российской Федерации, граждане Российской Федерации и других государств.
Возможно также совместное учредительство.
Деятельность государственных, муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями о соответствующих типах и видах образовательных
учреждений, которые утверждаются Правительством Российской Федерации и разрабатываемыми на основе этих положений уставами образовательных учреждений. Право на
выдачу выпускникам государственных документов об образовании и профессиональной
квалификации и право на получение государственного (муниципального) финансирования, позволяющее его учащимся освоить соответствующий государственный стандарт,
устанавливается посредством государственной аккредитации образовательного учреждения.
Принципиально важными для российского образования являются статьи Закона о
разграничении компетенции и ответственности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации в области образования. В этом плане федеральный Закон для субъектов Федерации выполняет роль
Основ законодательства в области образования. Разграничение компетенции и ответственности различных субъектов управления образованием проведено с учетом тенденций децентрализации, усиления роли региональных органов управления и на принципах
взаимной ответственности. В компетенцию федеральных органов в частности входят:
– формирование и осуществление федеральной политики в области образования;
– правовое регулирование отношений в области образования в рамках федеральной
компетенции;
– разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей, включая вопросы содействия организации образования на языках народов
Российской Федерации в иных государствах;
– установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных
учреждений, их лицензирования, аттестации и государственной аккредитации;
– установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
– разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;
– установление порядка аттестации педагогических и управленческих кадров государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием;
– регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных
нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;
– установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации, нострификация на территории Российской Федерации иностранных документов
об образовании;
– ежегодное установление доли федерального дохода, направляемого на финансирование образования и формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования;
– установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием;
– информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин в рамках федеральной компетенции, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий; создание единой для Российской Федерации системы информации в образовании;
– организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических
и управленческих кадров для системы образования;
– контроль исполнения федерального законодательства в области образования, федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.
В компетенцию субъектов Федерации, в частности, входит:
– определение и осуществление региональной политики в области образования, не
противоречащей политике Российской Федерации, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем
выделения субвенций местным бюджетам;
– разработка и реализация республиканских и региональных программ развития
образования, включая международные, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;
– создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений;
– установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
– установление местных налогов и сборов на цели образования;
– установление дополнительных к федеральным льгот, видов и норм материального
обеспечения учащихся, воспитанников, а также педагогической работников образовательных учреждений;
– издание нормативных документов в рамках своей компетенции;
– формирование местных бюджетов и фондов развития образования;
– строительство зданий и сооружений образовательных учреждений и т.д.
Сформулированные в Законе положения об управлении отдельными образовательными учреждениями основываются на повышении ответственности конкретного
учебного заведения за результаты его деятельности, на усилении влияния выборного
представительного органа – Совета образовательного учреждения, в чьи функции входит
общее руководство деятельностью этого учреждения и, в частности, следующие вопросы:
– самостоятельное осуществление образовательного процесса, подбора и расстановки кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах,
определяемых законодательством Российской Федерации и уставом образовательного
учреждения;
– материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса,
оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и
требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;
– привлечение для осуществления своей уставной деятельности дополнительных
источников финансовых и материальных средств, включая использование банковского
кредита;
– разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
– разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;
– установление ставок заработной платы и должностных окладов в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и
местными нормативами;
– разработка и принятие устава образовательного учреждения, согласованного с
учредителем в части, определенной законодательством Российской Федерации;
– создание в образовательных учреждениях необходимых условий для работы подразделений предприятий общественного питания и медицинских учреждений, контроль
их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
– содействие деятельности учительских (педагогических) организаций и методических объединений;
– регулирование в образовательном учреждении деятельности общественных (в том
числе детских и молодежных) организаций, разрешенной законом.
Крупный блок статей Закона посвящен вопросам экономики и финансирования
сферы образования. В условиях перехода к рыночным отношениям Закон регламентирует
отношения собственности в сфере образования, определяет порядок освобождения от
уплаты всех видов налогов на коммерческую деятельность образовательных учреждений
по оказанию образовательных услуг населению.
Государственное и муниципальное финансирование образования выступает в Законе как основа государственных гарантий получения гражданами образования в пределах государственных образовательных стандартов. Государство гарантирует ежегодное
выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее десяти процен-
тов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей
бюджетов всех уровней. Размеры нормативов финансирования образовательных учреждений подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. С целью привлечения
инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему
налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям, а также физическим лицам, в том числе иностранным, вкладывающим свои средства в развитие системы образования Российской Федерации.
Принципиально по-новому решаются в Законе проблема финансирования образовательных учреждений, которое осуществляется на основе государственных (в том числе
ведомственных) и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательных учреждений. Для малокомплектных сельских школ и норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. По соглашению между учредителем и образовательным учреждением последнее может функционировать на условиях самофинансирования.
Важно отметить, что, государство поддерживает деятельность негосударственных
образовательных учреждений: нормативы их государственного и муниципального финансирования не могут быть ниже нормативов финансирования аналогичных государственных, муниципальных образовательных учреждений на данной территории.
В Законе определяется особый характер финансирования высшего и послевузовского профессионального образования.
Право граждан на получение высшего и послевузовского образования в рамках
государственных образовательных стандартов обеспечивается предоставлением личного
государственного образовательного кредита (невозвращаемого, частично возвращаемого,
возвращаемого) гражданам, прошедшим конкурс и зачисленным в образовательное
учреждение. Порядок и условия предоставления этого кредита, а также порядок его погашения определяются законодательством Российской Федерации.
Нормативное финансирование образовательного учреждения высшего и (или) послевузовского профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию складывается из бюджетного финансирования и средств, вносимых ежегодно каждым обучающимся в размере, соответствующем личному государственному образовательному кредиту.
Особо оговаривается в Законе меры финансовой поддержки семьи и детства: государство выплачивает родителям (лицам, их заменяющим) государственные пособия по
уходу за ребенком до определенного законодательством Российской Федерации возраста,
пособия на детей малообеспеченным семьям, многодетным и одиноким матерям (отцам),
инвалидам с детства, а также другие социальные пособия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Суммы указанных пособий не включаются в облагаемый подоходным налогом доход граждан. Родителям (лицам, их заменяющим), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье, выплачиваются дополнительные средства в размере затрат на образование каждого ребенка на
соответствующем этапе образования в государственном, муниципальном образовательном учреждении, определяемых федеральными нормативами.
Важные гарантии приоритетности образовательной сферы отражены в вопросах заработной платы работников образования.
Педагогическим работникам образовательных учреждений максимальные ставки
заработной платы и должностные оклады устанавливаются в размере, превышающем
уровень средней заработной платы в Российской Федерации. Размер средней ставки и
должностного оклада работников образовательных учреждений устанавливается на
уровне:
– для профессорско-преподавательского состава высших образовательных учреждений – в два раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации;
– для учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной
платы работников промышленности в Российской Федерации;
– для учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала – средней заработной
платы аналогичных категорий работников промышленности в Российской Федерации.
В целом Закон Российской Федерации «Об образовании» является серьезной гарантией обеспечения нормального функционирования и развития российского образования.
Возрождение и развитие национальных систем образования
Национальные системы образования – важнейший институт сохранения и развития
этнических культур, формирования национального самосознания, освоения детьми и молодежью ценностей родной, общероссийской и мировой культуры.
Определяющим условием успешности государственной образовательной политики
является осознание многомерности национально-культурного пространства России. Не
следует забывать, что проводившийся многие десятилетия курс на языковую и культурную ассимиляцию нерусских этносов и дерусификацию русской нации (во имя достижения утопической цели – сформировать единый «советский народ») осуществлялся прежде
всего через школу.
В то же время глубоко ошибочным был бы и курс на абсолютизацию этнического
принципа, на замыкание школы в «чистую» национально-культурную традицию, что в
реальных условиях современной России создавало бы не только угрозу ее этнокультурной дезинтеграции, но и прямой культурной деградации практически всех ее народов.
Это связано с тем, что сегодня русский язык и русская культура остаются для других
национальных культур России единственными посредниками в общении как с мировой
культурой, так и друг с другом. Нельзя, в частности, не считаться с тем фактом, что получить высшее образование в России можно только на русском языке, а ряд родных языков не обеспечивает даже начального образования.
Отсюда – необходимость нового понимания национальной школы и национальных систем образования. И прежде всего – русской школы, через которую проходит
около 90% всех школьников России (при доле этнически русского населения в 81%).
Проведение государственной политики в сфере развития национальных систем образования требует:
– возрождения и развития собственно русской национальной школы, традиции которой были утрачены за годы тоталитарного режима;
– возрождения и развития национальных систем образования в республиках, входящих в Российскую Федерацию;
– удовлетворение образовательных потребностей народов и этнических групп дисперсно расселенных на территории Российской Федерации;
– всемерной поддержки образовательных запросов и интересов представителей
российских народов и этнических групп, проживающих за пределами Российской Федерации.
При этом важнейшей задачей государственной политики в сфере образования является сохранение и развитие единого общероссийского культурного и образовательного
пространства.
Для решения указанных задач уже сделаны шаги принципиального характера. В
декабре 1990 г. коллегией Министерства образования утверждена Концепция национальной школы, разработанная созданным при Министерстве Федеральным советом по проблемам развития национальных систем образования. Подготовлен для широкого обсуждения проект Концепции национальной русской школы. Повсеместно ведется работа по
созданию концепций национальных школ всех народов России и программ развития
национально-региональных систем образования для административных территорий и
национально-государственных субъектов Федерации. В ряде мест такие концепции и
программы приняты или подготовлены к принятию на высшем государственном уровне
(Якутия-Саха, Бурятия, Татарстан, Карелия и др.).
В основе этих документов лежит идея о первичности родного языка и культурной
традиции родного народа для развития любого человека, если он не хочет быть (или его
не хотят сделать) маргиналом, лишенным национально-культурной укорененности.
Включение в сферу родного языка, традиционного уклада жизни, народного искусства,
народных видов спорта, национального восприятия мира необходимо с самого раннего
детства и до окончания школы. С дошкольного учреждения, с первой ступени школы по
нарастающей идет включение в содержание образования сведений гуманитарно-
культурного и естественно-научного характера о других народах региона, страны, мира,
их национально-культурном достоянии, о современной цивилизации как результате совокупных усилий сотен народов планеты на протяжении тысячелетий.
Важнейшей особенностью этого подхода, в отличие от прежде принятого, является
то, что родная культура перестает быть «компонентом», необязательным «довеском» к
некоему общегосударственному инварианту, а выступает как безусловный приоритет, как
базис, из которого органично вырастает общий корпус знаний и представлений, необходимых как для дальнейшего (непрерывного) образования, так и для жизни в мировом сообществе XXI в. (что тоже весьма ново для нашей школы).
Особое внимание уделяется и будет уделяться укреплению средствами образования
российского многонационального пространства. Здесь политика Министерства сводится
к тому, чтобы всемерно способствовать переходу от мышления в рамках национальных
образовательных систем к национально-региональному мышлению. В этой логике на федеральном уровне начата проработка таких образовательных программ, как «Поволжье»,
«Северный Кавказ», «Южная Сибирь». Подобные территории представляют собою природно-хозяйственные, культурно-исторические и полиэтнические единицы, сложившиеся
в течение веков как реальные целостности, и всемерное усиление их интегрирующего
качества средствами образования – прямая политическая задача Министерства образования.
Поскольку этносы, населяющие Россию (а их более 120), существенно различаются
по уровню своего исторического развития, их традиционная культура обладает разным
потенциалом с точки зрения возможности строительства на ее основе национальной системы образования.
Более того, существуют этносы (это относится в первую очередь к малочисленным
народам Севера, а также к части репрессированных и так называемых нетитульных народов), которые объективно не в состоянии сегодня предложить собственную национальную образовательную модель. Национальная образовательная политика Министерства
предусматривает в связи с этим целевую научную, методическую и организационную
поддержку таким этносам, в том числе и с помощью участия в международных образовательных программах.
Неуклонно возрастает внимание Министерства образования к проблемам удовлетворения образовательных потребностей малочисленных народов Севера, стоящих сегодня на рубеже, за которым – либо сохранение родного этноса и культуры, либо неизбежная ассимиляция и полная утрата родного языка. Создаваемая система образования народов Севера максимально приближается к традиционному укладу их жизни и ориентированной на их психофизиологические особенности. Министерство образования предпринимает необходимые меры для обеспечения неотложной государственной помощи (на
федеральном и региональных уровнях) в деле создания и издания нового поколения
учебников на родных языках народов Севера, в подготовке национальных педагогических кадров по обучению детей на родном языке и специалистов по традиционным отраслям производства этих народов, в организации передвижных классов и школ, в том
числе и малокомплектных, на перевалочных базах и стойбищах.
Национальные системы образования в долгосрочной перспективе должны составить целостную общероссийскую структуру, полностью удовлетворяющую национальнообразовательные потребности всех этносов, проживающих в Российской Федерации, с
учетом их разнообразных региональных особенностей (этно- и социокультурных, исторических, хозяйственно-экономических и др.). Исходя из анализа и прогноза развития
национальных систем образования, можно предвидеть существенные различия в темпах и
глубине планируемых преобразований. Но в любом случае речь идет о качественном изменении содержания обучения и воспитания, ибо под него подводится народный, национальный фундамент.
Сегодня уже можно говорить о некоторых итогах деятельности Министерства по
реализации Концепции национальной школы. Важнейший результат этой деятельности –
сохранение единого образовательного пространства России. Ни одна территория не ставила вопроса о выведении своей образовательной системы из общероссийской. Напротив,
все принципиальные направления образовательной политики Министерства находят полную поддержку на местах, поскольку стратегические цели и пути их достижения опреде-
ляются Министерством совместно с органами управления образованием республик, округов, краев и областей, с участием учрежденного Министерством Федерального Совета по
проблемам развития национальных систем образования и Совета министров образования
республик, входящих в Российскую Федерацию.
Тот факт, что единое образовательное пространство России не подвержено эрозии,
объясняется также последовательно проводимым курсом Министерств на регионализацию образования. Этот курс четко согласуется с политикой Правительства, направленной на повышение статуса и расширение самостоятельности административных территорий. Однако в образовательной сфере региональный подход имеет ряд чрезвычайно важных специфических черт. К ним в первую очередь относятся местные этнонациональные
и социокультурные особенности. Учет этих особенностей позволяет системе образования
играть важную политическую роль как стабилизатора межэтнических и иных социальных
напряжений. Министерство образования уделяет особое внимание этой стороне деятельности, в частности, начавшейся в последний год разработке региональных (национальнорегиональных) программ развития образования на основе принципов, выдвинутых в общей Программе стабилизации и развития российского образования в переходный период.
В свете этих перспектив роль Министерства образования должна постепенно сводиться к обеспечению координации межрегиональных образовательных программ, их
научной и организационной поддержке. В близнесрочной и среднесрочной перспективе
Министерство будет, однако, выступать как инициатор и стимулятор процессов создания
и первоначального развития национальных систем образования.
Для научного обеспечения этих процессов Министерство учредило Институт национальных проблем образования, который располагает серьезным научным потенциалом
(более четырехсот сотрудников), сконцентрированным в семнадцати московских головных лабораториях и в более чем тридцати периферийных филиалах. Работа этих лабораторий и филиалов направлена на решение образовательных проблем не только всех автохтонных народов России, но и народов имеющих государственность за пределами
бывшего СССР (российские немцы, греки-понтийцы, поляки и др.). В специфических
российских условиях посттоталитарного периода этот институт призван также предлагать
управленческим структурам рекомендации, выводящие их деятельность за привычные
ведомственные рамки. Речь идет, в частности, о роли образования в установлении и поддержании межнациональной гармонии на основе мультикультурного диалога; о превращении школы в действенный инструмент воссоздания структурированного гражданского
общества из того размытого социума, в котором она ныне функционирует; о роли школы
как транслятора традиционной культуры (особенно у народов, ведущих аборигенный образ жизни) и одновременно интегратора этой культуры в общецивилизационный культурный контекст.
Учитывая, что обновление российского образования происходит в обновляющемся
и развивающемся обществе, легко понять, что выявление образовательных потребностей
различных народов России часто совпадает с моментом возникновения этих потребностей, стремясь удовлетворить их, образование само формирует среду, стимулирующую
мобилизацию общественного мнения в пользу поддержки тех или иных образовательных
инициатив. Переход к новому поколению учебников, к новому содержанию образования,
к новому пониманию национальной (native) школы, в том числе и русской, – несомненно,
следствие глубоких социальных перемен в России. Но становясь фактом школьной реальности, все эти перемены сами начинают играть активнейшую социообразующую роль.
При этом их результаты порождают потребности, которые многократно превосходят те,
что возникали на первом этапе школьной реформы.
Важное самостоятельное направление национальной образовательной политики
Министерства составляет поддержка образовательных структур народов России, проживающих за ее пределами, в так называемом Ближнем Зарубежье. Особую актуальность в
силу известных причин имеют сегодня проблемы тамошней русской школы. Хотя со всеми постсоветскими государствами Министерством образования России заключены соглашения о сотрудничестве в сфере образования, предусматривающие создание необходимых условий для нормального функционирования и взаимодействия образовательных
систем, реализация этих условий в значительной мере зависит от внутриполитической
конъюнктуры в конкретных странах.
В настоящее время в странах СНГ и других бывших союзных республиках все отчетливее проявляется готовность к позитивному сотрудничеству образовательных систем. Более того, начинается перелом от центробежных к центростремительным тенденциям, к все большей интеграции в области образования, о чем свидетельствуют последние соглашения, подписанные Министерством образования России с соответствующими
министерствами Грузии, Киргизии, Узбекистана.
Министерство образования России совместно с партнерами из СНГ стремится постоянно наполнять эти соглашения новым содержанием, с учетом интересов представителей российских народов, проживающих на территории этих стран.
Регионализация системы образования
С национальной политикой в сфере образования тесно связана деятельность Министерства по регионализации системы образования.
Политика регионализации образования обусловлена, с одной стороны, отказом от
унитарной, имперской модели образования, а с другой, – необходимостью обогащения
единого общероссийского образовательного пространства. Она предусматривает создание условий для достаточно автономного функционирования и развития региональных
образовательных систем в соответствии с социально-экономическими, культурными и
образовательными потребностями регионов. Правовую основу для осуществления деятельности в этом направлении дает Закон «Об образовании», согласно которому на федеральном уровне решаются только такие вопросы, которые не могут быть решены на региональном уровне или их решение каждым регионом в отдельности не рационально.
Для обеспечения политики регионализации Министерством образования совместно с региональными органами управления предпринимаются следующие действия:
– разработка региональных концепций и программ развития образования;
– разработка федерального, региональных и национальных компонентов образовательных стандартов;
– создание федеральной и региональных систем диагностики развития образования
и оценки уровня достижения государственного образовательного стандарта;
– формирование федерального, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров и услуг;
– создание региональных экспериментальных площадок по разработке новых подходов к содержанию и технологиям образования;
– создание региональных Центров развития образования, обеспечивающих аккумулирование и трансляцию инноваций в массовую школьную практику;
– разработка региональной модели аттестации и дифференцированной оплаты труда работников образования;
– создание региональных системы аттестации и аккредитации образовательных
учреждений, в том числе и негосударственных;
– перепрофилирование учебных заведений системы профессионального образования в соответствии с потребностями регионов;
– содействие созданию сети муниципальных колледжей, реализующих оперативные программы подготовки и переподготовки высвобождающегося и незанятого населения в соответствии с потребностью регионов;
– создание региональной сети подготовки и переподготовки педагогических кадров
(открытие региональных педагогических университетов, пединститутов и педучилищ;
заключение межрегиональных договоров на подготовку и переподготовку педагогических кадров);
– создание региональных моделей нормативного финансирования учреждений образования с учетом особенностей каждого региона;
– поддержка практики формирования централизованной части бюджета регионов
для содействия научным и инновационным региональным образовательными программами;
– разработка пакета рекомендаций по введению образовательных налогов в регионах;
– создание региональных и межрегиональных сетей промышленных производств
по обеспечению потребностей системы образования;
– заключение соглашений с Главами администраций и правительствами республик
в составе Российской Федерации по развитию национальных и региональных систем образования (на сегодняшний день Министерством образования заключены Соглашения с
шестью регионами: Республиками Калмыкия, Коми и Чувашия, с Свердловской и Сахалинской областями и г. Санкт-Петербургом. Готовятся соглашения еще с рядом регионов).
По инициативе Министерства образования и с его помощью около тридцати регионов России разработали в 1991 г. региональные программы развития образования и приступили к их реализации. К консультированию разработчиков этих программ были привлечены лучшие специалисты Министерства и научные сотрудники его институтов.
Большое внимание уделялось повышению профессиональной квалификации местных
преподавательских и управленческих кадров. Были организованы разнообразные семинары, школы, учебы, стажировки, включая международные, для специалистов из регионов.
При содействия Министерства в регионах началось создание «экспериментальных
площадок», центров распространения новаторских методов в обучении.
Весной 1992 г. Министерством был проведен первый конкурс региональных программ развития образования. В ноябре с.г. планируется проведение Всероссийского совещания по анализу опыта и перспектив разработки и реализации этих программ на базе
презентации г. Екатеринбургом своей образовательной программы.
Дошкольное образование
Система дошкольного воспитания, сложившаяся в России при тоталитарном режиме, по своей организации и выполняемым функциям чрезвычайно слабо соответствовала
требованиям правового демократического государства, а по принципам своего финансирования она оказалась в новых экономических условиях просто нежизнеспособной.
Дошкольное воспитание рассматривалось как первая стадия обучения детей, поэтому для него были характерны те же недостатки, что и для всей советской системы образования: унитарность, политизация, отсутствие внимания к личности ребенка, бюрократизация, полная централизация управления и т.п.
Большинство дошкольных учреждений (73%) были «ведомственными». Ведомственное дошкольное учреждение финансировалось за счет средств, выделяемых ему
предприятием или организацией, дети сотрудников которого в нем воспитывались. При
этом доля детей сотрудников составляла, как правило около 80%, остальные 20% были из
семей, проживающих в районе данного дошкольного учреждения. Расходы на их содержание также оплачивались тем же предприятием или организацией. Поскольку при старой системе экономических отношений до 97% прибыли высокорентабельных предприятий забирались у них в виде налога, а убытки нерентабельных предприятий покрывались
из бюджета, предприятия без возражений уменьшали свой доход (или увеличивали убытки), финансируя дошкольные учреждения.
Начиная с 1988 г., когда предприятия стали переводиться на хозрасчет, данная система финансирования породила массу социальных проблем.
Прежде всего, убыточные предприятия, ранее финансировавшие дошкольные
учреждения, оказались не в состоянии это делать. Рентабельные же предприятия стали
отказываться оплачивать расходы по воспитанию в этих учреждениях детей, родители
которых на данном предприятии не работают.
Дошкольные учреждения оказались вынужденными требовать плату за содержание
в них детей либо с самих родителей, либо с предприятий или организаций, где те работают.
В результате при приеме на работу предприятия и организации стали оказывать
предпочтение бездетным кандидатам, многие семьи оказались не в состоянии воспользоваться услугами учреждений дошкольного воспитания, а само существование дошкольных учреждений оказалось под угрозой.
Необходимость устранения всех этих педагогических и экономических рудиментов
прежней административно-командной системы потребовала от Министерства образова-
ния динамичного осуществления реформы всей системы дошкольного образования. Первоочередными задачами этой реформы были:
– сохранение сети дошкольных учреждений, стабилизация и укрепление их финансового положения;
– обновление содержания как воспитательной работы, так и работы по подготовке к
школе;
– создание условий для развития сети дошкольных учреждений, роста вариативности предоставляемых ими услуг для наиболее полного удовлетворения потребностей
населения.
В области финансового обеспечения системы дошкольного воспитания Министерство образования видело своей стратегической целью переход к нормативной системе финансирования дошкольных учреждений.
Вместе с тем, понимая, что полный переход к новым принципам финансирования
потребует существенной структурной перестройки всей системы дошкольного воспитания и большой экспериментальной работы, а критическая ситуация в отрасли не оставляет никаких резервов времени, Министерство приняло ряд срочных мер для сохранения
сети дошкольных учреждений и стабилизации положения.
Во-первых, по инициативе Министерства образования Верховным Советом Российской Федерации было принято постановление, установившее верхний предел возможной платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях (20% от стоимости
содержания). Тем самым сохранялась и возможность дошкольных учреждений самим
определять спектр оказываемых ими услуг и доступность этих учреждений для большинства населения.
Во-вторых, была предусмотрена передача части ведомственных дошкольных учреждений на баланс муниципалитетов с выделением соответствующих средств из бюджета.
Наконец, был разработан механизм привлечения всех субъектов хозяйственной деятельности к финансированию дошкольных учреждений, не зависимо от их ведомственной принадлежности. Этот механизм предусматривал, что все субъекты хозяйственной
деятельности, включая предприятия, кооперативы, акционерные общества и др., производят отчисления от своей прибыли пропорционально среднегодовой численности занятых на данном предприятии в специальные фонды, контролируемые муниципальными
властями. Решение о размере этих отчислений принимается правительствами республик,
краев, областей или округов в составе Российской Федерации на основании Закона «Об
образовании».
Создание таких фондов позволило обеспечить финансирование не только муниципальных, но и ведомственных дошкольных учреждений. Из этих фондов предприятия,
сохранившие на своем балансе дошкольные учреждения, получали компенсацию, в случае если их расходы на содержание дошкольного учреждения превышали норму их отчислений в указанный фонд.
К настоящему времени на данную модель финансирования дошкольных учреждений перешли три региона (Карелия, Сахалин и Краснодар) и прорабатывают пути перехода к ней еще около тридцати регионов.
Принятые срочные меры позволили начать стабилизацию положения в сфере дошкольного воспитания и продолжить осуществление других задач реформы.
Направления реформирования дошкольного образования были заданы приведенными выше десятью принципами реформы образования.
В области совершенствования содержания воспитательной работы Министерство образования исходило из признания самоценности детства, необходимости создания
максимальных условий для развития личности ребенка и изменения отношений ребенка и
педагога с тем, чтобы сделать их истинными партнерами в воспитательном процессе.
Для успешного движения в данном направлении требовалось предпринять целый
комплекс мер и преодолеть стереотипы, сложившиеся в предшествовавшие годы. Министерство в первую очередь предоставило дошкольным учреждениям право на самостоятельную творческую работу и направило свои усилия на ознакомление воспитателей хотя
бы с основами психологии, личностно-ориентированного общения, на обеспечение их
информацией о прогрессивных методиках, на стимулирование и распространение инноваций в дошкольных учреждениях.
Среди распространенных методических разработок особое место занимали материалы, посвященные плавному введению детей дошкольного возраста в школьную жизнь,
развитие их до уровня, необходимого для последующей легкой адаптации к школе.
В области организационных преобразований системы дошкольного образования
Министерство стремилось к увеличению разнообразия типов дошкольных учреждений,
расширению спектра предоставляемых ими услуг.
Была разработана новая типология дошкольных учреждений, примерный Устав
дошкольного учреждения, типовой Родительский договор. В основу этих документов был
заложен механизм инициирования разнообразия дошкольных учреждений, как государственных, так и негосударственных.
Основными задачами и функциями дошкольных учреждений на современном
этапе являются: сохранение и укрепление здоровья детей, их физическое, познавательное и эмоциональное развитие, создание условий для формирования воображения, творчества, способностей, становления общечеловеческих ценностей. Отношения воспитателя и ребенка должны строиться на основе сотрудничества, уважения личности ребенка и
предоставления ему свободы развития в соответствии с индивидуальными способностями. Эти положения пронизывают все новые разработки, создаваемые по заказу Министерства. Они как ориентиры заложены в правовых документах (Положении о дошкольном учреждении) и воплощаются в новых педагогических технологиях. Уже сегодня целый ряд регионов начал работу по одной из вновь создаваемых программ – «Радуга».
В новых программах предусматривается не только содержание работы с детьми, но
и формирование навыков партнерского общения взрослого. При этом дошкольники приобретают знания, умения, способы деятельности, что побуждает детей строить догадки,
выдвигать гипотезы, активизировать движение ко всем новым знаниям.
Существенно изменяется организация предметной среды в дошкольном учреждении в направлении обеспечения психологического благополучия ребенка и его развития.
Создание интерьера помещений, производство оборудования, детской мебели, игр и игрушек все чаще базируется на научных принципах своеобразной эргономики детства.
Гибкое и вариативное использование пространства, приспособленность помещений,
участков к удовлетворению потребностей самого ребенка, насыщение их играми и игрушками с высоким развивающим потенциалом создает условия для обогащения форм
его жизни и реализации познавательной активности. Внедрение этих подходов в практику осуществляется благодаря созданной по заказу Министерства разработке по развивающей среде, которой пользуются уже сегодня архитекторы при создании новых проектов
зданий дошкольных учреждений, некоторые изготовители средств воспитания и обучения, а также педагоги.
Тем самым закладывалась основа роста вариативности типов дошкольных учреждений, повышения качества их работы за счет специализации. Одновременно органы
управления образованием, а также родители получали критерии оценки успешности деятельности дошкольных учреждений.
В настоящее время Министерством образования отрабатываются принципы и механизмы лицензирования и государственной аккредитации дошкольных учреждений, ведется широкая подготовка их руководителей к работе в новых условиях и создаются рекомендации по оптимальному планированию деятельности дошкольных учреждений, использованию имеющихся средств и кадровых ресурсов.
Большое внимание Министерство образования уделяет и развитию негосударственной сети дошкольных учреждений, которая своими услугами охватывает уже около
5% детей дошкольного возраста. С переходом на нормативную систему финансирования
и завершением отработки механизмов лицензирования ожидается существенное увеличение количества негосударственных дошкольных учреждений.
Учитывая наметившуюся тенденцию приватизации части государственных дошкольных учреждений, Министерством образования разработаны принципы ее осуществления.
Приватизация не должна вести за собой смену профиля дошкольного учреждения.
Использование помещений, оборудования и пр. для целей, не связанных с образованием,
категорически запрещается. Не допускается уменьшение спектра оказываемых услуг или
снижение их качества.
Приватизация может осуществляться только на конкурсной основе, где критериями
являются предполагаемый уровень работы дошкольного учреждения и заинтересованность региона в учреждении данного профиля, а не способность потенциальных владельцев купить его за большую сумму.
Приватизацию учреждений дошкольного воспитания предполагается проводить в
рамках общей программы приватизации, принятой в том или ином регионе. При этом в
первую очередь предполагается предложить для приватизации строящиеся дошкольные
учреждения, учреждения со слабой материальной базой, а также ряд передовых учреждений. Тем самым Министерство образования намерено стимулировать улучшение работы
прежде всего «отстающих» и «передовых» дошкольных учреждений, рассчитывая, что
это заставит улучшить свою работу и учреждения «среднего» уровня.
Министерство отчетливо понимает, что сегодня положение в сфере дошкольного
образования в Российской Федерации остается сложным, и что полное осуществление
реформ в этой сфере потребует дальнейших значительных усилий. Однако за прошедшие
два года был сделан первый и самый трудный шаг в деле ее обновления.
Общее среднее образование
Сеть учреждений общего среднего образования – важнейшая часть всей системы
образования Российской Федерации. До недавнего времени только в школе можно было
получить обязательное среднее образование, и ее оканчивал каждый гражданин страны.
Школы призваны были обеспечить воспроизводство населения, предназначенного жить и
работать в тоталитарном социалистическом государстве. Здесь каждый гражданин должен был освоить определенный набор знаний, умений и навыков, основы коммунистической идеологии.
Школа была предельно регламентированной и единообразной. Занятия проводились в типовых школьных зданиях, по единым программам и учебникам в соответствии с
едиными утвержденными методическими рекомендациями. Школы должны были выполнять план приема и выпуска учащихся и даже план по успеваемости. Все это контролировалось жесткой иерархической структурой управления: министерство – областные – городские – районные отделы народного образования – школьная администрация.
Материально-техническая база средней школы оставалась чрезвычайно слабой.
Значительная часть школ не имела элементарных удобств – водопровода, отопления,
электрического освещения. Многие из них находились в аварийном состоянии, нуждались в капитальном ремонте.
Единственным источником финансирования школы был государственный бюджет,
но и те скудные средства, которые в нем выделялись, расходовались неэффективно.
Школы не могли распоряжаться этими средствами по собственному усмотрению. Все
деньги были расписаны по статьям: столько-то на ремонт, столько-то на оборудование,
столько-то на зарплату учителям и т.д. А поскольку возможности школ в приобретении
оборудования зависели от поставщиков-монополистов, то ежегодно часть этих денег возвращалась в бюджет неизрасходованной.
Особенно ярко проявились недостатки средней школы в области содержания образования и методов обучения. Гуманитарные предметы страдали от чрезмерной идеологизации, снизившей их культурный и развивающий потенциал практически до нуля. Результаты обучения предметам естественно-математического цикла также были ниже возможных, так как ориентация на «среднего» ученика искусственно занижала развитие способных школьников, не помогая при этом освоить материал отстающим.
Отказ от дифференциации обучения, от учета индивидуальных особенностей учащихся и преподавателей, отсутствие в школах вариативных программ, учебников, методических разработок, полное игнорирование национальных и региональных потребностей и интересов обучаемых не могли не снизить качества общего среднего образования
и породили множество социальных проблем, решение которых стало задачей органов
управления образованием новой России.
При осуществлении реформы общеобразовательной средней школы первой и неотложной задачей Министерства образования было ее раскрепощение, создание
условий и механизмов для ее саморазвития. Эту задачу призвано было решить Вре-
менное положение о средней общеобразовательной школе, утвержденное Правительством Российской Федерации в феврале 1991 г. Вместе с этим Положением школы обрели юридическую и финансовую самостоятельность, право самостоятельного осуществления образовательного процесса, право на выбор программ, учебников, учебных пособий,
право на эксперимент.
Министерством образования и его научными учреждениями были разработаны 36
вариантов учебных планов, открывшие перед школой широкие возможности для разнообразия учебного процесса, введения различных профилей обучения. Тем самым был
сделан первый шаг к реальному осуществлению дифференциации обучения.
Решительный отказ от установок на единообразную одноликую школу открыл простор повсеместному созданию нетрадиционных общеобразовательных учебных заведений. Здесь органично слились невостребованный до тех пор творческий потенциал педагогов и желание родительской общественности дать детям образование, в большей степени сориентированное на их природные склонности и интересы.
На начало 1991/92 учебного года в России было уже 303 гимназии и 195 лицеев
(против соответственно 100 и 77 годом раньше). Вдвое возросло число школ, имеющих
классы с углубленным преподаванием учебных предметов (7398 против 3116). Появились
экспериментальные площадки и школы-лаборатории, выполняющие роль разработчиков
новых программ и технологий обучения, очагов развития образования.
Особое социальное значение имеет тенденция столь же бурного роста подобных
учебных заведений на селе. За последний год число сельских школ с углубленным изучением предметов возросло с 559 до 1264, сельских гимназий – с 4 до 13. Впервые на селе
появились лицеи (7) и сельскохозяйственные колледжи (8). Во многих регионах России
функционируют фермерские школы, которых год назад еще не было вовсе.
Все более широкое распространение получают образовательные комплексы типа
«детский сад–школа», «школа–ПТУ», «школа–вуз» и др. Эти образовательные комплексы
представляют собой не только реальное воплощение идеи непрерывного образования,
они снимают многие проблемы, связанные, в частности, с переходом ученика с одного
образовательного уровня на другой, с целевым углублением и интеграцией изучаемых
дисциплин, проведением единых выпускных–вступительных экзаменов.
Сегодня в России более 400 комплексов «детский сад–школа» и более 300 комплексов «детский сад–школа–вуз» и «школа–вуз». К числу нетрадиционных можно отнести и негосударственные образовательные учреждения. Сегодня в различных регионах
страны их насчитывается уже более трехсот.
В ряду современных проблем, стоящих перед общеобразовательной школой, задача обновления содержания образования несомненно занимает центральное место.
Именно в содержании образования находят отражение те составляющие культуры, которые семья, школа, общество предлагают новым поколениям. Вместе с тем, от того, каким
станет новое содержание школьного образования, зависит и содержание педагогического
образования, и типология школ, их архитектура, и критерии оплаты труда учителей, и
новая экономика образования.
Курс на радикальное обновление содержания образования в российской школе диктуется прежде всего необходимостью привести его в соответствие с образовательными
потребностями новой России, а также с мировыми образовательными стандартами, особенно – в гуманитарной составляющей содержания образования. Глубокие цивилизационные сдвиги в развитии человечества на исходе XX в., переосмысление многих фундаментальных представлений о человеке, обществе, природе предопределяют интенсивный
поиск новой образовательной политики во всех развитых странах. Отказ от технократического начала, стремление к гуманизации и гуманитаризации образования, к раскрытию
целостной картины мира заставляют делать выбор в пользу принципиально новых, интегративных курсов с глубоким интеллектуально-культурным потенциалом.
С другой стороны, приоритет интересов человеческой личности, установка на создание максимально благоприятных условий для ее разностороннего развития предполагают индивидуализацию обучения, введение вариативных программ и учебников, разнообразных факультативных курсов и предметов по выбору.
Обновление содержания школьного образования требует чрезвычайно широкой и
сложной программы работ.
Существующие программы, учебники, учебные и методические пособия нуждаются в оперативной замене. Они резко контрастируют с теми новыми условиями, в которых
живет сегодня российское общество, при этом недостаточно деполитизировать программы и учебники, ввести отдельные новые курсы – экономики, права, экологии и т.д. Необходимо создать целостную систему нового содержания образования, новых программ и
учебных пособий, способствующих усвоению подрастающим поколением подлинно гуманистической культуры, несущей идеалы демократии, свободы личности, и тем самым создать условия для эволюционной смены менталитета общества через школу.
В настоящее время в школе (с первого по одиннадцатый класс) действует около ста
учебных пособий. Для того, чтобы обеспечить подлинно разнообразное содержание образования, отвечающее запросам общества, его различных социальных групп, представителям разнообразных национальных культур потребуется в ближайшие 4–5 лет создать
400–500 учебников нового поколения, не считая разнообразных пособий, приближенных
к потребностям разных регионов.
Эта работа сегодня уже достаточно широко разворачивается Министерством образования России. Важнейшее значение в долгосрочной перспективе будет иметь начавшийся перевод начальной школы на новые параллельные системы развивающего обучения, выдержавшие авторитетную научную и практическую экспериментальную проверку:
с 1991/92 учебного года – на систему Занкова, а с 1992/93 учебного года – на систему
Эльконина–Давыдова. Одновременно готовятся к введению интегрированные курсы
«Окружающий мир», «Математика и конструирование», «Речь и культура общения».
Для основной и старшей школы за 1991–1992 гг. разработано 77 новых программ,
81 рукопись учебников и учебных пособий, охватывающих все предметы учебного плана.
При этом особое внимание уделяется обществоведческим и гуманитарным дисциплинам,
экономическим и экологическим знаниям. За два последних года полностью обновлено
школьное литературное образование.
Вышли в свет и готовы к изданию новые учебники по истории и географии России
для 8–9-х классов, для старшеклассников – «Мировые религии», «Человек и общество»,
для среднего звена – параллельный комплект по русскому языку и учебник «Естествознание» для 5-х классов и др.
Находятся в производстве рукописи «Современный мир», «Гуманистические ценности европейской цивилизации и проблемы современного мира», «Мое Отечество»,
«Права человека», «Природа России», «Хозяйство России», «География стран Евразии»,
интенсивного курса обучения иностранным языкам.
К началу 1992/93 учебного года будут изданы сборники программ по естественнонаучному циклу и математике, обеспечивающие вариативную систему образования.
Вся названная выше работа – лишь начало решения крайне трудоемкой задачи обновления содержания школьного образования. В целях успешной ее реализации Министерство в настоящее время предпринимает усилия в следующих направлениях:
– расширение числа потенциальных разработчиков за счет привлечения ученых гуманитарных дисциплин и учителей, организации их подготовки и переподготовки на специальных семинарах и творческих мастерских;
– проведение конкурсного отбора проектов учебных программ, учебников и учебных пособий;
– привлечение зарубежных соразработчиков для создания новых учебных курсов,
таких как основы экономической грамотности, основы демократии и права, антропоэкологии и др.;
– расширение рынка учебных пособий за счет перевода и адаптации наиболее перспективной учебной продукции, изданной за рубежом;
– мобилизация финансовых ресурсов за счет средств государственного и региональных бюджетов, зарубежной помощи как стартового капитала, необходимого для
налаживания соответствующей инфраструктуры и реализации приоритетных проектов (в
настоящее время фонд Сороса выделил пять миллионов долларов для обновления содержания гуманитарного образования в средней и высшей школе России), привлечения
спонсорских средств и направления деловой активности отечественных и зарубежных
предпринимателей на создание полиграфической базы для выпуска учебной литературы,
самоокупаемости разработок по обновлению содержания образования и т.д.
Вся эта работа потребует также развертывания широкой сети экспериментальных
школ и классов, образующих в совокупности целостную систему, на которой испытываются различные модели нового содержания образования. По ходу развертывания сети
таких школ и классов должны отрабатываться и новые системы подготовки учителей.
Внешкольное дополнительное образование
Решая проблему обновления содержания образования, нельзя ограничиваться только рамками школы. На формирование человека влияет не только школа, но и вся та среда,
в которой развивается ребенок. Формирование новой образовательной среды, благоприятствующей развитию личности, требует решительного обновления системы внеклассной
и внешкольной работы, активного привлечения образовательных возможностей средств
массовой информации, активного участия семьи, всего общества в деле образования новых поколений.
Обеспечить ребенку дополнительные возможности для духовного, интеллектуального и физического развития призвана государственная система внешкольного дополнительного образования, представленная широкой сетью учреждений различных типов и
видов (общее их число 7687). В них 6,3 млн. учащихся систематически занимаются техническим творчеством, туризмом, краеведением, экологией, биологией, спортом.
Впервые в Российской Федерации на базе бывших домов пионеров созданы новые
типы внешкольных учреждений – центры детского творчества, центры и школы народной
культуры, искусств и ремесел и др. Большое распространение получили специализированные филиалы этих центров в сельской местности, позволяющие поддержать угасающую преемственность поколений в освоении творческого мастерства.
Свыше 30 тысяч детей и подростков стали участниками республиканских соревнований, сборов, смотров, конкурсов, организованных Министерством образования и центральными внешкольными учреждениями – Центром научно-технического творчества
учащихся, Центральной станцией юных натуралистов, Экспериментальным центром
«Школьный театр», Государственным симфоническим оркестром для детей и юношества
и др. Наиболее крупные из них: Всероссийский конкурс творческих работ учащихся в
области науки, техники и производства «Эко-91», серия республиканских соревнований
по техническим видам спорта, по туризму и ориентированию. Впервые был проведен туристский слет воспитанников детских домов. Для актива малокомплектных сельских
школ проведена всероссийская смена.
Реализуется краеведческая программа «Судьбы России», участники которой изучают родословные своих семей, составляют летописи школ, родных мест, создают музеи
различных профилей. Сегодня создано уже 6200 таких музеев.
В системе образования России действуют около 3000 спортивных школ и клубов по
57 видам спорта (в том числе национальным) с обучением почти двух миллионов учащихся. В последнее время появились новые формы работы: совместные спортивные занятия детей и родителей, оказание помощи в работе с инвалидами детства, участие в
движении «Special Olympic» и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что в условиях радикальной экономической
реформы учреждения внешкольного дополнительного образования оказались в наиболее
сложных условиях. Резко возросла плата за их посещение, за занятия в группах, секциях
и т.д. Местные власти допускают закрытие многих из этих учреждений, их перепрофилирование, а подчас и передачу коммерческим структурам. Министерство образования и
местные органы управления образования решительно противостоят этой тенденции,
стремясь обеспечить сохранение и доступность внешкольных учреждений, их перевод на
новые условия хозяйствования.
Профессиональное образование
Вхождение в рынок затронуло практически все стороны деятельности системы
профессионального образования, которые включают в себя 4,3 тыс. профессиональных и
2,6 средних специальных образовательных учреждений с общим контингентом более 4
млн. учащихся и студентов.
Главной проблемой сегодняшнего положения профессиональной школы является ее отрыв и нарастающее отставание от реформирования экономики государства. Произошло рассогласование основополагающих принципов деятельности этой сферы (сложившихся в условиях административно-командной системы) с концепцией перехода к рыночным отношениям.
Система профессионального образования вследствие своей негибкости оказалась
неспособной отвечать быстро меняющимся условиям жизни, запросам государственных и
частных предприятий в условиях перехода к рыночной экономике. В еще меньшей степени она готова обслуживать развитие индивидуальной производственной деятельности и
мелких предприятий в сельской местности. На фоне возникающего рынка труда это приводит, с одной стороны, к весьма неэффективному использованию федерального бюджета, а с другой – к невостребованности возможностей системы профтехобразования в
борьбе с безработицей. Помимо того, все учебные заведения, подчиняющиеся как Министерству образования, так и отраслевым министерствам, продолжают обслуживать только
госсектор экономики.
Эта критическая ситуация вызвана тем, что основные положения, на которых базируется система профессионального образования, не учитывали потребностей населения и
предприятий.
В частности, механизм формирования планов подготовки рабочих и специалистов
среднего звена по существу был инертен, поскольку был ориентирован на плановую социалистическую экономику. Далее, прогноз ожидаемых изменений структуры экономики
с начала перестройки в России – изменение доли производственной и непроизводственной, государственной и негосударственной сфер – был не точен как на федеральном, так
и региональных уровнях, хотя на его основе велось все планирование профессионального
образования.
В настоящее время ситуация усугубляется тем, что сложившаяся система профтехобразования непопулярна в молодежной среде. Лишь около 10% выпускников средней
школы ориентируются на поступление в ПТУ. Преобладающая часть молодежи (до 70%)
получает первые профессии непосредственно в промышленности, поскольку многие ПТУ
дают очень узкие профессии, которые не пользуются спросом на предприятиях (в ПТУ
ведется подготовка по 1200 профессиям). Кроме этого, предприятия, другие производители и службы сервиса отказываются от выпускников профессиональных образовательных учреждений и приема на производственную практику учащихся в виду кризисного
состояния внутри и их самих, и молниеносных изменений кадровых потребностей в
условиях вхождения в рынок (в связи с приватизацией, перепрофилированием и т.п.).
По мере изменения социально-экономической ситуации в стране, расширения прав
республик, регионов, предприятий, развития негосударственного сектора экономики содержание профессионального образования и качество профессиональной подготовки
вступили в большое противоречие с потребностями общества, личности, производства.
Многие нормативные документы лишают систему профессионального образования гибкости, возможности быстро реагировать на изменение экономической ситуации, рынка
труда.
В условиях перехода к рыночной экономике не в полной мере учитывается значительная дифференциация потребностей отраслей в профессионально-квалификационном
составе подготавливаемых рабочих и специалистов. Перечни профессий и номенклатура
специальностей не были сориентированы на расширение профиля профессиональной
подготовки.
Жестко и централизованно регламентировано содержание профессионального образования, что, с одной стороны, приводило к экстенсивному росту объема учебной информации без учета возможностей учащихся (по указанию сверху вводились все новые и
новые предметы), с другой стороны, лишало регионы и учебные заведения возможности
участия в разработке программной документации с учетом специфики местных условий и
контингента.
Кроме того, нечеткая формулировка дидактических целей, отсутствие объективных
параметров, характеризующих качество подготовки, субъективизм в оценке знаний учащихся при традиционной форме контроля, не позволяют проверить соответствие получаемого результата социальному заказу.
Таким образом, назрела необходимость пересмотра документов, регламентирующих организацию, уровень и качество профессиональной подготовки.
В связи с этим подготовлены для широкого обсуждения «Основные положения
Государственного стандарта профессионального образования Российской Федерации». В
них стандарт определен как совокупность требований к уровню, содержанию и качеству
профессиональной подготовки, отраженных в соответствующих документах. Выявлены
различные уровни стандарта: государственный (федеральный), утверждаемый правительством или уполномоченным им органом; региональный, который разрабатывается по
инициативе региональных органов и утверждается региональными органами.
Действующий квалифицированный перечень профессий практически не решает
существующих в системе профессионального образования проблем, так как основной
единицей подготовки рабочих остается узкая специальность. В этом перечне большое
количество устаревших профессий и профессий неквалифицированного труда.
Кроме того, действующий перечень рабочих профессий носит регламентирующий
характер и содержит жесткие требования к составу групп профессий, что естественно
ограничивает гибкость профессиональной подготовки.
Вместе с тем, новые экономические условия деятельности предприятий требует от
органов образования, по согласованию с биржей труда и службами занятости самостоятельно определять номенклатуру рабочих профессий и уровни их квалификации. Для решения этого вопроса разработан новый перечень профессий. Он состоит из 242 профессий (вместо 1200) квалифицированных рабочих и служащих. Это гибкий, открытый документ, позволяющий учитывать потребности производства в рабочих определенных
специальностей, который можно будет дополнять новыми профессиями и специальностями. В то же время, устаревшие профессии могут исключаться из перечня. В сегодняшних условиях учебные заведения могут по согласованию с Министерством образования
РФ осуществлять обучение (по заявкам предприятий) и по тем профессиям и специальностям, которые в действующий перечень профессий не включены.
Так, ряд учебных заведений из различных регионов России в настоящее время приступают к подготовке рабочих и специалистов по следующим профессиям, потребность в
которых определяется условиями рынка: коммерсант, биржевой и банковский служащий,
секретарь-референт, управляющий малым предприятием, фермер, арендатор и др.
Переход к рыночным отношениям предопределил создание и развитие новых типов профессиональных учебных заведений: технических школ, колледжей (академических, технических, коммерческих, агротехнических), в которых создаются благоприятные
условия сближения, преемственности и интеграции профессионально-технического,
среднего специального и высшего образования.
Опыт показывает, что данные типы учебных заведений в перспективе могут обеспечить требования современной технологии и производства, быстро реагировать на изменяющиеся условия на рынке труда.
При решении задачи реформирования профессионального образования Министерство образования исходит из следующих положений:
1. Профессионально-производственная база образования может рассматриваться
как часть микроэкономики страны, и в ней в большей или меньшей степени присутствуют все отраслевые и производственные признаки, присущие народному хозяйству.
2. Профессиональное образование, помимо образовательной и социальной функций, выполняет задачу обслуживающего характера по обеспечению кадровых потребностей экономики с учетом региональной специфики и должно гибко реагировать на любые
изменения и реформирование экономики. Мировой опыт убедительно свидетельствует о
неизбежности структурного сдвига в спектре профессиональной занятости в пользу сферы обслуживания. И здесь государственная система профобразования должна сыграть понастоящему преобразующую роль – роль стимулятора такого структурного сдвига в российской экономике. В этой связи повышение гибкости системы профессионального образования становится важнейшей социальной и экономической задачей.
3. Возникновение негосударственного сектора экономики, повышающаяся активность населения по созданию собственных мелких предприятий сферы обслуживания,
сельскохозяйственных ферм, требует от сферы профессионального образования ориента-
ции на удовлетворение соответствующих профессионально-образовательных потребностей.
На основании этого министерство осуществляет изменение структуры профессионально-технического образования, пересматривает сеть ПТУ и техникумов, перечень
базовых профессий, создавая их рациональную типологию по регионам и предусматривая
развитие новых типов профтехучилищ: высшие ПТУ, технические лицеи, фермерские
школы, коммерческие училища, муниципальные колледжи, в которых уровень обучения
приближается к уровню среднего специального образования. За последний год в стране
было открыто 164 таких учебных заведения.
Большую поддержку в реорганизации профессионального образования оказывают
зарубежные партнеры, прежде всего Германия, Голландия и США.
Однако проблемы, связанные с инерцией и негибкостью системы учреждений профессионального образования, остаются. Как один из механизмов саморазвития сферы
профессионального образования министерство разработало программу, связанную с
внедрением индивидуального адресного финансирования получения профессионального
образования; с разработкой нового содержания профессионального образования на основе общероссийского стандарта; пересмотром перечня профессий, по которым ведется
подготовка в профессиональных учебных заведениях, устранение из него всего устаревшего и жесткой регламентации, заложенной в идеологию этого перечня; введением налоговых льгот для поощрения инвестиций предприятий в профессиональные учебные заведения с целью создания профессиональных школ на предприятиях.
Подготовка и повышение квалификации педагогических кадров
Принципиальные перемены, происходящие в школе, предъявляют к учительскому
корпусу требования, в корне отличающиеся от традиционных. Назрела необходимость
радикального обновления всей системы подготовки педагогических кадров.
В России существуют три основных вида учреждений педагогического образования:
1. Педагогические училища – учебные заведения, которые в течение 3–4 лет дают
среднее профессиональное образование и готовят учителей для детских дошкольных заведений и для начальной школы.
2. Педагогические институты – высшие учебные заведения, где за 5 лет готовятся в
основном учителя-предметники для средней школы.
3. Институты усовершенствования учителей, в которых учителя в краткосрочный
период (от 2–3 недель до двух месяцев) повышают свою квалификацию.
Эта система учреждений педагогического образования создавалась под реализацию
достаточно жестко определенных целей – от нее требовались выпускники, владеющие
методиками передачи определенных государством предметных сведений, умений и
навыков, а также умеющих формировать коммунистические установки.
Эта ситуация усугубилась тем, что в семидесятые годы из пропагандистских соображений был введен обязательный всеобуч в объеме полной средней школы – не обеспеченный ни кадрами, ни материальной базой, ни содержательными разработками. В результате в школе стало девальвироваться и предметное преподавание, когда учителя вынуждены были переводить из класса в класс школьников, которые реально умели лишь
едва-едва читать, считать и писать. Это, в свою очередь, привело к тому, что в системе
педобразования стала теряться и предметная ориентация, заменяясь на методическую.
Все больше и больше часов в учебном плане педагогических учебных заведений стали
занимать дисциплины, связанные с методиками, и все больше адаптировались предметные курсы.
Все это привело к тому, что в структуре, технологиях и содержании подготовки и
повышении квалификации учителей закрепился и приобрел силу традиции предметнометодический подход к обучению. Помимо этого, в самих учреждениях педобразования
была ориентация на подготовку педагога-исполнителя, без учета индивидуальных способностей и интересов обучаемых студентов. Этому способствовала не только единая, но
и однообразная структура высшего педагогического образования, базировавшихся на одном типе высшего учебного заведения – педагогическом институте. Педагогические ин-
ституты по всей России до последнего времени работали по единому типовому учебному
плану, утвержденному министерством, и не учитывали ни многообразие региональных и
национальных особенностей, ни появляющееся и нарастающее многообразие типов общеобразовательных школ, ни особенности своего кадрового потенциала, ни – самое главное – переориентацию школы на развитие.
Во многих педагогических учебных заведениях поиск новых подходов и форм педагогического образования велся не один год. Эти поиски были связаны с попыткой уйти
от подготовки педагогов, способных лишь к передаче определенных знаний и формированию простейших умений и навыков, и начать подготовку педагогов – субъектов педагогической деятельности, способных обеспечить развитие ребенка.
Однако организация и координация деятельности педвузов и педучилищ, содержательная экспертиза инноваций в подготовке педагогов затруднялась отсутствием современной концепции педагогического образования. Во многих педвузах поиск новых подходов велся эмпирическим путем, без содержательного анализа требований к деятельности выпускника в развивающей школе.
Министерство образования целенаправленно вело и ведет работу по созданию и реализации общей стратегии педагогического образования.
Основные положения стратегии в области педобразования заключаются в следующем.
1. В рамках реформы системы педагогического образования предусматривается ряд
направлений развития этой системы, связанных с гуманизацией и гуманитаризацией содержания педобразования. На практике это означает, во-первых, переориентацию с подготовки учителя-предметника, работающего в парадигме «знай свой предмет и излагай
его неукоснительно» к созданию условий для подготовки педагога – субъекта образовательной деятельности, способного превращать преподаваемый предмет в средство развития своих учеников. Во-вторых, переход от единой технологии подготовки специалиста к
созданию веера технологий, включающего использование активных методов обучения и
максимальную индивидуализацию процесса обучения вплоть до выстраивания студентом
собственной образовательной траектории.
2. Следующим направлением развития системы педагогического образования является создание комплексов непрерывного педагогического образования, имеющих в своем
составе (полностью или частично) следующие блоки: педагогический лицей (педагогически профилированная старшая школа), педагогический колледж (первая ступень высшего
образования, позволяющая освоить общие основы педагогической деятельности и дающая право преподавать в неполной средней школе), педагогический институт (вторая
ступень высшего образования, углубляющая профессиональные педагогические и предметные знания, дающая право преподавать в профилированной старшей школе, лицеях,
гимназиях, учреждениях педагогического образования), институт педагогического мастерства (ступень поствузовского образования, занимающаяся проблемами адаптации
выпускников педагогических учреждений, методическим оформлением и организацией
освоения педагогического передового опыта, переподготовкой граждан, имеющих высшее непедагогическое образование, к педагогической деятельности).
Принципиально важно, что это не просто линейная модель, а модель непрерывного
педобразования, позволяющего после каждой ступени делать выбор – заниматься практической педагогической деятельностью или продолжать образование, причем с возможной сменой специальности и получением другого набора профессиональных сертификатов.
Прообразы таких комплексов уже существуют в 40 педагогических институтах.
Создание комплексов такого типа позволит приступить к решению проблемы обеспечения кадрами высшей квалификации системы средне-специального и поствузовского
образования.
3. Указанные комплексы позволяют решать проблемы, возникающие при переходе
на многоуровневую подготовку педагогов и искать оптимальную модель этого многоуровневой подготовки.
Необходимость данного перехода вызвана, с одной стороны, естественными процессами в сфере педагогического образования – переходом педучилищ в педколледжи
(связанные с увеличением общекультурной подготовки), расслоением студенчества в
педвузах на желающих как можно быстрее получить достаточную подготовку для работы
в школе и желающих получить более основательную общекультурную и специальную
подготовку. Зачастую и то, и другое вызвано социально-экономической ситуацией сегодняшнего дня.
С другой стороны, ступенчатая подготовка специалистов позволит увязать проблему качества подготовки специалистов и предусматриваемое реформой школьного образования появление разных типов школ, а в том числе и развитие негосударственных
школ, отражающих национальную специфику и специфику региона (промышленные и
сельские районы).
Содержательно переход на многоуровневую подготовку связан с разделением
учебных курсов на два блока: психолого-педагогический – направленный прежде всего
на общее развитие студента и обеспечивающий освоение основ педагогики, психологии,
педагогической культуры, и профессиональный – направленный на овладение конкретными специальностями. Это деление на блоки позволит вычленить и усилить психологопедагогическую и гуманитарную подготовку будущих педагогов.
Освоение образовательных программ первого блока позволяет получить соответствующий диплом о высшем образовании – бакалавра или магистра – в зависимости от
объема и глубины программ. Освоение профессиональных программ (оно сдвинуто на
старшие курсы) – сертификат, дающий право или преподавать соответствующий предмет
в школе (основной или старшей, обычной или специализированной, в зависимости от
уровня и типа подготовки) или работать в детских дошкольных учреждениях.
Выделение профессиональных программ и их сдвиг на старшие курсы позволяет
учреждениям педобразования, с одной стороны, более гибко реагировать на ситуацию,
складывающуюся на рынке труда данного региона, и, с другой, – обеспечивает студентам
большую социальную мобильность – студент может сознательно выбирать будущую специальность и даже веер специальностей.
Таким образом, выпускник педагогического учебного заведения получит диплом о
высшем педагогическом образовании и один или несколько профессиональных сертификатов. Новые профессиональные сертификаты он может получить за счет прохождения
соответствующей подготовки и в педвузах, и в ИУУ.
Для осуществления массового перехода на многоуровневую подготовку Министерство ведет работу по созданию новых учебных планов, стандартов и программ для различных уровней образования и профессиональной подготовки.
4. Следующим направлением развития системы педагогического образования является создание региональных (по экономическим регионам) педагогических университетов, способных самостоятельно разрабатывать новые образовательные технологии, новое
содержание образования с учетом региональной, в том числе национальной, специфики и
сохранением базового федерального инварианта образования, а также организовывать
освоение этих новых технологий и содержания образования в своем регионе. Региональный педуниверситет сможет стать головным в своем регионе по подготовке кадров высшей квалификации, их переподготовке и повышению квалификации. На базе региональных университетов возможно создание региональных центров Российской академии образования.
Создание региональных педагогических университетов позволит усилить кооперацию педагогических вузов данного региона в подготовке учительских кадров и отказаться от существующей практики, когда каждый педагогический институт по инициативе
местных управленческих структур пытается готовить кадры педагогов по всей номенклатуре специальностей, необходимых школе (причем не всегда на высоком уровне). В
настоящий момент создано 4 педуниверситета.
5. В этих условиях перехода от унитарной системы педагогического образования к
многообразию его моделей очень важную роль играет разработка государственных стандартов педагогического образования для каждого типа педагогических учебных заведений и введение государственно-общественной системы их лицензирования, аттестации и
аккредитации. В настоящий момент утверждено Положение об аттестации учреждений
педагогического образования, и в Министерстве образования создана соответствующая
структура.
Для научного обеспечения проблем, связанных с дифференциацией педагогического образования, проведена реорганизация системы научно-учебно-методических объединений системы педобразования. Одна из важнейших задач, стоящих перед этой системой
– разработка стандартов педагогического образования, федеральных инвариантов учебных планов и программ, требований к когнитивным, деятельностным и личностным характеристикам выпускников различных ступеней педагогического образования.
6. Это направление связано с решением задачи вхождения в международное образовательное пространство. Оно предусматривает, с одной стороны, создание международных университетов – уже создан Магаданский международный педагогический университет (совместный проект США и России), прорабатываются проекты создания Русско-Германского педагогического университета. С другой стороны – это создание совместных образовательных программ.
Министерство благодарно зарубежным партнерам за оказываемую помощь в этих
проектах. В частности, Магаданский международный педагогический университет получает оборудование и аппаратуру на сумму свыше 3 млн. долларов. Более 60 педвузов ведут на договорной основе подготовку иностранных граждан (по славистике, истории и
культуре, русскому языку и др.).
Немаловажное место в международной деятельности учреждений педобразования
занимает и взаимодействие с общеобразовательными структурами стран СНГ. Необходимо напомнить, что мы продолжаем обучение в наших учебных заведениях студентов –
граждан стран-членов СНГ, принятых в 1991 г., на тех же условиях, что и граждан России. В этом году прием граждан стран-членов СНГ ведется либо на основе соглашений
между Россией и той или иной страной, либо на договорной основе по решению Ученого
Совета вуза. Педвузам рекомендовано при зачислении учитывать интересы русскоязычного населения стран СНГ и других государств – бывших членов СССР.
Большое внимание Министерство уделяет развитию системы повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров, которая должна в короткие сроки
решить проблему подготовки учителей, способных осуществлять инновационную деятельность в различных типах учебных заведений.
Прежняя система переподготовки кадров была во многом отчуждена и от потребностей школ, учителя, и от инновационных разработок в области содержания и технологий образования. Ее характерной чертой был валовый, тотальный подход к повышению
квалификации, когда каждый педагог должен раз в пять лет провести два месяца в областном институте усовершенствования учителей, где для всех независимо от их желаний, потребностей, уровня квалификации проводились одни и те же лекции и семинары.
При этом все учреждения повышения квалификации гарантированно финансировались по
предъявлению плана работ, а не по реальным итогам их деятельности.
Важнейшим механизмом саморазвития всей системы повышения квалификации
становится поэтапный переход от гарантированного финансирования к ваучерам, когда
учителя будут получать чеки на повышение квалификации, которые можно будет использовать и в ИУУ, и в пединститутах, и в инновационных школах, и в различных негосударственных формах повышения квалификации, прошедших лицензирование на право
заниматься такого типа деятельностью.
Важным моментом, стимулирующим мотивацию учителей в повышении квалификации, является введение им надбавок за инновационную деятельность, а также дифференцированной оплаты труда, связанной с уровнем профессионального мастерства.
Механизмом развития системы повышения квалификации является также реорганизация ИУУ в областные (краевые, республиканские) Центры развития образования,
берущие на себя, во-первых, задачи научно-методического и информационного обеспечения сферы образования; во-вторых, функции экспертизы, аттестации и лицензирования
учреждений образования; в-третьих, – функции внешнего эксперта при аттестации учительских кадров, и, в-четвертых, задачи повышения квалификации учителей, которые
реализуются в корреляции с названными выше направлениями деятельности центров.
Становление таких центров серьезно способствует освоению инновационных технологий
и нового содержания образования массовым учительством.
С целью решения кадровых проблем Министерство приступило к открытию
спецфакультетов при педвузах для переквалификации педагогов по остродефицитным
специальностям, а также для реализации специальных программ педагогической подготовки лиц, имеющих высшее непедагогическое образование. Тем самым создаются возможности, с одной стороны, динамичного реагирования на изменяющийся социальный
заказ, а с другой, – позволяющие гражданам осуществлять гибкий маневр в условиях рыночной экономики и удовлетворять их личные стремления в профессиональном выборе.
Спецфакультеты позволят также решить проблему «гуманитарной конверсии» – переподготовки офицеров Советской Армии увольняемых в запас, для работы в гуманитарной
сфере – учителями, социальными работниками, управленцами и др. В ряде педвузов уже
реализуется программа такой переподготовки.
Трудности переходного периода
До начала 1992 г. традиционные и широко распространенные в консервативных
кругах ссылки на экономические трудности, якобы препятствующие проведению реформы образования в России, были либо самообманом, либо попыткой уклониться от реформы, либо способом ее торпедирования. Эти трудности были весьма несущественными и
не влияли серьезно на ход образовательной реформы. Впервые они обрели грозное очертание в январе 1992 г., с началом радикальной экономической реформы.
1992 г. поставил систему образования России лицом к лицу с тяжелейшими испытаниями, которые она не переживала со времен второй мировой войны. Эти испытания
грозили если не сорвать, то резко затормозить образовательную реформу. На повестку
дня встал жесткий и суровый вопрос о выживании системы образования.
Либерализация цен резко ухудшила ситуацию во всех сферах образования. За счет
средств, выделяемых из государственного и местных бюджетов, с трудом удавалось
только поддерживать функционирование образовательных учреждений.
По сравнению с 1991 г. объем финансирования образования увеличился в первом
квартале 1992 г. в пять раз, в то время цены выросли в 10 и более раз. В результате остались не профинансированными: 80% расходов на питание учащихся (в сумме 3874 млн.
руб.), расходы на оплату коммунальных услуг, средств связи и транспорта (в сумме 848
млн. руб.), расходы на приобретение форменной одежды (в сумме 1500 млн. руб.). Только
за коммунальные услуги и питание учреждения образования, финансируемые из федерального бюджета, задолжали местным хозяйственным органам и организациям более 4
млрд. руб. Аналогичное положение складывалось и во втором квартале 1992 г.
Ситуация усугублялась тем, что финансирование учебных заведений осуществлялось помесячно. Из-за хронической задолженности местным хозяйственным органам,
средства, поступающие в учебные заведения, автоматически снимались банками на оплату предъявляемых счетов. Это приводило к срывам выплаты стипендий и заработной
платы, к отказам предприятий общественного питания от предоставления услуг. В то же
время сложное финансовое положение большинства промышленных предприятий, отсутствие налоговых и кредитных льгот не давало возможности привлекать для финансирования образования внебюджетные источники. В итоге развитие образования оказывалось
фактически лишенным источников финансирования.
Резкое снижение финансирования развития образования крайне негативно сказывалось и на реализации целевых программ научных исследований и разработок. Кроме того, из-за поквартального выделения ассигнований и отсутствия гарантии финансирования
этих программ в течение всего года возможности государственной поддержки инновационных научно-педагогических исследований и разработок существенно сократились.
Самым серьезным образом это коснулось республик и регионов Российской Федерации, поскольку средства на науку из местных бюджетов практически не выделялись, и
реализация региональных программ развития образования в части их научного обеспечения зависело в основном от финансирования из «центра».
В крайне сложной финансовой ситуации оказались педагогические институты. Кафедры педвузов в 1992 г. практически не смогли принять активное участие в научном
обеспечении реформы образования. Из-за длительной стагнации и затянувшейся реорганизации фактически выпала из системы научного обеспечения реформы российского образования и бывшая Академия педагогических наук СССР.
Существенно ухудшилась в 1992 г. и обеспеченность образовательных учреждений
учебниками и учебной литературой. Основные причины этого ухудшения были: резкий
рост цен на бумагу и полиграфические услуги, отсталость и узость издательской и полиграфической базы, увеличение налоговых и таможенных тарифов при получении учебной
литературы из-за рубежа, отказ издательств в выпуске малотиражной учебной литературы вследствие ее нерентабельности, трудности привлечения высококвалифицированных
специалистов к созданию учебников из-за низких гонорарных ставок.
В крайне тяжелом состоянии оказалась и материально-техническая база образовательных учреждений. Сократилось их строительство, практически было прекращено финансирование капитального ремонта и приобретения оборудования. В ситуацию острого
кризиса вошли предприятия системы образования, производящие средства обучения, и
связанная с ними торгово-проводящая сеть – учебные коллектора.
В настоящее время положение несколько стабилизировалось. Пополнился бюджет
Министерства образования. Отраслевым предприятиям выделены дотации. Дополнительные ассигнования выделены также на издание учебников и проведение научноисследовательских разработок.
Для решения проблем, связанных с удовлетворением потребностей сферы образования в материально-техническом обеспечении, министерством разрабатываются проекты законодательных актов и правительственных решений по сохранению на период кризисного развития государственного обеспечения системы образования материальнотехническими ресурсами, а так же по льготному налогообложению и кредитованию
предприятий и организаций, выполняющих заказы учреждений образования. Однако все
это лишь часть мер, которые предстоит в ближайшее время предпринять для выравнивания ситуации.
И все же, несмотря на указанные выше тяжелейшие трудности, несмотря на тот социальный стресс, который система образования вместе со всем обществом пережила в
первой половине 1992 г., удалось не только сохранить, но и продвинуть вперед основные
позиции образовательной реформы. Твердый курс Президента и Правительства России,
стойкость и мужество российского народа, и в частности российского учительства, позволили выдержать испытание, добиться относительно сбалансированного положения,
продолжить линию на углубление социально-экономических реформ, в том числе и реформы образования.
Новая ситуация поставила перед системой образования России новые задачи. Эти
задачи получили отражение в разработанной Министерством образования и утвержденной российским Правительством «Программе реформирования и развития системы образования Российской Федерации в условиях углубления социально-экономических реформ».
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Программа реформирования и развития
системы образования Российской Федерации в условиях
углубления социально-экономических реформ
Ключевая идея реформы образования в России – идея развития. В этой идее заключается и триада конечных целей реформы: создание необходимых условий для
развития личности; запуск механизмов развития и саморазвития самой системы образования; превращение образования в действительный фактор развития общества.
На реализацию указанных целей и направлена разработанная Министерством образования «Программа реформирования и развития системы образования Российской Федерации в условиях углубления социально-экономических реформ», которая утверждена
Правительством в августе 1992 г. Эта Программа, сохраняя общую стратегию образовательной реформы и преемственность с принятой в марте 1991 г. «Программой стабилизации и развития российского образования в переходный период», корректирует тактику
проведения реформы и систему действий министерства с учетом новых социальноэкономических реалий России, курса Правительства на углубление экономических ре-
форм и принятого парламентом в июле этого года Закона Российской Федерации «Об образовании».
Политика Министерства образования Российской Федерации по дальнейшему развертыванию реформы направлена на решение как внутриотраслевых, так и общих задач
проводимых преобразований.
В первом блоке этих задач важнейшие:
– поддержание стабильного функционирования системы образования в переходный
период;
– ее адаптация к новым условиям, создание разнообразного рынка образовательных
товаров и услуг;
– создание условий для развития и саморазвития системы образования в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе;
– возрождение российского общественно-педагогического движения как ведущего
фактора развития образования; обогащение деятельности общественных организаций по
социальной поддержке системы образования и ее работников задачами социальной, духовной и интеллектуальной защиты детства, качественного обновления образования;
– сохранение и обогащение единого образовательного пространства как в масштабах России, так и внутри самой системы образования;
– восстановление и развитие взаимодействия и сотрудничества систем образования
в рамках СНГ;
– интеграция российского образования в мировую образовательную систему, обеспечение его конвертируемости, взаимного обогащения отечественной и зарубежной школы.
В плане решения общих задач проводимых преобразований образовательная реформа нацелена в первую очередь:
– на максимальное удовлетворение новых социально-экономических, культурных и
образовательных запросов российского общества, его различных национальных, социальных и профессиональных групп;
– на всестороннее и эффективное обеспечение разворачивающихся экономических,
социальных и политических реформ;
– на восполнение духовного вакуума и выработку новой идеологии, основанной на
признании самоценности личности, приоритета ее интересов, на общечеловеческих ценностях.
Стремясь закрепить рубежи, достигнутые в ходе первых этапов реформы образования, и динамично продвинуться по тем направлениям, о которых речь шла выше, Министерство образования в изменившихся условиях концентрирует усилия и на решении новых задач. Это прежде всего:
– правовое обеспечение дальнейшего развития образования;
– разработка новых подходов в экономике образования;
– социальная защита и поддержка системы образования;
– структурная перестройка и институциональные изменения в системе образования;
– научно-методическое обеспечение развития образования;
– реорганизация учебно-технической промышленности Министерства образования;
– совершенствование управления системой образования.
Вместе с тем, считая, что лучший способ адаптации системы образования к новым
экономическим, рыночным условиям – это создание собственного образовательного рынка, Министерство всемерно активизирует также свою политику на складывающихся в
образовании рынках товаров и услуг, труда и капитала.
Рынок товаров и услуг. Уже сегодня идет активное формирование рынка образовательных услуг. Прогноз наиболее вероятного направления развития этого рынка показывает, что основные требования к системе образования, предъявляемые со стороны
представителей различных социальных групп, профессиональной сферы и производства,
а также региональных и муниципальных органов власти будут касаться:
– во-первых, возможности разноуровневого освоения содержания общего среднего
образования;
– во-вторых, дифференциации содержания образования;
– в-третьих, разработки и включения в содержание среднего образования принципиально новых учебных предметов и дисциплин (экология, юриспруденция, экономика,
менеджмент, социология, культурология и другие);
– в-четвертых, организации новых видов и форм обучения и воспитания;
– в-пятых, организации на базе профессиональных учебных заведений оперативных
программ подготовки и переподготовки взрослого населения по профессиям, необходимым для развития данных территорий;
– в-шестых, создания на базе педагогических институтов специализированных факультетов по переподготовке незанятого и высвобождающегося населения с высшим образованием для работы в гуманитарной сфере.
Развитие рынка образовательных услуг сдерживается пятью основными факторами:
– вялостью академической педагогической науки, уже давно отставшей от запросов
образовательной практики, не способной динамично решать возникающие в образовании
проблемы, в том числе и указанные выше;
– неготовностью части учительства к «общению» с этими проблемами, к работе в
новых условиях;
– отсутствием необходимой издательской и полиграфической базы для выпуска качественно новой учебной и учебно-методической литературы, в частности – относительно небольших тиражей экспериментальных учебников и учебных пособий;
– неразработанностью правовой базы и механизмов создания негосударственных
образовательных учреждений;
– отсутствием льготного налогообложения деятельности учреждений образования
на рынке образовательных услуг.
Если устранение последних двух факторов не требует особых вложений, то для реорганизации педагогической науки и системы подготовки и переподготовки учительства
дополнительные средства необходимы. Значительные ассигнования, как уже отмечалось,
потребуются и для создания сети полиграфических предприятий, работающих на образование.
Переход к рыночной экономике открывает новые возможности для насыщения
сферы образования необходимыми товарами и услугами. Но для использования этих возможностей должны быть созданы условия, делающие, с одной стороны, выгодной для
предприятий и организаций работу на удовлетворение потребностей в сфере образования,
а с другой – позволяющие образовательным учреждениям приобретать на рынке необходимые им товары и услуги.
Для выполнения этих условий необходимо введение льготного налогообложения и
кредитования для предприятий и организаций, работающих на нужды системы образования и оказывающие ей различные услуги.
Рынок капитала. Проводить активную политику на рынке капитала – значит создавать условия для привлечения в сферу образования финансовых средств из внешних
источников. Министерством образования создан Инновационный фонд развития образования Российской федерации, целью которого является финансирование исследовательских, проектных и внедренческих разработок в сфере образования. Аналогичные фонды
создаются в регионах. Но чтобы в эти фонды стали поступать средства, необходимо ввести налоговые льготы для учреждений, предприятий и организаций, участвующих в финансировании сферы образования.
Рынок труда. В связи с высвобождением работников из других отраслей народного хозяйства возможен приток в систему образования специалистов с высшим образованием. Для использования этих возможностей повышения кадрового потенциала образовательных учреждений необходимо:
– организовать педагогическую переподготовку специалистов из других отраслей, с
ориентацией на современные образовательные технологии;
– снять юридические ограничения на возможность работы в учреждениях системы
образования для специалистов из других отраслей народного хозяйства, особенно из сферы науки и культуры;
– поддерживать оплату труда педагогического персонала на уровне, обеспечивающем привлекательность работы в образовательных учреждениях, в частности, ввести до-
полнительную оплату профессорам и преподавателям вузов за работу в школах, и учитывать эту работу в общем числе часов вузовской учебной нагрузки, а также создать новую
систему социальных льгот для работников образования.
Сочетание в обеспечении нужд образования механизма госзаказа (доля которого
будет постепенно уменьшаться) и активного использования возможностей формирующегося рынка позволит поддерживать и развивать систему образования в переходный период.
Правовое обеспечение функционирования
и развития системы образования
Выход из трудной ситуации, сложившейся в образовании, решение проблем переходного периода, осуществление намеченных программ реформирования образования,
возможны только на прочной правовой основе, которую, наконец, создает принятый Закон Российской Федерации «Об образовании». Однако, чтобы этот Закон не пополнил
длинный список неработающих законов, перед Министерством образования России, органами местного управления стоит задача отработки механизмов его реализации. Для
этого необходимо:
– проработать и внести в Верховный Совет до декабря 1992 г. предложения по приведению законов Российской Федерации в соответствие с Законом «Об образовании»;
– подготовить в сентябре-октябре текущего года предложения по приведению постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в соответствие с Законом «Об образовании»;
– проинвентаризировать и пересмотреть все нормативные акты министерств и ведомств, в первую очередь Министерства образования Российской Федерации с целью
устранения их противоречий указанному Закону;
– разработать законодательные и нормативные акты, по проблемам развития образовательной системы, не нашедшим своего решения как в Законе «Об образовании», так
и в других действующих нормативно-правовых документах.
Вторым важнейшим направлением правового обеспечения реформы образования
является разработка законодательной и нормативно-правовой базы субъектов Российской
Федерации. Закон «Об образовании» в соответствующих статьях разграничил компетенцию и ответственность федеральных, республиканских, региональных и муниципальных
органов власти и управления, определил механизмы регулирования их отношений в сфере образования в рамках установленной компетенции. В этой части Закон «Об образовании» является Законом прямого действия и применяется на всей территории Российской
Федерации. По всем остальным вопросам Законом введены общие установочные нормы,
в соответствии с которыми субъекты Федерации осуществляют собственное правовое
регулирование в сфере образования. В этой части Закон выполняет роль Основ законодательства.
В связи с этим органам управления образованием предстоит проделать ответственную работу по подготовке проектов законов, законодательных и иных правовых актов
для последующего их принятия в республиканских и территориальных органах государственной власти и управления.
Главными критериями этой работы должны стать обеспечение и защита конституционных прав граждан на образование, а также правовых гарантий на свободное функционирование и развитие системы образования.
Эти же критерии будут положены в основу разрабатываемых Министерством образования Положений о гимназии, лицее, колледже, специальном образовательном учреждении и др.
Особое место в нормативно-правовой деятельности органов управления образованием будет занимать обеспечение и поддержка деятельности негосударственных образовательных учреждений. С этим вопросом тесно связано и создание правовой базы для
обеспечения процессов приватизации учреждений образования. Здесь важно, с одной
стороны, поставить заслон «теневикам от образования» и, с другой, – создать процедуру,
позволяющую определить необходимость и цивилизованные способы приватизации того
или иного образовательного учреждения.
Третье направление правового обеспечения образовательной реформы – разработка законодательных и нормативных актов для обеспечения социальной защиты системы образования, ее работников и учащихся. В этом плане министерству и территориальным органам управления образованием необходимо разработать и утвердить:
– систему социально-гарантированных нормативов (в том числе в натуральных показателях) обеспечения учреждений образования;
– положение о дифференцированной оплате труда работников образования;
– пакет программ, связанных с социальной защитой детей и подростков.
Четвертое направление правовой деятельности – разработка законодательных и
нормативных актов по обеспечению новой экономической политики в сфере образования.
Прежде всего – это подготовка пакета нормативно-правовых мер по льготному налогообложению и льготному кредитованию организаций сферы образования, а также инвесторов и спонсоров, направляющих материальные и финансовые ресурсы в сферу образования.
Для решения проблем, связанных с удовлетворением потребностей сферы образования в материально-техническом обеспечении, Министерством будут разработаны проекты законодательных актов и правительственных решений по сохранению на период
кризисного развития государственного обеспечения системы образования материальнотехническими ресурсами, а так же по льготному налогообложению и кредитованию
предприятий и организаций, выполняющих заказы учреждений образования.
Новая экономическая политика в сфере образования
Сегодня в экономике образования на первый план выдвигаются следующие задачи:
– недопущение спада достигнутого в последние годы уровня государственного финансирования системы образования (с учетом инфляции);
– повышение эффективности использования финансовых ресурсов в области образования и уточнение их адресности (персонификация);
– переход на новую, более эффективную модель финансирования образования,
адекватную развивающейся экономике;
– развитие многоукладности отрасли, создание условий для развития негосударственных структур образования, формирование и осуществления программы приватизации учреждений образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Новая экономическая модель обеспечения функционирования и развития системы образования предусматривает:
– сохранение за государством приоритета в финансировании системы образования;
– установление единого норматива1 государственного финансирования (как минимального), обеспечивающего функционирование образовательной системы и реализацию
общегосударственного стандарта образования, без учета местных и региональных особенностей;
– нормативный подход в формировании ресурсного обеспечения системы образования (на кризисный период сохранение ее гарантированного государственного обеспечения материально-техническими ресурсами);
– многоуровневый подход в формировании ресурсного обеспечения: федеральный,
региональный, муниципальный;
– автономизацию и хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений и их территориальных объединений;
– развитие дополнительных платных образовательных услуг, выходящих за рамки
общегосударственного стандарта образования;
– самостоятельное использование доходов системы образования (вторичное сырье,
аренда помещений и т.д.) для собственных нужд образовательных учреждений;
– создание и развитие новых организационных форм: банки, фонды системы образования (как самостоятельные, так и при заинтересованных структурах), акционерные
общества по производству средств обучения и др.;
Для малокомплектных образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, или
приравненных к ним, норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
1
– налоговые льготы для спонсоров, инвесторов образования, включая льготное
налогообложение доходов от собственной деятельности учреждений и предприятий образования;
– введение местных целевых налогов на образование1;
– создание условий для развития негосударственной системы образования, для разгосударствления и приватизации части профессиональных образовательных учреждений.
На период проведения экономических реформ, с учетом сложившейся социальноэкономической ситуации, могут быть рассмотрены несколько вариантов базового финансирования системы образования и отдельных ее звеньев.
Подготовка к переводу системы образования на новые условия финансирования
осуществляется в два этапа.
На первом этапе (1992/93 учебный год) проводится:
– разработка и принятие нормативно-методической базы новых условий финансирования;
– опытная апробация новых моделей финансирования в нескольких наиболее стабильных регионах – в режиме поэтапного перевода на эту модель различных типов образовательных учреждений: школ, дошкольных учреждений, ПТУ и т.д.;
– переподготовка высшего руководящего персонала администрации и финорганов
регионов для работы в новых условиях.
На втором этапе (1993/94 учебный год) предполагается:
– разработка методических рекомендаций на основе экспериментальной апробации
опорными регионами различных моделей финансирования;
– переподготовка персонала администрации и финорганов территорий для работы в
новых условиях;
– оказание практической помощи регионам в выборе и внедрении оптимальных
экономических моделей, отвечающих местным условиям развития образовательных систем данных регионов;
– опытная апробация новых условий финансирования всеми регионами.
Для реализации новой системы финансирования образования необходимо соответствующее правовое пространство и ресурсное обеспечение. Оно должно включать в себя
в первую очередь:
– правовое обеспечение новых условий финансирования отрасли;
– учет новых условий финансирования образования при разработке законодательства, определяющего формирование бюджетной системы страны;
– разработку системы льготного налогообложения для всех видов деятельности, в
том числе коммерческой, направленной на развитие и функционирование образовательной сферы.
Социальная защита и поддержка системы образования
Главными задачами в области обеспечения социальной защиты и поддержки образовательной системы, ее учащихся и работников является формирование протекционистской государственной политики по отношению к сфере образования, а также создание
позитивного общественного мнения (педагогизация общества).
Основа для решения этих задач заложена в Законе Российской Федерации «Об образовании». Законом определены права субъектов образования и социальные гарантии
детям, образовательным учреждениям и их работникам.
Однако для того, чтобы эффективно использовать эту законодательную основу для
социальной защиты детства, Министерству образования и органам управления образованием необходимо предпринять ряд действий. В первую очередь:
– комплексное изучение проблем, связанных с социально-правовой защитой детства, и разработка пакета законодательных инициатив, обеспечивающих защиту детей на
основе Закона «Об образовании» и Конвенции ООН о правах ребенка;
– осуществление перехода на программно-целевое решение проблем, связанных с
социальной защитой детства. Основой этой деятельности должна стать разрабатываемая
1
В Сахалинской области в 1992 г. введен 4% образовательный налог.
в настоящее время Государственная программа «Дети России» (в которую входят подпрограммы: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Севера» и др.);
– решение комплекса вопросов, связанных с содержанием детей в образовательных
учреждениях всех типов, в том числе – с охраной здоровья детей, соблюдением санитарно-гигиенических норм, организацией горячего питания и т.д.;
– разработка пакета мер, связанных с решением проблем медико-психологопедагогической реабилитацией детей-сирот, детей с недостатками в развитии, их трудовой и профессиональной подготовки.
В соответствии с «Программой стабилизации и развития Российского образования
в переходный период» Министерству образования необходимо обеспечить до конца 1992
г. разработку нормативных актов, правовых документов и рекомендаций, направленных на:
– повышение ответственности родителей за воспитание и обучение своих детей;
– упорядочение вопросов, связанных с передачей детей на воспитание в семьи, в
том числе при межгосударственном усыновлении;
– упорядочение вопросов, связанных с предоставлением надлежащих бытовых
условий и трудоустройством выпускников детских домов и специальных школ (школинтернатов);
– законодательное урегулирование трудовой деятельности несовершеннолетних как
в течение учебного года, так и в свободное от учебы время;
– обеспечение нормативно-правовой базы функционирования оздоровительных образовательных учреждений, в том числе учреждений санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении;
– дальнейшую оптимизацию сети образовательных учреждений для детей с недостатками в развитии и создание условий, адекватных их психофизическому состоянию;
– создание и развитие сети региональных Центров психолого-педагогической реабилитации – учреждений принципиально нового типа, компенсирующих задержки в развитии детей и обеспечивающих их социальную адаптацию.
Для обеспечения социальной поддержки работников образования, создания соответствующей системы льгот, предусмотренных в Законе «Об образовании», министерство и органы управления образованием должны обеспечить:
– разработку квалификационных требований по должностям работников образования и определение порядка отнесения этих должностей к разрядам оплаты труда Единой
тарифной сетки;
– обеспечение перехода на дифференцированную оплату труда на основе аттестации работников образования;
– внесение на рассмотрение правительства проекта Постановления «О предоставлении льгот по коммунальным услугам всем категориям педагогических работников
учреждений образования в поселках городского типа (рабочих поселках) и сохранении их
при выходе работника на пенсию»;
– представление на рассмотрение правительства предложений по расширению
списка профессий и должностей работников образования, работа которых дает право на
пенсию по выслуге лет;
– пересмотр системы наград и почетных званий для работников образования Российской Федерации;
– внесение в разрабатываемый Жилищный кодекс Российской Федерации пакета
предложений, устанавливающих льготы по обеспечению жильем для работников образования;
– разработку и внесение в правительство предложений по обеспечению прав работников образования на долю приватизируемой собственности.
С целью формирования в интересах системы образования позитивного общественного мнения министерство разрабатывает программу мер по организации взаимодействия
с депутатским корпусом, общественностью и средствами массовой информации.
Структурная перестройка и институциональные
изменения в системе образования
Структурные изменения в системе образования вызваны необходимостью решения следующих основных задач:
– дальнейшее преодоление единообразия в системе образовательных учреждений;
– преодоление деформаций в системе образования, сложившихся в прежней образовательной системе, в размещении сети общеобразовательных и профессиональных
учебных заведений;
– целенаправленная ориентация образовательных учреждений на спрос, на потребности и интересы различных социальных и профессиональных групп населения;
– развитие новых типов образовательных учреждений и свертывание тех их типов,
которые не отвечают задачам сегодняшнего дня;
– создание системы негосударственных образовательных учреждений;
– распространение различных форм домашнего образования, в том числе создание
интернатных заведений семейного типа.
Структурные изменения в системе образования с ориентацией учебных заведений
на структуру «образовательного спроса» в последние два года приобрели явно выраженный характер, о чем свидетельствует рост числа гимназий, лицеев, колледжей, школкомплексов, фермерских школ и других новых типов образовательных учреждений.
Формирование этих новых образовательных структур – важнейший элемент системных
изменений в образовании. Однако недостаточность средств, неразработанность нормативно-правовой базы деятельности новых типов образовательных учреждений, отсутствие механизмов их лицензирования, аттестации и аккредитации во многом сдерживали
структурную перестройку образования.
Существенным ее тормозом явилась также нынешняя система финансирования образования, в частности традиционная несовместимость в одном образовательном учреждении или в комплексе этих учреждений средств федерального, регионального и муниципального бюджетов (педагогическое училище, к примеру, или институт усовершенствования учителей не могут объединиться с педагогическим вузом, поскольку они финансируются из разных бюджетов).
Преодоление этих сдерживающих факторов требует серьезных институциональных
изменений, подкрепленных активными и планомерными действиями по структурной перестройке образования. Первым из этих действий должна стать общая инвентаризация
образовательных учреждений Российской Федерации, проводимая по известным моделям школьных переписей, в частности по отечественным моделям (школьные переписи
1880, 1894, 1911 гг.).
Не менее важна отработка системы высокоизбирательного стимулирования
перспективных образовательных учреждений, экспериментальных площадок, разрабатывающих и осваивающих новое содержание образования, новые педагогические технологии. Именно они способны стать точками роста, «очагами развития» системы образования.
Специальный комплекс мер должен быть принят по поддержке и развитию негосударственных образовательных учреждений. Коллегией Министерства образования одобрен проект «Положения о негосударственных образовательных учреждениях», который
уже внесен в правительство. В настоящее время в министерстве идет разработка законопроекта о развитии негосударственных образовательных учреждений.
Для развития сети негосударственных образовательных учреждений необходимо:
– максимальное упрощение процедуры их регистрации, лицензирования, аттестации и аккредитации;
– предоставление им льготного кредита сроком не менее, чем на два года;
– предоставление им права работать в течение двух лет в экспериментальном режиме;
– разрешение на создание при государственных образовательных учреждениях негосударственных (частных) классов и групп;
– всесторонняя помощь Российской ассоциации негосударственных образовательных учреждений (РАНОУ), созданной в октябре 1991 г. при поддержке Министерства
образования;
– создание региональных и территориальных экспериментальных площадок по развитию негосударственных образовательных учреждений (первая такая площадка создана
на Сахалине в соответствии с договором между Министерством образования Российской
Федерации и администрацией Сахалинской области);
– привлечение крупных промышленных и агропромышленных предприятий к организации собственных негосударственных образовательных учреждений – возможно на
базе существующих общеобразовательных школ и ПТУ, с выводом их из государственной системы образования, частичным финансированием за счет предприятий и полной
организационно-управленческой самостоятельностью.
В государственной общеобразовательной школе структурные изменения
должны идти в основном в следующих направлениях:
– стимулирование процесса создания новых типов школ и школ с углубленным
изучением отдельных предметов, с расширением их профильного спектра и ведением новых учебных дисциплин, широко востребуемых реалиями сегодняшнего дня (экономика,
право, экология, социология и др.);
– разукрупнение, по мере возможности, «школ-гигантов» (на 2,5 тыс. и более ученических мест – при мировом стандарте – 700–800 мест);
– постепенный переход на так называемое горизонтальное построение школы – выделение в качестве самостоятельных учреждений начальной, основной и старшей ступени
средней школы. (На переходном этапе возможно предоставление каждой из этих ступеней школы статуса самостоятельных юридических лиц в рамках одного школьного комплекса или объединения, что позволит полнее мобилизовать их внутренние ресурсы и
сделать педагогический процесс более управляемым. Такой эксперимент планируется
начать в Волгоградской области с 1992/93 учебного года.);
– переосмысление роли вечерней средней общеобразовательной школы как фактора
социальной реабилитации так называемых трудных подростков, важного звена непрерывного образования – при увеличивающемся оттоке из дневной средней школы, звена,
соединяющего общее и профессиональное образования, а также решающего задачи переподготовки высвобождающегося и незанятого населения. Это потребует серьезной переориентации существующих вечерних школ, пересмотра их сети, соединения их в ряде
случаев с дневными школами и ПТУ;
– аналогичному пересмотру должна быть подвергнута система учебнопроизводственных комбинатов (УПК), многие из которых существенно недогружены и
работают вхолостую, поддерживая свое существование лишь сдачей помещений в аренду
коммерческим структурам.
В сфере профессионального образования предстоят наиболее крупные структурные изменения.
Традиционная система профессионального образования, при всех ее несомненных
достижениях, в последнее время в силу своей жесткости во многом оказалась неспособной реагировать на динамично меняющиеся требования жизни. Она мало приспособлена
к рыночной экономике и практически оторвана от региональных запросов.
В течение двух лет Министерство образования, вопреки настояниям Правительства
и Верховного Совета, удерживало систему профессионального образования на федеральном бюджете (за исключением тринадцати территорий, где отрабатывался эксперимент
по финансированию профессиональных учебных заведений из регионального бюджета).
Указанная позиция Министерства была продиктована стремлением стабилизировать эту
систему и дать старт развитию новых типов профессиональных учебных заведений –
высших ПТУ, технических лицеев, коммерческих училищ, фермерских школ и др.
Министерство ставит перед собой задачу кардинального изменения существующей
системы профессиональных учебных заведений. Разрабатывается программа по созданию
сети четырех видов учреждений профессионального образования:
– государственных, являющихся эталонными для всех типов учреждений профессионального образования и решающими проблемы подготовки кадров для удовлетворе-
ния межрегиональных потребностей; их финансирование осуществляется из федерального бюджета;
– региональных, работающих на кадровые потребности региона и финансируемых
из регионального бюджета;
– отраслевых, размещаемых при конкретных предприятиях и финансируемых за их
счет;
– негосударственных профессиональных школ со смешанным финансированием их
профессионально-образовательных программ.
Для реализации программы развития профессионального образования необходимо проведение следующих мер:
– передача, по мере созревания условий, основной части профессиональных учебных заведений в собственность регионов и предприятий, с переводом их на региональный
бюджет и бюджет предприятий;
– принятие аналогичного решения по значительной части отраслевых средних специальных учебных заведений (техникумов), играющих по сути роль отраслевых ПТУ,
поскольку свыше 80% этих учебных заведений готовит квалифицированных рабочих.
Одновременно необходимо отрабатывать смешанные формы финансирования части техникумов – из федерального и местного бюджетов и модели их интеграции, с одной стороны, с отраслевыми вузами – в качестве колледжей (первая ступень высшей школы), а с
другой, – с ПТУ;
– всемерное развитие сети муниципальных профессиональных учебных заведений,
по типу коммунальных (общинных) колледжей – одного из лучших и наиболее распространенных в США типов высших школ первой ступени, работающих прямо и непосредственно на социально-экономические и образовательные потребности регионов и территорий;
– переориентация определенной части профессиональных учебных заведений на
подготовку предпринимателей, кадров для малых предприятий и индивидуальной трудовой деятельности;
– существенное увеличение удельного веса профессиональных учебных заведений,
готовящих специалистов для сферы обслуживания;
– максимальное использование системы профессионального образования для переподготовки и повышения квалификации кадров, а также для переобучения высвобождающегося и незанятого населения. Эта работа должна проводиться в тесном взаимодействии с Федеральной службой занятости населения;
– поэтапное введение принципа индивидуального адресного финансирования на
получение профессионального образования;
– создание условий для развития негосударственных профессиональных школ.
Основная цель всех указанных выше структурных изменений – оптимизация и повышение эффективности образовательной системы, приведение ее в соответствие с требованиями времени, с общими задачами, стоящими перед реформой российского образования.
Научно-методическое обеспечение развития образования
Научное и научно-методическое обеспечение имеет важнейшее значение для опережающего развития системы образования. Ключевая проблема, которую здесь необходимо решить – повышение эффективности использования средств, выделяемых на научные исследования и разработки.
Сегодня управление научными исследованиями в области образования осуществляется Российской академией образования (РАО), Министерством образования и Министерством науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации. Для
того, чтобы их действия были скоординированными, необходима разработка единой
научной политики, создание новых организационно-экономических и правовых механизмов, регулирующих научную деятельность в сфере образования.
Основным направлением реформирования педагогической науки должен стать
принципиальный отказ от деления науки по «клановому» и ведомственному принципам –
на «академическую», «отраслевую» и «вузовскую». Интеграцию научного потенциала,
независимо от его ведомственной принадлежности, необходимо осуществлять на основе
научного прогноза развития сферы образования, определения приоритетных направлений
научных исследований, государственной поддержки инновационной образовательной
деятельности как фактора обновления образования на базе использования новых научных
знаний.
В условиях слабой социальной защищенности работников образования в целом, и
научных работников в частности, процесс реформирования педагогической науки проводится по нескольким направлениям:
1. В целях сохранения научного потенциала России выделяются ведущие научные
школы в сфере образования, которым обеспечивается им целевая государственная поддержка. Материалы по ведущим научным школам педагогических вузов России уже
направлены на экспертизу в различные государственные и общественные организации;
готовится проект решения коллегии Министерства образования, включающий предложения по персональным окладам руководителей научных школ, признанных ведущими по
результатам экспертизы.
2. Продолжается начатая Министерством в 1991 г. реорганизация сети научных
учреждений, ведущих исследования в области образования. В условиях создания Российской академии образования становится возможным и перспективным формирование различного рода новых межведомственных научно-учебных структур. Эти структуры могут
быть созданы на базе объединения академических и ведомственных научноисследовательских институтов, педагогических вузов, других образовательных учреждений; на базе открываемых региональных отделений РАО, охватывающих весь научно-образовательный комплекс того или иного региона, а также путем открытия академических лабораторий в региональных педагогических университетах и институтах, развития сети республиканских экспериментальных площадок и т.д.
3. Дальнейшее развитие и распространение получает начатая Министерством в
1991 г. работа по программно-целевому способу планирования, организации и финансирования научных исследований. Реализация в 1991 г. Федеральной комплексной программы научных исследований «Развитие образования в России» позволила, при вынужденном сохранении общего принципа «базового» финансирования научных учреждений,
создать и отработать механизм целевого финансирования вневедомственных полипрофессиональных научных коллективов, разрабатывающих на основе грантов проблемы,
стратегически важные для стабилизации и развития системы образования.
В целях экономического и нормативно-правового обеспечения научной деятельности в сфере образования необходимо:
– сохранить в 1993 г. ассигнования на науку из государственного бюджета на
уровне 1992 г. с учетом инфляции, изменив соотношение объемов «базового» и программного финансирования научных исследований и разработок в пользу последнего;
– сконцентрировать «базовое» бюджетное финансирование Министерства образования по статье «Наука» на цели обеспечения и развития проектных и фундаментальных
исследований в области образования;
– сформировать на основе грантов целевые комплексные программы практикоориентированных исследований и разработок, выделив в них приоритеты, отвечающие
насущным нуждам системы образования;
– развивать систему фондов поддержки инновационной образовательной деятельности с привлечением внебюджетных источников финансирования, кредитов, других
фондов;
– разработать Положения о республиканской экспериментальной площадке в системе образования, о финансировании научных исследований на основе грантов и другие
нормативно-правовые документы.
Инновационная деятельность в образовании
Интенсификация инновационных процессов – одна из ведущих задач государственной политики в сфере образования и программы его развития. Чтобы облегчить весь
путь движения новшеств от разработки и экспериментальной апробации до широкого
освоения в образовательной практике, потребуется существенно перестроить организационно-экономические механизмы на каждом этапе этого пути.
Выше рассматривались задачи формирования новых экономических механизмов,
призванных стимулировать инновационную активность, а также задачи построения новой
организации научных исследований и разработок. Но решения только этих задач недостаточно для интенсификации обновления системы образования. Предстоит построить специальную инфраструктуру поддержки движения новшеств от разработчиков
до потребителей.
В перспективе необходимо в каждом регионе создать Центры развития образования с их филиалами в территориях. Эти Центры будут:
– формировать банки новшеств, анализировать их результативность, изучать и
формировать спрос на новации;
– отрабатывать технологии освоения новшеств;
– изучать состояние региональной системы образования, анализировать действующие в ней тенденции изменений;
– оказывать консультативную помощь органам управления в разработке региональных и муниципальных программ развития образования, а также помощь образовательным учреждениям в разработке программ их развития и освоении частных нововведений;
– организовывать краткосрочные курсы переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, с ориентацией их на работу по инновационным образовательным программам;
– выполнять другие исследования и разработки по заказам органов управления и
образовательных учреждений.
В ближайшее время необходимо завершить проводимую экспериментальную отработку нескольких моделей функционирования таких Центров и начать их организацию во
всех регионах Российской Федерации. Наиболее перспективным вариантом представляется создание региональных Центров развития образования на базе институтов усовершенствования учителей и педагогических институтов.
Учитывая новизну работы таких Центров и отсутствие подготовленных кадров их
руководителей, Министерство образования разворачивает целенаправленную подготовку
этих кадров. Одновременно в Министерстве проводится работа по созданию федерального банка новаций (с которым должны быть связаны аналогичные региональные банки), по
изучению опыта работы региональных Центров развития образования и распространению
наиболее перспективных ее образцов.
Реорганизация производственной деятельности по обеспечению
учреждений образования средствами обучения
В системе Министерства образования России находится 15 заводов, выпускающих
различное учебное оборудование для образовательных учреждений и широкая торговая
сеть – 110 учебных коллекторов, через которые это оборудование поступает в школы. В
настоящее время эти заводы и учколлекторы нуждаются в глубоком реформировании.
Реформирование системы обеспечения учреждений образования учебнотехнической продукцией связано с решением следующих задач:
– приведение номенклатуры выпускаемых учебных пособий и оборудования, а
также их качества в соответствие с обновляющимся содержанием педагогической деятельности и потребностями педагогического процесса в различных типах учебных заведений;
– нормативно-правовая регламентация деятельности предприятий по производству
и обеспечению учебных заведений средствами обучения;
– модернизация технического и технологического оснащения предприятий учебнотехнической промышленности, развитие материально-технической базы торговопроводящей сети Министерства образования (учебных коллекторов);
– преодоление монополизма в производстве учебно-технической продукции, создание экономических механизмов, стимулирующих включение в эту деятельность различных государственных и негосударственных предприятий;
– создание необходимых финансово-экономических и нормативно-правовых предпосылок для устойчивого сбыта выпускаемой продукции.
Эти задачи обусловлены сегодняшним неудовлетворительным состоянием как материально-технической базы образовательных учреждений, так и системы предприятий
учебной промышленности и учколлекторов Министерства.
Из-за отсутствия денежных средств на оплату сырья, материалов и комплектующих
изделий указанные предприятия в 1992 г. наполовину сократили производство учебного
оборудования. На этих предприятиях идет отток квалифицированных кадров в другие
отрасли: численность рабочих на начало мая 1992 г. сократилась в среднем на 50%. В учколлекторах и на предприятиях скопилась необходимая учебным заведениям продукция
на сумму свыше 170 млн. рублей. Однако учебные заведения, ввиду отсутствия финансирования на оборудование в I и II кварталах 1992 г., не выкупают заказанную ими продукцию. В этих условиях многие предприятия в целях выживания вынуждены сдавать в
аренду производственные площади, станочное оборудование и другие помещения коммерческим структурам.
Преодоление кризисной ситуации в рассматриваемой сфере может идти по
следующим направлениям:
1. Создание Государственного учебно-производственного концерна по производству и реализации учебно-технической продукции. В структуру концерна могут включаться все предприятия и учколлекторы как самостоятельные акционерные общества открытого типа. В Концерн могут также входить ПТУ, техникумы и другие учреждения и
предприятия, производящие учебное оборудование. Акционирование предприятий, учколлекторов и создание Концерна может быть проведено в течение 1993 г.
2. Разработка Федеральной программы «Развитие средств обучения», финансируемой за счет федерального и местного бюджетов. Одна из первоочередных задач, решаемых в рамках этой программы – научная проработка нового перечня средств обучения по
предметам и профессиональным циклам, отвечающим реформируемому содержанию образования.
3. Привлечение и использование конверсионных мощностей предприятий оборонной промышленности по производству учебного и станочного оборудования для системы
образования, компьютеров, мебели, наглядных пособий и других средств обучения.
4. Организация фонда поддержки и развития предприятий, производящих учебнотехническую продукцию, с возможным привлечением иностранных инвесторов и спонсорских средств.
5. Подготовка пакета нормативно-правовых документов, содержащих поправки к
Законам Российской Федерации «О подоходном налоге с предприятий», «О налоге на
прибыль предприятий и организаций», «О железнодорожных фондах в Российской Федерации», «О налоге на добавленную стоимость», а также проект постановления Правительства «Об освобождении от уплаты таможенных пошлин и сборов учебно-наглядных
пособий и учебного оборудования, закупаемого по импорту для учреждений образования».
До настоящего времени выпускаемое подведомственными Министерству образования предприятиями фактически уникальное оборудование и наглядные пособия используются исключительно для учебных целей. Особенно ценны изготавливаемые комбинатом № 14 «Природа и школа» учебно-наглядные пособия с применением естественного
сырья (коллекции гербариев, влажных зоопрепаратов, минералов, древесины, муляжей
овощей, фруктов и грибов). Другие заводы выпускают учебно-лабораторное и демонстрационное оборудование, инструменты для учебных мастерских. Все эти средства обучения разрабатываются на базе специальных, научно-обоснованных, педагогических требований. Таким образом, предприятия-производители и непосредственно связанная с ними торгово-проводящая сеть учебных коллекторов и баз является неотъемлемой частью
образовательной системы, без которой невозможно обеспечить эффективный учебный
процесс.
Совершенствование управления системой образования
Проблемы повышения эффективности управления сегодня остро стоят на всех
уровнях системы образования: федеральном, региональном, муниципальном и внутри
образовательных учреждений. Для решения этих проблем необходимо сосредоточить
усилия на трех основных задачах:
– децентрализации управления;
– переориентации внимания органов управления образованием на развитие образовательных систем и учреждений;
– освоении всеми работниками этих органов современных управленческих технологий.
Законом Российской Федерации «Об образовании» установлено общее распределение полномочий между органами управления всех уровней, значительно расширены полномочия органов управления образовательных учреждений. Но Закон не может детально
регламентировать распределение полномочии в системе управления образованием и
учесть специфику различных региональных и муниципальных образовательных систем.
Поэтому потребуется, в рамках ограничений, налагаемых законом, отработать вариативные модели организационных структур управления региональными и муниципальными
системами образования. При этом на каждом уровне управления должно предусматриваться решение только тех задач, которые не могут решаться на нижестоящих уровнях
или их решение каждым нижестоящим органом в отдельности нерационально.
Расширение полномочий нижестоящих органов управления системы образования
не должно, однако, привести к потере управляемости в системе. В связи с этим одновременно с разделением сфер деятельности органов управления всех уровней должны отрабатываться механизмы согласования их действий. Управляемость в системе образования
при отработке такого механизма будет обеспечиваться не тем, что нижестоящие органы
управления должны будут выполнять любые указания «сверху», а тем, что вышестоящие
органы управления будут решать задачи, обслуживающие интересы нижестоящих, т.е.
делать то, что этим органам необходимо, но что они сами не могут эффективно делать.
Другая задача, которая решается в рамках программы совершенствования системы
управления образованием – создание на всех уровнях этой системы организационных механизмов управления, ориентированных на развитие образования. Основным объектом
деятельности органов управления должны стать процессы развития региональных, территориальных образовательных систем и образовательных учреждений. Это потребует пересмотра состава функций, реализуемых сегодня соответствующими органами управления, структур этих органов и освоения их управленческим персоналом новых методов
управления.
Чем выше орган управления образовательной системы, тем большую долю времени
его управленческий персонал должен затрачивать на решение задач развития образования. Министерство образования и региональные органы управления образованием должны сосредоточить основное внимание и основные усилия на процессах разработки и распространения нововведений в системе образования.
Обеспечение децентрализации управления образовательной системой и переориентации органов управления этой системой на развитие образования окажется невозможным без овладения управленческим персоналом новыми методами реализации управленческих функций. И прежде всего – функций, связанных с разработкой и реализацией программ развития образования, интенсификацией в нем инновационных процессов.
Для решения указанных выше трех основных задач совершенствования управления образованием потребуется:
– разработать и провести экспериментальную апробацию новых моделей управления образованием регионального и муниципального уровней;
– разработать методики комплексной диагностики состояния систем образования и
образовательных учреждений, планирования их развития, оценки деятельности управленческого персонала;
– разработать новые учебные программы и организовать обучение управленческого
персонала всех уровней новым методам управления, создав для этого сеть школ управления образованием;
– подготовить кадры консультантов по управлению для региональных Центров развития образования;
– организовать разработку территориальных программ развития образования и программ развития образовательных учреждений;
– отработать механизмы лицензирования, аттестация и аккредитации образовательных учреждений;
– отработать механизмы контроля на всех уровнях системы управления образованием;
– отработать технологии освоения в системе образования управленческих нововведений.
Решение названных задач совершенствования управления образованием существенно осложняется двумя обстоятельствами. Во-первых, фактически отсутствует необходимая для их проработки научная база (нет отработанных моделей новых организационных структур управления образованием, не разработаны эффективные методы реализации управленческих функций, особенно применительно к управлению развитием образования и т.д.). И во-вторых, в настоящее время вопросами совершенствования управления образованием профессионально занимается крайне незначительное число специалистов. Поэтому необходимо параллельно разворачивать как исследования и разработки в
области управления образованием, так и подготовку кадров исследователей и консультантов для региональных Центров развития образования, разработку учебных программ и
создание сети школ управления образованием для повышения квалификации управленческого персонала всех уровней.
С целью оперативного и результативного решения всех этих проблем в июле 1992
г. системе научных учреждений Министерства образования создан научноисследовательский Центр управления и проектирования региональных образовательных
систем.
Министерство образования считает также необходимым активно привлекать руководителей и работников органов управления образованием республик (в составе Российской Федерации) и регионов к изучению зарубежного опыта управления образованием. В
настоящее время Министерством получен грант от Информационного агентства США на
трехнедельную стажировку в штатах 30 управленцев с территорий (с полной оплатой дороги и пребывания за счет принимающей стороны). Первая группа управленцев совместно с ректорами соответствующих педвузов – из Кабардино-Балкарии, Екатеринбургской,
Тульской и Сахалинской областей – выезжает в США в конце сентября 1992 г.
Совершенствуя систему управления образованием Министерство, как уже отмечалось, кардинально пересматривает и свою собственную роль. Прежняя «государственная»
роль Министерства как составной части административно-командной системы – роль
надсмотрщика, опекавшего в сфере образования незыблемость этой системы и глушившего все, что не укладывалось в ее унитарные образовательные схемы, ушла в небытие.
Министерство образования России видит сегодня свою основную функцию в раскрепощении школы, образования, в устранении их единообразия и осредненности, в создании многоцветного и многоликого, многоукладного и многомерного образовательного пространства России.
Международная деятельность Министерства
Стратегия международной деятельности
Развитие международной деятельности Министерства обусловлено следующими
важнейшими обстоятельствами:
1. Суверенитет России и ее резко возросшая роль на международной арене с необходимостью требуют самостоятельной международной политики в области образования,
установления прямых контактов с представителями правительственных и неправительственных зарубежных учреждений, занимающихся вопросами образования, вхождение в
крупнейшие международные организации с целью участия в совместных образовательных программах. Интеграция России в мировое сообщество невозможна без интеграции
образовательных систем, ибо только конвертируемость образования может обеспечить
равноправное сотрудничество во всех областях международной политики и экономики.
Для решения этих задач Министерство резко расширило объем международных
связей. Если до июня 1991 г. контакты Министерства ограничивались договорами с отдельными землями и территориями нескольких государств (всего 5 межведомственных
договоров), то в настоящее время общее количество договоров, заключенных Министерством о сотрудничестве насчитывает более пятидесяти наименований. В том числе заключено и подготовлено к подписанию 17 прямых договоров и рабочих планов сотрудничества с министерствами и департаментами образования крупнейших стран Европы,
Азии и Америки (помимо стран СНГ, с каждой из которых уже существуют договоры о
сотрудничестве в сфере образования и заключен единый договор).
Помимо этого Министерство является правопреемником Госкомитета образования
СССР по всем договорам, заключенным до 1992 г. Общее количество только межведомственных договоров из числа вышеупомянутых – 52.
2. При экономической нестабильности, когда сфера образования находится в условиях хронического дефицита бюджетных средств, международное сотрудничество является значительным фактором решения ряда народно-хозяйственных задач, таких как развитие издательской базы системы образования, его инфраструктуры, развитие системы
подготовки и переподготовки кадров, предпринимательской деятельности в системе образования и др. Средства зарубежных партнеров, привлекаемые в настоящее время в сферу образования исчисляются уже в сотнях миллионов долларов и способны существенно
повлиять на ее развитие в тот период, когда ассигнования из госбюджета в основном уходят на заработную плату учителям и поддержание стабильности функционирования системы (сейчас на это тратится до 94% бюджета).
3. Реформа образования, провозглашенная Министерством и последовательно им
реализуемая, осуществляется на базе системного подхода, который существенно отличается от принятой ранее практики реформ, когда только одна или несколько составных
частей системы находились в фокусе внимания.
Та же проблема стоит сейчас перед большинством развитых стран Запада. Системы
образования таких стран как США, Франция, Япония, Нидерланды, Великобритания, так
же нуждаются сейчас в реформировании. Несмотря на то, что перед каждой из этих стран
стоят разные исторические задачи, диктуемые различными историческими условиями,
конструктивное решение этих задач в эпоху все большей интеграции политических и
экономических систем возможно только на основе сотрудничества. Именно поэтому
большинство стран стремится к совместной разработке системного подхода к реформированию своих образовательных систем, в частности к сотрудничеству с Россией, где реформа системы образования органически вписана в кардинальные социальноэкономические преобразования.
Сотрудничество в области образования строится Министерством на основе комплексного, системного анализа ситуации в России и странах-партнерах и прогнозировании ее развития. В комплексно-проектном способе организации международного сотрудничества на настоящем этапе и заключается коренное его отличие от предыдущих форм.
В этой связи характерны такие проекты Министерства как проект, разрабатываемый с
Фондом Карнеги и Всемирным Банком, план сотрудничества с Нидерландами и Бельгией, с Фондом Сороса, проект «Российско-Американская коалиция "Бизнес и образование"» и др.
Цели реформы образования в России обуславливают необходимость открытости
системы образования, его интернационализации, вхождения в общемировое образовательное пространство.
Обновление и развитие образования не может происходить без учета опыта, накопленного в мире, без прямых контактов и сотрудничества работников образования друг с
другом и расширяющихся обменов студентов и школьников. В этом плане политика Министерства характеризуется стремлением поощрять прямые контакты между образовательными учреждениями, способствовать установлению и развитию таких контактов. Педагогические вузы Министерства образования заключают прямые договора с крупнейшими университетами Запада, число таких договоров растет. Несмотря на значительные
финансовые трудности поддерживается и развивается система школьных обменов, разработан и осуществляется целый набор крупных совместных проектов в области образова-
ния, решающих ряд приоритетных задач образовательной системы. Общее количество
уже действующих проектов – 26.
Отметим, однако, что сотрудничество Министерства с крупнейшими международными организациями пока ведется недостаточно интенсивно, ограничивается в основном
участием в семинарах и конференциях. Придание этой деятельности проектного и конструктивного характера – одна из приоритетных задач Министерства.
Принципы сотрудничества
В результате всей этой деятельности изменяется роль и сама парадигма международного сотрудничества в области образования, цель которого – обеспечение стабилизации российской образовательной системы и ее развития. Принципы этого сотрудничества:
1. Открытость и динамичность расширения международных контактов.
2. Активный, а не выжидательный характер международного сотрудничества.
3. Переход из традиционной плоскости в основном академических контактов в
плоскость прагматическую и технологическую: обмен технологиями, методиками, «ноухау».
4. Переход от сбора информации и позиции пассивного наблюдения к интенсивной
совместной деятельности, к совместному решению приоритетных образовательных задач.
5. Систематичность, а не спорадичность образовательных контактов, программнопроектный способ их реализации.
Подобные принципы международного сотрудничества легли в основу политики
большинства европейских министерств и департаментов образования ведущих образовательных организаций мира, заинтересованных в создании единого «глобального» образовательного пространства и конкурентоспособности на мировом рынке труда и технологий. По этим принципам например строится многостороннее сотрудничество в рамках
международного проекта «Деметра» по развитию сельского хозяйства и сельскохозяйственного образования: кроме России, на которую в основном ориентирован этот проект,
в него по инициативе Голландии будут интегрированы Великобритания, Дания, Норвегия, Канада и США.
Проекты подобного рода с успехом могли бы координироваться международными
образовательными организациями и объединениями, тем более, что их финансирование с
необходимостью требует участия международных финансово-кредитных организаций.
Основные направления сотрудничества
Исходя из названных принципов, изменился характер и основные направления
международного сотрудничества Министерства образования России. В отличие от предшествовавших контактов, в основном ознакомительно-исследовательского рода, новые
направления сотрудничества предусматривают решение неотложных проблем социальноэкономического и образовательного характера, комплексных проблем, связанных с системно-структурными преобразованиями в сфере образования. При этом международная
деятельность концентрировалась главным образом на следующих направлениях:
В социально-экономической области:
1. Решение проблем перестройки системы полиграфии и издательской деятельности, создание альтернативной издательской сети в сфере образования, в том числе региональной.
В этом контексте Министерство содействовало созданию совместного издательства
на базе российского издательства «Просвещение» и германского издательства «Бартельсман», разрабатывает совместные издательские программы с издательством
«Мюленхоф» (Нидерланды), «Ван Инн» (Бельгия), заключило ряд договоров о поставке в
Россию настольных типографий австрийскими, германским и американскими партнерами. Типографии будут использоваться для печатания инновационной учебной продукции
по заказу Министерства, создания региональной издательской сети при педвузах. Помимо технического переоснащения издательств и увеличения их мощности, здесь решаются
проблемы совместной разработки учебных материалов и адаптации наиболее перспективной учебной продукции Запада.
2. Реорганизация системы профессионально-технического образования и подготовки квалифицированных кадров для обеспечения структурных сдвигов в экономике,
программ преодоления структурной безработицы, для освоения новейших технологий, а
также реализация программы «гуманитарная конверсия», которая предусматривает переподготовку в педагогических вузах офицеров, увольняемых в запас, по специальности
«социальный работник», «социальный педагог» и др., в этом плане Министерству удалось существенно расширить возможности стажировки педагогов и учащихся в профессиональных учебных заведениях Германии, Великобритании, Нидерландов, создается
сеть инновационных профессиональных учреждений совместно с германскими, британскими и американскими коллегами, центр профтехобучения, в задачи которого входит
включение России в программу Евросообщества ФОРС (борьба с безработицей, смена
квалификации и т.д.).
3. Решение проблем фермерского образования. Наиболее успешным в этой области
является уже упомянутый российско-голландский проект «Деметра», предполагающий
запуск практических фермерских школ на базе ПТУ, переориентацию ряда сельскохозяйственных ПТУ на подготовку фермеров, оснащение их инновационными программами
обучения, переподготовку преподавателей и разработчиков учебных курсов. К проекту
уже подключились фермерские объединения Дании, планируется участие Великобритании и Канады. Совместно с коллегами из американского колледжа Де-Моин (Айова) и
Ставропольского пединститута создан Северо-Кавказский центр подготовки и переподготовки кадров в области агробизнеса.
4. Обеспечение экономического образования, развитие рыночной грамотности, рыночного сознания, рыночной культуры как работников сферы образования, так и обслуживаемого ею контингента.
Министерство координирует реализацию российско-американского проекта «Программа "Junior Achievemen" по прикладной экономике, в рамках которого проводится
подготовка педагогов, желающих организовать в России классы и региональные центры
по экономической подготовке. Переработаны и адаптированы учебники зарубежных издательств по рыночной экономике. Ведется подготовка будущих разработчиков учебных
курсов из числа учителей с привлечением зарубежных экспертов, с их же помощью семинары по основам экономической грамотности проводятся для администрации школ.
5. Подъем образовательной индустрии, – предприятий, обеспечивающих сферу образования средствами обучения, необходимыми для их существования и развития.
В первую очередь деятельность в этой области является посреднической: Министерство способствует созданию на базе подведомственных ему предприятий, совместных предприятий, по производству школьной мебели (совместно с голландскими партнерами), современных технических средств обучения (совместно с германскими партнерами) и др. Одновременно Министерство оказывает посреднические услуги в создании
предприятий по производству школьных завтраков (совместно с партнерами из США), в
оснащении системы образования множительной техникой.
6. Компьютеризация сферы образования, позволяющая осуществить переподготовку кадров на базе новых технологий в существующих образовательных учреждениях.
Деятельность в этой области сейчас существенно меняет направленность. Если
стратегия союзных органов образования строилась преимущественно на поэтапном
оснащении прежде всего средних школ импортной современной компьютерной техникой,
то ориентация российского Министерства заключается прежде всего в развитии собственной системы, вначале сборки, а затем и производства компьютеров, в оснащении
современной техникой в первую очередь системы управления образованием и тех учебных заведений, которые в дневное время будут работать как школы или ПТУ, а в вечернее функционировать как центры переподготовки взрослых. При этом акцент делается на
создание компьютерных и электронных сетей, использующих весь наличествующий парк
техники оптимальным образом. В этом ключе готовятся соглашения с рядом ведущих
компьютерных фирм мира.
7. Возрождение общественно-педагогического движения в России и создание нового типа федерации учителей и работников образования.
По результатам переговоров с Американской федерацией учителей (AFT) достигнута договоренность о совместном проекте в области выращивания нового типа профессиональных объединений учителей и стимулирования развития общественнопедагогического движения. В сентябре 1992 г. представители AFT посетят ряд террито-
рий России, где познакомятся с инициаторами общественно-педагогического движения и
изучат ситуацию с развитием профессиональных объединений. В ноябре 1992 г. будет
проведена конференция по проблемам профессиональных объединений учителей в г.
Санкт-Петербурге.
8. Организация гуманитарной помощи детям и учителям России. Министерство
явилось инициатором и координатором доставки в Россию целевой продовольственной
помощи учителям и детям тех регионов, ситуация в которых в тяжелую зиму 1991–92 г.
была наиболее угрожающей. При этом использовалась распределительная сеть Министерства и удалось избежать злоупотреблений в процессе распределения. Помощь оказывалась и в виде поставки учебной литературы, техники и др. в школы России, что позволило поддержать ряд совместных проектов в области образования, обеспечить учащихся
учебными материалами по иностранному языку и др.
Ряд зарубежных издательств Германии, Нидерландов, Норвегии оказали помощь в
издании инновационных учебников для школ России, что позволило существенно разнообразить рынок учебной продукции.
Благодаря безвозмездной помощи ряда Западных агентств, таких как USIA (США),
British Counsil, Министерство образования и науки Нидерландов и т.д. в финансировании
транспортных услуг удалось не только реализовать, но существенно расширить программу обменов.
В области решения образовательных задач:
1. Обновление содержания образования, прежде всего гуманитарного, его переориентация на потребности и интересы современного общества, повышение его качества,
конвертируемости, его интеграция в глобальную цивилизацию будущего.
Разработан и реализуется целый ряд международных проектов, направленных на
создание современного содержания гуманитарного образования для школ и дошкольных
учреждений России. Так, в рамках проекта фонда Сороса, Министерство образования и
Комитета по высшей школе финансируется разработка новых учебных курсов по истории, экономике, общественным дисциплинам, экологии, развитию мышления, литературе
и др. Кроме того, в рамках этого проекта организована подготовка будущих разработчиков нового содержания образования из числа учителей и ученых. В рамках проекта «Глобальное образование» (Россия–США–Нидерланды–Дания) ведется разработка содержания образования для будущих граждан интегрированного и взаимозависимого мира, совместно разрабатываются новые учебные курсы. В рамках проекта «Арктическая экспедиция» планируется разработка регионального компонента содержания для школ циркумполярной зоны.
2. Разработка государственных стандартов образования, проблем аккредитации
учебных заведений, сертификации и нострификации дипломов.
Работа в этой области по сути только начата и ведется по линии включения России
в ряд национальных и международных организаций, занимающихся стандартами и тестированием. Несколько школ России подключено к программе международного бакалавриата ЮНЕСКО, подана заявка на вхождение в программу Евросообщества «Tempus».
3. Разработка современной языковой политики, национальных проблем в области
образования, диалога культур в образовании, совершенствование обучения иностранным
языкам и содействие распространению русского языка в мире.
Существенно расширились обмены специалистами и учителями русского и иностранных языков с США, Францией, Нидерландами, Голландией, Бельгией и др. В рамках проекта «Русские школы в Эстонии» (Россия–Эстония–Дания) ведется разработка
содержания образования для русскоязычных школ, переподготовка педагогов, создается
Институт развития русского образования. Аналогичные программы планируется развернуть в других республиках бывшего Союза. С Канадой и Норвегией развернута программа обеспечения образовательных прав национальных меньшинств.
4. Создание системы экологического образования, распространение экологической
грамотности и экологической культуры среди учащихся и населения.
Основная работа в этой области ведется в рамках уже упомянутого фонда Сороса,
совместно разрабатываются и издаются новые учебники по экологии. Целый ряд школ
ведет совместные экологические проекты с зарубежными школами-партнерами.
5. Опережающая реформа педагогического образования, подготовки и переподготовки педагогических кадров.
Ведется работа по созданию международных педагогических университетов. В Магадане создан Российско-Американский педагогический университет. Планируется создание такого университета в Москве и Международного Российско-Финского университета в Карелии.
Министерство стимулирует развитие прямых партнерских связей Российских вузов
и университетов с колледжами и университетами Запада. За истекший год число прямых
договоров такого рода возросло от двух (1991 г.) до пятнадцати. Договора с вузами
предусматривают совместную разработку содержания педагогического образования, подготовку педагогов для работы по системам М. Монтессора, Р. Штайнера, Френе и др.,
обучение новым педагогическим технологиям.
6. Подготовка и переподготовка управленцев в свете проводимой в течение двух
последних лет регионализации и муниципализации образования, перехода к рынку, повышения восприимчивости системы образования к педагогическим инновациям.
Ключевой для нас является проблема переподготовки управленцев системы образования с привлечением зарубежных экспертов, стажировка управленцев за рубежом для
перехода от режима командно-авторитарной управленческой логики к логике управления
программами реформы образования.
В этом плане налажена система обменов управленцами высшего и среднего звена с
органами образования США, Нидерландов, Германии, Великобритании, Бельгии, создается российско-американский центр «Бизнес и образование». Совместным проектом
Фонда Карнеги, Всемирного Банка и Министерства образования России предусмотрена
разработка комплексной стратегии перестройки российской системы образования. Приезд первой группы экспертов в рамках проекта предусмотрен в сентябре 1992 г. После
этого будет создана совместная рабочая группа для разработки многолетнего рабочего
плана развития образования в России и ее отдельных регионах. Акцент будет сделан на
развитие системы переподготовки взрослых.
7. Развитие новых моделей и типов школ в системе государственных и негосударственных образовательных учреждений, адаптация наиболее перспективных западных
моделей к условиям России.
В этом контексте проектом «Консорциум Авангардных школ» (Россия–США–
Великобритания–Нидерланды) ведется программа распространения и адаптации инновационных моделей школ на Западе и в России. В школах Сибири реализуется российскоавстралийский проект «Демократизация жизни школы».
В рамках российско-американско-голландского проекта «Метрополис» выращиваются модели школ, перспективных для условий большого города с населением неоднородным в социальном и национальном плане.
8. Преодоление традиционной оторванности, изолированности детей с отклонениями в развитии и поведении от нормальных условий жизни и включение их в систему
среднего и профессионального образования, обеспечение их жизни в качестве полноценных членов общества, их социальная защита.
Совместно с Великобританией Министерство разрабатывает модели новых специальных учебных заведений реабилитационного типа. Создан консультативно-правовой
Центр детства, активно сотрудничающий с целым рядом неправительственных организаций и ассоциаций США (программа для детей-сирот). В рамках проекта «Дети без семьи»
(Россия–Норвегия–Франция) ведется работа по реорганизации ряда детских домов России, восстановлению связи между детьми и родителями, находящимися в исправительных учреждениях.
Организована переподготовка кадров сотрудников учреждений для детей с отклонениями в развитии в соответствующих учреждениях Великобритании и Нидерландов.
Важнейшие задачи развития международного сотрудничества по проблемам
образования в контексте образовательной реформы.
Развивая и углубляя вышеописанные направления сотрудничества, Министерство
ставит следующие задачи:
1. Интеграция России в международные образовательные программы и проекты
ЮНЕСКО, Евросообщества, Советы Европы, КОМЭП и др., соответствующие выделенным приоритетам.
2. Интенсивное развитие прямого сотрудничества в области образования на уровне
регионов России и Запада, на уровне отдельных государственных и негосударственных
образовательных учреждений.
3. Развитие системы обменов специалистами и учащимися на основе совместной
проектной деятельности.
4. Выработка совместно с зарубежными партнерами предложений по совершенствованию законодательного и информационного обеспечения обменов, позволяющих
рационально использовать их потенциал, предотвратить «утечку мозгов».
5. Развитие системы совместных предприятий, обеспечивающих важнейшие потребности системы образования, такие как полиграфические и издательские услуги, производство школьных завтраков, мебели, оборудования.
6. Насыщение рынка учебной продукции за счет совместной разработки, использования и адаптации современных учебных средств зарубежного производства.
7. Развитие и интеграция общественно-педагогического движения России в профессиональные образовательные сообщества зарубежных стран.
8. Разработка механизмов использования и возврата займов в крупных международных финансовых организациях Запада для реализации приоритетных задач образования, таких как переподготовка незанятого и высвобождающегося населения.
9. Развитие диалога культур через программы широких комплексных обменов, таких как фестивали российской культуры и образования в странах Запада и аналогичные
фестивали в России.
10. Приоритетное развитие программы совершенствования языковой подготовки
учащихся и специалистов России и распространение русского языка за рубежом.
Заключение
Сегодня нам часто задают два вопроса.
Первый: готово ли российское учительство ко всем тем переменам, которые происходят в нашем образовании. Министерство убеждено, что в значительной своей массе
учительство готово. Иначе и перемен бы этих не было. Основы проводимой образовательной реформы, подчеркнем еще раз, закладывались не вчера и не где-то там «наверху». Они созидались руками, умом и сердцем передового учительства, передовых ученых
еще в конце 1980-х гг. Учительство приняло реформу, а это в значительной мере гарантирует ее успех. Кроме того, ссылки на то, что кто-то или народ в целом «не готов» к реформам – банальнейшая уловка тех, кто хочет от этих реформ уклониться. Консервативная часть российского Парламента, торпедируя аграрную реформу и сегодня отстаивает
избитый тезис, что крестьянам нельзя отдавать землю, ибо они якобы к этому не готовы.
И второй вопрос: можно ли сегодня реально проводить серьезную реформу образования – в условиях тяжелейших экономических трудностей, социальной и политической нестабильности. Министерство образования уверено: не только можно, но нужно и
должно! Система образования, действительно, во многом заложница политики и экономики. Но это вовсе не означает ее обреченности. На то и необходима сильная государственная политика в образовании, чтобы, мобилизуя его внутренние ресурсы и учитывая
внутреннюю логику и закономерности его развития, провести образовательную систему
не только через полосу экономического шторма и политической нестабильности, но и
через рифы подчас неизбежных экономических и политических ошибок.
Есть два способа реагирования на общую политическую и экономическую ситуацию и на возникающие в связи с ней проблемы: драматизировать эти проблемы, стенать
по их поводу или решать их, проводя самостоятельную твердую политическую линию.
Министерство образования России предпочитает второе.
Россия сегодня вступила в третью за нынешнее столетие полосу испытаний – после
1917, 1941–1945 гг. И это испытание может быть самым трудным.
Трудности неизбежны и в системе образования. Но это вовсе не значит, что на них
надо реагировать панически, следуя примеру неуравновешенных, невротических полити-
ков. Главное сегодня – твердо и последовательно проводить начатые реформы, в том
числе и реформу образования, не поддаваться гипнозу этих трудностей и самоубийственному соблазну одолеть их, пустив под их жернова «семенной фонд» – будущее нации.
Последствия этого для духовного и экономического возрождения России могут быть самыми драматическими.
Министерство образования России убеждено, что, несмотря на все трудности, реформа образования продвигается вперед и, более того, уверенно подходит к той черте, за
которой она уже становиться необратимой.
Министерство исходит из того, что для системы образования, как и для Россия в
целом, время исторических перемен – это прежде всего время исторических возможностей.