Лекция 10. Целевые программы как инструмент социального

Лекция 10. Целевые программы как инструмент социального управления
План
1. Сущность программно-целевого управления
2. Социальные программы и их виды
3. Механизм разработки социальных целевых программ
1. Сущность программно-целевого управления
Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в
данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка
целей и лишь затем подбираются пути их достижения.
Программно-целевой метод управления является одним из методов, который позволяет создавать эффективный механизм решения социальных проблем с учетом муниципальных особенностей и требований. Сущность программно-целевого управления заключается в выработке организационных моделей решения социальных проблем и координирование механизмов их реализации. Программы являются одной из организационных
форм решения возникающих противоречий в социальной системе и позволяют определить
приоритетные проблемы и необходимые для их решения ресурсы.
Существенными признаками программно-целевого управления являются:

системное понимание объекта;

комплексный анализ проблем;

обоснованный подход к выбору целей и средств их достижения;

направленность на конкретные конечные результаты;

согласование целей и ресурсов;

создание для такого увязывания специального документа – целевой программы;

стремление к максимальной эффективности достижения целей при рациональном
использовании ресурсов;

интеграция усилий субъектов управления и координация их деятельности с помощью специально создаваемых организационных структур управления [11, 49].
Основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее
является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).
Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути —
способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает
программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программноцелевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и
влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.
Особенностью программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и
сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.
Итак, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей
экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных
мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при
требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Преимущества. Использование программного метода позволяет:
- сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, - объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем,
- поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период
времени.
При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе:
• существенная значимость мероприятий для страны или региона;
• принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий;
•невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов;
• необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий.
-индикативным характером программ, сроки реализации, которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
-системным характером основных целей и задач программы по решению сложных
комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;
-обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;
-способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы
на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от
которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения
(проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
-возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании
ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных
средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;
-возможностью сочетать в ходе государственного управления развития экономики и
социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и
индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора
экономики и тех хозяйственных комплексов функционирование, которых имеет жизненно
важное значение- для национальной безопасности страны военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и приоритетному развитию отдельных регионов страны– регионов-«локомотивов» экономического роста,
к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с
тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих
особым геополитическим положением или подверженных воздействии : природных и техногенных катастроф и аварий и др.;
-потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля, при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).
Таким образом, программно-целевой подход обеспечивает целостность, согласованность компонентов социальной системы.
Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т.е. правил
формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными
из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование
кратко-, средне- и долгосрочных целей.
Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов
социально-экономического функционирования общества, НТП.
Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной
учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.
Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.
Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост
производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом
должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом
рынке, главным образом, товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться
сырьевые поставки другим странам.
Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов.
В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный
период.
Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей по существу является
продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету
целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом
должны согласовываться со стратегическими целями общества.
В СССР первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации страны,
принятый в 1920 г. На уровне государства программы применялись также и в других странах. Так, федеральным правительством США в 30-е гг. была принята программа по развитию производств в долине реки Теннесси. В послевоенный период была реализована программа по созданию в местности Силиконовая долина (штат Калифорния) комплекса лабораторий, организаций и предприятий по разработке и выпуску средств электроники и вычислительной техники для нужд военной промышленности.
Программный подход как метод решения долговременных комплексных проблем социально-экономического развития органически присущ индустриальной системе хозяйствования.
Реализация программно-целевого метода в современных условиях Украины осуществляется в виде целевых комплексных программ (ЦКП), которые являются одним из
важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.
Для программно-целевого метода на современном этапе развития образования характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов и временной, когда требуется
добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
2.
Социальные программы и их виды
Организационный формой целеполагания являются комплексные целевые программы и
проекты, которые позволяют соотнести целеполагание, точнее определить их иерархию с
учетом имеющихся ресурсов, выделить приоритетные из них и направить их реализацию
на достижение главной, или генеральной, цели.
Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет
или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.
Понятие программа близко к понятию проект. Поэтому нередко программно-целевое
управление называют управлением по проекту. Однако синонимичное употребление этих
терминов обоснованно тогда, когда речь идет о крупном проекте, имеющем, как правило,
национальное значение. В этих случаях складывается целая отрасль научного знания —
система управления проектами, в рамках которой изучаются основы управления проектированием, создание модели управления проектом, фазы его разработки и реализации, ресурсного и кадрового обеспечения и т. п.
В одном из первых определений понятия «социальная программа» в отечественной научной литературе К. И. Микульский так обозначил основной спектр значений.
Во-первых, социальной программой является перспективная концепция роста народного благосостояния и развития социальных отношений. В ней даются общая характеристика стратегии социального развития страны в определенный исторический период, основные направления повышения народного благосостояния и глобальные качественные и
количественные показатели, которые необходимо достичь в данном периоде. Такие концепции содержатся в программных документах правящих партий и служат базой для разработки соответствующих разделов планов экономического и социального развития.
Во-вторых, социальными программами выступают специальные разделы планов экономического и социального развития (годовых, пятилетних, а также рассчитанных на более
длительный период). Полнее отражая перспективные социальные ориентиры, они формулируют задачи определенного этапа на пути их достижения, отражают более глубокое
внедрение социальных критериев в планирование экономического развития в целом и на
его отдельных участках, а главное, выступают не только как итог планирования развития
экономики, но и как комплекс заданий для него.
В-третьих, выделяются специальные социальные программы', предусматривающие
решение определенных социальных задач узлового характера и со- ответствующую концентрацию ресурсов. В этом смысле термин «социальная программа» наиболее употреби-
телен, хотя и относится к более узкому понятию. Такие программы зачастую затрагивают
различные разделы социально-экономических планов и требуют специальной координации
развития различных отраслей народного хозяйства. Они содержат конкретизацию целей и
задач, отражают их иерархию, служат формированию новых форм удовлетворения социальных потребностей населения, созданию новых организационных связей.
Наконец, отмечает К. И. Микульский, в качестве социальной программы может с полным основанием рассматриваться совокупность намечаемых и осуществляемых мероприятий в той или иной социальной области и в том слу- чае, если они не получили оформления в виде единого программного документа, плана и т. п., но основаны на общей концепции, взаимоувязаны, направлены на достижение единой комплексной цели.
Хотя, отдавая дань тому времени в нашем обществе (конец 70-х годов), автор рассматривает социальные программы в рамках существовавшей тогда системы партийного руководства и тотально-государственного директивного планирования, выделенные им такие
качества социальных программ, как кон-цептуальность, целевая направленность на удовлетворение социальных потребностей (в том числе новых форм), определение социальных
ориентиров общественного развития, социальных критериев развития экономики, выраженность их в качественных и количественных показателях, видовое разнообразие и
структурная гибкость, позволяют видеть в них универсальный метод политикоуправленческой деятельности, использование которого может варьироваться в зависимости
от общих и специфических социально-экономических, политических и других условий. С
70-х годов в политико-управленческом лексиконе утвердился термин «целевая комплексная
программа», под которой обычно понимают «директивный и адресный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс взаимоувязанных заданий и ме-роприятий, объединенный общей целью».
Признавая важность таких программ в практике управления необходимо отметить, что
их общее название не вполне удачно. Прилагательные «целевая» и «комплексная» характеризуют атрибутивные, имманентные свойства любой программы, а не только данного класса. Не целевых и не комплексных программ просто не бывает. Любая программа в явном
или скрытом виде содержит цель и некий набор (комплекс) средств ее осуществления. Этот
случай еще раз подтверждает важность терминологического анализа и поиска адекватного
определения. Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное
развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Таким
образом появилось планирование на микро- и макроурованях.
В программно-целевом управлении проект выступает как структурный элемент
крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели. В числе инструментов, широко используемых в системе государственного
управления, находятся разработка и реализация целевых программ.
Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития. Для комплексной научной программе характерны следующие элементы:
1. главная цель программы;
2. кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать;
3. какие ресурсы требуются для реализации программы и каковы источники их
поступлений;
4. кто, где, когда и как именно будет использовать результаты реализованной
комплексной программы.
Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной
власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем.
Проект целевой программы состоит из нескольких блоков, как-то:
1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными
методами;
2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;
3) система программных мероприятий;
4) ресурсное обеспечение программы;
5) организационно-экономический механизм реализации программы;
6) организация управления программой и контроль за ходом реализации;
7) оценка эффективности социально-экономических последствий программы;
8) паспорт программы.
В приложении к проекту целевой программы даются:
• пояснительная записка;
•бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием;
• предварительная бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета
для финансирования программы на очередной финансовый год;
•лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.
Виды программ. Программы по своему характеру очень разнообразны. Можно выделить следующие программы:
- общегосударственные – это программы, охватывающие все сферы общественной жизни,
направленные на достижение общенациональных целей это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы общественной
жизни (производственной, непроизводственной, финансовой, налоговой, социальной,
духовной, международной).; · Федеральная целевая программа «Государственная поддержка местного самоуправления»;
· Федеральная целевая программа «Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы»;
· Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера»;
· Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области»;
· Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие республики Бурятия»;
· Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие и национальнокультурное возрождение балкарского народа»;
· Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие города-курорта
Сочи на период до 2010 года»;
· Федеральная целевая программа «Развитие социально-экономи ческой и культурной базы
возрождения российских немцев»;
· Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Астраханской области».
- функциональные – это программы, направленные на решение задач различных групп отраслей— это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональной задачи усилиями ряда
отраслей (развитие, например, топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т. п.).
- региональные программы решают задачи, возникающие внутри различных регионов. Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.
На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как
осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе: создание новых,
развитие и поддержка существующих прогрессивных производств– «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий
функционирования и развития предприятий в регионе на основе:
1)развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;
2)создания благоприятного инвестиционного климата в регионе; развитие рыночной
инфраструктуры общерегионольного и зонального (внутри регионального) значения; участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.
На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут является:
проблемы ликвидации диспропорций в развитии производства и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.); вопросы содействия развитию малого предпринимательства; комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной
базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, создания благоприятных условий в интересах
привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных
объектов; участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения
;проблемы социальной ориентации – поддержка и развитие социально значимых объектов:
дольний, школ, детских учреждений и т. д.; проблемы содействия занятости населения ,
включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.
По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть
направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач,
проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные
(свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).
Каждая программа разделяется на подтипы по определённым признакам. В свою очередь, каждая из типов программ содержит подтипы, к примеру,
территориального типа программы могут разрабатываться и осуществляться на следующих уровнях:
первый уровень — комплексное использование отдельных природных ресурсов
территории, вовлекаемых в народнохозяйственный оборот; этот уровень предполагает создание комбинированных производств на базе одного вида природных ресурсов;
второй уровень — комплексное использование нескольких видов сопутствующих природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот одновременно; на этом уровне
решаются внутритерриториальные межотраслевые проблемы;
третий уровень — комплексное развитие хозяйства в рамках биоэкономических систем; на этом уровне используется окружающая среда при условии поддержания ее заданного качественного состояния; здесь важно обеспечение взаимосвязи производства и биосферы;
четвертый уровень — комплексное развитие социально-экономической системы, обеспечивающее единство производства, воспроизводства населения и улучшения условий его
жизни, воспроизводства природных условий;
пятый уровень — комплексный учет развития данного региона с решением проблем
освоения других соседних регионов, с решением крупномасштабных и долгосрочных
народнохозяйственных проблем.
Также среди программ особо следует выделить научно-технические программы,
направленные на создание новых образцов техники, новых технологий, научных открытий.
Несмотря на то, что все программы разнообразны, в них можно выделить общие черты:
- . направленность на цель, на конечный результат, подчинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рамках программы, конечной цели, конечному результату;
2. наличие в программе системы качественных показателей, поскольку далеко не все
запрограммированные социальные цели и конечные результаты могут быть выражены
количественно, поддаются стоимостной оценке;
3. объединение в определенных организационных рамках под общим руководством
и управлением всех организаций, исполнителей, независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности от самого начала до окончания работ;
4. четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми организациями, исполнителями, ориентация исполнителей и особенно руководителей всех уровней на результат конечный и результаты промежуточные, являющиеся средством, этапом,
звеном в достижении конечной цели;
5. строгая и четкая координация и увязка функций организаций, звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали);
6. гибкая система управления, отвечающая особенностям программы,
максимально приближенная к исполнителям.
3. Механизм разработки социальных целевых программ
Программу разрабатывают поэтапно. Прежде всего, из множества разнообразных
целей выбирают одну цель, которая соответствует решению данной проблемы. Выделяют
ресурсы, которые понадобятся для достижения выбранной цели. Далее определяют систему управления и организацию комплекса, и создают механизм управления данным комплексом.
Принятию любой программы предшествует достаточно длительная подготовка. Она разбивается на 2 стадии: подготовительная и предварительная.
На подготовительной стадии осуществляется выбор проблемы, которая будет решать
эта программа, очерчиваются границы этой проблемы, анализируются методы механизма
решений, то есть в органах управления на этой стадии разрабатывается проблемная записка, на основании которой соответствующая инстанция принимает решение о предварительной разработке программы.
На предварительной стадии анализируются задания, определяется главная цель, совокупность наиболее крупных подцелей, учитываются целевые нормативы, на основании которых определяется достижимость цели, ресурсы, сроки достижения, ответственность исполнителей. Здесь же осуществляются прогнозные расчеты, в рамках которых определяется структура программы, план работы, предлагается система управления для реализуемых
программ.
После того, как вся работа на двух стадиях завершена, начинается разработка целевой
программы. Она ведется поэтапно:
1 этап: осуществляется целевая разработка (древо целей). Должно быть составлен четкий, структурный комплекс функциональных подцелей программы с оценками относительно важности подцели и количественно выраженными целевыми нормативами
2 этап: определяются возможные альтернативы развития, распределяются
ресурсы для достижения целей
3 этап: проектирование системы управления (как взаимодействуют между собой, какие
ресурсы выделяются, назначаются исполнители)
4 этап: разрабатывается механизм мониторинга и контроля за реализацией программы
по достижению целей. На этом этапе осуществляется программно-целевое управление, которое содержит следующие основные стадии, выполняет определенные функции, которые
будут связаны с этапами разработки программ:
• информационный – выявление проблем, ресурсов, перспектив
• целевой – расчленение подцелей, формирование древа целей
• стратегический – разработка стратегии достижения целей через разработку и описание мероприятий, средств, методов достижения целей
• создание системы управления как совокупности организаций и подразделений, необходимых для достижения целей
• практический – осуществлений программ всеми исполнителями организаций
• результирующий – подведение итогов
На практической стадии обязательно реализуется перечень мер, которые спланированы
заранее, которые необходимо предпринять для достижения поставленных целей. Важно
помнить, чтобы эти мероприятия были скоординированы, то есть они должны быть проведены параллельно, а другие –последовательно. При последовательных мероприятиях
выполнение одних служит исходным условием для выполнения в будущем других. Одной
из самых трудных задач является создание альтернатив при реализации программы, выбор
наилучшего варианта.
Альтернативы формируются двумя способами:
1. по планируемым конечным результатам
2. на базе имеющихся ресурсов
В рамках программ разрабатываются сетевые графики, то есть 1 график на весь
срок реализации программы;
ряд
календарных графиков, которые составляются по отдельным видам работ и срокам выполнения. В графиках вся программа делится на
блоки, которые осуществляются в рамках отдельных мероприятий,
отдельных
видов работ, осуществляемые
отдельными исполнителями, и по каждому существуют определенные сроки.
ГУБЕРНАТОР СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2005 г. N 57
О ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ КРАЕВЫХ
ЦЕЛЕВЫХ И ВЕДОМСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
В целях совершенствования процесса разработки и реализации краевых целевых
и ведомственных целевых программ, эффективного использования средств бюджета
Ставропольского края постановляю:
1. Утвердить прилагаемый Порядок разработки и реализации краевых целевых и ведомственных целевых программ (далее - Порядок).
2. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований
Ставропольского края учитывать требования Порядка при разработке и исполнении целевых программ развития муниципальных образований.
3. Государственным заказчикам краевых целевых программ в течение 2005 года
привести действующие краевые целевые программы в соответствие с настоящим Порядком.
5. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя председателя Правительства Ставропольского края - министра экономического
развития и торговли Ставропольского края Гаевского В.В.
6. Настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания.
Утвержден
постановлением Губернатора
Ставропольского края
от 11 февраля 2005 г. N 57
ПОРЯДОК
РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ КРАЕВЫХ ЦЕЛЕВЫХ
И ВЕДОМСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
1. Общие положения
1.1. Настоящий Порядок определяет типы целевых программ, устанавливает
этапы, сроки их разработки и реализации, предоставления отчетности об исполнении, основные задачи и функции участников процесса программно-целевого управления.
1.2. Краевая целевая программа, ведомственная целевая программа - комплекс
производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных, научноисследовательских, опытно-конструкторских и иных мероприятий, согласованных по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления и направленных на эффективное решение приоритетных целевых задач на территории Ставропольского края.
1.3. Краевая целевая программа направлена на решение проблем краевого значения
в рамках полномочий нескольких органов исполнительной власти Ставропольского
края.
Краевая целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, сформированных по отраслевому или функциональным признакам и направленных на решение конкретных задач в рамках краевой целевой программы. Деление краевой целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их реализации.
1.4. Ведомственная целевая программа направлена на решение проблем краевого
значения в рамках полномочий одного органа исполнительной власти Ставропольского
края.
1.5. Целевые программы подразделяются на краткосрочные - продолжительностью
до одного года включительно, среднесрочные - свыше года до трех лет включительно и
долгосрочные - свыше трех лет.
Краткосрочные и среднесрочные краевые целевые программы утверждаются Губернатором Ставропольского края, долгосрочные подлежат утверждению Государственной Думой Ставропольского края.
Ведомственные целевые программы могут быть краткосрочными или среднесрочными
и утверждаются соответствующим органом исполнительной власти Ставропольского края.
1.6. В работе с краевыми целевыми и ведомственными целевыми программами (далее - программы) выделяются следующие этапы: отбор проблем
для программной
разработки; формирование проекта программы; экспертиза проекта программы и
утверждение программы; финансирование программы; управление реализацией программы; корректировка программы; контроль за ходом выполнения программы.
2. Разработка программ
2.1. Отбор проблем для программной разработки.
2.1.1. Инициаторами постановки проблем для решения программными методами с
использованием средств бюджета Ставропольского края могут выступать Губернатор
Ставропольского края, иные органы государственной
власти, органы
местного
самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, а также юридические и физические лица.
Предложение о программной разработке решения проблемы
направляется
инициатором в орган исполнительной власти Ставропольского края, на который
возложены координация и регулирование в соответствующей поставленной проблеме сфере деятельности (далее - координирующий орган исполнительной власти).
2.1.2. Координирующий орган исполнительной власти обязан подготовить при согласии с представленным предложением заявку на программную разработку проблемы,
содержащую:
а) наименование предлагаемой к разработке программы;
б) анализ состояния проблемы (с представлением аналитического материала и соответствующих сравнительных показателей с действующими нормативами и их средними значениями по Российской Федерации, субъектам Южного федерального округа),
причин ее возникновения, обоснование необходимости ее решения программным методом, информацию о предпринимаемых ранее мерах для решения
проблемы;
в) возможные способы решения проблемы, предполагаемый перечень основных мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере организационных, правовых и
хозяйственных отношений, возможные сроки их реализации;
г) предварительную оценку потребности в финансовых ресурсах, возможные источники их обеспечения (федеральный бюджет, бюджет Ставропольского края, местные
бюджеты, внебюджетные источники);
д) предварительную оценку социально-экономической эффективности предлагаемого варианта решения проблемы программными методами, его соответствие экологическим
и иным требованиям;
е)
предлагаемых
государственного заказчика
(государственного заказчикакоординатора) - органа исполнительной власти Ставропольского края и разработчика (разработчиков) программы;
ж) оценку возможного срока и стоимости (в случае обоснованной необходимости
привлечения стороннего разработчика программы) разработки программы.
В случае несогласия с представленным предложением координирующий орган исполнительной власти обязан дать инициатору обоснованное заключение о нецелесообразности программной разработки решения проблемы.
2.1.3. Заявки на программную разработку решения проблемы представляются в
министерство экономического развития и торговли Ставропольского края в срок до 1 мая
года, предшествующего году, в котором планируется начало реализации программы.
2.1.4. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края
в двухмесячный срок со дня завершения срока приема заявок на программную разработку
решения проблем:
учитывает поступившие заявки;
проводит отбор проблем для решения их программными методами, исходя из их
соотношения
с
прогнозами
и
приоритетными направлениями социальноэкономического развития Ставропольского края, действующими на территории Ставропольского края федеральными, краевыми целевыми и ведомственными целевыми программами, новизны и эффективности предлагаемых программных мероприятий, невозможности комплексного решения проблем в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимости государственного участия;
рассматривает возможность объединения поступивших заявок для разработки комплексной краевой целевой программы;
отклоняет с мотивированным обоснованием заявки, не соответствующие предъявленным требованиям;
согласовывает по отобранным к программной разработке заявкам с министерством
финансов Ставропольского края возможность финансового обеспечения программно-целевого решения заявленных проблем;
принимает решение о целесообразности разработки по крупномасштабным и особо
значимым целевым проблемам концепции программы;
определяет по согласованию с координирующим органом исполнительной власти
государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) программы;
подготавливает по результатам проведенного отбора проблем для программной разработки проект распоряжения Губернатора Ставропольского края о перечне программ,
принимаемых к разработке.
2.1.5. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края
несет ответственность за определение приоритетности проблем и целесообразности их
решения программным методом и осуществляет контроль сроков разработки программ.
2.1.6. Министерство финансов Ставропольского края в десятидневный срок со дня
представления министерством экономического развития и торговли Ставропольского
края заявок, отобранных для программной разработки, дает заключение о возможности
финансового обеспечения программно-целевого решения заявленных проблем.
2.2. Формирование проекта программы.
2.2.1. Основанием для разработки программ является распоряжение Губернатора
Ставропольского края об утверждении перечня программ, принимаемых к разработке
в текущем году, с указанием государственных заказчиков (государственных
заказчиков-координаторов) программ, сроков разработки программ, разработчиков, прогнозируемого объема финансирования из бюджета Ставропольского края и иных источников.
2.2.2. Государственный заказчик программы несет ответственность за своевременную
и качественную подготовку и реализацию программы, подготавливает исходное задание
на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление
исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает целевое и эффективное
использование средств, выделяемых на реализацию программы.
Государственный заказчик программы:
осуществляет в установленном порядке отбор исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию и заключает соответствующие
государственные договоры (контракты);
согласовывает с исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или местных бюджетов, подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным
заказчиком программы и организациями, органами местного самоуправления.
2.2.3. Государственный заказчик-координатор программы (по краевым целевым
программам):
несет ответственность за подготовку и реализацию программы в целом;
осуществляет текущую работу по координации деятельности государственных
заказчиков, обеспечивая их согласованные действия по подготовке и реализации программных мероприятий, а также по целевому и эффективному использованию средств,
выделяемых на реализацию программы;
подготавливает и представляет в установленном порядке сводную бюджетную заявку на финансирование мероприятий программы на очередной финансовый год;
представляет отчет о ходе реализации программы.
2.2.4. Программы разрабатываются в виде единого документа, содержащего паспорт программы по форме согласно приложению и следующие разделы:
содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программным методом;
основные цели и задачи программы;
сроки и этапы реализации программы;
система программных мероприятий;
ресурсное обеспечение программы (объемы и источники финансирования);
механизм реализации программы;
организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
оценка эффективности реализации программы.
2.2.5. Содержание проблемы должно отражать анализ состояния проблемы, причин
ее возникновения, обоснование необходимости программного решения проблемы с
участием органов исполнительной власти Ставропольского края и средств бюджета
Ставропольского края.
2.2.6. Цели программы формируются на основе анализа проблем, направлены на их
решение и описываются, исходя из конечных результатов, которые должны быть достигнуты на основе планируемых программных мероприятий. Цели должны быть четкими
и проверяемыми.
Задачи программы представляют собой относительно самостоятельные части
программы, направленные на достижение цели. Ожидаемые результаты реализации
программы должны иметь количественную и качественную оценку.
2.2.7. Сроки действия программы должны соответствовать поставленным задачам. В программе могут быть выделены этапы, отражающие достижение определенных
результатов.
2.2.8. Мероприятия программы должны быть конкретными, исключающими неясность толкования и направленными на получение конечного результата, подлежащего
оценке, и соответствовать целям программы. Использование в описании мероприятий
специальных терминов, не имеющих широкого распространения, не допускается.
2.2.9. Ресурсное обеспечение мероприятий программы возможно за счет средств федерального бюджета, бюджета Ставропольского края, местных бюджетов и внебюджетных источников. Прогнозируемые объемы финансирования мероприятий программы
должны быть обоснованы.
Включение в проект программы объемов финансирования мероприятий за счет
средств источников помимо бюджета Ставропольского края должно быть подтверждено
соглашениями о намерениях, договорами либо другими документами.
2.2.10. Механизм реализации программы определяет взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических, правовых рычагов, обеспечивающих решение
проблемы. Механизм реализации включает порядок организационного взаимодействия
между участниками различных уровней, порядок отбора исполнителей мероприятий
программы, привлечения внебюджетных средств, оценку внешних условий и рисков
для реализации программы.
2.2.11. Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации основывается на формах и методах управления, определяемых государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) программы и направлена на координацию исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации,
оценку результативности, непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий
программы и отдельных подпрограмм, подготовку отчетов о реализации программы, внесение предложений по корректировке программы. Организация управления отражает
также разграничение полномочий и ответственность различных участников процесса
управления.
2.2.12. Эффективность реализации программы оценивается через экономические,
экологические, социальные, научно-технические и другие показатели, отражающие ожидаемую полезность программы. Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы должна включать в себя показатели, которые (с учетом индивидуальности и специфики программ) необходимы для
анализа и оценки:
конкретных результатов выполнения программы по годам;
использования средств, направляемых на реализацию мероприятий программы;
эффективности реализации программных мероприятий.
В разделе приводятся как конкретные показатели, так и методики, применяемые для
оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы.
К показателям, необходимым для оценки эффективности социально-экономических и
экологических последствий от реализации программ в сфере реального сектора экономики, относятся показатели снижения энергоемкости, материалоемкости и трудоемкости
на единицу выпускаемой продукции, роста объемов выпускаемой продукции. Для
программ в социальной сфере используются показатели, отражающие рост доходов на
душу населения, создание новых рабочих мест, увеличение количества и качества
услуг. Для программ в сфере экологии - показатели, отражающие изменение экологической обстановки и степень достижения нормативного качества окружающей среды.
2.2.13. К проекту программы должно быть приложено технико- экономическое
обоснование, документы, соглашения (договоры) о намерениях между государственным
заказчиком программы и организациями, органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, подтверждающие финансирование программы за счет средств внебюджетных источников, средств местных бюджетов.
2.2.14. Требования к содержанию подпрограмм аналогичны требованиям к содержанию целевой программы в целом.
2.3. Экспертиза проекта программы и утверждение программы.
2.3.1. Государственный заказчик программы, а при наличии нескольких государственных заказчиков - государственный заказчик - координатор программы, представляет
проект программы на согласование и экспертизу в министерство экономического развития и торговли Ставропольского края, министерство финансов Ставропольского края,
контрольно-счетную палату Государственной Думы Ставропольского края, другие заинтересованные органы исполнительной власти Ставропольского края.
Проект программы представляется в печатном виде с приложением копии на электронных носителях.
2.3.2. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края
проводит экспертизу программы по следующим направлениям:
соответствие установленной структуре программы;
соответствие сроков и этапов реализации программы поставленным задачам;
обоснованность, комплексность и соответствие программных мероприятий поставленным целям;
обоснованность потребности в ресурсах и структуры источников для достижения целей программы;
эффективность механизма реализации, управления и контроля исполнения программы;
наличие методики оценки эффективности программы и показателей эффективности
отдельных этапов и мероприятий программы.
На основании результатов проведенной экспертизы дается заключение.
2.3.3. Министерство финансов Ставропольского края проводит экспертизу и дает
заключение на соответствие проекта программы бюджетному законодательству и возможности финансирования за счет средств бюджета Ставропольского края.
2.3.4. По результатам проведения экспертизы проекта программы государственный
заказчик (государственный заказчик-координатор) программы обеспечивает ее доработку в соответствии с полученными замечаниями и предложениями. Положительные результаты экспертиз являются основанием для утверждения программы.
2.3.5. Краевая целевая программа утверждается постановлением Губернатора Ставропольского края. Проект постановления Губернатора Ставропольского края об утверждении краевой целевой программы вносится министерством экономического развития и торговли Ставропольского края в установленном порядке с приложением
соответствующих заключений.
2.3.6. Ведомственная целевая программа утверждается органом исполнительной
власти Ставропольского края - государственным заказчиком программы.
При наличии коллегии указанного органа исполнительной власти Ставропольского
края ведомственная целевая программа предварительно рассматривается ею и утверждается на основании положительного решения коллегии.
2.3.7. Утвержденные программы включаются в информационную базу действующих
краевых целевых программ и ведомственных целевых программ министерства экономического развития и торговли Ставропольского края.
2.4. Финансирование программ.
2.4.1. Государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы)
утвержденных программ и программ, принятых к разработке в текущем году, в
срок до 1 июля текущего года представляют в министерство экономического развития
и торговли Ставропольского края следующую информацию:
основные цели и задачи действующих и планируемых к реализации программ, их
увязку с приоритетными направлениями социально-экономического развития Ставропольского края;
объемы финансирования программ в отчетный (период с начала действия программы, включая текущий) и плановый период (на предстоящий год и последующие 2
года);
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на
период до 3 лет) измеримые результаты выполнения программ;
оценку эффективности реализации программ, обоснование мер по ее повышению.
2.4.2. Министерство финансов Ставропольского края в сроки, установленные для
формирования бюджета Ставропольского края на очередной финансовый год, но не
позднее 1 августа текущего года, доводит до министерства экономического развития
и торговли Ставропольского края общий предельный (прогнозный) объем средств
бюджета Ставропольского края на финансирование программ в предстоящем году.
2.4.3. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края
на основании представленной государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) программ информации, предельного объема средств на финансирование программ в предстоящем году и приоритетов социально-экономического развития Ставропольского края формирует перечень программ, подлежащих финансированию в очередном финансовом году, с указанием объемов требуемого финансирования для представления в установленном порядке Правительству Ставропольского края.
В перечень программ, подлежащих финансированию за счет средств бюджета Ставропольского края в очередном финансовом году, включаются программы, действующие в очередном финансовом году или включенные в перечень программ, принятых к
разработке, утвержденный распоряжением Губернатора Ставропольского края.
2.4.4. По ряду программ прогнозируемый объем средств распределяется на
рейтинговой основе в зависимости от обоснованности и результативности программ, их
соответствия приоритетам
социально-экономического
развития
Ставропольского
края. Порядок рейтинговой оценки программ устанавливается министерством экономического развития и торговли Ставропольского края.
2.4.5. Сформированный перечень программ, подлежащих финансированию за
счет средств бюджета Ставропольского края в очередном финансовом году, с указанием объемов требуемого финансирования направляется в министерство финансов
Ставропольского края для включения его в проект бюджета Ставропольского края
на предстоящий финансовый год.
2.4.6. Министерство финансов Ставропольского края в десятидневный срок со дня
вступления в силу закона Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год доводит до министерства экономического развития и торговли
Ставропольского края лимиты средств на финансирование программ из бюджета Ставропольского края.
2.4.7. Финансирование мероприятий программы за счет средств бюджета Ставропольского края осуществляется через орган исполнительной власти Ставропольского края, являющийся государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) соответствующей программы,
2.4.8. При сокращении объемов бюджетного финансирования по реализуемой программе по сравнению с объемами, предусмотренными утвержденной программой, госу-
дарственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы в соответствии
с законодательством Российской Федерации разрабатывает дополнительные меры
по привлечению средств внебюджетных источников, средств местных бюджетов для
реализации мероприятий программы в установленные сроки.
3. Реализация программы
3.1. Управление реализацией программы.
3.1.1. Управление реализацией программы осуществляется государственным заказчиком программы, а при наличии нескольких государственных заказчиков государственным заказчиком- координатором программы.
3.1.2. Руководитель органа исполнительной власти, определенного государственным
заказчиком
(государственным
заказчиком-координатором) программы, является
руководителем программы. Руководитель программы несет персональную ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование
выделяемых на выполнение программы финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией программы.
3.1.3. Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы, с учетом ежегодно выделяемых на реализацию программы финансовых средств,
уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей.
3.1.4. Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы по согласованию с
министерством экономического развития и торговли
Ставропольского края и министерством финансов Ставропольского края имеет право
осуществлять перемещение финансовых средств в размере не более 10 процентов от
средств, предусмотренных по программе на соответствующий финансовый год,
между мероприятиями программы данного финансового года.
3.2. Корректировка программы.
3.2.1. Корректировка действующей программы, в том числе включение в нее новых подпрограмм и их утверждение, продление срока реализации программы осуществляется в соответствии с положениями подпунктов 2.3.1 - 2.3.6 настоящего Порядка.
3.2.2. При необходимости продления срока реализации программы государственный
заказчик (государственный заказчик-координатор) программы подготавливает обоснование продления срока реализации программы, включающее информацию согласно
подпунктам "а" - "д" подпункта 2.1.2 настоящего Порядка, а также данные о результатах ее реализации за отчетный период и подтверждение актуальности нерешенных
проблем. Срок реализации программы может продлеваться не более чем на один год.
3.3. Контроль за ходом выполнения программы.
3.3.1. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского
края с участием министерства финансов Ставропольского края, государственных
заказчиков и других заинтересованных органов государственной власти организует
экспертные проверки хода реализации отдельных программ.
При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных
мероприятий, целевое и эффективное использование средств бюджета Ставропольского края, выделяемых на их реализацию, меры, принимаемые государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) программы по привлечению
средств внебюджетных источников, достигнутые результаты реализации программы.
По результатам экспертных проверок министерством экономического развития и
торговли Ставропольского края подготавливаются предложения по краевым целе-
вым программам - Губернатору Ставропольского края, по ведомственным целевым
программам - органу исполнительной власти Ставропольского края, утвердившему
данную программу, о целесообразности продолжения работ и финансирования программ, о сокращении финансирования или о полном прекращении действия программ.
3.3.2. Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) программы представляет в министерство экономического развития и торговли Ставропольского края отчеты о ходе финансирования и выполнения программы:
ежеквартально - до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом отчетного
года;
ежегодно - до 1 февраля года, следующего за отчетным.
Отчеты должны содержать:
данные о финансировании программы в целом и по отдельным мероприятиям с
разбивкой по источникам финансирования;
пояснительную записку о ходе реализации мероприятий программы с отражением:
а) уровня достижения программных целей и показателей эффективности;
б) перечня мероприятий, не завершенных в срок, с указанием причин невыполнения;
в) предложений по дальнейшей реализации программы.
г) оценки влияния фактических результатов реализации программы на различные
сферы экономики края.
Отчеты представляются в печатном виде с приложением копии на электронном носителе.
3.3.3. Форма отчета устанавливается министерством экономического развития
и торговли Ставропольского края,
3.3.4. Министерство экономического развития и торговли Ставропольского края
на основании отчетов государственных заказчиков программ обобщает (ежеквартально - до конца месяца, следующего за отчетным кварталом, по итогам года - до 1 марта года, следующего за отчетным) и представляет Губернатору Ставропольского
края информацию о ходе финансирования, выполнения и эффективности программ с
предложениями по целесообразности продолжения работ и финансирования программ
или их прекращения, применении мер воздействия к участникам реализации программ,
а также обеспечивает обновление информационной базы действующих и разрабатываемых программ.
Приложение
к Порядку разработки и реализации краевых
целевых и ведомственных целевых программ
ПАСПОРТ
КРАЕВОЙ (ВЕДОМСТВЕННОЙ) ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
Наименование программы
Основание для разработки программы
Государственный заказчик программы
Разработчики программы
Исполнители программы
Цели и задачи программы
Сроки и этапы реализации программы
Перечень подпрограмм и основных мероприятий
Объемы и источники финансирования программы
Ожидаемые результаты реализации мероприятий программы
Управление реализацией программы и контроль за ходом ее
выполнения