Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации: Руководство для НПО
advertisement
Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации: Руководство для НПО Содержание…………………………………………………………………………………………….1 Глоссарий……………………………………………………………………………………………….2 Предисловие…………………………………………………………………………………………...3 Часть I. МКЛРД и органы, осуществляющие мониторинг………………………………….5 1. История……………………………………………………………………………………………..5 2. Что такое МКЛРД?..............................................................................................................5 3. Мониторинговый орган МКЛРД: Комитет по Ликвидации Расовой Дискриминации (КЛРД)…………………………………………………………………..10 А. Природа КЛРД…………………………………………………………………………...10 B. Рабочие процедуры:……………………………………………………………………..11 (а) система отчетности;…………………………………………………………………….11 (b) межгосударственные жалобы;………………………………………………………..12 (c) индивидуальные сообщения…………………………………………………………..13 C. Дальнейшие инновационные процедуры…………………………………………….13 D. Влияние, оказываемое МКЛРД на страны…………………………………………...15 Часть II. Участие НПО в работе КЛРД…………………………………………………………...16 1. Процедура отчетности……………………………………………………………………………..16 А. Необходимые действия, предпринимаемые перед рассмотрением государственного отчета КЛРД……………………………………….16 B. В ходе рассмотрения государственного отчета……………………………………..21 C. Постсессионная деятельность…………………………………………………………22 2. Процедура подачи частных сообщений по статье 14 МКЛРД………………………………24. А. Работа с государствами-участниками, не ратифицировавшими статью 14………………………………………………………24 B. Процедура подачи частного сообщения………………………………………………24 3. Другие действия, которые может пожелать рассмотреть НПО ……………………………26 Приложения:……………………………………………………………………………………………27 Приложение 1. Организационная структура ООН в сфере прав человека …………………………………………………………………………….27 Приложение 2. Статус Конвенции…………………………………………………………………..28 А. Государства- участники МКЛРД на 16 ноября 2000 г……………………………………28 B. Оговорки (или заявления) государств – участников по отношению МКЛРД…………………………………………………………………………..29 C. Частные жалобы, рассматриваемые согласно процедуре, изложенной в статье 14 МКЛРД, по состоянию на 11 октября 2000 г……………………………………………………………30 Приложение 3. Форма сообщения/жалобы………………………………………………………..31 Приложение 4. Общие рекомендации, принятые КЛРД………………………………………...32 А. Список общих рекомендаций………………………………………………………………...32 B. Полное содержание Общих Рекомендаций……………………………………………….33 Приложение 5. Полное содержание заявлений, принятых КЛРД…………………….46 Приложение 6. Международная конвенция по ликвидации всех форм расовой дискриминации…………………………………………………47 Сноски……..……………………………………………………………………………………………..55 Избранная библиография…………………………………………………………………………….57 Поиск документов и информации в системе Интернет………………………………………….58 Полезные адреса………………………………………………………………………………………60 Авторы-составители: АТСУКО ТАНАКА И ЙОШИНОБУ НАГАМИНЕ 1 ГЛОССАРИЙ КЛРД (Комитет по Ликвидации Расовой Дискриминации) экспертный орган, ответственный за наблюдение выполнения государствами-участниками положений Международной Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации. Итоговые замечания предоставляют коллективные мнения и оценку КЛРД по предоставлению отчета государствомучастником. Итоговые замечания включают: введение, факторы и трудности, влияющие на реализацию Конвенции, положительные аспекты, основные предметы озабоченности, предложения и рекомендации. Меры раннего предупреждения были введены в регулярную повестку дня КЛРД в 1994 г. Они имеют своей целью предотвращение существующих проблем от перерастания в конфликты и могут включать меры, способствующие установлению доверия с целью определить и поддержать чтобы то ни было для укрепления расовой терпимости, в частности, предотвращение возобновления каких-либо прежних конфликтов. Генеральная Ассамблея (ГА) главный совещательный орган ООН, состоящий из представителей всех государств, каждый из которых наделен одним мандатом. Ежегодно КЛРД производит отчет о своей деятельности через Генерального Секретаря на Генеральной Ассамблее, а также вносит предложения (Заключительные замечания) и подает Общие Рекомендации на основе изученных отчетов и информации, полученной от стран - участниц. Общие Рекомендации разработаны КЛРД с целью разъяснения содержания статей МКЛРД, могут также быть посвящены какой-либо определенной тематике. Хотя они не являются юридически обязывающими, общие рекомендации имеют существенный вес и предназначены направлять государстваучастников в соответствии с их обязанностями по Конвенции. МКЛРД - Международная Конвенция по Ликвидации всех Форм Расовой Дискриминации - это один из шести важнейших документов в сфере прав человека, принятый ООН и первый, предусматривающий мониторинговый механизм. МКЛРД - это наиболее объективный международный правовой инструмент, имеющий целью расовую дискриминацию, определяемую как "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на расе, цвете кожи, происхождении, национальной или этнической принадлежности, которые имеют своей целью 2 или результатом несоблюдение или непризнание, в равной степени, пользование правами человека и основными свободами в политической, экономической, социальной, культурной, общественной или других областях жизни (статья 1.1). Она насчитывает 156 государств-участников (на сентябрь 2000 года). НПО - это неправительственные, независимые, неприбыльные организации, не установленные правительственными или межправительственными организациями и не принадлежащие им. Их полномочия могут распространяться как на международном уровне, так и в пределах какого-либо государства. Цели и деятельность НГО могут охватывать ряд общественных интересов (например, права человека, защита окружающей среды и т.д.). Целью НГО является внесение положительных изменений в те области, на которые направлена их деятельность. НПО, имеющие консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете (ЭКОСОС) преимуществами консультационного статуса являются: легкий доступ к информационным ресурсам ООН и участие в работе различных органов ООН, а также в большинстве межправительственных конференций. Возрастающее число НПО способствует работе ООН, обеспечивает полезной и важной информацией и наблюдениями и вносит определенный вклад в разработку новых международных стандартов. Процедура обзора была введена в регулярную повестку КЛРД в 1991 г. с целью наблюдения за реализацией Конвенции в случае существенной задержки подачи государственного отчета, путем использования предыдущих отчетов стран и учитывая другую необходимую информацию. Государства - участники - государства, которые ратифицировали или одобрили Конвенцию. Срочные Процедуры включены в регулярную повестку КЛРД в 1994 г. и отвечают за решение проблем, требующих немедленного вмешательства для предотвращения или ограничения уровня или числа серьезных нарушений Конвенции. В соответствии с этими процедурами КЛРД изучает ситуацию без каких-либо периодических отчетов, подаваемых заинтересованными государствамиучастниками. Предисловие 1998 г. Организация Объединенных Наций отметила пятидесятилетнюю годовщину принятия Всемирной Декларации Прав Человека. Эта годовщина явилась исторически подходящим моментом для возобновления всемирной кампании, направленной на осуществление целей Третьей декады по борьбе с расизмом и расовой дискриминацией ООН (1993 - 2003 гг.) и пересмотренной Программы Деятельности на Декаду. В связи с этим в 1997 году на 51 сессии Генеральной Ассамблеи ООН было принято решение созвать 3 Всемирную Конференцию против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с этим нетерпимости не позднее 2001 г. Среди множества национальных и международных организаций, воспользовавшихся такими возможностями для обновления действий: Международное движение против всех форм дискриминации и расизма (далее МДПДР), являющееся международной НПО, в сферу деятельности которой входит борьба с расовой дискриминацией и расизмом, а также Международная группа по правам меньшинств (далее ГПМ) международная НПО, занимающаяся поощрением и защитой прав меньшинств и поддержкой сотрудничества между общинами. Осознавая важную роль взаимодействия между организациями местного и международного уровня, в ноябре 1998 г. МДПДР развернуло Международную кампанию по ликвидации расизма и расовой дискриминации (МКР 2001 г.) с целью эффективного выполнения программы действий и успешного проведения Всемирной конференции по борьбе с расизмом. В рамках МКР 2001 года МДДР планирует организовать форум, на котором НПО, а особенно национальные НПО, могут поделиться опытом, овладеть более глубокими знаниями и ознакомиться с методами борьбы с дискриминацией, в частности, с Международной конвенцией по ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой в 1965 году. С 1998 г. ГПМ разработала и начала выполнение программы действий по проведению и подготовке Всемирной конференции, целью которой является сделать ясней и способствовать деятельности по решению проблем, связанных с дискриминацией, исключением и нанесением ущерба по отношению к меньшинствам во всем мире. В центре внимания ГПМ - принципы участия и овладение процедурами работы Всемирной конференции против расизма ущемленными общинами меньшинств, а также долгосрочная устойчивая работа по исполнению положений МКЛРД, в особенности тех из них, которые касаются исключения, в т.ч. экономического, и оттеснения меньшинств и коренных народов. Целью ГПМ является развитие программы действий для достижения большей прозрачности и эффективности работы международного и национального механизмов МКЛРД. С тем, чтобы достичь поставленных целей, а также в рамках усиления сотрудничества между ГПМ и МДПДР и другими НПО была определена необходимость разработать инструменты, которые позволят активистам получить доступ и использовать международные и национальные стандарты и механизмы по защите прав человека. Цель данного руководства – объяснить и проанализировать деятельность Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД), а также помочь НПО и другим активным участникам, которые хотят проводить кампании и выступать против любых случаев дискриминации. Некоторые НПО могут подвергать сомнению полезность руководства, которое призывает использовать органы ООН в качестве инструмента. Возможно, некоторые из них разочарованы длительностью процессов и явным отсутствием какого-либо влияния на положение людей, о которых они заботятся, и, таким образом, предпочитают избегать сложностей механизмов ООН. Вовлечение КЛРД, конечно же, не единственная возможность изменить сложившуюся дискриминацию, однако потенциально, это инструмент, могущий оказать влияние на политику и деятельность правительства. Комитет является так же важным органом, с помощью которого можно повышать международную осведомленность и давление, а также привлекать внимание к проблемам, с которыми сталкиваются как группы, так и отдельные личности. Знание Конвенции и работа Комитета могут стать действенным инструментом для НПО в их деятельности по защите прав человека и проведению кампаний. Цель данного руководства двояка: во-первых, мы пытаемся объяснить, стараясь избегать применения юридической терминологии, что представляют собой главные положения 3 конвенции, и пролить свет на рабочие процедуры КЛРД; во – вторых, мы объясняем, какую роль могут играть НПО, включая работу КЛРД, и как НПО могут использовать данную Конвенцию в качестве эффективного инструмента в борьбе с дискриминацией и расизмом. В данном руководстве будут представлены официальные документы ООН и мнения экспертов Комитета в отношении работы НПО. Будет приведен ряд примеров, иллюстрирующих опыт сотрудничества НПО с КЛРД. Учитывая разнообразие НПО во всем мире, данное руководство не стремится дать исчерпывающее объяснение всех возможных мер и подходов, доступных всем НПО. Каждая НПО проводит свою собственную политику, преследует свои собственные цели, имеет свой стиль работы и ресурсы; социальная и политическая среда, в которой функционируют НПО, сильно отличаются. Предложения и рекомендации, изложенные в данном руководстве, являются отправной точкой для последующего рассмотрения и осуществления деятельности; каждая НПО может развивать их дальше и разрабатывать свои собственные стратегии. МДДР и ГПМ надеются, что данное руководство будет полезным для всех, кто 4 борется с дискриминацией и расизмом в любой части света. Международное Движение против всех форм дискриминации и расизма. Международная Группа по Правам Меньшинств Ноябрь 2000 г. Часть 1 - МКЛРД и её мониторинговый орган 1. История. На протяжении многих лет борьба с расовой дискриминацией была тесно связана с антиколониализмом. В борьбе за политическую независимость народы, находящиеся под властью колониализма, обвиняли колониальные державы в проведении расовой дискриминации. Термин «расовая дискриминация» ассоциировался, главным образом, с дискриминацией белыми чернокожих. Это во многом объясняет то, почему слово «раса» до сих пор употребляется в связи с цветом кожи, хотя мы можем рассматривать его использование как устарелое или некорректное с научной точки зрения. В 1950-х, 1960-х и 1970-х годах, по мере вступления в ООН Юга стран, ООН разработала важные политические и правовые нормы посредством нескольких инструментов, таких, как Декларация о представлении независимости колониальным странам и народам (1960 г.) и Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1963 г.). Однако мы должны признать, что внимание общественности привлекалось, главным образом, к вопросу прекращения дискриминационной политики в других государствах, в то время как идея, что дискриминация может существовать на внутренней сцене, игнорировалась. Введение апартеида в качестве институционализированной политики и практики в Южной Африке, его почти единодушное осуждение государствами привело к важному сдвигу вперед в борьбе против дискриминации. Этим стала вера в то, что расистская практика одного государства может стать предметом законного интереса других, лишая данное государство возможности прикрываться принципами «национального суверенитета». Таков был исторический контекст, в котором была принята Международная Конвенция по ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД) в 1965 г. Генеральной Ассамблеей (ГА), с явной ссылкой на апартеид в статье 3. В случае такого официального расистского режима, как апартеид, было легко достичь консенсуса среди государств для его осуждения. Это уже дало возможность ООН выработать важный документ для борьбы с дискриминацией внутри государств. Однако, в 1970 – 80 гг. государства больше не были склонны иметь отношение к МКЛРД, так как не желали подвергать себя критике со стороны других государств, НПО или своих собственных граждан. Сегодня, однако, мы переживаем возрождение МКЛРД, и в будущем она может приобрести гораздо большее значение: дискриминация во многом переплетается с такими вопросами, как экономические ограничения, финансовый кризис, иммиграция, потоки беженцев, торговля людьми и так далее. Нарушение прав человека в одной стране легко может стать поводом для беспокойства других стран: массовые потоки беженцев, например, могут быть следствием дискриминационной политики правительства по отношению к определенной этнической группе или «этнической чистки». В таких случаях, другие страны могут иметь законный интерес в привлечении внимания международного сообщества к неадекватному положению прав человека в данной стране. Здесь КЛРД может сработать как серьезная система предупреждения. Вовлечение как можно большего количества НПО в борьбу против дискриминации может содействовать более эффективному выполнению МКЛРД. Как будет обсуждено позднее, НПО могут настаивать на том, чтобы правительства в большей степени соблюдали стандарты МКЛРД и/или обнародовали результаты работы КЛРД. Что такое МКЛРД МКЛРД считается единственным международным правовым инструментом, затрагивающим в полном объеме проблемы, связанные с расовой дискриминацией. Она установила экспертный орган, состоящий из 18 независимых экспертов, отвечающих за наблюдением за осуществлением положений Конвенции. Одним из важных аспектов МКЛРД является то, что она охватывает не только права отдельных лиц, но и коллективов, как указано в Статье 2 (а), «Каждое государство-участник берет на себя обязательство не совершать или практиковать расовую дискриминацию против человека, группы лиц или институтов […]» (курсив авторов). Это особенно важно для меньшинств и коренных народов, чьи коллективные права часто являются объектом дискриминации1. После ратификации или присоединения к МКЛРД каждое государство берет на себя обязательство представлять на рассмотрение в КЛРД отчеты периодически или, по запросу КЛРД, о тех мерах, которые оно приняло для 5 претворения в жизнь Конвенции (детали о процедурах отчетности государств приводятся ниже в данном руководстве). С целью помочь государствам-уастникам в выполнении их обязательств согласно Конвенции, КЛРД вырабатывает серии «советов и общих рекомендаций» (известных как «Общие Рекомендации»), изложенные в статье 9.2. МКЛРД и основанные на изучении отчетов государств-участников. Общие Рекомендации обычно делаются когда Комитет не в состоянии получить существенную информацию по отдельным статьям МКЛРД, которая требуется Комитету для установления достоверности фактов, указанных в Отчете и в обобщении точек зрения. Эти Общие Рекомендации дают возможность государствам-участникам и Комитету лучше понять типы вопросов и проблем, с которыми сталкиваются государства, пытаясь применить на практике правовые формулировки, содержащиеся в МКЛРД. Общие Рекомендации могут также помочь НПО понять значение и применимость различных положений Конвенции. Однако они не являются юридически обязывающими для государствучастников. В дополнение к Общим Рекомендациям предоставляются Общие Указания относительно Формы и Содержания Отчетов, которые должны быть представлены государствам-участникам в соответствии со статьей 9, пункт 1 МКЛРД принятые КЛРД, служат средствами эффективного исполнения требований Конвенции. Конвенция разделена на две части: первая начинается с преамбулы, в которой изложены юридические обязательства государствучастников; вторая описывает состав Комитета, который наблюдает за выполнением Конвенции государствами-участниками и его методами. В следующем разделе суммируются части (статья 1-7), с комментариями и другой базовой информацией на основе Общих Рекомендаций, принятых КЛРД2. Вторая часть будет рассматриваться в Части 1 раздела 3 данного руководства, которая освещает эволюцию и обновление методов КЛРД. Полный текст Общих Рекомендаций, а также МКЛРД представлен среди приложений к данному руководству. Статья 1. Определение расовой дискриминации Статья 1 параграф 1 определяет концепцию расовой дискриминации как любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на расе, цвете кожи, социальном, национальном или этническом происхождения которые имеют своей целью или следствием ослабление или потерю признания, обладания или осуществления, на равных основаниях, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или в 6 каких-либо других сферах общественной жизни (выделено авторами.) Определение, содержащееся в МКЛРД, особо заслуживает внимания с точки зрения его недискриминационной основы, которая выходит далеко за пределы контекста колониализма и доминирования людей с белым цветом кожи, что было предметом интереса Конвенции, и включает помимо расы и цвета кожи родовое происхождение, национальное и этническое происхождение. Отсюда следует, что расовая дискриминация, по определению МКЛРД, охватывает широкую серию глубоко укоренившихся видов дискриминации, в том числе направленных против различных меньшинств и коренных народов. Например, хотя Индия придерживается мнения, что положения МКЛРД неприменимы к кастовой дискриминации, а только к дискриминации по расовым мотивам, Комитет поддержал мнение, что термин «родовое происхождение» в Статье 1.1, относится не только лишь к расе и что деление на касты так же подпадает под воздействие Конвенции3. В Общей Рекомендации XXIV (55) Комитет обращает внимание на то, что некоторые государства-участники решают по своему собственному усмотрению, какие группы признать этническими, или коренными народами, и относиться к ним соответственно. Однако Комитет считает, что: Применение различных и необъективных критериев для определения этнических групп или коренных народов, ведущих к признанию одних и отказу от признания других, могут способствовать росту различного обращения разных групп среди населения страны. По мнению КЛРД, идентификация отдельного лица как члена определенной расы или этнической группы должно, если не существует оснований для обратного, быть основано на самоидентификации заинтересованных лиц4. В этой связи Комитет считает этнические характеристики населения особенно важными при изучении государственных отчетов и просит страны предоставлять информацию об основных языках народов как показателе этнических различий, наряду с информацией о расе, цвете кожи, национальном и этническом происхождении, в соответствии с социальными опросами или переписью5. Включение информации о положении женщин также представляет интерес для Комитета при рассмотрении вопроса о том, влияет ли расовая дискриминация одинаково на женщин и мужчин6. Статьи 1.2 и 1.3 МКЛРД, соответственно, позволяют сторонам делать различия, исключения, ограничения или отдавать предпочтение между гражданами и негражданами и трактовать Конвенцию как документ, не затрагивающий законы о гражданстве, национальности или натурализации, при условии, что никакая национальность не подвергается ими дискриминации. Однако КЛРД считает, что Конвенция, в общем, также применима к дискриминации против иммигрантов или иностранцев. Это толкование было разработано как следствие практики, проводимой во многих странах, особенно европейских, в которых критерии различия между гражданами и негражданами носят явно выраженный этнический характер и являются безусловно дискриминационными в своем действии. Соответственно в Общих Рекомендациях Комитет требует, чтобы государства-участники исчерпывающе отчитывались о законодательстве об иностранцах и его применении7. Комитет так же полагает, что положение Конвенции не должно интерпретироваться как ущемление прав и свобод граждан, признанных в других документах, особенно Всемирной Декларации Прав Человека, Международном Пакте об Экономических, Социальных и Культурных Правах и Международном Пакте о Гражданских и Политических Правах. Это утверждение также находится в ряду с Резолюцией 40/144 от 13 декабря 1985 г. Генеральной Ассамблеи, которая признает, что защита прав человека должна быть гарантирована не гражданам. Исключение из статьи 1.2 относится, скорее, к тем случаям и ситуациям, когда различие между гражданами и негражданами функционально, так, как в случае предоставления определенных политических прав и доступа к определенным государственным должностям. Необходимо отметить, что Конвенция охватывает те действия, результат которых мы бы непреднамеренно привели к дискриминации, как в статье 1.1, которая гласит "цель или результат несоблюдения или нарушения" (курсив авторов). Например, Швейцария недавно упразднила принцип трехступенчатой иммиграционной политики, которая классифицировала всех иностранцев по их национальному происхождению. Правительство утверждало, когда КЛРД рассматривал первичный отчет в марте 1998 г., что его иммиграционная политика ни в коей мере не имела намерение быть дискриминационной8 по расовому признаку. Однако Комитет посчитал концепцию и эффект этой политики позорным и дискриминационным и противоречащим принципам и положениям Конвенции9. КЛРД подтвердил эту позицию в Общих Рекомендациях XIV (42), заявляя, что "различие противоречит Конвенции, если оно имеет своей целью или эффектом нарушение определенных прав и свобод". Более того, ввиду достижения расового равенства не только де юре, но и де-факто, статья 1.4 Конвенции допускает "особые меры", такие, как "конструктивное действие" (или позитивную дискриминацию) на благо расово или этнически ущемленных лиц или групп. Они считаются законными при условии что: "такие меры не ведут к поддержке отдельных прав для разных групп и лиц, что они должны быть отменены после достижения тех целей, ради которых они были приняты". Действие, однако, считается противоречащим Конвенции, когда оно «оказывает неоправданно отрицательное воздействие на группу, отличающуюся расой, цветом кожи, родовым, национальным и этническим происхождением 10 (см. также статью 2.2 МКЛРД) Статья 2. Обязательство ликвидировать дискриминацию и способствовать пониманию Согласно статье 2.1 государства-участники обязаны не только гарантировать, что все государственные органы и государственные, национальные и местные учреждения не вовлечены в какую-либо практику расовой дискриминации, но также должны принимать эффективные меры по пересмотру правительственной, национальной и местной политики и исправлять, отменять или упразднять любые законы или правила, которые в своем действии порождают расовую дискриминацию. Более того, они обязаны запретить и положить конец расовой дискриминации со стороны любых лиц или организаций. Они также должны поощрять открытые многорасовые организации. В статье 2.1, таким образом, Конвенция четко указывает на то, что запрет на расовой дискриминации применяется не только к официальному сектору, но и к отдельным лицам или организациям, в случаях, например, образования и обучения, трудоустройства, медицинского обслуживания, обеспечения жильем и участия в культурных мероприятиях. Однако часто отмечают тот факт, что многие государства не предприняли пока существенных действий для запрета дискриминации в этих областях. Далее, в статье 2.2 Конвенция снова обращается к "специальным мерам", которые должны быть приняты в социальной, культурной и других областях, "когда вынуждают обстоятельства", чтобы гарантировать адекватное развитие и 7 защиту определенных ущемленных расовых групп или лиц, принадлежащих к ним. Согласно статье 2 важно, чтобы государстваучастники в деталях отчитались о существующей политике и практике, функциях государственных учреждений и органов власти, соответствующих законах и объеме действующего законодательства. Одинаково важно описание любых, специально принятых программ и проектов, начатых в отчитывающихся странах, и то, как они затрагивают достижения расового равенства среди всех слоев населения. Признавая, что: "выполнение этих обязательств в значительной мере зависит от национальных правоохранительных органов, которые наделены полицейской властью, особенно властью производить задержание и арест и от того, насколько они информированы об обязательствах перед Конвенцией". Комитет в одной из Общих Рекомендаций подчеркивает важность интенсивного обучения работников правоохранительных органов с тем, чтобы они как уважали, так и защищали человеческое достоинство11. Статья 3. Расовая сегрегация и апартеид Статья 3, ссылающаяся на апартеид, возможно, вначале была направлена исключительно на страны Южной Африки. Однако Комитет дает ясно понять, что статья запрещает все формы расовой сегрегации, во всех странах, с или без инициативы или прямого участия органов государственной власти12. Комитет отмечает, что: «В то время как условия полной или частичной сегрегации могут в некоторых странах быть результатом правительственной политики, условия частичной сегрегации могут также быть следствием непреднамеренных действий частных лиц. Во многих городах на выбор места жительства оказывает влияние различие в доходах групп, которое иногда сочетается с различиями расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, так, что жители могут быть унижены, а отдельные лица переживать форму дискриминации, в которой расовые основания смешаны с другими основаниями13». Статья 4. Расистские пропаганда, организации и деятельность Комитет неоднократно подчеркивал, и особенно в Общих Рекомендациях, первостепенную 8 важность статьи 4, содержащей положения предписывающего характера14. Согласно этой статье и соответствующим Общим Рекомендациям, государства-участники обязаны принять законы, предусматривающие наказание за следующие действия: I) распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти; II) подстрекательство к расовой дискриминации; III) акты насилия, направленные против любой расы или группы лиц с другим цветом кожи; IV) подстрекательство к таким действиям; V) предоставление любой помощи расистской деятельности, включая финансовую. Более того, организации, а также их деятельность и пропаганда, которая способствует, благоприятствует или подстрекает расовую дискриминацию, должны быть объявлены незаконными и запрещены. Принадлежность к таким организациям, а также участие в такой деятельности само по себе является уголовным деянием. Статья 4 (с) подчеркивает обязательства, связывающие органы государственной власти на всех административных уровнях, включая муниципальный. Полное соответствие со статьей 4 труднодостижимо для многих стран, где правительство может рассматривать это положение как чрезмерно ограничивающее свободу выражения мнения и свободу ассоциации. Однако Комитет полагает, что права на свободу мнения, выражения и объединения не являются абсолютными, но подлежат определенным ограничениям. В своих Общих Рекомендациях XV (42) Комитет выражает мнение, что запрет на распространение всех идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, совместим с правом на свободу мнения и выражения, с оговоркой, что обязательства статьи 4 должны исполняться с соблюдением принципов, воплощенных во Всемирной Декларации Прав Человека (статья 19) и прав, ясно выраженных в статье 5 данной Конвенции (первая часть статьи 4), которую надо понимать как ссылку на свободу выражения мнения и свободу ассоциаций. Далее, Комитет обращает внимание государств-участников на статью 20 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах, которая требует от государств запретить в законодательном порядке любую пропаганду национальной, расовой или религиозной ненависти, которая образует подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Тем не менее, ряд стран, преимущественно Запада, сделали разъяснительные декларации о ратификации Конвенции, подчеркивая оговорку. Такая декларация используется государством с целью сообщить свою точку зрения и интерпретацию оговорки. Это должно отличаться от оговорки в международном праве, по которому государство при подписании или ратификации международной Конвенции или договора отказывается принимать одно или несколько его положений. Пример: задержание журналиста15 Джерсилда, датского Это дело наглядно иллюстрирует ту напряженность, которая существует между положениями статьи 4 и правом на свободу выражения. Джерсилд, датский журналист, понес уголовную ответственность в датском суде по статье 266 (b) Уголовного кодекса16, который был принят в Дании для претворения в жизнь статьи 4 МКЛРД вместе со статьей 23 Уголовного кодекса17. В телепередаче журналист взял интервью у трех членов расистской группы "Зеленые жилеты" и был обвинен в пособничестве и содействии им посредством дозволения и даже поощрения крайне оскорбительных и расистские высказывания против иностранцев и темнокожих. Датский суд признал, что в результате действий журналиста имели результатом публикацию расистских высказываний, сделанных небольшим количеством людей. Свобода выражения не была, по мнению суда, законным основанием, в свете интересов защиты против расовой дискриминации. Изучая отчет Дании в 1990 г., несколько членов КЛРД заявили, что они крайне удовлетворены исходом дела, заявляя, что это явилось "самым четким заявлением, которое когда-либо было сделано в какой-либо стране", о том, что право на защиту против расовой дискриминации взяло вверх над правом свободы выражения18. Джерсилд подал иск в Европейский Суд по Правам Человека, который решил, что право журналиста на свободу выражения, гарантированное статьей 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, было нарушено. Суд также постановил, что обязательства Дании по данной Европейской Конвенции должны быть согласованы с ее обязательствами по МКЛРД19. Технологическое развитие в области средств массовой информации, особенно Интернет, образуют новый вызов по отношению к выполнению статьи 4 государствамиучастниками. Государства-участники должны гарантировать, что агентства массовой информации, как официальные, так и частные, несущие ответственность, должны соблюдать и претворять в жизнь соответствующие стандарты. Среди тех средств, которые могут быть применимы к этому новому вопросу, предложенный свод правил поведения пользователей провайдеров20. Интернета и Интернет Статья 5. Равенство в пользовании правами Согласно статье 5 Конвенции, государстваучастники должны гарантировать: - что все группы лиц и отдельные лица, независимо от расы, цвета кожи, национального и этнического происхождения, могут пользоваться одинаковыми правами при обращении в трибунал и все прочие органы, занимающиеся отправлением правосудия. - право на личную неприкосновенность и защиту от насилия или физического вреда, причиняется ли он должностными лицами или частными лицами или группой лиц; - всю серию политических и гражданских прав; - важнейший список экономических, социальных и культурных прав; - и, достаточно существенное, право доступа в любое место и к любым услугам, предназначенным для общественного пользования, включая и те, которые находятся в частной собственности, таким как транспорт, гостиницы, рестораны, кафе, театры и парки. Предполагается, что государства-участники отчитаются об отсутствии дискриминации в отношении пользования этими правами и свободами. Согласно Общим Рекомендациям КЛРД ХХ (48) Конвенция обязывает государства-участников ввести запрет и ликвидировать расовую дискриминацию касательно пользования правами человека, перечисленными в статье 5, предполагая, что они существуют и признаны в данных странах. Другими словами, эта статья, как не провозглашает, так и не защищает гражданские, политические, экономические, социальные или культурные права. Комитет так, же допускает, что государства могут вводить ограничения относительно прав, перечисленных в данной статье такие, как право участвовать в выборах, голосовать и выдвигать свою кандидатуру, которые могут быть предоставлены только гражданам. В подобных случаях, однако, страны обязаны гарантировать, что данные ограничения согласованы со статьей 1 Конвенции, как в отношении цели, так и в отношении следствия. Статья 6. Судебная защита и компенсация Слишком часто жертвы нарушения прав человека игнорируются, и их заявления о возмещении и восстановлении их прав не воспринимаются достаточно серьезно. После ратификации или вступления в МКЛРД 9 государства-участники берут на себя обязательство предоставить эффективную защиту и средства по борьбе с актами расовой дискриминации через компетентные "национальные трибуналы и другие государственные институты". Все лица, находящиеся под юрисдикцией государствучастников, как граждане, так и неграждане, имеют право искать и получать в данных трибуналах справедливое и адекватное возмещение или удовлетворение материального и морального ущерба, нанесенного в результате такой дискриминации. Необходимо также подчеркнуть, что фраза "национальные трибуналы и другие государственные институты" предоставляют государствам-участникам определенную степень гибкости в выборе средств по выполнению положений данной статьи. Набор этих мер включает механизмы примирения или посредничества, создания административных органов для расследования, деятельность компетентного министерства или Генерального прокурора, или ответственного за соблюдение прав человека, согласно специфике правовой и административной системы государства. Санкции могут так, же варьироваться по степени; включая примирительные встречи заинтересованных сторон, устные или письменные извинения, наложение штрафов, тюремное заключение. Согласно Общему Руководству по предоставлению отчетности МКЛРД, в соответствии со статьей 6, Комитету необходима, ко всему прочему, информация о любых имеющихся судебных делах, связанных с данной статьей, и о практике других государственных органов по выполнению данного положения. Статья 7. Образование и информация Имея в виду борьбу с расовыми предубеждениями и содействие дружбе, толерантности и пониманию между нациями и этническими группами, государства-участники подтверждают, согласно статье 7 Конвенции, что они предпримут немедленные и действенные меры в области культуры, образования, информации и образования. Образование, о котором говорится в данной статье, не ограничивается лишь школой, а также включает подготовку, что наиболее важно для учителей и других профессионалов, таких, как работники правоохранительных органов. Общие Рекомендации Комитета XIII (42) призывают стран участниц: "пересмотреть и улучшить подготовку сотрудников правоохранительных органов так, чтобы стандарты Конвенции и Кодекса поведения работников 10 правоохранительных органов полностью выполнялись". (1979 г) Комитет в своих Общих Рекомендациях XVII (42) также рекомендует, чтобы государстваучастники создали национальные учреждения, служащие таким целям среди которых: а) поощрять уважение прав человека и их исполнение без дискриминации, как ясно изложено в статье 5 МКЛРД; b) изучать официальную политику, направленную на защиту от расовой дискриминации; c) контролировать законодательство на предмет его соответствия положениям МКЛРД; d) просвещать общественность об обязательствах, которыми связаны государстваучастники МКЛРД. Более того, КЛРД уделяет значительное внимание вопросам о том, информируют ли государства-участники общественность о правах человека в целом, МКЛРД и КЛРД, в частности, и был ли МКЛРД переведен и опубликован на местных языках21. В целом Комитет считает, что страны не уделяют должного внимания выполнению положений статьи 7 и считает информацию, представленную согласно статье 7, общей и поверхностной. 3. Мониторинговый орган МКЛРД: Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) С самого начала было ясно, что Конвенция будет эффективной только в случае, если есть независимый орган наблюдения за осуществлением обязательств государствами, как указано в КЛРД. Для этого был создан КЛРД; так был установлен прецедент: позднее были созданы 5 основных договорных органов ООН по правам человека с сравнительными конституциями и функциями, а именно: Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации дискриминации женщин, Комитет по борьбе с пытками, Комитет по экономическим, социальным, культурным правам22 и Комитет по правам ребенка. А. Природа КЛРД КЛРД состоит из 18 специалистов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, которые служат в персональном качестве (статья 8.1 МКЛРД). Члены избираются сроком на 4 года на собрании государств-участников (статья 8.4 и 5а), выборы происходят каждые два года, для половины членов (статья 8.5а). При избрании членов Комитета уделяется внимание справедливому географическому распределению, а также тому, чтобы были представлены различные цивилизации, такие, как основные правовые системы (статья 8.1). На сегодняшний день КЛРД включает большее число действующих или бывших дипломатов по сравнению с другими договорными органами. Это может быть выражением того, что в ранние годы существования МКЛРД многие государства рассматривали его скорее как инструмент внешней политики, чем как инструмент для внутреннего применения. И хотя такое восприятие во многом изменилось, практика номинации и избрания экспертов по внешней политике в КЛРД осталась прежней. Согласно Конвенции, Комитет устанавливает свои собственные правила, процедуру и не получает каких-либо указаний со стороны (статья 10). Конечно, КЛРД - автономный орган, подобно всем организациям, за исключением Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, тем не менее, он имеет прочные организационные связи с ООН: - КЛРД был основан по Конвенции, проект которой был составлен Подкомиссией ООН по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (в 1999 г. Подкомиссия была переименована в Подкомиссию по содействию и защите прав человека) и принят через Комиссию по правам человека и Экономическим и Социальным Советом Генеральной Ассамблеей. - Заседания Комитета в настоящее время проводятся дважды в год (в марте и августе) в течение 3-4 недель23 в офисе ООН в Женеве. Далее Комитет обслуживается Секретариатом ООН (офис Верховного Комиссара по Правам Человека). - Что также существенно, КЛРД ежегодно представляет отчет о своей деятельности в Генеральную Ассамблею через Генерального Секретаря (статья 9.2). В. Рабочие процедуры КЛРД периодически пересматривает законодательные, юридические, административные и прочие шаги, предпринятые отдельными государствамиучастниками по МКЛРД для выполнения своих обязательств по борьбе с расовой дискриминацией. Конвенция предоставляет ряд инструментов для оценки усилий государств и общей ситуации. Его нынешний мандат, однако, не включает для членов КЛРД возможности расследовать ситуацию посредством полевого визита, хотя Комитет может отправить одного или нескольких своих членов по приглашению заинтересованной страны с целью тесного диалога на месте24. а) Система отчетности (статья 9)25 Согласно статье 9 МКЛРД и следуя решению, принятому Комитетом на 38 сессии в 1990 г. 26, каждое государство-участник обязан представлять: а) первичный отчет в течение 1 года после вступления в силу Конвенции в данной стране, с целью предоставления исчерпывающей информации о существующем законодательстве, юридическим, административным и другим мерам, имеющими отношение к выполнению положений МКЛРД; b) после того - полные отчеты, каждые 4 года и должны содержать любые изменения, которые произошли после представления предыдущего отчета, информацию по специальному требованию КЛРД и ответы на вопросы, которые были не полностью освещены в предыдущих отчетах; и краткие обновленные отчеты в промежуточный двухлетний период, чтобы вкратце обновить информацию, представленную в полном отчете; и c) специальные отчеты, когда бы Комитет, не запросил, например, государств-участников, ситуация, в которых КЛРД рассматривается в связи с необходимостью принятия мер раннего предупреждения и срочных мер. Согласно Руководству по Отчету о Правах Человека27, Комитет ожидает, что первичный и полный отчеты будут содержать информацию о: 1. согласии государств-участников принять на себя обязательства согласно статье 1 Конвенции; 2. этнической характеристике страны; 3. текстах соответствующих законов, юридических решений и правил, которые относятся к статьям 1-7 Конвенции. Обязательство Комитета, согласно статье 9.2 представлять получаемые ежегодные отчеты на рассмотрение в Генеральную Ассамблею является центральной частью его работы. Статья 9, однако, сформулирована довольно широко и тем самым предоставляет Комитету возможность введения новшеств в ее применение. Таким образом, на самой ранней стадии существования КЛРД было решено, что отчеты государств-участников будут рассматриваться в присутствии стран с целью способствовать конструктивному диалогу. Это привело к тому, что на заседания КЛРД государства-участники стали отправлять делегации представителей органов государственной власти, когда отчет назначен к рассмотрению. Основной документ, который рассматривает Комитет - государственный отчет. После окончания холодной войны в процедуру рассмотрения отчетов государств-участников были внесены некоторые изменения: 11 назначение Докладчиков по стране в результате неформальных консультаций, члены Комитета берут на себя подготовку к рассмотрению отчетов государств-участников, посредством глубокого и детального изучения на основе достоверной и надежной информации. Докладчики играют ведущую роль как при изучении отчетов, так и в подготовке заключительных замечаний. Между тем, другие члены Комитета имеют возможность внести свой собственный вклад. В КЛРД не создается пред сессионной рабочей группы, подобных тем, которые существуют в других договорных органах для подготовки перечня вопросов тем государствам-участникам, чьи отчеты должны быть рассмотрены на предстоящем заседании соответствующих комитетов. Тем не менее, докладчики по стране могут, хотя и редко, заранее подготовить перечень вопросов для передачи его отчитывающемуся государству и другим членам Комитета; - Использование других источников информации. Само собой разумеется, что отчет, официально предоставленный государством-участником, является главным и основным источником информации, но долгое время оставался спорным вопрос-могут ли члены Комитета полагаться на другие источники информации. Постепенно было признано, что другие материалы, предоставляемые ООН, как, например, отчеты Специальных Докладчиков Комиссии ООН по Правам Человека, докладов и комментариев специальных агентств, могут быть приняты во внимание. В самые последние годы учитывается информация, полученная от региональных учреждений, таких, как Европейская Комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью, а также от НПО, на эти данные часто ссылаются при обсуждении, хотя некоторые члены Комитета продолжают демонстрировать несогласие такой практикой; - Составление Итоговых Замечаний. В то время как в прошлом отдельные члены могли выражать личное мнение и оценку на итоговой стадии рассмотрения отчета государстваучастника, Комитет, как коллективный орган, воздерживается от этого. Это изменилось; Докладчик по стране, при помощи Секретариата подготавливает первый проект Заключительных Замечаний, который состоит из обзора положительных изменений, вопросов, вызывающих беспокойство и конкретных предложений и рекомендаций. Черновой вариант не распространяется среди членов для комментирования. Докладчик по стране позже представляет второй вариант, который обсуждается и в него вносятся поправки на формальных (открытых) заседаниях и, в конце концов, он утверждается Комитетом для передачи заинтересованной стране - участнице. 12 Становится публичным документом и должен быть включен в ежегодный отчет Комитета. Государство-участник может представить свои комментарии по заключительным замечаниям, для включения их в ежегодный доклад Комитета на Генеральной Ассамблее (статья 9.2 МКЛРД). Заключительные замечания являются важным средством наблюдения и эффективным инструментом для последующей работы. В отношении содержания государственных отчетов, Комитет отметил непонимание со стороны части государств-участников: - Некоторые государства участники считают, что если их правительство уверено, будто расовая дискриминация не существует на их территории, то они не должны предоставлять периодические отчеты. Комитет придерживается мнения, что дискриминация это явление, которое на самом деле или потенциально распространено во всех странах, и поэтому все государства-участники обязаны быть бдительными и подавать отчеты о тех мерах, которые были приняты для предотвращения или по борьбе с расовой дискриминацией; - Некоторые государственные отчеты производят впечатление, что если данная Конвенция стала частью законодательства страны, то дальнейшие законодательные действия не нужны. Однако Конвенция требует не только того, чтобы закон запрещал некоторые действия, но также юридических и административных действий, а также действий в области культуры, образования и информации. Соответственно государство-участник не выполняет своих обязательств по Конвенции, просто осуждая расовую дискриминацию в Конституции своей страны28; - В определенных случаях отчеты не включают в себя тексты антидискриминационных законов и соответствующих дел. С целью помочь государствам-участникам в подготовке их отчетов КЛРД представил им общие рекомендации29. в) Межгосударственные жалобы (статья 11 - 13) Все государства - участники Конвенции, признают право КЛРД получать и реагировать на жалобы одной из них на то, что другая не выполняет какие-либо положения Конвенции (статья 11). Однако ни одно из государствучастников еще не прибегала к такой процедуре, которая предполагает если дело не будет улажено другим способом – чрезвычайной примирительной комиссии (статья 12). Страны крайне не желают прибегать к данной процедуре, так как она очень сложная и длительная. Если страна желает возбудить дело, ссылаясь на нарушения или недостатки в другой стране, она предпочитает использовать политические форумы ООН, такие как Комиссия по Правам Человека или Генеральная Ассамблея. На сегодняшний день ни одна из стран не использовала межгосударственную процедуру по какому-либо договору по правам человека ООН. с) Индивидуальные сообщения (статья 14). Эта процедура для сообщений позволяет отдельным лицам или группам лиц подавать требования в качестве жертв нарушения Конвенции непосредственно, в КЛРД, при условии, что страна(ы) сделали заявление о признании КЛРД в соответствии со статьей 14. Это вступило в действие в 1982 г., когда десятая декларация была сделана государствомучастником. Отдельное лицо или группа лиц должна исчерпать все возможности на местном уровне. (Дальнейшие детали процесса и образец заполнения жалобы можно найти в части 2, разделе 2 данного руководства). Конвенция далее провозглашает в статье 14.2, что любая страна, которая составляет декларацию, как указано в параграфе 1 той же статьи, может создать или назначить национальный орган, обладающий полномочиями принимать петиции у отдельных лиц и групп лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения каких-либо прав, изложенных в КЛРД и которые исчерпали другие доступные местные правозащитные средства. Только если истцы не получили удовлетворения от указанного органа, они могут предоставить дело вниманию Комитета. Люксембург и Южная Африка, пока (на 1 января 2000 г.) - единственные государстваучастники, создавшие действующий комитет в соответствии со статьей 14.2. В отношении процедур личного сообщения в рамках механизмов прав человека ООН статья 14 МКЛРД и практика Комитета содержит некоторые особенности, которые могут отличить эту процедуру от подобных процедур по другим договорам о правах человека. Например, статья 14 позволяет не только отдельным лицам, утверждающим, что они жертвы нарушения, но также группам лиц собирать сообщения. Более того, сообщение не исключается из рассмотрения, если даже оно под другой процедурой международного расследования; и Комитет делает предложения и дает рекомендации, мнение. чем просто выражает Эту процедуру, однако, не надо путать с юрисдикцией суда. Постановления суда имеют юридическую силу, в то время как предложения и рекомендации Комитета такого же юридического веса. Тем не менее, эти предложения и рекомендации в общем рассматриваются как авторитетные провозглашения, компетентного квазиюридического органа и вызывают ожидание, что они уважаются и им следуют государства-участники. В этой связи важно, чтобы СМИ и широкая общественность имели представление о вынесенных на рассмотрение делах и мнении, выраженном Комитетом. С. Последующие процедуры инновационные Технически Комитет постоянно сталкивается с проблемой, которая подрывает его работу и затрудняет выполнение его полномочий: это отказ немногих государств подавать периодические отчеты или задержка их подачи. Они ссылаются на несколько причин: нехватку персонала, компетентного в вопросах отчетности о правах человека, и трудоёмкую работу по удовлетворению международных обязательств отчитываться по растущему числу документов о правах человека. Пример из практики (Л.К. против Нидерландов). Это резюме сообщения № 4\1991 - одно из дел, поданных по статье 1.4, мнение, выраженное Комитетом, и последующие действия, предпринятые государством - участником: Л.К., гражданин Марокко, проживающий в Утрехте, Нидерланды, хотел войти в дом, предоставленный ему и его семье в аренду, но группа людей собралась перед домом, крича "нет иностранцам" и некоторые из них угрожали поджечь его дом, если Л.К. переедет в него. Затем 28 жителями была подписана петиция, в которой говорилось, что дом не может быть передан Л.К. Л.К. подал жалобу, утверждая, что он оказался жертвой расовой дискриминации. Большинство подписавших петицию были опрошены, но несколько месяцев спустя, окружной прокурор Суда округа Утрехт уведомил Л.К., что дело не было зарегистрировано как преступление, потому что неясно, имело ли место уголовное нарушение. Адвокат Л.К. позднее обратился в Апелляционный Суд Амстердама с прошением, чтоб против подписавших петицию было выдвинуто обвинение. Эта просьба была отклонена в общественных интересах, полагая, 13 что петиция не была документом однозначно оскорбительного характера, не подстрекающей к расовой дискриминации. Л.К. подал жалобу в КЛРД на основании того, что среди прочего замечания и высказывания жителей были расово дискриминационными по природе, что полиция не действовала быстро и эффективно при расследовании этого дела, и Апелляционный Суд затянул рассмотрение дела и положился на неполные свидетельские показания. КЛРД на своей 42 сессии в марте 1993 г. решил, что действия жителей носили дискриминационный характер, что расследование полиции и прокурора были неполными, и что, когда произносятся угрозы подстрекающие к расовой дискриминации, особенно публично и группой лиц, государство просто обязано расследовать его надлежащим образом и со всей тщательностью. Более того, полиция и прокурор не предоставили должной защиты и помощи в соответствии со статьей 6 Конвенции. КЛРД, таким образом, рекомендовал государству - участнику пересмотреть его политику и процедуры по отношению к актам расового насилия и предоставить заявителю соответствующее возмещение понесенного им морального ущерба. В своем 13 периодическом отчете, поданном в Комитет30, правительство Нидерландов предоставило обширную информацию о новых, более жестких антидискриминационных инструкциях для полиции и прокуратуры, добавляя, что, подавая эти новые инструкции, оно привело их в соответствие с относящимися к делу рекомендациями Комитета по делу Л.К. Более того, правительство заявило, что по договоренности с заявителем и его адвокатом ему была предоставлена обоснованная компенсация31. Чтобы решить данную проблему, Комитет решил на 39 сессии в 1991 г., что он будет пересматривать выполнение Конвенции в тех случаях, когда государственный отчет существенно запаздывает, даже при отсутствии текущего отчета, предыдущие отчеты государства и принимая как основу иную соответствующую информацию (известную как «процедура пересмотра»). Эта мера дает Комитету более эффективный контроль над отчетным процессом, поскольку он уже не должен полагаться только на государство для пересмотра выполнения Конвенции. Государству - участнику, задержавшему отчет на 5 лет, посылается письмо, информирующее о том, что пересмотр будет, и впоследствии сообщается точная дата; на встречу приглашаются представители страны. Это делается с намерением способствовать диалогу между государством-участником и Комитетом, 14 несмотря на отсутствие отчета, с тем, чтобы обеспечить хотя бы минимальный уровень пересмотра всех государств-участников. В значительном количестве эта процедура побуждает государства-участников завершить подачу просроченных отчетов и дает возможность Комитету возобновить диалог с государствами-участниками. Еще одна новая процедура была введена на 45 сессии Комитета в 1994 г., когда он решил, что превентивные меры должны входить в постоянную повестку дня Комитета. Эти меры включают в себя: «меры раннего предупреждения» и «срочные процедуры». Ежегодный отчет Комитета дает следующее объяснение данных превентивных мер: «Меры раннего предупреждения» должны быть нацелены на предотвращение перерастания существующих проблем в конфликты и могут также включать меры по укреплению доверия для определения и поддержки чего бы то ни было и усиливает расовую терпимость, в частности, предотвращение возобновления предшествующего конфликта. Критериями мер раннего предупреждения могут быть, например, следующие ситуации: отсутствие соответствующей законодательной базы для выявления и запрещения всех форм расовой дискриминации, как говорится в Конвенции; неадекватные механизмы выполнения или обеспечения, в т. ч. отсутствие механизмов предоставления убежища; наличие образцов эскалации расовой ненависти и насилия, или расистской пропаганды или призывов к расовой нетерпимости со стороны лиц, групп лиц или организаций, особенно выборных или других должностных лиц; существенные случаи расовой дискриминации, замеченные в общественных и экономических показателях; многочисленные потоки беженцев или перемещенных лиц, гонимых ввиду расовой принадлежности или посягательство на земли меньшинств". Срочные процедуры должны отвечать на проблемы, требующие немедленного внимания, чтобы предотвратить или ограничить уровень или число серьезных нарушений Конвенции. Критериями для инициирования срочных процедур могут выступать, например, наличие серьезных, массовых или постоянных случаев расовой дискриминации; или ситуация, которая серьезна, поскольку в ней присутствует риск дальнейшей расовой дискриминации. По этим процедурам Комитет изучает ситуацию без какого–либо периодического отчета заинтересованного государства-участника. В прошлом КЛРД рассматривал случаи конфликтов в бывшей Югославии и региона Великих Озер в Африке. В ряде других экстренных случаев были также предприняты срочные меры, включая поправку в Акт о титуле аборигенов Австралии, который был признан расово дискриминационным по отношению к коренным народам этой страны. NB. Меры раннего предупреждения и срочные процедуры могут быть применены только членами КЛРД. НГО, желающие, чтобы такие меры были исполнены, обратившись к члену КЛРД и попросив его/ее сделать это. Последующие действия НГО также должны быть предприняты через члена или членов КЛРД. Наиболее последние значительные изменения в работе КЛРД произошли в августе 2000 г., когда КЛРД организовал двухдневную дискуссию по тематическому вопросу – дискриминация против цыган – единственную за всю тридцатилетнюю историю Комитета. Эта первая тематическая дискуссия КЛРД во многом явилась поворотным пунктом. Во-первых, это привело к производству Общих Рекомендаций32, определявших те меры, которые должны быть приняты правительствами заинтересованных стран, чтобы улучшить ситуацию цыган. Заслуживает внимания тот факт, что производство Общих Рекомендаций обычно начинается с представления проекта членом комитета, и это не является результатом обсуждения. Во–вторых, имея в виду максимализацию его доступа к существующим исследованиям, информации и опыту, КЛРД пригласил на тематическую дискуссию региональные учреждения, а также Кук и другие органы ООН и агентства, в частности, экспертов подкомиссии по Содействию и Защите Прав Человека и Специального Докладчика по Современным Формам Расизма Комиссии по Правам Человека. Комитет также получил и уделил должное внимание детальной информации, а также отчетам, полученным из первых рук и от НГО, особенно от заинтересованных групп, то есть организаций цыган, проводя неформальные встречи и во время официальных заседаний привлекая их письменные заявления. институционализирована в будущем и что они станут эффективной частью работы, предпринимаемой Комитетом. D. Влияние МКЛРД на страны Со вступлением в силу МКЛРД изменения, произошедшие в различных странах, явились проявлением положительного влияния Конвенции. Оно включают: - поправки в Конституции стран, включающие положения, запрещающие расовую дискриминацию; - систематический пересмотр действующих законов и правил, ведущих к исправлению тех из них, которые сохраняют расовую дискриминацию или принятие новых законов с целью удовлетворения требований Конвенции; - наказуемость подстрекательства к актам расовой дискриминации и расовому насилию; правовые гарантии и обеспечительные процедуры против дискриминации, относящиеся к безопасности людей, политическим правам, трудоустройству, обеспечению жильем, образованию или доступа к сферам и благам, предназначенным для общего пользования; - образовательные программы, нацеленные на содействие добрым отношениям и терпимости между расовыми и этническими группами; - создание институтов и агентств для решения проблем, связанных с расовой дискриминацией и защитой интересов коренных групп; и правительства, ищущие технической помощи в ООН по таким вопросам, как антидискриминационное законодательство и восстановление в правах жертв. В то время как в работе КЛРД тематические дискуссии явились нововведением, они не были таковыми в механизме наблюдения за договорами ООН. Несколько других органов по наблюдению за договорами уже проводили тематические сессии в течение нескольких лет и удачно разработали методы полнозначного вовлечения НГО в данные тематические дискуссии. Принимая во внимание успех на первичной тематической сессии по дискриминации цыган, ожидается, что практика проведения тематических сессий КЛРД также будет 15 Часть 2. Вклад НПО в работу КЛРД В рамках Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) и его вспомогательных органов, таких, как Комиссия по Правам Человека, НГО могут получить консультативный статус, который означает, что они могут стать неотъемлемой частью рабочей процедуры этих органов33. Однако, большинство договорных органов ООН, включая КЛРД, не являются в формальном смысле органами ООН. Несмотря на наличие крепких связей с ООН, которая предоставляет им услуги Секретариата, они были созданы самими договорами и правила консультативного статуса к ним неприменимы. Следовательно, между КЛРД и НПО не существует формальных связей. Хотя эти связи и неформальные, важность вклада НПО была признана КЛРД. Члены КЛРД все больше публично используют по своему усмотрению при рассмотрении государственных отчетов информацию, полученную ими от НПО. Хотя поток информации, доходящий до членов Комитета, не собирается, передается или анализируется систематически, антирасистская информационная служба (АРИС)34 – НПО, базирующаяся в Женеве, взяла на себя задачу связывания правозащитных групп с членами КЛРД и содействия поиску относящейся к делу информации. Что необходимо членам КЛРД – это более полная картина ситуации, чем представлено в официальном отчете государства-участника. Другими словами, НПО должны изучить такие вопросы, как: имеются ли какие-либо пробелы в официальном отчете; есть ли там искажения; верны ли предположения, анализы и высказанные мнения. Помимо предоставления Комитету информации НПО, особенно действующие на национальном уровне, могут также распространять информацию о МКЛРД или о его отчетном процессе, среди своих членов и общественности страны. НПО могут поднять важные для них вопросы и оценить специальные комментарии, сделанные членами Комитета по вопросам соответствия (или несоответствия) политики государства МКЛРД. Там, где правительство может медлить с внесением рекомендованных изменений в свое законодательство, политику или практику, НПО могут на службе, влияя на такие изменения. 1. Процедура отчетности При предоставлении НПО информации в КЛРД важно в интересах Комитета и НПО, чтобы информация была подана наиболее эффективным способом. Как показала практика, простое представление "наугад" дел или статей 16 в Комитет, обычно не оказывает существенного влияния. Избыток информации также может вызвать проблемы. Необходима хорошо разработанная стратегия. Самый лучший способ сделать дополнительный отчет, называемый также "теневой", "контр" или "альтернативный" отчет. Существует два подхода к составлению такого отчета; первый составить исчерпывающий отчет, включающий каждый пункт государственного отчета и представляющий дополнительную или противоречащую информацию. Это требует много времени и средств, но это, видимо, наиболее эффективный способ подачи информации, содержащий высокую вероятность привлечения внимания Комитета. Второй подход для тех НПО, которые не в состоянии объединить необходимые ресурсы и/или чья деятельность ограничивается определенными областями или территорией, можно было бы наметить на специфические вопросы, вызывающие озабоченность, те, что затрагивают определенные группы или образование, трудоустройство или условия труда. Что касается составления отчета, мы собрали вместе некоторые полезные советы, проконсультировавшись с членами КЛРД и используя опыт других НПО. А. Шаги, которые необходимо предпринять прежде, чем КЛРД рассмотрит государственный отчет Когда должен быть подан государственный отчет? Как объявлялось выше в данном руководстве, первоначальный отчет должен быть подан через год после вступления в силу Конвенции для государства-участника и затем периодические отчеты следуют каждые два года. Информацию о том, когда государственный отчет можно получить у правительства. НПО могут также связаться с Секретариатом КЛРД или проконсультироваться в базе данных на вебсайте Штаба Верховного Комиссара по Правам Человека (www.unhchr.ch). Был ли отчет уже послан? Свяжитесь с правительственными органами, ответственными за подготовку официального отчета для КЛРД (очень часто Министерство иностранных дел), чтобы выяснить, был ли государственный отчет уже подан или когда правительство планирует подать его в Комитет. Если отчет все еще готовится, НПО могут договориться с соответствующим Министерством о принятии участия в процессе составления отчета. Некоторые правительства некоторых стран могут не желать и даже быть заинтересованы проконсультироваться с национальными НПО, чтобы избежать критики за неполный государственный отчет. В других странах любые контакты с правительством могут быть невозможными. Какой бы ни был итог консультаций с правительством, НПО настоятельно рекомендуется сохранять независимость. Иллюстрация: Человека. Финская Лига Прав Финская Лига Прав Человека (ФЛПЧ) была вовлечена в процесс подготовки государственного отчета Финляндии для всех договорных органов по правам человека ООН, включая КЛРД. Хотя и не предлагается, что финская практика должна стать моделью, это хороший пример успешного сотрудничества. Согласно высказыванию господина Мартина Шейнина, бывшего председателя ФЛПЧ и нынешнего члена Комитета по Правам Человека ООН35: "Хотя НПО находят причины критиковать существование в Финляндии проблем с правами человека, там существует относительно хорошо налаженный диалог между правительством и представителями гражданского общества, в том числе и НПО. Одним из измерений этого диалога существование назначаемого правительством Консультативного Совета по международным делам в области прав человека, который обсуждает финский отчет в различные договорные организации на подготовительном этапе. Более чем половина членов Консультативного Совета была предложена НПО или является независимыми академическими экспертами. На этих обсуждениях НПО могут влиять на окончательный вариант отчета. В последние годы этот метод участия НПО был дополнен, или даже заменен, практикой организации общественных слушаний на довольно ранней стадии составления правительственного отчета. На этих слушаниях большее число НПО, чем те, что представлены в Консультативном Совете, могут представить свое мнение о том, какие проблемы должны быть подняты в правительственном отчете[…]. Ответственность за составление и подачу отчета лежит на правительстве. Хотя многие НПО не хотят участвовать в самом написании отчета, они желают представлять свою критику правительственным чиновникам, которые составляют отчет». Если отчет уже составлен, его обычно можно получить в правительстве. Если у НПО возникли трудности в его получении, Секретариат КЛРД может номер документа для копии (смотри полезные адреса в конце данного руководства). Документы такого типа также доступны на сайте офиса ООН Верховного Комиссара по Правам Человека (www.unhchr.ch). Когда отчет достигает Комиссии, после издания и перевода Секретариатом ООН на официальные языки, соответствующую страну вносят в список предстоящих отчетов. На сессии, следующей сразу за получением отчета, Комитет обычно решает, отчеты каких стран из списка должны быть рассмотрены на следующей сессии и кто будет назначен Докладчиком по стране. (Если Комитет получает отчет во время сессии, эти решения могут быть приняты на том же заседании.) В виду перегруженности сессии Комитета отчет обычно рассматривается через две или три сессии после внесения в список ожидающих. Однако Комитет обычно отдает предпочтение первоначальным отчетам, отчетам, поданным после длительной задержки, и отчетам стран, в которых присутствуют серьезные изменения36. Предпочтительнее, если НПО составляет график написания дополнительного отчета или подачи другой сопутствующей информации после того, как дата рассмотрения отчета установлена. НПО могут установить связь с докладчиком по стране - Настоятельно рекомендуется, чтобы НПО, планирующие предоставить информацию в КЛРД, связались с Докладчиком по соответствующей стране. Имя Докладчика по стране можно получить в Секретариате КЛРД, вместе с их контактами, если желает ее обнародовать. В ином случае связаться с Докладчиком по стране через Секретариат. НПО могут отметить для Докладчика по стране их желание представить дополнительный отчет и/или попросить совета о содержании и формате отчета и о том, когда и куда он должен быть послан. В некоторых случаях может быть рассмотрен вопрос о приглашении Докладчика в заинтересованную страну, чтобы присутствовать на брифинге национальных НПО, особенно, если последние не могут быть в Женеве во время рассмотрения государственного отчета. Некоторые бывшие Докладчики по стране сообщили нам о пользе таких брифингов. …Другими НПО - Часто может быть более эффективным выработать дополнительный отчет в сотрудничестве с другими НПО. Поступая так, НПО могут избежать дублирования в своей работе и использовать знания, материалы и ресурсы наиболее эффективным образом. Более того, члены КЛРД менее хотят читать отчеты всех НПО, если они получат их слишком много. Отдельные отчеты, посвященные одним и тем же вопросам, могут 17 даже запутать экспертов в осознании действительного положения в стране. Такой подход может принять две формы: НПО могут составить совместный отчет под именем коалиции или координировать свою работу по подготовке индивидуальных отчетов. Иногда может быть трудно создать коалицию, особенно из-за того, что НПО могут иметь различные и иногда конфликтующие позиции или предпочитают иметь ясное изложение своей собственной позиции, чем рассматривать определенные согласования. Но, несмотря на эти неудобства, мы считаем, что такой подход может принести значительную пользу, благодаря большому воздействию отчета на членов Комитета. Кроме того, поскольку НПО с устоявшейся международной репутацией часто имеют признание надежности информации, которую они предоставляют различным органам ООН, некая форма сотрудничества с такими НПО может способствовать упрочению статуса и доверия внутри государственных НПО. Международные НПО, имеющие большой опыт сотрудничества с КЛДР, такие как ARIS, могут оказать значительную помощь национальным НПО в таких вопросах, как доступ к ООН; лоббирование и определение членов Комитета, которые могут быть заинтересованы в предмете их озабоченности; сборе документов; и, в случае отсутствия представителей НПО в Женеве, передаче дополнительного отчета непосредственно членам Комитета. Мундо Афро, уругвайская НПО, представившая дополнительный отчет в КЛРД в августе 1999 г. в первый раз, проинформировала нас о ее положительном опыте с международными НПО: они получили помощь от МДПДР и АРИС при подготовке их отчета в таких вопросах, как формат, язык и аргументация; в установлении контакта с Докладчиком по стране по Уругваю; в отправке двух их представителей, раздавших копии дополнительного отчета членам КЛРД в Женеве, и в организации неформальной брифинг - сессии. …Правительством - Может быть полезным, если внутригосударственные НПО будут не только обсуждать подготовку отчета с правительством, но также позволят правительственной делегации ознакомится с теми вопросами, которые НПО порекомендуют задать членам Комитета во время рассмотрения отчета. Часто случается, что делегация не располагает данными или компетентным персоналом и ответы откладываются на время рассмотрения следующего отчета (в лучшем случае через два года); такие задержки можно предотвратить, предоставив правительству данную информацию заранее. …Парламентариями особенно полезно в 18 Это может быть государствах, где правительство очень чувствительно к обеспокоенности, проявленной законодательными органами, и непрямое лоббирование посредством парламентариев может быть обдуманно. …СМИ - СМИ могут быть ценным партнером в информировании общественности о результатах рассмотрения отчета. В случаях, когда корреспондент или местное отделение национальных СМИ государства-участника находится в Женеве или поблизости, могут быть установлены личные контакты как со штабквартирой в стране, так и, при возможности, лично с корреспондентом. В случаях, когда такого отделения не существует, все равно стоит попытаться поощрить национальные СМИ послать репортера в Женеву. Сближение с международными СМИ, которые следят за событиями в ООН, это еще один способ расширения правозащитной работы НПО, связанной с рассмотрением в КЛРД государственных отчетов. Для того, чтобы вопросы, вызывающие особое беспокойство и/или большей значимости были охвачены надлежащим образом, НПО могут продумать брифинги с участием лиц, ответственных за освещение вопросов, объем и содержание Конвенции и процедуры Комитета. Как писать «дополнительный» отчет 37 Структура: - Лицевая страница. Важная задача отчета это привлечь внимание членов Комитета. Лицевая страница должна содержать ценную информацию относительно страны и название организации, подготовившей отчет. - Оглавление. Снова-таки для привлечения внимания членов Комитета, необходимо составить подробное оглавление, чтобы у членов Комитета сложилось четкое представление о содержании отчета, а также создать возможность обратиться непосредственно к тому пункту, который их интересует. - Вступление. Мы должны иметь в виду, что члены Комитета столкнуться с названиями НПО, которых они могут не знать, и поэтому введение должно содержать краткое описание мандата и природы НПО. Введение так же должно содержать резюме важнейших пунктов. - Основная часть отчета. Как отмечено выше и как рекомендуют члены Комитета, предпочтительнее трактовать различные вопросы в последовательности статей МКЛРД или отчеты НПО во введении и в самом тексте отчета должны, по крайней мере, ясно выразить, что поднятые вопросы попадают под объем определенной Статьи или Статей МКЛРД. Это так, потому что Комитет является наблюдательным органом, и, таким образом, заинтересован в выполнении государствамиучастниками положений, изложенных в МКЛРД. При таком подходе содержание государственного отчета может быть одновременно прояснено либо прокомментировано по каждому отдельному параграфу. Этим подходом, однако, не руководствуются при вводном заявлении, касающемся проблем и событий наибольшей важности. Иллюстрация. Предисловие отчета Швейцарской НПО Форум Против Расизма начинается так: «Форум против расизма» - это коалиция и сеть, состоящая из более, чем 80 антирасистских организаций и многочисленных индивидуальных членов по всей Швейцарии. Он был основан осенью 1991 г. после серии атак на ищущих убежища. Форум хочет содействовать обмену информацией между его членами и общественностью и пытается осуществлять свое влияние на национальном и международном уровне38. Документации Прав Человека Южной Азии в КЛРД в августе 1998 г., представляет дело "для того, чтобы подчеркнуть безнаказанность, с которой действовала непальская полиция" в регионе Непала. Всегда полезно иметь в виду, что вся предоставленная информация нуждается в ссылке на ее источник (с датой), чтобы ее надежность могла быть предметом для независимой проверки. Обвинения никогда не делаются без твердых свидетельств в их поддержку. "Надежные источники сообщили" может быть употреблено в журналистике, но не в нашем случае; любой источник, на который делается ссылка в отчете, должен быть точным, правдивым и аутентичным. Иллюстрация: Европейский Рома (ЕЦПР) (цыган) Центр Прав Дополнительный отчет, поданный ЕЦПР относительно выполнения МКЛРД Италией в марте 1999 г., ссылается на многие официальные документы, как правительства Италии, так и международных или региональных учреждений, доказывающих утверждения ЕЦПР. Далее приводится отрывок из их отчета со ссылкой на Статью 2 Конвенции. «Статья 2 вынесена на обсуждение Под каждым пунктом должно быть краткое описание вопроса и отмечены пробелы и недостатки в государственном отчете. Дополнительный отчет может также включать в себя вопросы, которые может поднять Комитет. Не забывайте, что решение принять в расчет советы НГО полностью зависит от членов Комитета, поэтому следует избегать повелительного тона. Источники: Обширная серия типов может быть продумана для того, чтобы показать собственный анализ НПО фактов или практики расовой дискриминации, таких как: - статистика (информация о том, как, когда, где и кем она была собрана); - результаты научных исследований (подтверждающие выводы); - официальные документы, составленные правительством; - отдельные случаи, изложенные в надежных газетах; - судебные дела. Отдельные случаи также, в общем, высоко ценятся членами Комитета как хорошие иллюстрации поднятых в дополнительном отчете вопросов. Например, дополнительный отчет по Непалу, поданный Центром На сегодняшний день правительство не выполнило своих обязательств «по запрету и прекращению всеми доступными способами, включая законодательство, […] расовой дискриминации […] (Статья 2 (1)(d). С одной стороны, законодательство, запрещая расовую дискриминацию, не предоставляет адекватного возмещения и недостаточно широко публикуется. С другой стороны, правительства не действуют, чтобы гарантировать эффективное применение, существующего законодательства на практике. Европейская Комиссия против Расизма и Нетерпимости недавно постановила, что, “В Италии нет общего законодательства против расовой или этнической дискриминации”. Кроме поправок 1993 г к Уголовному кодексу (которые направлены на распространение расистских высказываний и насилия на расовой почве) итальянское законодательство предоставляет немного инструментов по борьбе с расовой дискриминацией или других открытых форм нетерпимости”. Иммиграционное законодательство, принятое в июле 1998 г., предоставляет ограниченную защиту против расовой дискриминации. Однако объем защиты, в нем содержащийся не ясен предложенные средства защиты возмещения неадекватны. 19 Хотя правительство ратифицировало Рамочную Конвенцию по Защите Национальных Меньшинств в ноябре 1997 г., Италия все еще не имеет закона о меньшинствах. Более того, сейчас выясняется, что если и когда закон, защищающий права меньшинств, наконец пройдет, он не будет применен к Рома. Таким образом, проект закона о языковых и культурных правах меньшинств, в настоящее время ожидающий решения в Сенате, был одобрен Палатой Представителей в июне 1998 г. только после того, как Рома были явно исключены из сферы действия предложенного закона. Точно также после того, как правительство и все остальные одобрили проект иммиграционного законодательства по предоставлению негражданам, легально находящимся на территории, права участвовать в голосовании на местных выборах, это положение было вычеркнуто из закона перед его окончательным принятием. Двусмысленность и вызванная этим неадекватность законодательных норм Италии относительно расовой дискриминации сопровождается неспособностью обеспечить их эффективное исполнение. Таким образом, несмотря на общее конституционное положение о равенстве (статья 3), «не существует правовых прецедентов по вопросу расизма». Более того, оказалось, что не существует правовых прецедентов, проистекающих из тех немногих законодательных запретов против ненасильственных актов дискриминации., которые существуют.[…] Что касается уголовно-правовых изменений, введенных в 1993 году, которые приложимы к насилию на расовой почве и высказываниям ненависти, то в 1995 году на мартовской сессии Комитета, когда рассматривались 8 и 9 периодические отчеты правительства, итальянская делегация утверждала, что «непосредственным результатом принятия нового законодательства (по борьбе с расизмом и дискриминацией), резко уменьшилось количество актов нетерпимости, дискриминации и расового насилия”. Однако правительство не смогло предоставить какую-либо информацию о частоте или эффективности правовых мер по искоренению насилия на расовой почве, просто утверждая, что “ дела по новому законодательству еще не были завершены, так что окончательные решения все еще недоступны, хотя многие решения уже были приняты правоохранительными органами по законодательству 1975 года”. К сожалению, правительственный отчет, поданный в 1998 20 г., не предоставляет дальнейшей доработки по этому пункту. Короче, даже несколько месяцев интенсивного поиска, проведенного ЕЦПР, не смогли открыть свидетельство, которое могло бы противостоять выводу, сделанному Председателем Комитета по правам человека ООН, (Миссис Чанет) 17 июля 1998 г. о том, что в Италии «и небольшой прогресс был достигнут по борьбе с расизмом». NB: Отчет ЕЦПР имеет существенные и полезные примечания, указывающие источник их утверждения. Отчеты НПО могут также ссылаться на комментарии и заключительные наблюдения, ранее одобренные КЛРД, а также отчеты и комментарии: - национальных учреждений по правам человека; - договорных органов ООН и других договорных органов; - региональных учреждений (Совет Европы, Меж-Американская Комиссия по правам человека, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и др.); - специализированных агентств (Международная Организация Труда (МОТ), например). Язык: Отчет должен быть написан на английском языке. Наличие французского и/или испанского варианта также приветствуется и даже рекомендуется, если данный язык является родным для Докладчика по стране. Объем: Необходимо избегать подачи объемного документа. Бывший секретарь КЛРД предложил, чтобы отчет занимал максимум 20 страниц. В случае, если дополнительный отчет не может быть подготовлен, другие формы вклада НПО Хотя подача дополнительного отчета наиболее желательна, это занимает очень много времени, и многие НПО могут счесть это невозможным. В таких случаях, они могут подготовить документацию, которая касалась бы только избранных статей Конвенции, описывая нарушения их со стороны государства. Подаваемая документация может также использовать газетные статьи (из надежных источников) с объяснительной запиской, направленной на предмет озабоченности и с ссылкой на соответствующую статью или статьи МКЛРД. Однако при подаче такого рода документации предпочтительно следовать рекомендациям, которые даны выше для дополнительных отчетов. отправьте заранее письмо в Секретариат КЛРД, четко указав имя представителя НГО, желающего сделать визит. Как и когда подавать отчет: Организация брифинга: После установления прямого контакта с Докладчиком по стране, он или она может указать когда, куда и как должен быть послан отчет. Что касается времени, некоторые хотят получить его как можно раньше, другие за несколько недель вперед. Настолько насколько в документах заинтересованы другие члены Комитета, иногда является проблематичным подать отчет им из-за их оговорок по отношению к отчетам НПО. Можно обдумать три возможности: 1. 18 копий, плюс еще одна сверх для Секретариата, могут быть посланы в Секретариат КЛРД, который передаст их прямо членам КЛРД. Положите отчет в отдельные конверты, адресованные каждому члену КЛРД; 2. Копия может быть послана в АРИС до начала сессии таким образом, чтобы отчет был приложен к их списку документов. В начале сессии Комитета список будет роздан членам, которые могут заказать копии желаемых документов; 3. В случае, если НПО может присутствовать на сессии, копия может быть предоставлена каждому члену персонально на сессии как можно раньше. Спросите каждого члена, не хотел бы он взглянуть на него, но не настаивайте. Некоторые эксперты отказываются получать дополнительные отчеты непосредственно в день рассмотрения соответствующего государственного отчета. B. В ходе рассмотрения государственного отчета Желательно присутствие НПО на той сессии, на которой будет рассматриваться отчет соответствующего государства-участника. В этом случае НПО будут иметь информацию из первых рук о комментариях и/или вопросах членов комитета и ответах страны. В случае, если НПО может послать кого-нибудь на сессию КЛРД в Женеве, ее представитель, кроме всего прочего, может предпринять следующие действия. (С целью узнать точную дату рассмотрения государственного отчета НПО может предварительно установить связь с Секретариатом КЛРД, соответствующим правительством или с постоянной миссией этой страны в ООН.) NB: Для входа в здание ООН требуется пропуск, удостоверяющий личность: НПО могут попытаться организовать неформальный брифинг для членов комитета длительностью примерно один час (обычно в обеденное время), перед рассмотрением Комитетом отчета государства-участника. Такие брифинги могут быть организованы, чтобы объяснить вопросы и проблемы, ответить на вопросы, которые могут задать члены Комитета. Приготовления могут быть сделаны после консультации и с помощью секретаря КЛРД, АРИС и/или Докладчика по стране. Многие члены Комитета рассказали нам о пользе таких брифингов. Лоббирование: К сожалению, НПО не имеют права делать заявления во время сессии, но они могут попытаться установить неформальные контакты с членами Комитета вне сессии, вдобавок к организации брифинга, как указано выше. Однако, учитывая плотный график каждого члена, которые должны рассмотреть отчеты более чем 10 стран в течение 3(или 4) недель. Обзор сессии - краткое объяснение для новичков Заседания КЛРД обычно проводятся в зале для конференций XI (11) во Дворце Наций - Офисе ООН в Женеве, Швейцария39. Столы расставлены в форме подковы и места по обе стороны рассчитаны на 18 членов КЛРД. Президент (или Председатель), чья задача руководить обсуждением, сидит у вершины подковы, слева от входа в комнату. Делегация заинтересованной страны сидит справа от президента, а слева от него находится секретарь, ответственный за технические вопросы. Пресса и представители других органов ООН сидят за столом, расположенным в центре. Чтобы наблюдать за заседанием, НГО могут разместиться в части для зрителей, расположенной справа от входа. Государственные отчеты, представленные на сессии, можно найти на столах около входа. Пресс-релизы каждого заседания находятся на столе в центре. Все обсуждение синхронно переводится на английский, французский, испанский и дополнительно на арабский, китайский или русский, когда члены комитета или государственная делегация говорят на этих языках. 21 График, которому следуют обычно при рассмотрении государственного отчета следующий: английском и французском, хотя только на одном из этих языков. С. Пост сессионная деятельность На послеобеденном заседании с 15. 00 до 18. 00: Полезно иметь информацию о работе КЛРД и знать о вопросах, поднятых НГО и включенных в Заключительные замечания, но настоящий успех участия НГО во многом зависит от эффективности последующего процесса. - вступительная речь председателя и приветствие государственной делегации; - глава делегации страны представляет государственный отчет и может добавить от себя комментарии и дополнительную информацию об отчете; - аналитические комментарии и вопросы Докладчика по стране; - комментарии и вопросы других членов Комитета; и - делегация может ответить на эти вопросы сразу, если располагает соответствующей информацией, в противном случае может ответить на следующее утро. Заседание на следующее утро с 10.00 до 13.00: - ответы делегации; - дополнительные комментарии/вопросы членов комитета, по их желанию; - итоговые замечания Докладчика по стране; и - закрытие заседания. Докладчик по стране составляет проект итоговых наблюдений, которые рассматриваются в конце сессии Комитетом в целом для утверждения. Эти итоговые наблюдения представляют собой коллегиальные взгляды комитета и, как будет разъяснено ниже, являются важным руководством для последующих действий. Как наблюдать за сессией со стороны. НПО, которые не могут тем не менее приехать в Женеву, могут следить за заседанием по прессрелизам, доступным на веб-странице Офиса Верховного Комиссара по Правам Человека (www.unhchr.ch). Пресс-релизы издаются по каждому заседанию (трехчасовое заседание либо утром, либо во второй половине дня считается одним) на следующий день. Прессрелизы, не являясь официальными документами ООН, не раздаются в отделе документации офиса ООН в Женеве. "Итоговые записи" являются официальным описанием работы Комитета, их можно получить на том же вебсайте или заказать в отделе документации ООН. Номер документа каждых итоговых записей начинается с "CERD/C/SR"., за которым следует номер заседания. Эти номера можно найти, заглянув в заключительные замечания, где они упоминаются в первом параграфе. Пожалуйста, учтите, что итоговые записи издаются, в лучшем случае, несколькими неделями позже, а иногда даже через месяцы. Они издаются на 22 сначала, Примеры последующих мер: - НПО могут информировать общественность через СМИ и/или их собственные периодические издания о важных аспектах работы КЛРД. Итоговые замечания могут быть важны не только для государств, но и НГО. Можно обдумать организацию семинаров или подобных мероприятий с целью обсуждения действий, которые необходимо предпринять для осуществления рекомендаций, содержащихся в Заключительных Замечаниях. Анализ и комментарии к Заключительным Замечаниям мог помочь людям понять приложение рекомендаций Комитета к внутренней ситуации в стране. Перевод Заключительных Замечаний на национальные и/или другие языки меньшинств важен в равной степени. Иллюстрация: Мундо Афро последующая деятельность После рассмотрения в КЛРД отчета Уругвая в августе 1999 г., НГО Мундо Афро получила копию Заключительных Замечаний. Организация разослала копии их отчета в СМИ для опубликования, провела прессконференции и отправила письмо в МИД Уругвая, спрашивая, какие будут приняты меры в свете Заключительных Замечаний КЛРД. Кроме того, Мундо Афро организовала семинары совместно с другими организациями для анализа Заключительных Замечаний и действий, которые могут быть приняты для их осуществления. В рамках проведения президентских выборов в Уругвае (состоявшихся в ноябре 1999 г.) члены Мундо Афро провели опрос среди всех кандидатов, задав им вопрос об их позиции в отношении осуществления Заключительных Замечаний, принятых КЛРД. Более того, Мундо Афро приняла участие в диспутах, организованных университетским студенческим комитетом, где были распространены копии Заключительных Замечаний КЛРД. Сейчас данная организация работает над более обширным обучающим проектом по КЛРД. - Участие парламентариев особенно важно в процессе проведения последующих мероприятий, так как некоторые рекомендации могут быть осуществлены, только если будут задействованы определенные законы или поправки к ним, либо приняты другие законодательные или административные меры. - НПО могут также войти в контакт с соответствующими министерствами/департаментом, местными властями, ассоциациями или объединениями, чтобы уведомить их об обязательствах страны перед Конвенцией и рекомендациях КЛРД государству. - С целью оказания давления на правительство по осуществлению рекомендаций Комитета, НПО могут также привлечь внимание других форумов ООН – договорных органов, Комиссии по правам человека или их вспомогательных органов – к тем рекомендациям, которые особенно касаются их мандатов. - Заключительные Замечания так же могут быть использованы в других сферах региональных или международных – например, ЕЦПР проинформировала нас о том, что она ссылается на них при каждом удобном случае на своих юридических брифингах, например, для Европейского Суда по Правам Человека в Страсбурге. - Последующие действия, в частности, по рекомендациям, содержащимся в заключительных наблюдениях, должны рассматриваться одновременно как первая стадия подготовки к следующему дополнительному отчету. Иллюстрация: следующий план мероприятий, осуществленный НПО в связи с рассмотрением Комитетом по Правам Человека (договорный орган по Международному Пакту о гражданских и политических правах) четвертого периодического отчета Японии, может позволить другим НГО определить время, необходимое для каждого шага: 1998, июль: МДПДР разослал опросники 23 организациям в Японии, предоставившим дополнительные отчеты в Комитет по Правам Человека (КПЧ) в 1992 г. во время рассмотрения Комитетом третьего периодического отчета Японии; 8 сентября: основываясь на ответах на вопросник, состоялась встреча с целью обмена информацией между организациями, планирующими представить дополнительные отчеты к четвертому периодическому отчету Японии в КПЧ. Участвовали восемнадцать организаций; 22 сентября: встреча с членами парламента, НПО и представителями различных министерств и агентств – в том числе Строительства, Образования, Иностранных дел, Внутренних дел, Юстиции, Труда, Национальной полиции и Здравоохранения; 29 сентября: встреча между тремя членами КПЧ и представителями НПО. Два члена были приглашены из-за границы Японской Федерацией Адвокатских Ассоциации; 12 октября: (Япония) – Была организована фракция НПО – состоящая из НГО, прибывших в Женеву с целью лоббирования; 13 октября: 10 НГО, расположенных в Японии, приняли участие в работе предсессионной рабочей группы КПЧ, которая встретилась с НПО для получения устной информации в отношении 6 стран, включая Японию, рассмотрение отчетов которых было запланировано на сессию, сразу после окончания 5-дневной предсессионной работы рабочей группы. (NB: КЛРД не имеет соответствующих процедур.); 23 октября: 12 НПО организовали обеденный брифинг для членов КПЧ. За день до этого те же НПО провели планирующие заседания по брифингу. 23 октября: пресс-конференция в Японии; 26 октября: Международный Секретариат – Международная Амнистия организовал встречу НПО в Женеве; 28 – 29 октября: (четыре встречи): КПЧ рассмотрел четвертый периодический отчет Японии; 6 ноября: КПЧ приняла заключительные наблюдения по Японии; Ноябрь: перевод заключительных наблюдений на японский язык; 3 декабря: встречи по последующим действиям между НПО, членами парламента и представителями разных министерств и агентств. С целью как можно более широкого распространения информации, включая прессу, бюллетень новостей: Внимание! КПЧ (том 13) были опубликованы, предоставляя информацию о КПЧ и действиях, осуществленных японскими НПО до, во время и после сессии КПЧ. 1999 г.: декабрь: Публикация обзора о рассмотрении отчета Японии и Заключительных Наблюдениях, принятых КПЧ (на японском). (Источник: подготовлено МДПДР Японским Комитетом специально для данного руководства.) 2. Процедура подачи частных сообщений по Статье 14 МКЛРД А. Работа с государствами-участниками, не ратифицировавшими статью 14 “Государства-участники, которые сделали заявления согласно статье 14, перечислены в 23 Дополнении II.В. Из 156 государств-участников только 32 приняли положения согласно статье 14 (на 11 октября 2000 г.) Однако позиция Генеральной Ассамблеи ООН, изложенная в ежегодной резолюции о работе КЛРД, недвусмысленна и гласит: "Предлагает государствам-участникам Конвенции, которые до сих пор этого не сделали, рассмотреть возможность принятия декларации, предусмотренной в статье 14 Конвенции". Перед тем как написать сообщение, однако, есть несколько моментов, которые необходимо принять во внимание; среди прочего, необходимо убедиться, соответствует ли потенциальное сообщение условиям, изложенным в статье 14, (смотри последующие секции). Для этого может быть полезно изучение правил Процедуры40, принятых КЛРД. Кто может подать сообщение? Подготовка сообщения: Схожие требования были предъявлены в резолюциях Комиссии по Правам Человека ООН. Члены КЛРД также требуют, чтобы страны приняли эту декларацию. НГО могут попытаться убедить правительства признать полномочия КЛРД по статье 14, ссылаясь на рекомендации ГА и Комиссии по Правам Человека. B. Представление на рассмотрение личного сообщения (при условии, что ваша страна приняла Статью 14) Правовые прецеденты представления сообщения МКЛРД, показывает, что было подано немного сообщений и что не все сообщения были успешны. Это можно объяснить следующими фактами: - количество стран, которые приняли декларацию по Статье 14, ограничено; - немногие люди, даже среди юристов, знают о существовании МКЛРД; - некоторые сообщения отклоняются на первой стадии данной процедуры на основании того, что не все доступные национальные средства возмещения были использованы (исчерпание национальных средств одно из условий согласно статье 14.2); - сбор фактов отнимает много времени; - дискриминацию по признакам расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения часто трудно доказать в индивидуальных случаях. Поэтому отдельным лицам или группам, которые хотят подать сообщение, предлагается получить юридическую консультацию или искать помощи опытного НГО или института о том, как составить обстоятельный перечень вменяемых фактов и соответствующего национального законодательства. Заметьте, что весь процесс рассмотрения сообщения обычно занимает около двух лет, это может быть долго, но все же отнимает меньше времени, чем сходный процесс подачи жалоб с использованием других инструментов по правам человека ООН. 24 - Те отдельные лица или группы, находящиеся в юрисдикции государстваучастника, которое признало компетенцию Комитета по статье 14, могут подать сообщение (Правило 91а). Согласно этому правилу неграждане или не постоянные жители данной страны, также могут представить петицию при условии, что они были жертвами дискриминации в данной стране. - Сообщение не должно быть анонимным (Правило 91а). - Обычно только заинтересованные лица, их родственники или назначенные представители могут подать сообщение. Однако в исключительных случаях Комитет может принять сообщение, поданное другим от имени жертвы, когда выясняется, что жертва не в состоянии представить сообщение самостоятельно и автор сообщения подтверждает полномочия действовать от ее имени (Правило 91b). - Комитет может получить петицию лишь от лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения каких–либо прав, изложенных в Конвенции (Правило 81), имея в виду, что нарушение прав человека вне юрисдикции МКЛРД не может быть рассмотрено Комитетом. Исчерпание местных средств: - Лицо должно исчерпать все доступные местные средства, в том числе, когда применимо, использование национальных юридических органов, установленных параграфом 2 статьи 14. Однако это правило не применяется там, где применение средств неоправданно затягивается41. (Правило 91д). Более того, Комитет постановил, что это правило применимо только в том случае, если данные средства: i) считаются адекватным средством возмещения; и ii) имеют какую-либо надежду на успех42. Другими словами, там, где местные средства неэффективны или же заведомо бесполезны, правило исчерпания данных средств не применяется; Рассмотрение сообщения по существу: - Сообщение должно быть подано в течение шести месяцев, после того, как все доступные местные средства были исчерпаны (Правило 91е). Как писать сообщение: Сообщение должно отвечать требованиям положений Конвенции (Правило 91c) и не должно содержать оскорбительной лексики. Письмо должно информацию: содержать подробную - имя, адрес, возраст, профессия автора и подтверждение их подлинности; - название государства-участника или государств-участников, против которых направлено сообщение; цель сообщения; - положение или положения Конвенции, которые были нарушены; - факты претензии; - шаги, предпринятые автором с целью исчерпания местных средств, включая соответствующие документы; - степень, в какой данный вопрос был изучен согласно другим процедурам международного расследования или урегулирования (Правило 84.1. а-g). Образец сообщения Приложении III. Сообщение произойдет? можно отправлено, что найти с в ним Рассмотрение сообщения будет осуществлено на закрытых заседаниях (Правило 88). Стадия до рассмотрения по существу: - Может случиться, что информация, представленная в Комитет, не является достаточной для того, чтобы получить полную картину ситуации, возникнет необходимость предоставления более полной или ясной информации в отведенный отрезок времени (Правило 84.2). - Сообщение может не быть объявлено применяемым до того, как государствоучастник получило текст сообщения, и ему была дана возможность представить дополнительную информацию (Правило 92.3). Если соответствующее государство-участник не соблюло срок, установленный Комитетом для подачи такой дополнительной информации, Комитет может принять решение, что сообщение приемлемо в свете доступной информации (Правило 92.6). - Если все формальные требования соблюдены и сообщение приемлемо, его будут рассматривать по существу вопроса. Комитет должен передать, конфиденциально, через Генерального Секретаря, текст сообщения и другую относящуюся информацию соответствующему государству и уведомить подающего сообщение о своем решении (Правило 94.1). В принципе, личность подающего сообщение не раскрывается, если только они не дают своего согласия. Комитет может попросить государство-участника представить в течение 3 месяцев письменные разъяснения или заявления, проясняющие дело, находящееся на рассмотрении, и способы возмещения, если есть, которые могут быть предприняты государством (Правило 94.2). - В ходе рассмотрения Комитет может в дальнейшем попросить государство-участника принять временные меры во избежание нанесения возможного непоправимого ущерба лицу/лицам, утверждающим, что они являются жертвой/жертвами нарушений ввиду срочности (Правило 94.3). Это не предрешает ни окончательного решения по существу сообщения, ни возможных предложений и рекомендаций. - Более того, Комитет может пригласить истцов или их представителей и представителей соответствующего государства-участника присутствовать при рассмотрении сообщения для того, чтобы предоставить дополнительную информацию (Правило 94.5). Однако до сих пор Комитет никогда не использовал устных слушаний. - После рассмотрения принятого сообщения Комитет должен сформулировать свое мнение. Мнение Комитета, вместе с предложениями и рекомендациями, которые может пожелать сделать Комитет, будет передано, через Генерального Секретаря истцу и соответствующему государству-участнику (Правило 95.3). Комитет включает в свой ежегодный отчет краткое изложение рассмотренных сообщений и, где уместно, краткое изложение объяснений и заявлений государства-участника относительно действий, предпринятых им в соответствии с предложениями и рекомендациями Комитета (Правило 95 и 96). Полные тексты решений Комитета воспроизводятся в приложении к его ежегодному отчету. 25 Иллюстрация: рекомендации Комитета в отношении подачи сообщения № 10/1997 Распространение информации: НПО могли бы: (Зиад Бен Ахмед Хабасси против Дании) Сообщение № 10/1997 относится к гражданину Туниса, имеющему вид на постоянное жительство в Дании и женатого на гражданке Дании, которому было отказано в выдаче банковского займа датским банком единственно на основании его непринадлежности к гражданам Дании. После рассмотрения дела Комитет пришел к мнению43 от 17 марта 1999 года, в котором было рекомендовано, что: - государство-участник (Дания) принимает все необходимые меры по борьбе с расовой дискриминацией в отношении рынка займов; государство-участник предоставляет пострадавшему материальное возмещение или удовлетворение любого рода ущерба, который он претерпел. Мероприятия, проводимые после сессии: Как и в случае с процедурой отчета, важно, чтобы НПО проследили за тем, какие последующие действия предпринимаются в соответствии с предложениями и рекомендациями, сделанными Комитетом соответствующему государству-участнику. 3. Другие виды деятельности, которые НПО могут пожелать рассмотреть В рамках МКЛРД НПО могут также предпринять некоторые из следующих действий: 26 - публиковать документы, относящиеся к МКЛРД; - перевести их на национальные и языки меньшинств; - связаться с местными властями; жилищными, здравоохранительными и образовательными организациями; полицией, обучающими органами и другими агентствами и дать им консультации о том, как избегать дискриминации; - инициировать кампании по общественному образованию, чтобы повысить значимость расовых вопросов, и поощрять других сыграть свою роль в создании справедливого общества; - организовывать семинары и практикумы как для общественности в целом, так и для целевых групп о специфических вопросах, касающихся расовой дискриминации в стране; члены КЛРД могли бы быть приглашены поделиться своим опытом в данной области; - консультировать и выступить перед правительством по расовым проблемам, информировать членов парламента, политических партий, национальных органов и СМИ. Помощь в обеспечении действия законов: НПО могли бы: - проводить расследования о компаниях и организациях там, где есть обвинения в дискриминационной практике ; - принимать юридические решения в случаях, связанных с расовой дискриминацией, упоминаемой в объявлениях о найме на работу.