книгу в формате x

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО № 8 • 2008
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ИЗДАНИЕ. Зарегистрировано в Госкомпечати. Peг.
№ 017047. Издается два раза в месяц.
Издательская группа «ЮРИСТ»
Редакционный совет:
Авакьян С.А., д.ю.н., профессор, Барциц И.Н., д.ю.н., профессор, Бондарь Н.С., д.ю.н., профессор,
Елисеев Б.П., д.ю.н., профессор, Зражевская Т.Д., д.ю.н., профессор, Кабышев В .Т., д.ю.н.,
профессор, Князев С.Д., д.ю.н., профессор, Кокотов А.Н., д.ю.н., профессор, Колюшин Е.И., д.ю.н.,
профессор, Кутафин О.Е., д.ю.н., академик РАН, Лейбо Ю.И., д.ю.н., профессор, Невинский В.В.,
д.ю.н., профессор, Овсепян Ж.И., д.ю.н., профессор, Фадеев В.И., д.ю.н., профессор, ХабриеваТ.Я.,
д.ю.н., профессор, Чеботарев Г.Н., д.ю.н., профессор, Чиркин В.Е., д.ю.н., профессор, Эбзеев Б.С.,
д.ю.н., профессор Главный редактор журнала Авакьян С.А. Помощник гл. редактора журнала
Маркова Е.Н. Главный редактор ИГ «Юрист» Гриб В.В.
Зам. главного редактора ИГ «Юрист»:
Платонова О.Ф., Трунцевский Ю.В., Фоков А.П.
Отдел распространения: Лебедева Ю.В.
Ответственный редактор ИГ «Юрист» Замышляев Д.В.
Адрес редакции: 125057, Москва, а/я 15 Тел.: (495) 953-91-08. Факс: (495) 953-91-20.
E-mail: avtor@ibb.ru
Подписные индексы: «Роспечать» — 47639 Объединенный каталог — 85486 Почта России — 12285
Отпечатано в ООО «Национальная полиграфическая группа» Тел. (4842) 70-03-37
Формат 60x90/8. Печать офсетная. Физ. печ. л. — 6,0. Общий тираж 2000 экз. Подписано в печать
07.04.2008 г.
Полная или частичная перепечатка авторских материалов без письменного разрешения редакции
преследуется по закону. Цена свободная.
Оглавление
Политические партии как один из институтов, обеспечивающих реализацию права граждан
Российской Федерации участвовать в управлении делами государства ............................................... 4
Партии, национальный лидер: политические и конституционно-правовые размышления ..............11
Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов
Российской Федерации .............................................................................................................................21
Еще раз о «назначении» глав регионов, или о повышении эффективности функционирования
территориальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы ..............28
Запрос суда в системе мер защиты конституционных прав граждан...................................................32
К вопросу о рассмотрении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ
инициативы проведения референдума Российской Федерации .........................................................38
Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного
самоуправления ........................................................................................................................................42
Субъективные признаки состава муниципального правонарушения ..................................................47
Функционирование банковских систем Российской Федерации, Великобритании и Китая:
сравнительно-правовой анализ ...............................................................................................................52
Вниманию наших авторов!
Отдельные материалы журнала размещаются в электронной правовой системе
«КонсультантПлюс». Направляя рукопись в редакцию, автор может выразить свое несогласие с
подобным использованием его материалов.
Журнал рекомендуется Высшей аттестационной комиссией Министерства образования РФ
для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук.
Политические партии как один из институтов, обеспечивающих
реализацию права граждан Российской Федерации участвовать в
управлении делами государства
Головин А.Г., преподаватель кафедры конституционного и муниципального права
Российской Федерации Московской государственной юридической академии, кандидат
юридических наук
Политические партии представляют собой многогранное явление общественнополитической и правовой действительности, роль которого в мировой истории неоспоримо велика.
В рамках настоящего исследования хотелось бы взглянуть на политические партии в современной
России не с традиционной для многих работ точки зрения их статуса как разновидности
общественных объединений, а с точки зрения их роли как института, служащего реализации
политической воли граждан, участвующих с их помощью в управлении делами государства, и их
эволюции в этом качестве.
В публикациях, посвященных тематике политических партий и их участия в избирательном
процессе, можно встретить такие недостаточно аргументированные и потому вызывающие
удивление высказывания: «Значительный разрыв между содержанием законодательных норм,
регулирующих участие политических партий в выборах, и реальным значением этих избирательных
объединений в жизни российского общества и государства подтверждает необходимость
дальнейшего критического анализа действующих нормативно-правовых актов, искусственно
меняющих систему формирования российского парламента и создающих угрозу возрастания
недоверия населения к законодательному (представительному) органу власти»1. Представляется,
что возрастание роли партий в политической жизни российского общества, в том числе в
избирательном процессе, не обусловлено какими-либо «искусственными изменениями»,
порождающими какой-либо «разрыв» между законодательным регулированием и общественнополитическими реалиями. Значительное возрастание их роли имеет объективные причины и
является естественным этапом эволюции отечественной политической системы и эволюции
механизма реализации права граждан участвовать в управлении делами государства через
политические партии.
Часть 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что граждане Российской
Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и
через своих представителей. Это право имеет комплексный характер, являясь родовым по
отношению к целой группе прав, посредством реализации которых оно и может быть осуществлено
как таковое. На основе анализа приведенной конституционной формулировки, а также фактических
моделей участия граждан в управлении делами государства можно сделать вывод, что такое
участие возможно в двух формах — непосредственной и репрезентативной (то есть через
представителей), в рамках которых существует ряд конкретных способов соответствующего
участия.
Право на объединение, включая создание политических партий (в европейской традиции
— свобода ассоциаций), конституировано ст. 30 в ее системной взаимосвязи с ч. 3 ст. 13 российской
Конституции в унисон с положениями международных документов, в частности ст. 20 Всеобщей
декларации прав человека 1948 г.2 и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических
правах 1966 г.3 Об этом праве Е.И. Козлова, например, говорит как о связанном с участием граждан
в управлении делами государства4. Полагаем, что право на создание и участие в деятельности
1
Ерыгина В.И. Политико-правовые тенденции возрастания роли политических партий в избирательном
процессе // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 14.
2
Международные акты о правах человека. Сб. док. М.: Норма, 1999. С. 39.
3
Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И.
Лысенко. М.: ВЕСЬ МИР, 2004. С. 65.
4
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ,
2002. С. 271.
политических партий, с учетом того, что их членами могут быть только граждане Российской
Федерации, можно назвать одним из прав, входящих в группу видовых по отношению к родовому
праву граждан участвовать в управлении делами государства.
Согласно дефиниции, закрепленной в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. №
95-ФЗ «О политических партиях»5 (с последующими изменениями), политическая партия
представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской
Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а
также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах
местного самоуправления. Таким образом, политическая партия, исходя из ее определения и
перечисленных в законе основных целей, выступает коллективным представителем входящих в ее
состав граждан. Партия аккумулирует мнения, политические взгляды, убеждения, идеи своих
членов и представляет их во взаимоотношениях с институтами гражданского общества и
государства.
Модели, роль и функции политических партий в разных странах различны. Ж.-П. Жакке,
например, отмечает, что политические партии в США являются партиями не активистов, а
избирателей, и их структура строится на основе избирательных округов, из чего вытекает
значительный локализм — можно сказать, что не существует двух партий, а существуют сто партий,
то есть по две на штат. Развита у американских партий функция обслуживания избирателей:
оказания им помощи при обращении в административные органы и поддержки. В свою очередь, в
Великобритании консервативная партия и партия лейбористов, по мнению названного автора, не
являются лишь «избирательными машинами». Благодаря своей организации, в частности, на
парламентском уровне, они контролируют осуществление власти таким образом, что политическая
власть в стране принадлежит партии большинства, а не парламентским институтам. В Германии на
уровне Основного закона (§ 1 ст. 21) закреплено, что политические партии содействуют
формированию политической воли народа, а в соответствии с Законом о партиях от 24 июля 1967 г.
они должны «оказывать влияние на политическую эволюцию Парламента и Правительства»,
включать «политические цели, которые они провозглашают, в процесс формирования
государственной воли». Таким образом, подтверждена «правительственная» роль партий6.
При этом для всех стран и партийных систем общим, на наш взгляд, является то, что
политические партии в силу своей непосредственной вовлеченности в политический процесс и
осуществляемого ими в той или иной степени влияния на формирование государственной политики
предоставляют гражданам возможность через их посредство выступать акторами политического
процесса и принимать участие в решении государственно-значимых вопросов.
С учетом сказанного политические партии следует рассматривать как один из институтов,
обеспечивающих реализацию права граждан участвовать в управлении делами государства.
Участвуя в деятельности политической партии, стремящейся к приобретению, удержанию и
использованию определенного объема власти в государстве, гражданин получает возможность
реализовать указанное право в репрезентативной форме, через представителя, которым в данном
случае выступает партия.
Роль политических партий как «универсального института, связывающего государство и
граждан и обеспечивающего представительство различных социальных интересов в
государственных институтах»7, бесспорна. Развитая партийная система, при которой государство
всесторонне поддерживает политические партии, гарантирует реализацию и защиту их прав и
законных интересов, является важным атрибутом современной демократии. Как показывает
5
Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
См.: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М.:
Юристъ, 2002. С. 152-153,161,197.
7
О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации в 2002-2004 годах и предложениях по изменению отдельных положений
законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах / Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации. М., 2004. С. 28.
6
мировой опыт, наличие развитой партийной системы, как правило, способствует приданию
политическому процессу в государстве стабильного демократического характера.
Е.И. Козлова подчеркивает, что политические партии вовлечены непосредственно в
решение государственных проблем8. Анализируя правовые позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, связанные с вопросами статуса политических партий, О.Е. Кутафин еще раз
обращает внимание на то, что свобода создания и деятельности партий необходима для
надлежащего функционирования представительной демократии9.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что партии, преследуя собственные
политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность
осуществлять управление государством, а через него — всем обществом. Консолидируя
политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В
конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая
среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и
единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные
направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия10.
Как отмечает Т.В. Новикова, в цивилизованных странах одним из основных инструментов
для достижения приемлемого баланса общественных интересов, снижения количества зон
социальных дисфункций, повышения регулятивной роли принимаемых нормативных актов служит
многопартийная система. Развитая политическая партия, с одной стороны, выступает как носитель
и выразитель интересов определенных социальных групп и слоев населения, проводник этих
интересов, а с другой — служит механизмом, средством самоидентификации, самораскрытия
социальных страт, помогающим этим последним четко осознать свой интерес и понять, какими
общественно приемлемыми способами он может быть реализован11.
Регламентация и практика реализации права граждан участвовать в управлении делами
государства через посредство партии прошли значительный путь эволюционного развития,
обусловленный и характеризующийся перманентным возрастанием роли надлежащим образом
институционализированных и структурированных политических ассоциаций.
Конституционное закрепление в 1993 г. политического многообразия положило начало
процессу формирования в России партийно-политической системы нового типа. Как отмечает Б.С.
Эбзеев, признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического
многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением
идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий,
объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации12.
Завершившееся многолетнее господство единственной партии и появление значительного
количества различных политических идеологий породили тенденцию к образованию большого
числа политических ассоциаций, аккумулировавших политические взгляды и интересы
самодифференцировавшихся социальных групп. Характерной чертой формирования российской
партийной системы в 1990-х годах было то, что оно происходило в условиях отсутствия специальной
правовой регламентации политических партий. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об
общественных объединениях» изначально не предусматривал такой организационно-правовой
формы, как политическая партия, в связи с чем фактически существующие и формирующиеся
политические ассоциации вынуждены были использовать иные доступные организационноправовые формы: общественной организации или общественного движения.
8
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ,
2002. С. 275.
9
См.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и
приравненные к ним лица: Монография. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 260-261.
10
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П //
Собрание законодательства РФ. 2004. № 51. Ст. 5260.
11
Новикова Т.В. Демократизация правотворчества // Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории
и истории (материалы всероссийской конференции). М., 2001. С. 56.
12
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е
изд., доп. и перераб. М.: Спарк, 2001. С. 81.
Это привело, в частности, к появлению очень большого количества общественных
объединений, которые могли участвовать в выборах, в том числе на федеральном уровне.
Например, к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации второго созыва в 1995 г. в перечне Министерства юстиции Российской Федерации
значилось 273 общероссийских общественных объединения, имеющих право участвовать в
выборах (фактически этим правом воспользовались на указанных выборах 111 из них)1313. На
выборах в Государственную Думу третьего созыва в 1999 г. эти количественные показатели
уменьшились: 139 имевших право и 86 реализовавших право на участие в выборах избирательных
объединений1414.
Поступательное развитие свободы ассоциаций в Российской Федерации привело к
осознанию государством необходимости специального адресного правового регулирования
отношений в сфере создания и деятельности политических партий. После принятия в 2001 г.
Федерального закона «О политических партиях», ставшего важным шагом на пути оформления
контуров современной партийной системы, в России продолжается процесс развития системы
государственных гарантий деятельности политических партий. Одним из важнейших аспектов этого
процесса, с учетом того, что с 14 июля 2003 г. политическая партия стала единственным видом
общественного объединения, который имеет право выдвигать кандидатов и списки кандидатов на
выборах в органы государственной власти, является обеспечение рационального правового
регулирования участия политических партий в избирательном процессе.
В выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации четвертого созыва в 2003 г. имели право принять участие всего 44 политические партии
и 20 общероссийских общественных объединений (в составе избирательных блоков), из них
приняли участие 39 партий и одно общественное объединение, вошедшее в блок15. Это
значительно меньше приведенных выше данных по 1995 и 1999 г., но, в свою очередь, не сравнится
с показателем всего в полтора десятка партий, подтвердивших свое право участвовать в
парламентских выборах в 2007 г. При этом партии образца 2007 г. — это в гораздо большей степени
институционализированные, имеющие хорошо организованную сеть региональных отделений и
иных структурных подразделений и пользующиеся значительной социальной поддержкой
политические ассоциации.
Процесс обновления федеральных законов о выборах и взаимосвязанных с ними
положений иных законов в последние годы серьезно затронул рассматриваемую сферу. Изменения
действующего законодательства, касающиеся участия политических партий в избирательном
процессе, учитывают законные интересы партий и в целом направлены на дополнительное
стимулирование развития партийно-политической системы, конкуренции партий, а также
повышения их ответственности перед избирателями.
Гарантийные положения Федерального закона «О политических партиях» получили
развитие в действующем избирательном законодательстве.
В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил серьезную преференцию для
политических партий, представленных в Государственной Думе. Регистрация кандидатов, списков
кандидатов, выдвинутых указанными политическими партиями, на любых выборах осуществляется
без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога, что является сильным
стимулирующим фактором для партий.
Важную роль для стимулирования развития и укрупнения политических партий в России
сыграла эволюция законодательных требований к численности членов партии, которые Е.П.
13
См.: Общероссийские избирательные объединения накануне выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва: Справочник / Под общей ред. O.K.
Застрожной. М., 1999. С. III.
14
См.: Общероссийские политические общественные объединения на выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1999 г. / Под общ. ред. Е.П. Дубровиной. М., 2002. С.
3.
15
См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003.
Электоральная статистика. М.: ВЕСЬ МИР, 2004. С. 46.
Дубровина еще в 2001 г. оценила как исключающие возможность участия в избирательных
кампаниях партий, существующих только на бумаге, то есть псевдопартий16 (увеличение с 10 000 до
50 000 членов17), и к структуре партий (соответствующее увеличение численности членов
региональных отделений партий), а также отказ от изжившего себя в современных российских
социально-исторических условиях института избирательных блоков. Отсутствие возможности
блокирования на парламентских выборах вызвало для мелких партий необходимость активно
продвигаться по пути укрупнения и наращивания своего потенциала.
Кроме того, предусмотрена возможность для структурных подразделений политической
партии, в том числе ее местных отделений, не являющихся юридическими лицами, выдвигать
кандидатов и списки кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, если это
предусмотрено уставом политической партии.
Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает перечень видов
государственной поддержки политических партий, среди которых и обеспечение равных условий
участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.
Поддержка политических партий осуществляется также путем их государственного
финансирования, которое производится по итогам участия политических партий в выборах с целью
компенсации финансовых затрат партии за счет средств федерального бюджета. Политические
партии имеют право на получение государственного финансирования только в случае, если они
набрали на выборах не менее установленного законом количества голосов избирателей, что также
стимулирует активизацию деятельности политических партий, их укрупнение и структуризацию.
Интенсификации работы политических партий с гражданами в регионах, созданию мощных
региональных партийных структур также способствует требование о том, что не менее 50 процентов
депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации — не менее 50 процентов депутатов
одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые
избирательными объединениями. Введенная в 2002 г., эта норма в последующие годы оправдала
себя и дала определенные результаты в плане усиления разностороннего партийного
представительства в региональных легислатурах.
Предусмотрена возможность формирования и представительных органов муниципальных
образований полностью по пропорциональной системе. При этом в соответствии с п. З1 ст. 32
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» если конституцией, уставом, законом субъекта
Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе
муниципального образования все депутатские мандаты распределяются по пропорциональной
системе, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии
реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных
объединений, быть избранными депутатами этих органов. Политические партии в условиях
использования на выборах всех уровней пропорциональной избирательной системы призваны
обеспечивать право участвовать в управлении делами государства не только своим членам, но и
беспартийным гражданам (позволим себе пока оставить за рамками исследования вопрос о
практике выдвижения партиями беспартийных кандидатов).
Изложенное свидетельствует о том, что в российском законодательстве существует и
продолжает развиваться система гарантий деятельности политических партий, в том числе их
участия в избирательном процессе, которая соответствует эволюционному развитию партийной
системы и способствует ему.
16
См.: Дубровина Е.П. Правовые аспекты участия политических партий в избирательном процессе //Правовые
аспекты создания политических партий и их участия в избирательном процессе / Под общ. ред. Е.П.
Дубровиной. М., 2002. С. 13.
17
См. поэтому поводу: Головин А.Г., Головина Т.Ю., Гришина М.В., Чуров В.Е. О влиянии требований к
численности политических партий на электоральные процессы //Журнал российского права. 2007. №9.
Необходимо учитывать, что, исходя из наблюдаемых и прогнозируемых тенденций,
значимость политических партий и их влияние на государственную политику будет возрастать.
Соответственно будет повышаться и их роль как одного из институтов, обеспечивающих
реализацию гражданами Российской Федерации конституционного права участвовать в
управлении делами государства.
Полагаем, что дальнейшая эволюция ожидает и формы взаимодействия политических
партий с институтами государства. Некоторые исследователи уже высказывают сожаление по
поводу того, что политические партии как таковые не наделены Конституцией Российской
Федерации правом законодательной инициативы18. Не исключено, что в дальнейшем, когда в
России окончательно сформируется гармоничная партийная система, структурированно
представляющая весь спектр основных политических взглядов, настроений и интересов граждан,
действительно встанет вопрос о наделении партий таким правом.
Прошедшие выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации пятого созыва — один из важных, определяющих этапов в эволюционном развитии
отечественной партийной системы. Именно парламентские выборы по полностью
пропорциональной
избирательной
системе
наглядно
продемонстрировали
картину
структурированности политических взглядов и предпочтений российского социума.
Результаты участия политических партий в выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в 2007 г. выглядят следующим
образом19:
Политическая партия, выдвинувшая зарегистрированный
федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва
1. Политическая партия «Аграрная партия России»
2. Всероссийская политическая партия «Гражданская сила»
3. Политическая партия «Демократическая партия России»
4. Политическая партия «Коммунистическая партия Российской
Федерации»
5. Политическая партия «Союз правых сил»
6. Политическая партия «Партия социальной справедливости»
7. Политическая партия «Либерально-демократическая партия
России»
8. Политическая партия «Справедливая Россия:
Родина/Пенсионеры/Жизнь»
9. Политическая партия «Патриоты России»
10. Всероссийская политическая партия «Единая Россия»
11. Политическая партия «Российская объединенная
демократическая партия «ЯБЛОКО»
Количество и проценты
полученных голосов
избирателей
16 00 234 (2,30%)
733 604 (1,05%)
89 780 (0,13%)
8 046 886(11,57%)
669 444 (0,96%)
154 083 (0,22%)
5 660 823 (8,14%)
5 383 639 (7,74%)
615 417 (0,89%)
44 714 241 (64,30%)
1 108 985(1,59%)
Политические партии, допущенные к распределению депутатских мандатов по результатам
выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого
созыва:
№ Название политической партии
1
18
19
Всероссийская политическая партия «Единая
Россия»
Количество
депутатских
мандатов
315
См., например: Новикова Т.В. Указ. соч. С. 57.
Данные приводятся с официального интернет-сайта ЦИК России — www.cikrf.ru.
Проценты от общего
количества мандатов
70,00%
2
3
4
Политическая партия «Коммунистическая
партия Российской Федерации»
Политическая партия «Либеральнодемократическая партия России»
Политическая партия «Справедливая Россия:
Родина/Пенсионеры/Жизнь»
57
12,67%
40
8,89%
38
8,44%
Эти достаточно показательные таблицы демонстрируют актуальную картину политических
предпочтений российских граждан и позволяют делать определенные предположения
относительно контуров будущей партийной системы. Обращают на себя внимание и
последовавшие сразу, начиная со дня голосования на выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, предложения от руководителей
некоторых получивших существенную поддержку избирателей партий к другим партиям о
возможной интеграции. Например, С.М. Миронов, лидер политической партии «Справедливая
Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» заявил, что из пятнадцати российских партий «с пятьюшестью нам по пути», и с ними в ближайшее время продолжатся переговоры об объединении20.
Известно, что наличие всего двух или трех стабильных политических партий является
обычным для стран с признанными развитыми демократическими традициями. Политически
активные граждане в таких условиях ориентированы на реализацию своего права участвовать в
управлении делами своего государства, в том числе права быть избранным, именно через одну из
этих партий. Достаточно привести в этом отношении пример США, где в очередной раз
разворачивается предвыборная борьба за пост Президента, как всегда, между кандидатами от двух
политических партий.
С учетом изложенного с большой долей вероятности можно предположить, что дальнейшее
развитие российской демократии будет сопровождаться укрупнением политических партий и еще
более четкой структуризацией партийной системы.
Подчеркнем в связи с этим, что государственная забота о политических партиях налагает и
особую ответственность на сами партии, которые со своей стороны должны обеспечить
вовлеченным в их деятельность гражданам возможность эффективной реализации с их помощью
права участвовать в управлении делами государства. В этой связи на настоящем этапе эволюции
партийно-политической системы можно, на наш взгляд, выделить следующие задачи, требующие
особого внимания партий:
— обеспечение реализации пассивного избирательного права обратившихся к партии
беспартийных граждан на выборах депутатов представительных органов, формируемых полностью
по пропорциональной избирательной системе;
— обеспечение открытости и доступности партийных структур для всех граждан, желающих
в той или иной возможной для них форме (а это — участие в работе местных, региональных
отделений, центрального аппарата партии, в том числе в руководстве ими, в выработке
внутрипартийной политики; выдвижение в качестве кандидатов от партии; участие в работе
фракций, депутатских объединений, сформированных партией в представительных органах;
назначение по предложению партии в состав избирательных комиссий; назначение
наблюдателями от партии и др.) принять участие в деятельности партии. Важно, чтобы партии не
утратили свою сущность и не превратились в коммерческие корпорации, лоббистские группы,
закрытые касты.
Только совместные позитивные усилия государства и самих политических партий,
объединяющих политически активных граждан, по совершенствованию партийной системы, как
внешнему, так и внутреннему, позволят прийти в итоге к ее сбалансированной модели, при которой
в наибольшей степени будет обеспечено право граждан участвовать в управлении делами
государства через посредство политических партий.
20
Приводится
по
материалам
ресурса
http://duma.lenta.ru/news/2007/12/02/mironov/
Lenta.Ru
2
декабря
2007
г.
—
Партии, национальный лидер: политические и конституционноправовые размышления
Карапетян Л.М., доктор философских наук, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель наук РФ
Последние месяцы в истории России считают судьбоносными: согласие В.В. Путина
возглавить список «Единой России» на выборах в Государственную Думу в декабре 2007 г., попытки
их представить как плебисцит по поддержке «плана Путина» и доверие к его автору как
национальному лидеру, выдвижение «Единой Россией» Д.А. Медведева на пост Президента РФ и
его избрание, согласие В.В. Путина стать Председателем Правительства РФ— все это вызывает
дебаты о том, кто будет реальным лидером государства и общества, надо ли перераспределить
полномочия между Президентом и Правительством либо его Председателем и т.д. Появились и
завлекательные для российской публицистики страсти по тому, как делить статусы «старшего и
младшего царей», совместить функции председателя («генсека») правящей партии и премьера и
т.п. Наверное, без этого нельзя обойтись в стране, считающей, что у нее есть гласность и свобода
СМИ.
Но при этом не должна оставаться в тени проблема соединения партии и государственной
власти, роли и масштабов влияния национального лидера на проведение внутренней и внешней
политики государства, независимо от его должности в системе государственной иерархии. В
существующей реальности и тем более с учетом исторического опыта и традиций России данная
проблема приобретает особую актуальность, она становится приоритетной в государственноправовой психологии общества, а кое в чем требует и конституционно-правовых решений.
Надо сказать, что в СМИ появились недоуменные суждения относительно возросшей
активности В.В. Путина накануне избрания нового Президента страны. После его программностратегической речи на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. многие задались
вопросом: в каком качестве он выступил? А ведь ответ лежит на поверхности: в качестве
действующего Президента и национального лидера. Даже при непредвзятом «забывании» данного
факта создается разрыв между мнением многонационального народа России и заинтересованной
частью политического класса.
Казалось, что после пережитого народом однопартийного режима большевизма, после
установления в Конституции страны принципа разделения властей, после конституционного
определения конкретных сфер их деятельности и провозглашения верховенства Основного закона
страны наши влиятельные политики и политологи избавятся от преследующей их болезни —
решения судьбоносных вопросов по принципу «политической целесообразности» или первенства
«фактической организации» власти и управления над «формально-конституционной». Но
«творческий» порыв был и остается неудержим. Вспомним: после развала СССР пришедшие к
власти лидеры «либерально-демократических» партий и поддерживающие их политологи внушали
народу о строительстве суверенного Российского государства «с чистого листа», будто оно не
существовало в течение многих веков. При этом первостепенное внимание уделили
партстроительству, и вновь по образцу западных стран, хотя их партии давно утратили
первоначальное социально-классовое предназначение, принципы организации и деятельности.
Надежда нашего народа на избавление от партийной власти оказалось временной и обманчивой.
Номенклатура и несостоявшиеся карьеристы под прикрытием демократических лозунгов вскоре
начали восстановление партийной власти. А после поражения партий либеральных демократов
(радикальных реформаторов) на выборах в Госдуму в 1993 г. усилился процесс партизации
законодательной власти. Вначале они добились принятия закона об избрании 50%, а затем и всех
100% депутатов Госдумы по партийным спискам. Аргументы оппонентов относительно
несоответствия такого порядка выборов Конституции страны и демократической избирательной
системе остались гласом вопиющих... Более того, после последних выборов в Госдуму 2 декабря
2007 г. партия парламентского большинства «Единая Россия» приступила к новому этапу
партизации законодательной и исполнительной властей.
1.
Конституционное
разделение
властей
или
создание
«однопартийной
многопартийности»
На первом этапе своей деятельности лидеры «Единой России» основное внимание уделили
росту численности партий и установлению ее влияния в органах государственной власти. Предвидя
опасность негативных последствий такой тенденции, В.В. Путин на встрече в Красноярске накануне
последних выборов в Госдуму отметил, что «к таким структурам стараются примазаться всякие
проходимцы, и части из них это удается». Последовала оперативно-конъюнктурная реакция
лидеров «ЕР»: если в последние годы они восхвалялись семимильным ростом числа членов своей
партии (до 1,7 млн), то после замечания В.В. Путина незамедлительно приостановили прием. По
свидетельству Б. Грызлова, «местные организации сигнализировали, что им стали пачками
заявления приносить о вступлении в партию. И мы на Бюро Высшего совета приняли решение, что
пока мы не будем рассматривать эти заявления»21. Хорошо хоть к «чистке» не перешли
(исторического опыта у нас хватает), слава Богу, только приостановили прием.
Лидеры «Единой России» после последних выборов в Госдуму добиваются укрепления ее
долголетнего статуса как партии власти. Соответственно данной цели они развернули
многоплановую деятельность, в системе которой новшеством является стремление к созданию по
существу «однопартийной многопартийности». Они пришли к выводу, что «Единая Россия»
«должна отвечать идеологическим запросам всех слоев общества, и производят в ней
внутрипартийное структурирование с тремя официальными идейными платформами: социальноконсервативное, либеральное и патриотическое»22.
Существенным подтверждением процесса укрепления партийной власти является практика
принятия законов парламентским большинством «единороссов» лишь по согласованию с
исполнительной властью. Депутат Госдумы Александр Фоменко в статье «Возвращение к истокам»
обращает внимание на развитие начавшейся в пору раннего ельцинизма коммерциализации и
выборов, и самой политической жизни. «Про Думу третьего созыва (1999-2003 гг.), — отмечает
автор, — злые языки говорили, что ее решения принимались в зависимости от распределения по
зданию портфелей различной толщины. Про Думу четвертого созыва (2003-2007 гг.) те же языки
говорили уже, что решения до нее доводились посредством телефонных звонков и курьеров со
Старой площади, а вовсе не распределения по зданию портфелей. Дума пятого созыва будет, судя
по последним изменениям в законодательстве, скована такой партийной дисциплиной, что
отдельный депутат потеряет даже гипотетическую возможность свободного выбора под угрозой
замены его более покладистым членом того же партийного списка. То есть обсуждать законы,
видимо, будет можно и нужно, а вот голосовать за них своевольно определенно не придется. По
сути, руководство думского большинства будет обладать правом абсолютного вето. В начале XXI
века мы de facto пришли к тому же законосовещательному органу народного представительства,
именуемому Государственной Думой, который уже существовал в начале XX века, причем de
jure...»23. Добавим к обобщению депутата, что после установления власти большевиков в 20-х годах
и либеральных фундаменталистов с начала 90-х годов XX в. законодательная власть становилась
партийной и de facto, и de jure. Парадокс истории выразился в том, что народ России отверг
навязанную обществу власть «партия — государство», а фанаты партократии возвращают ее шаг за
шагом.
Вопреки существующей реальности и основной тенденции государственно-правового
развития страны лидеры «Единой России» и ее политологи призывают к совмещению функций
главы государства и председателя своей партии. При этом они считают необходимым ввести
совмещение должности председателя партии парламентского большинства («ЕР») с руководством
всеми ветвями власти, внутренней и внешней политикой государства без внесений поправок в
Конституцию страны. Так, политолог (и кандидат юридических наук) Виталий Иванов предложил
признать приоритет «фактической» организации власти над «формальной». Подменив
Конституцию страны «конституционным правом», он утверждает, что «формальная организация
власти никогда не совпадает с ее фактической организацией... Конституционное право
21
См.: Известия. 2007. 26 ноября.
См.: Самсонов С. Три составные части программы «Единоросов» // Известия. 2007.12 ноября.
23
См.: Московские новости. 2007. 30 ноября — 6 декабря.
22
устанавливает и регулирует формальную организацию власти и задает рамки фактической
организации. А регулирование последней производится уже согласно сложившимся политическим
традициям, обычаям, посредством соглашений и односторонних решений субъектов власти и
т.д.»24. Войдя в экскурс времен Иоанна V и Петра I, Екатерины II и Потемкина, Брежнева, Косыгина
и Подгорного, автор считает, что в России вновь устанавливается «двоецарствие». Путин будет
«старшим царем», а Медведев «младшим». А упоминание оппонентами положений Конституции
страны политолог отнес к разряду «вредности и глупости»25. Политико-правовая необоснованность
и некорректность такого метода полемики совершенно очевидна. Напомним лишь, что в своих
суждениях Виталий Иванов забывает, что выходящие за рамки Конституции страны «политические
традиции» и «односторонние решения субъектов власти» под завесой «политической
целесообразности» времен большевизма и постбольшевизма завершались катастрофическими
последствиями.
Другой политолог Дмитрий Орлов основу дальнейшей перспективы партийной системы
России усматривает в «доминировании «Единой России», развитии ее как общенациональной
партии с опорой на самого разного избирателя и «сплав ценностей»26. Вновь забвение печальных
уроков истории и итогов практической политики КПСС, провозглашенной партией всего народа.
Проповедующие подобную концепцию деятели также не осознают, что в условиях узаконения
одной партии в статусе «общенациональной» теряют смысл установленные в Конституции страны
политический плюрализм, многопартийность.
В рассматриваемой проблеме более категоричен многолетний знаменосец реанимации в
стране партийно-политической системы и «партии-государства» Вячеслав Никонов. Он
рекомендует преодолеть «один из главных пороков постсоветской политической системы России
— «развод» между партией и властью. «Мы единственная в мире цивилизованная страна, —
утверждает политолог, — где верховная власть — Президент и Правительство — беспартийные. Это
совершенно нормальная история — когда лидер страны возглавляет какую-то политическую
партию. Непонятная ситуация беспартийного Президента уже всем надоела»27. Кому надоела?
Поклонникам (фанатам) партократии или народу, который признает национального лидера, но
вовсе не вождя партии.
Идея слияния функций председателя политической партии и главы государства в России
подталкивается и западными политологами. Так, эксперт германского Совета по внешней политике
Александр Рар пишет: «Запад на сто процентов уверен, что Путин останется у власти. Скорее всего,
он будет лидером «Единой России» и через партийные структуры и партийное руководство сможет
влиять на Парламент, на законодательную деятельность, на партийное Правительство и
Президента»28. Создается впечатление, что Запад «разочарован» результатами своего содействия
развалу исторической России после семидесятилетнего партийного руководства Парламентом,
Правительством и местными органами. Ведь корни тоталитаризма в нашей стране Запад
усматривал в безраздельной власти (диктатуре) партийного вождя. Поэтому нынешнее подпевание
Западом идее слияния партийного руководства и государственной власти может быть воспринято
не выражением доброжелательства, а призывом, вольно или невольно провокационным, к
повторению пройденного с последующим развалом страны.
Противникам «порока развода» партии и власти, призывающим к восстановлению их
слияния в руках вождя «партии власти», следует задуматься над напоминанием и упреждением
своего коллеги по политологическому цеху Сергея Кургиняна: «Сегодня не Путин зависит от
«Единой России», а «Единая Россия» зависит от Путина... Как только Путин силой личности,
харизмы, авторитета и чего-угодно еще приволочет к абсолютной победе некую «политическую
тусовку», он станет ее рабом. Сначала бесконечно почитаемым рабом. Потом рабом, к которому
станут отношения чуть-чуть небрежно. Потом рабом, которым станут пренебрегать и понукать. Мы
вновь посадим себе на шею «пленум ЦК КПСС? И тогда жди «Октябрьского пленума». И
24
См.: Известия. 2007. 26 ноября.
См.: Известия. 2007. 17 декабря.
26
См.: Известия. 2007. 8 октября.
27
См.: Комсомольская правда. 2007. 27 октября; Известия. 2007. 31 октября.
28
См.: Российская газета. 2007. 6 декабря.
25
стремительного превращения «дорогого Никиты Сергеевича» в омерзительного «хруща». Автор
продолжает: «Дальше тусовка, обнаглев, распадается на пять-шесть борющихся и
взаимоненавидящих сгустков. Одинаково плюющих на Кремль. Дальше будут снова палить по
тусовке или губить Россию. Давайте будем думать не о том, как и что-то приобрести, а о том, как не
потерять единственно важное. Свое государство. Мы одно совсем недавно потеряли. Чудом
удержали другое и что? Хотим опять поэкспериментировать»29. Бесспорно нет, ибо
революционные эксперименты партийной власти под руководством вождей партии чужды
помыслам и стремлениям народа к эволюционно-прогрессивному развитию.
Реализация же рекомендаций по слиянию функций государственного и партийного
руководства неминуемо приведет к восстановлению альянса «партия — государство» типа
большевистского (не советского!) режима, не имеющего ничего общего с принципом разделения
властей, никакого отношения к демократической политической системе общества. Следовательно,
«развод» между партией и властью является не пороком, а главным демократическим
достижением постбольшевистской России, ее конституционно установленной цивилизованной
политической системы. «Развод» между политическими партиями и государственной властью
является гарантией обеспечения разделения властей, упреждения зависимости и кризисов от
интриг партийных функционеров. Попытки соединить власть Президента страны и Генсека партии
чреваты опасностью наступления на те же грабли, ибо природа политических партий России, по
существу, остается прежней. Не следует забывать, что кульминацией всенародного протеста против
тоталитарного режима большевизма явилось требование ликвидации партийной власти. Поэтому
в Конституции Российской Федерации установлена политическая система общества, в которой
отсутствует упоминание о слиянии (совмещении) функций главы государства или Председателя
Правительства и Председателя (Генсека) политической партии. Но для некоторых политтехнологов
установления Конституции вторичны и даже вовсе не обязательны для «фактической организации
власти». Полагаясь на недостаточную осведомленность граждан (да и законодателей) в конкретных
установлениях Конституции, они искажают их содержание в зависимости от создавшейся
конъюнктуры, своих целей и пожеланий.
Очередная кампания своевольной интерпретации Конституции страны началась после
выдвижения Д.А. Медведева кандидатом для избрания на пост Президента страны и согласия В.В.
Путина стать Председателем Правительства РФ. Некоторые известные политологи предложили
перейти к президентско-парламентской форме правления, принять закон по распределению
полномочий Президента и Председателя Правительства и т.п. (Сергей Марков, Александр Ципко и
др.). А Вячеслав Никонов, при несомненно детальном владении всеми нюансами Конституции
страны, категорически утверждает: «...многие недооценивают те полномочия, которые
Конституция дает Правительству и его Председателю. По Основному закону... именно
Правительство определяет основные направления внутренней и внешней политики страны»30. В
действительности же в Конституции установлено: «Президент Российской Федерации в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства» (ч. 3 ст. 80); «исполнительную
власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110);
Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации» (п. «д» ч. 1 ст. 114). Таковы
достаточно ясные и недвусмысленные установления Конституции РФ по рассматриваемой
проблеме.
Политолог бесспорно прав в том, что «очень многое зависит от фигуры Премьера, крупные
политики на этом посту способны затмевать и Президента. Вспомним Евгения Примакова или
Путина на закате президентства Бориса Ельцина, когда всем было очевидно, что именно Премьер
реально руководил страной». Добавим, что Премьер может «затмевать» Президента не только в
связи с его «закатом», а главным образом при одобрении своей деятельности народом, признании
авторитета лидера. Но в данном аспекте остаются неизменными конституционно установленные
полномочия Президента и Председателя Правительства. Именно из этого исходил В.В. Путин,
29
30
См.: Литературная газета. 2007. 31 октября.
См.: Известия. 2007. 26 декабря.
заявляя, что в случае занятия должности Председателя Правительства не намерен инициировать
внесение изменений по перераспределению полномочий. О том, что надо исходить из
ответственности Президента и Правительства в рамках установленных конституционных
положений, говорил и избранный Президент РФ Д.А. Медведев.
Но в масштабно-перспективных планах лидеров «партии власти» и приближенных
политологов предусматривается иное. После первого заседания Госдумы они вбросили в СМИ
информацию, что поправки в Конституцию могут быть внесены в Госдуму уже в 2008 г. Но ясно то,
что граждане России солидарны с Президентами. Важно, что народ России видит необходимость
сохранения за В.В. Путиным влияния на определение внутренней и внешней политики именно как
за национальным лидером, в меньшей мере связывая это с занятием иной должности в иерархии
государственной власти и управления. То есть мы сталкиваемся с новым явлением: признание
народом национального лидера не зависит от изменения занимаемой им должности. Поэтому
нашим политологам и политтехнологам не следует осложнять проблему и нагнетать ситуацию.
Могут ли сторонники восстановления альянса одной партии и власти указать на
демократическую страну, в которой Конституцией закрепляется ведущая роль партии в жизни
общества или власть победившей на выборах партии? Они постоянно ссылаются на законы о
политических партиях, устанавливающие их особый статус на выборах в представительные органы
власти. Но такой аргумент несостоятелен, ибо не согласуется с Конституциями этих стран. Если даже
найдется в них упоминание относительно приоритетной роли политических партий в жизни
общества и государства, то оно не согласуется с нормами международного права. Достаточно
напомнить положения устава ООН, Декларации по правам человека, Международного пакта о
гражданских и политических правах, ряда других международных документов о праве каждого
человека на свободу ассоциации, равном праве всех общественных объединений, недопустимости
принуждения граждан к вступлению в ту или иную организацию и др. Следует отметить, что
исследованию данной проблемы не уделяется должного внимания зарубежными и
отечественными исследователями в области конституционного права, политологии и других
общественных наук.
И еще одно: могут ли пропагандисты решающей роли политических партий в жизни
общества дать научно обоснованный ответ на вопрос: если исторически всемирно признанным
определением высшего критерия демократии является обеспечение власти народа, то почему ее
организация (выборы, рекомендация на государственные должности и т.п.) должна быть
монополией политических партий? К тому же составляющих лишь незначительную часть
многочисленных объединений народа! Ведь не случайно, что в Конституциях демократических
стран носителем суверенитета и единственным источником власти провозглашается весь народ, а
не какое-либо отдельное объединение (организация). Известно также, что правовое государство
возможно в гражданском обществе, социально-политическую основу которого составляют
разнообразные объединения всех его слоев, а не только политические партии.
Не может не радовать тот факт, что наряду с фанатами партократии уже есть свободные от
приверженности менталитету «партия — государство» политики и исследователи. Характерным
для них является рассмотрение проблем государственного устройства, власти и управления,
политических партий и других объединений граждан во взаимосвязи истории, наследства
отечественных мыслителей, позитивного зарубежного опыта, современных реалий и эволюции
социального прогресса в условиях глобализации. В работах Владлена Сироткина, Оксаны ГоманГолутвиной, Юрия Пивоварова, Алексея Козина, Юрия Коргунюка, Владимира Можегова и других
авторов показывается неизменность сектантской, демагогической и контрпродуктивной природы
современных политических партий. Приведем некоторые выводы из последних публикаций.
Так, в статье «Демократия в России» доктор философии Александр Казин вполне
обоснованно отмечает: «Что касается отечественных политических партий, то они в России всегда
являются не столько политическими, сколько мировоззренческими, например «восточническими»
(КПРФ) или «западническими» (СПС, «Яблоко»). Менять мировоззрение каждые четыре года —
слишком большая роскошь для любой страны, особенно для России, где это прямо чревато
периодической гражданской войной... Именно по этой причине в нашей стране за один XX век
произошло по меньшей мере шесть революций. Как бы то ни было, неограниченная конкуренция
политических — а по сути, идейных и социально-культурных — антагонистов грозит России
парламентским хаосом, то есть национальным самоубийством»31. Важной гарантией от
возможного хаоса партийной идеологической власти является установление Конституции
Российской Федерации: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной
или обязательной» (ч. 2 ст. 13). Фанатам партократии следовало бы задуматься: возможно ли
восстановление партийной власти в стране без установления ее идеологии? Разве только когда
очень хочется «фактически» в противоречие с «формальностью» конституционного запрета.
Философ-политолог Владимир Можегов в статье «Бес партийности» напоминает: «Богатые
горьким опытом революционной катастрофы, оказавшиеся на Западе русские философы
предупреждали об «антидемократической партийной эпидемии» и вырождении европейских
демократий через партийность еще в 1930-х. Европа не прислушалась и за свою далеко зашедшую
болезнь расплатились явлением национал-социализма». На основе характеристики
предшествующих исследователей политических партий Англии, Германии и других западных стран,
анализа разрушительных последствий партийной власти автор заключает: «Всякая партия есть
тоталитарное, антигосударственное, обскуратное, демагогическое, не терпящее свободного
творчество и пагубное для народного единства образование, в любой момент чреватое самой
страшной реакцией... Поэтому «партийная болезнь» для нас более опасна. Ведь по самой природе
своей любая партия есть идейный враг всякой стабильности и единства». В порядке примера автор
напоминает реакцию лидеров партийных фракций после объявления Президентом Владимиром
Путиным первых национальных проектов. «Голоса правых и левых, националистов и коммунистов,
патриотов и либералов сливались в общий хор, в котором все отчетливое выступала главная тема:
«обида на власть, которая «сыграла не по правилам», вырвав из их зубов самую лакомую кость
партийной демагогии... И в самом скором времени изумленной публике предстала причудливая
смесь «несогласных», противостоящая глухо ворочающемуся в думской берлоге бюрократическичиновничьему левиафану — «Единой России»...
Организуясь в партию (неважно, либеральную, патриотическую, клерикальную), серость
чувствует себя сильнее и защищенней, обретает платформу, по которой не так страшно ступать над
бездной жизни. Партийность освобождает ее и от необходимости проверять каждый свой шаг
совестью (ведь у партии есть своя, партийная, совесть); от необходимости думать (ибо у партии
имеется и незамысловатая идеология вместо смысла, и демагогия вместо души)... На 90 процентов
мир и состоит из подобных подмен и перемолотых их идеологиями масс»32.
Другой ученый Юрий Коргунюк в статье «Закон партийной деградации» пишет: «Тенденция
к персонализации публичной политики отмечена и на Западе. В условиях ползучей
деидеологизации политической жизни эта тенденция вполне объяснима: размываются
программные различия между партиями, разрыхляется их организационная структура.... Дал о себе
знать своего рода закон деградации партийных структур... Партия перестает существовать... Ни
Единая Россия, ни ее предшественники (НДР, «Отечество — вся Россия», «Единство» и др.) никогда
не управляли не то что страной, но и самими собой: центр управления партии власти неизменно
пребывает вне партии — во власти, т.е. в президентской и региональных администрациях... Картина
нынешней партийной жизни — это глубокий декаданс. Волна нового общественного подъема
моментально смоет все, что на ней нарисовано, и хотелось бы, чтобы следующий цикл партийного
строительство вышел наконец за рамки изрядно уже надоевшего закона деградации»33. Иначе
говоря, утратившие признание народа политические партии не могут обеспечить свое
существование стремлением слияния с государственной властью или примыканием к ней.
Всесторонний анализ сущности современных политических партий и обоснованные выводы
отечественных и зарубежных ученых созвучны с данной им характеристикой выдающимися
зарубежными и отечественными мыслителями XVII—XX вв., раскрывшими сектантскую и
демагогическую природу партий, неизбежность негативных последствий их деятельности. Россия
сполна испытала катастрофические последствия партийной власти. Поэтому оптимальная
организация государственной власти в России может быть найдена прежде всего на основе
объективной оценки своей истории и менталитета своего народа. Мы можем здесь найти разные
31
См.: Литературная газета. 2007. 28 ноября — 4 декабря.
См.: Московские новости. 2007. 20-26 июля.
33
См.: Независимая газета. 2008. 5 февраля.
32
конкретные подходы. Одни отечественные мыслители больше ориентируются на такие
особенности традиционной российской политической культуры, как централизация власти, ее
идеологизация, местное самоуправление. К укреплению централизованной власти и развитию
местного самоуправления постоянно призывает и наш современник Александр Солженицын.
Характерно то, что не было в российской политической мысли ярых защитников партийного начала
в государственной власти. Роль созданных после царского манифеста 1905 г. политических партий
в России первых двух десятилетий XX в. является противоречивой — с одной стороны, они
способствовали развитию буржуазной и особенно парламентской демократии, с другой — мало что
сделали для упрочения российской государственности. А проведенные пришедшими на смену
свергнутых Романовых эксперименты большевиков убеждают в контрпродуктивности оставления в
ведении и власти политических партий решения проблем государственного строительства и других
судьбоносных задач развития страны. Ведь результаты проведенных партией большевиков
экспериментов оказались разрушительными, ибо после прихода к власти они отбросили
демагогические провозглашения своей программы и установили ровно противоположное: вместо
демократии — диктатуру партийных вождей, вместо федерализма — псевдофедерализм, вместо
местного самоуправления народа — самоуправство партийных функционеров.
Современный процесс становления демократической организации государственной власти
и управления в России вновь убеждает в необходимости согласования с мнением народа решения
вопросов организации законодательной и исполнительной власти, федеративной централизации и
децентрализации, развития местного самоуправления. Народы многонациональной России в
конце XX в. отвергли руководящую роль политических партий в органах государственной власти и
жизни общества. В народном сознании возродилось признание роли профессионалов по
исполняемой ими функции заслуженных деятелей, национальных лидеров.
2. Национальный лидер — государственнонравственное признание народа
Признание народом национального лидера происходит в результате оценки деятельности
личности в жизни общества и государства. Оно не связано с занимаемой им должностью в иерархии
органов государственной власти и управления. Историей всех народов и времен доказано, что
эффективное функционирование малого или большого социума (семья, коллектив, село, город,
регион, государство) гарантируется позитивной деятельностью признанного лидера. Лидер (англ.
leader — ведущий, руководитель) толкуется в энциклопедических словарях как «глава,
руководитель организации, учреждение, творческий деятель и вообще всякое лицо, пользующееся
большим авторитетом»34. Признание авторитета, а не должности.
Признание российским народом национального лидера имело важнейшее историческое
значение на всех этапах развития страны. В современных условиях оно состоит в формирующемся
единстве личных, групповых и этнических интересов с государственными. В этом процессе
возрождается доверие народа к взаимосвязанной деятельности национального лидера и всех
институтов власти в рамках Конституции и законов страны. Признанный общенациональный лидер
В.В. Путин в современной России утвердился не как царенаследник или как названный решением
партийной власти Генсек, а благодаря своей государственноориентированной деятельности по
восстановлению суверенитета государства, подъема экономики, возрождения образования и
науки, заботе о поруганном и униженном народе! Как отмечает Виталий Третьяков, «лидерство...
во-первых, не столько специально придуманный в Кремле, сколько естественным образом
приобретенный президентом Путиным титул национального лидера России, во-вторых великое
географическое открытие Запада, совершенное им к концу 2007 года: Россия вернулась на
политическую карту мира»35.
Проблемы взаимодействия национального лидера в другой должности и избранного главы
государства имеют разную интерпретацию в политическом сообществе. Часть из них, как уже
можно было видеть, озаботилось тем, что у Владимира Путина на посту Председателя
Правительства не будет достаточных полномочий для сохранения своего влияния на все ветви
власти и политические партии. Исходя из этого, предлагается внести поправки в Конституцию,
34
35
См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001. С. 473.
См.: Известия. 2008. 20 февраля.
принять закон о перераспределении полномочий Президента и Премьера. По мнению же
большинства аналитиков, само признание Владимира Путина национальным лидером является
достаточным основанием для сохранения его приоритетного влияния в обществе, определении
внутренней и внешней политики государства. Некоторые же политологи считают, что доверие ему
такой роли, как национальному лидеру, является контрпродуктивным в принципе. В этом аспекте
примечательны суждения Александра Ципко, изложенные в статье «Напарник для Президента».
Статья традиционно проникнута заботой о перспективе «Единой России», но начинается важным
обобщением: «Причиной всех российских потрясений в XX в. оказывался как раз соблазн создать
то, чего никогда не бывало». Казалось, что прошедший жизненный путь этого периода мыслитель
главной причиной российских потрясений XX в. укажет партийнополитическую власть. Ведь в
тысячелетней истории Российского государства никогда не бывало ничего похожего именно на
партийную власть последнего столетия. Но в последующих суждениях автор призывает к
безусловному восстановлению партийной власти. Александр Ципко дословно утверждает: решение
Путина «возглавить список ЕР, полагаю, поставило крест на популярном в СМИ мифе о лидерстве
Путина без власти, согласно которому Путин может «возвышаться» над теми, кто выбирает
Президента, и духовно руководить парламентским большинством... Нет ничего опаснее для России,
чем рукотворное двоевластие, когда в стране наряду со всенародно избранным президентом
существовал бы «моральный лидер» — «наше все»36.
В замысловатых суждениях известного политолога смешиваются разные по статусу, но
совпадающие по источникам сущности. Во-первых, в СМИ не было «мифа о лидерстве Путина без
власти». Во-вторых, некорректно всенародное избрание Президента противопоставлять
всенародному признанию национального лидера. Разве в истории России и других стран мало
примеров, когда признанный национальный лидер возвышался народом над теми, кто имел власть
или занимался привластными интригами? Гонимый партийным режимом Дэн Сяопин стал
признанным национальным лидером, а Дж. Буш, Т. Блер, Н. Саркози и другие были избраны
главами государств с незначительным перевесом голосов сторонников своих партий, но не
получили такое признание. Подобные примеры не единичны. Известно также, что в условиях
партийно-номенклатурного назначения «лидеров» наш народ признавал лидерство
профессиональных государственных деятелей, творцов науки и культуры, талантливых
полководцев. Достаточно вспомнить, что Генсек господствующей партии Иосиф Сталин был
оформлен Генералиссимусом, а Маршалом Победы народ признал Георгия Жукова. Наконец,
всеобщее убеждение в безусловности сохранения приоритетного влияния Владимира Путина в
определении государственной политики основано на его признании национальным лидером в
сочетании с высокой государственной должностью. Государственной, а не партийной!
Прошедшие же партийные кабинеты «Старой площади» идеологи мыслят иначе.
«Соблазниться ролью неиссякаемого родника политического и морального авторитета, — пишет
Александр Ципко, — означало консервацию пороков полученной в наследство от Ельцина
политической системы. Отрыв механизма формирования верховной власти от партстроительства...
Со всем этим рано или поздно нужно было кончать, и выборная кампания была использована
Путиным для оздоровления политической системы». Совершенно очевиден призыв политолога к
оздоровлению политической системы путем слияния верховной государственной власти с
партийной, т.е. реанимации печально пережитого «партия — государство». Очевидно, также, что
по примеру своих единомышленников действиям Владимира Путина приписывается то, чего он не
совершал, или анонсируется то, о чем он, возможно, не помышлялет. Александр Ципко заявляет:
«Создаваемая Путиным, с опорой на ЕР, парламентская президентская республика вырывает нас из
традиций единовластия, сближает Россию с Западом. Насколько я понимаю, западная элита не
против того, чтобы Путин сохранил реальную власть — пройдя через чистилище свободных и
демократических выборов»37.
Не вдаваясь в полемику по поводу сведения автором «политической системы» и «института
власти» к власти политических партий, обратим внимание, что в конституционном праве они
рассматриваются в ином содержании. Можно спорить по ряду недостаточно согласованных
36
37
См.: Известия. 2007. 10 октября.
Там же.
формулировок Конституции страны, но положения по политической системе общества,
политическому
плюрализму
(разделению
властей,
общественным
объединениям,
многопартийности), прав и свобод человека и гражданина, другим базовым установлениям
полностью соответствуют теории конституционного права и международной практике. Спорным
является также суждение о «полученной в наследство от Ельцина политической системе».
Известно, что разработка Конституции Российской Федерации происходила в обстановке
обостренной борьбы политических сил. В этой борьбе немаловажную роль сыграли знания
высокопрофессиональных отечественных правоведов, историков, философов и опытных
политиков. Был использован также позитивный международный опыт конституционализма.
Конституционное установление отрыва механизма формирования верховной (как и местной)
власти от партстроительства войдет в историю России как важнейшая гарантия становления
демократического и правового государства.
Политологи, испытывающие особые симпатии к партиям, не хотят считаться с тем, что
Владимир Путин постоянно указывает на первостепенное значение доверия народа к нему как
Президенту и всем структурам власти, а не к власти политических партий. Своей практической
политикой Президент призывает развивать и укреплять Российское государство на основе уроков
истории, демократических принципов организации власти и управления. Сочетание этих основ
исключает возможность сплава «механизма формирования верховной власти и
партстроительства», которое навязывается обществу заинтересованными политиками и
политологами. Пора осмыслить изменившиеся времена и согласовать свои рекомендации с
основными законами — тенденциями социального прогресса. Тенденциями развития современной
цивилизации, перспективы которой связаны не с верховенством партийно-политических групп, а
согласованным функционированием всех государственных органов и организаций гражданского
общества.
Историей доказано, что высшим достижением демократии является не установление
партократии, охлократии, самозваной элитократии и т.п., а меритократии (букв, «власть
достойных», от лат. meritus — достойный, заслуженный и греч. kratos — власть, правление), т.е.
возможность естественного отбора заслуженных личностей, признанных лидеров, независимо от
их социального и экономического происхождения. Такая практика существовала в истории племен,
народов и государств, со спецификой их практики. В этой связи уместно напомнить суждения
великого русского философа Ивана Ильина: «Казалось бы, что может быть естественнее и
драгоценнее в свободном государстве, как не свободное образование партии?.. Однако история
последних десятилетий показала, что демократия разваливается именно вследствие ее партийного
строения... Не в самой ли партийной демократии заложены те начала, которые губят ее, открывая
дверь то правому, то левому тоталитаризму?! Важное качество человека: его политическая
ценность и его политическое воление; и не важно его происхождение, его профессия, его классовая
и политическая принадлежность. Важна его нравственная и умственная мощь, а не предки; важна
его верность родине, существенное направление его воли, а не его партийный билет»38.
В заключение хотелось бы высказаться в пользу одного из эффективнейших средств
излечения столетней партократической болезни в России — это восстановление мажоритарной
избирательной системы в представительные органы власти с равным правом участия всех
объединений граждан, а не только политических партий. По данной судьбоносной для России
проблеме созвучное с идеями выдающихся отечественных мыслителей прошлого столетия
убеждение выразил наш великий современник Александр Солженицын, относительно выборов в
Госдуму по партийным спискам заявивший: «Я считаю это ошибкой. Я последовательный критик
«партийного парламентаризма» — и сторонник внепартийности избрания подлинных народных
представителей, лично ответственных перед своими регионами, округами и могущих быть, при
неудовлетворительной деятельности, отозванными со своих депутатских постов... Голосование по
безликим партийным программам, названиям партий фальшиво подменяет единственный
достоверный выбор народного представителя: именного кандидата — именным избирателем»39.
38
39
См.: Ильин И. Национальная Россия: наши задачи. М., 2007. С. 206, 290.
См.: Аргументы и факты. 2007. №31. 1-7 августа.
Трудно объяснить, почему именитые политики и политологи узаконили выборы депутатов
Госдумы по партийным спискам, вопреки хорошо известным урокам истории, научным
исследованиям и заветам выдающихся мыслителей, пророков отечества. Истинные поборники
демократической организации государственной власти и развития гражданского общества в России
не теряют надежду, что национальный лидер будет инициировать законопроект об отмене порядка
выборов в Госдуму по партийным спискам и восстановлении полноправного участия
зарегистрированных общественных объединений в избирательном процессе. Тем самым будут
созданы условия, чтобы народ на выборах голосовал за известных и заслуженных личностей,
признанных лидеров местного, регионального и государственного уровней, а не за составленные в
кабинетах списки зачастую малоизвестных партийных функционеров, чиновников и бизнесменов.
Проблемы правовой регламентации оснований и порядка
изменения состава субъектов Российской Федерации
Лексин И.В., доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного
управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук
Настоящая статья посвящена проблематике территориальных изменений в рамках
Российской Федерации, правовые основания которых были созданы Конституцией РФ 1993 г. и
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005
г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации»40 (далее — Федеральный конституционный закон 2001 г.).
На данный момент на базе названного Федерального конституционного закона приняты
пять федеральных конституционных законов о конкретных изменениях в составе субъектов
Российской Федерации: от 25 марта 2004 г. (в ред. от 12.04.2006) № 1-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»41 (далее — Федеральный
конституционный закон 2004 г.), от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского
автономного округа»42 (далее — Федеральный конституционный закон 2005 г.), от 12 июля 2006 г.
№ 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»43, от
30 декабря 2006 г. (в ред. от 2.06.2007) № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского автономного округа»44 (далее — федеральные конституционные законы
2006 г.) и от 21 июля -2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового
субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского
Бурятского автономного округа»45 (далее — Федеральный конституционный закон 2007 г.)46.
В результате территориальных изменений, предусмотренных перечисленными
федеральными конституционными законами, к 1 марта 2008 г. количество субъектов Российской
Федерации сократилось до 83 единиц. Укрупнение субъектов Российской Федерации, несмотря на
сомнения в достижимости приписываемых ему управленческих и экономических целей47, имеет
бесспорное политическое основание — волеизъявление населения и представляющих его органов
государственной власти. Однако с правовой точки зрения происходящие изменения в
территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения
характеризуются значительным числом дефектов и недоработок. Тематически существующие
40
См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
См.: СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644. Объединение состоялось 1
декабря 2005 г.
42
См.: СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212. Объединение состоялось 1 января 2007 г.
43
См.: СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119. Объединение состоялось 1 июля 2007 г.
44
См.: СЗ РФ. 2007. №1(1 ч.). Ст. 1; № 23. Ст. 2690. Объединение состоялось 1 января 2008 г.
45
См.: СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745. Объединение состоялось 1 марта 2008 г.
46
Вместе пять последних документов далее будут именоваться «федеральные конституционные законы
2004-2007 гг.».
47
Об этом см., в частности: Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих изменений в
территориальном устройстве Российской Федерации//Формула права. 2005. № 1 (4). С. 12-34; Лексин И.В.
Системные основания преобразований территориального устройства государства и оценка аргументов «от
экономики» //Российский экономический журнал. 2003. № 4. С. 61-79; Лексин И.В. Конституционные основы
федеративного устройства России: возможности и пределы территориальных изменений// Конституция
Российской Федерации и развитие законодательства в современный период. Т. II. М.: Российская академия
правосудия, 2003. С. 56-61; Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России//
Право и власть. 2001. № 1. С. 113-128.
41
проблемы конституционно-правового регулирования в рассматриваемой сфере представляется
целесообразным сгруппировать в следующие блоки:
— конституционные положения об изменении состава субъектов Российской Федерации;
— законодательный порядок изменения состава субъектов Российской Федерации;
— правовое регулирование объединения края (областей) с входящими в их состав
автономными округами;
— правовой статус автономных округов после объединения.
1. Конституционные положения об изменении состава субъектов Российской Федерации
Конституция РФ 1993 г. предусматривает единственный вариант изменения состава
субъектов Российской Федерации в рамках существующих государственных границ —
«образование нового субъекта Российской Федерации» (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137), никак не
расшифровывая этот термин. Конституция РФ 1978 г. в ред. от 10 декабря 1992 г. (далее —
Конституция 1978 г.)48 в этом отношении отличалась большей проработанностью: в ней говорилось
не только об образовании новых субъектов Федерации (п. «б» ст. 72 и п. 12 ст. 109) и изменении
границ субъектов Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 84.11), но и о «разделении и
объединении» существующих субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70).
Причем, что немаловажно, Конституция 1978 г. в отличие от действующей Конституции
говорила о «порядке» применительно к разделению и объединению субъектов Федерации, а не к
образованию новых субъектов Федерации. Формулировка «порядок разделения и объединения
субъектов Российской Федерации» представляется значительно более корректной, поскольку
теоретически образование нового субъекта Федерации может являться лишь одним из результатов
разделения субъекта Федерации (наряду с изменением территории и границ первоначального
субъекта Федерации) и может вообще не являться результатом объединения субъектов Федерации
(в случае если один субъект Федерации присоединяется к другому, правовыми результатами их
объединения будет прекращение существования одного из субъектов Федерации и изменение
территории и границ другого субъекта Федерации).
Таким образом, в отличие от «разделения и объединения» конструкция «образование
нового субъекта Российской Федерации» с логической точки зрения является незавершенной. Не
отказываясь от нее, положение ч. 2 ст. 65 Конституции можно было бы изложить в следующем виде:
«...образование в ее составе нового субъекта, прекращение существования субъекта Российской
Федерации и связанные с этим изменения территорий и границ субъектов Российской Федерации
осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом».
В существующем же виде конституционные положения об образовании новых субъектов
Российской Федерации не только небезупречны в юридико-техническом отношении, но и
несколько сужают возможности территориальных изменений в сравнении с Конституцией 1978 г.
или неоправданно усложняют их. Если понимать формулировку «образование нового субъекта
Российской Федерации» буквально, то Конституция допускает как выделение нового субъекта из
состава существующего (т.е. разделение субъекта Федерации по терминологии Конституции 1978
г.), так и объединение субъектов Федерации. Однако последнее обязательно должно предполагать
прекращение существования всех объединяющихся субъектов Федерации (поскольку согласно
Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации,
присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего
является невозможным). Аналогично разделение территории субъекта Федерации между двумя
или несколькими другими субъектами Федерации (что Конституция РФ 1993 г. в принципе не
исключает) возможно лишь в случае, если прекратят существование все участвующие в этом
процессе субъекты Федерации, т.е. если каждый из субъектов Федерации, между которыми
производится раздел, и присоединяемая к нему часть территории разделяемого субъекта
Федерации образуют новый субъект Федерации.
48
См.: ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407; 1989. № 44. Ст. 1303; ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 14; № 3. Ст. 25;
№ 29. Ст. 395; 1991. № 22. Ст. 776,778; № 27. Ст. 935; № 45. Ст. 1497; ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084; №
52. Ст. 3051; 1993. № 2. Ст. 55.
2. Законодательный порядок образования новых субъектов Российской Федерации и
принятия новых субъектов в состав Российской Федерации
Федеральный конституционный закон 2001 г. сужает и без того не слишком широкие
возможности по реформированию территориального устройства России, намеченные в
Конституции РФ 1993 г., чем практически исключает возможность более или менее системных
преобразований в данной области. Эти ограничения проявляются прежде всего в следующих
моментах.
Во-первых, названным Федеральным конституционным законом допускается лишь один
вариант изменения состава субъектов Российской Федерации в рамках существующих
государственных границ — их объединение. Исходя из осторожного определения, содержащегося
в п. 2 ст. 5 названного Федерального конституционного закона («образование в составе Российской
Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более
граничащих между собой субъектов Российской Федерации»), можно заключить, что законодатель
не представляет себе иной возможности изменения территорий субъектов Федерации, кроме их
простого слияния. Тем самым полностью исключается возможность территориальных изменений в
форме разделения территории субъекта Федерации на два или несколько субъектов Федерации.
Приведенное положение, конечно, не означает невозможности более комплексных
территориальных изменений, но в процессуальном отношении делает их неуместно сложными.
Например, для разделения территории одного субъекта Федерации между двумя другими
субъектами Федерации вначале потребуется — посредством референдума и федерального
конституционного закона — объединить разделяемый субъект Федерации с одним из двух других,
а затем передать часть вновь образованного субъекта Федерации второму из субъектов Федерации,
между которыми должен был быть произведен раздел, — на основании соглашения между ними
и решения Совета Федерации.
Во-вторых, Федеральный конституционный закон 2001 г. называет лишь один субъект
инициативы образования нового субъекта Федерации — сами «заинтересованные субъекты
Федерации» (т.е. субъекты Федерации, на территориях которых образуется новый субъект
Федерации). Это представляется принципиально неверным, поскольку Федерация в этом случае
оказывается полностью исключенной из начального этапа изменения собственного федеративного
устройства, которое в соответствии с Конституцией находится в ее исключительном ведении.
Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской
Федерации имеет и юридико-технические погрешности. Так, названный Федеральный
конституционный закон довольно неуверенно описывает некоторые правовые последствия
образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 последнее
«может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации,
территории которых подлежат объединению». Очевидно, приведенное положение следует
понимать следующим образом: «влечет за собой прекращение существования субъектов
Российской Федерации...» (здесь и далее курсив в цитатах мой. — И.Л.).
Принятие новых субъектов в состав Российской Федерации также предусмотрено в ч. 2 ст.
65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, а его порядок также закреплен в Федеральном конституционном
законе 2001 г. и также не лишен недостатков. В нем предусматривается лишь возможность
предоставления иностранному государству, пожелавшему войти в состав России, статуса
республики, края или области, а для части иностранного государства, принимаемой в Российскую
Федерацию в качестве нового субъекта, — статуса республики, края, области, автономной области
или автономного округа (ст. 4 названного Федерального конституционного закона). Тем самым, с
одной стороны, подчеркивается статусное неравенство субъектов Российской Федерации, а с
другой стороны, игнорируется существование за рубежом населенных пунктов, могущих
претендовать на статус городов федерального значения.
3. Правовая регламентация объединения края (областей) с включаемыми в их состав
автономными округами
Собственно, объединение края (областей) с входящими в их состав автономными округами
не обходится без юридических недоразумений и курьезов. Это связано с несоответствием
федеральных конституционных законов 2004-2007 гг. материальным нормам Федерального
конституционного закона 2001 г.
Согласно п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона образование в составе
Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух
и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 2
названной статьи образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за
собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых
подлежат объединению. Между тем территория автономного округа является частью территории
соответствующего края или области. Это обстоятельство отмечалось в п. 4 мотивировочной части
Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании
содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении
автономного округа в состав края, области»49, согласно которому «вхождение одного субъекта
Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит
включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно
включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их
взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации»50. На данной
позиции основывается и ряд федеральных законов, в частности, Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ред. от 8
ноября 2007 г.51 (см. пп. 2, 3 ст. 26.6).
Напрашивается вывод, что территория субъекта Федерации не может быть объединяема с
частью себя самой. С формальной точки зрения, Федеральный конституционный закон 2001 г.
вообще не предусматривает возможности объединения субъектов Федерации, один из которых
входит в состав другого. Однако согласно п. 1 ст. 1 каждого из пяти федеральных конституционных
законов 2004-2007 гг. новый субъект Федерации образуется в результате объединения граничащих
между собой субъектов Федерации — области (края) и соответствующего автономного округа
(автономных округов). Остается неясным, как могут граничить между собой территории, одна из
которых входит в состав другой. Абсурдность этого положения подтверждается и в ст. 3 каждого из
этих федеральных конституционных законов, согласно которым границы нового субъекта
Федерации совпадают с границами края (области).
Следовательно, в результате объединения с юридической точки зрения происходит
лишение области (края) и автономного округа (автономных округов) в ее (его) составе статуса
субъектов Федерации и вновь придание территории бывшей области (края) статуса субъекта
Федерации. Фактически же осуществляется не объединение субъектов Федерации, а упразднение
автономных округов. Законом, правда, предусмотрено принятие нового устава и иных законов
новых краев и областей, формирование новых единых органов государственной власти и бюджета,
но, повторим, никак не объединение территорий субъектов Федерации, предусмотренное
Федеральным конституционным законом 2001 г.
4. Правовой статус округов после объединения
Все пять федеральных конституционных законов 2004-2007 гг. предусматривают создание в
рамках образуемых субъектов Федерации административно-территориальных единиц с особым
49
См.: СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
На «определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции
органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа» уже указывалось и ранее
— в п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. № 73-О «Об
отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области»
// СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3837.
51
См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 25. Ст. 2728; № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 16. Ст.
1601; № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709;2004. № 25. Ст. 2484; № 50. Ст.
4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17,25; № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10,13,14; № 23. Ст. 2380; № 29. Ст. 3124; №
30. Ст. 3287; № 31 (1 ч.). Ст. 3427,3452; № 44. Ст. 4537; № 50. Ст. 5279; 2007. №1(1 ч.). Ст. 21; № 10. Ст. 1151; №
13. Ст. 1464; № 18. Ст. 2117; № 21. Ст. 2455; № 26. Ст. 3074; № 30. Ст. 3747,3805,3808; № 43. Ст. 5084; № 46. Ст.
5553.
50
статусом, пространственно соответствующих прекратившим существование автономным округам52.
Этот статус согласно названным федеральным конституционным законам определяется: для КомиПермяцкого округа Уставом Пермского края, для остальных административно-территориальных
единиц с особым статусом — федеральными законами, уставом и законами нового субъекта
Российской Федерации.
На данный момент не до конца ясно, в чем именно могут заключаться особенности этого
статуса. Попытка юридического закрепления данного статуса имела место лишь в одном из новых
субъектов Федерации — Пермском крае. Соответствующие положения устава данного субъекта
Федерации представляется интересным рассмотреть подробно, чтобы определить, насколько они
соотносятся с декларацией Федерального конституционного закона 2004 г. об особом статусе
округа в составе Пермского края.
Наверняка можно сказать, что территория административно-территориальной единицы с
особым статусом на момент образования не может совпадать с территорией муниципального
образования — в отличие от любых иных административно-территориальных единиц,
предусматриваемых законами субъектов РФ об административно-территориальном устройстве
(делении). Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г.53 в ч. 2 ст. 38 предусматривает, что «при
наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с
федеральными законами, Уставом и законами Пермского края может быть образовано единое
муниципальное образование», однако данное положение не имеет самостоятельной ценности,
поскольку возможность объединения муниципальных образований и так допускается в ст. 13
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»54.
Поскольку существующие «административно-территориальные единицы с особым
статусом» (в настоящее время это Коми-Пермяцкий, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, УстьОрдынский Бурятский и Агинский Бурятский округа) не являются муниципальными образованиями,
следовательно, они не могут иметь собственных бюджетов. Само по себе это не исключает
возможности сметного финансирования, однако Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред.
от 8 ноября 2007 г.) предусматривает сметы доходов и расходов только отдельных населенных
пунктов, и только в составе местных бюджетов (ст. 15)55. Таким образом, в этом отношении статус
округов также не должен иметь особенностей в сравнении с иными административнотерриториальными единицами.
Статья 35 названного Устава носит претенциозное название «территориальная целостность
Коми-Пермяцкого округа», однако в ней лишь декларируется, что «территория Коми-Пермяцкого
округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до
объединения с Пермской областью». Никаких гарантий территориальной целостности КомиПермяцкому округу не предоставлено (если не считать самого факта его упоминания в Уставе, для
изменения которого требуется согласие квалифицированного большинства Законодательного
собрания края).
52
См. ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона 2004 г. и ч. 1 ст. 5 Федеральных конституционных
законов 2005,2006 и 2007 гг.
53
См.: Российская газета. 2007. № 94. 4 мая.
54
См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9,12,17,25,37; 2005.
№ 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (ч. 1). Ст. 3104,3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9,10,17; № 6. Ст. 636
№ 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; №31(1 ч.). Ст. 3427,3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (1 ч.). Ст. 5088 №
50. Ст. 5279; 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 31 (1 ч.). Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (1 ч.). Ст. 5088;
№ 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 18. Ст. 2117; № 21. Ст. 2455; № 25. Ст. 2977; № 26. Ст.
3074; № 30. Ст. 3801; № 43. Ст. 5084; № 45. Ст. 5430; № 46. Ст. 5553,5556.
55
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не
являющейся муниципальным образованием, — это утвержденный органом местного самоуправления
поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета,
уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой
территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной
администрации.
Фактически «особый статус» округов как административно-территориальных единиц
сводится к следующему.
Во-первых, их границы остаются пространственными пределами действия законов,
прекращающих существование автономных округов вплоть до признания их утратившими силу в
установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных
правовых актов нового субъекта Российской Федерации (это предусмотрено во всех пяти
федеральных конституционных законах 2004-2007 гг.).
Во-вторых, в рамках округов для образуемых в их составе муниципальных образований
могут предусматриваться изъятия из действия отдельных положений Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Однако такие изъятия также устанавливаются самими же федеральными
конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации56, а не
обычными федеральными законами и тем более не уставом или законами нового субъекта
Российской Федерации. Следовательно, они не относятся к «особому статусу» по смыслу
федеральных конституционных законов 2004-2007 гг.
В-третьих, для целей государственного управления на окружном уровне могут
образовываться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том
числе и общей компетенции. Так, согласно ч. 2 ст. 37 Устава Пермского края в структуре
исполнительных органов государственной власти Пермского края действует исполнительный орган
государственной власти Пермского края — Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа
Пермского края. В ст. 39 названного Устава регламентируется представительство Коми-Пермяцкого
округа в Законодательном собрании Пермского края, а в ст. 41 — статус главы Коми-Пермяцкого
округа (он назначается на должность и освобождается от должности губернатором Пермского края
по представлению председателя Правительства Пермского края сроком от одного года до пяти лет).
В-четвертых, в пределах территории округа (как, впрочем, и в пределах других
территориальных единиц) возможно создание особых условий для национально-культурного и
социально-экономического развития. Так, ст. 42 названного Устава посвящена «обеспечению
сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа» и среди прочего содержит
любопытную с лингвистической точки зрения формулировку: «В официальных сферах общения на
территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий
язык».
В ст. 43 названного Устава говорится о приоритетах социально-экономического развития
Коми-Пермяцкого округа, а также о финансовых отношениях. Данная статья содержит два довольно
парадоксальных положения.
Во-первых, согласно ей «участники межбюджетных отношений, находящиеся на
территории Коми-Пермяцкого округа, обладают теми же правами, что и участники межбюджетных
отношений Пермского края в целом». Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской
Федерации (как в прежних редакциях, так и в действующей редакции), участниками
межбюджетных отношений на территории Коми-Пермяцкого округа могут считаться только
муниципальные образования (органы местного самоуправления), а «участниками межбюджетных
отношений Пермского края в целом» — только органы государственной власти Пермского края (или
сам Пермский край). Уравнивание их в правах противоречит и Бюджетному кодексу, и здравому
смыслу. Возможно, разработчики названного Устава подразумевали под участниками
межбюджетных отношений получателей бюджетных средств, но, как бы то ни было, в нынешней
формулировке приведенное положение является ничтожным.
Во-вторых, согласно названной статье «финансирование Коми-Пермяцкого округа
выделяется в краевых программах, информации об исполнении краевого бюджета, отчете об
исполнении краевого бюджета за соответствующий финансовый год». Однако Бюджетный кодекс
предусматривает финансирование лишь расходов, полномочий, мероприятий, организаций
(учреждений), программ, объектов государственной собственности и т.п. Выражения
«финансирование территориального образования» (к тому же не имеющего ни собственного
56
См.: ч. 3 ст. 13 Федерального конституционного закона 2004 г. и ч. 2 ст. 17 Федерального конституционного
закона 2005 г.
бюджета, ни даже сметы), «финансирование выделяется в программах» и, тем более,
«финансирование выделяется в информации» с юридико-технической точки зрения
представляются некорректными.
Таким образом, на практике заявленные в Федеральном конституционном законе 2004 г.
особенности статуса выглядят довольно скромно. Невозможность наличия у округа как
административно-территориальной единицы собственных полномочий и предметов ведения
предопределяет, что более или менее особым статусом могут обладать лишь органы управления
округом, а не эта территориальная единица как таковая. Причем даже эти органы являются
органами Пермского края, но не Коми-Пермяцкого округа.
У самого же Коми-Пермяцкого округа имеются лишь отдельные элементы правового
статуса. Единственное положение названного Устава, сформулированное как право округа,
касается возможности иметь собственную символику (ч. 2 ст. 35). Однако в условиях отсутствия у
округа собственных органов представляется, что реальным носителем даже этого права будут либо
органы государственной власти Пермского края, либо муниципальные образования в составе КомиПермяцкого округа.
***
Итак, конституционно-правовые положения об изменениях в составе субъектов Российской
Федерации весьма насыщены недостатками. К сожалению, исправление большинства из этих
недостатков, учитывая политическую значимость проводимых преобразований, в ближайшей
перспективе практически невозможно. Поэтому назначение данной статьи состоит прежде всего в
привлечении внимания к множащимся проблемам снижения качества конституционного
законодательства и в пополнении информационной базы его дефектов. Тем не менее остается
надежда, что рано или поздно негативные тенденции будут преодолены, и опыт предыдущих
ошибок позволит избежать их повторения при принятии новых законов.
Еще раз о «назначении» глав регионов, или о повышении
эффективности функционирования территориальных органов
президентской власти в ракурсе административной реформы
Черкасов К.В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского
юридического института (филиала) Российской правовой академии Министерства юстиции
Российской Федерации (г. Саратов), кандидат юридических наук
Как известно, инициированные Президентом России в рамках осуществляемой в стране
административной реформы законодательные нововведения конца 2004 и 2005 гг. кардинальным
образом изменили порядок и процедуру наделения полномочиями высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов
государственной власти субъектов России), предоставив это право законодательным
(представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по
представлению Президента России взамен ранее действовавшего механизма их прямых выборов57.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. №
13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» 58
высший орган конституционной юстиции подтвердил конституционность нового порядка
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Обосновывая свою правовую позицию, Конституционный Суд России, в частности, указал,
что российская Конституция в целях уравновешивания таких основ российской государственности,
как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность
различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти,
непосредственно не поименованных в Основном законе страны в качестве избираемых, в том числе
возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями
соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные и иные
общепризнанные права и свободы человека и гражданина.
Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные
конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при
наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении
которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции России, соблюдая при
этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание
полномочий и интересов России, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации — с другой.
Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного, а
также общепризнанного права гражданина России.
Вместе с тем в научной литературе изменение порядка наделения высшего должностного
лица субъекта России не получило столь однозначного восприятия, оценивается весьма спорно и
противоречиво59. Однако современное понимание принципа разделения властей, идеи сдержек и
57
Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №
50. Ст. 4950; Федеральный закон от 19 декабря 2005 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон
«О политических партиях» от 19 декабря 2005 г. № 202-ФЗ //СЗ РФ. 2006. №1. Ст.13.
58
Российская газета. 2005. 29 декабря.
59
См.: Бланкенатель А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации о «назначении» губернаторов // Сравнительное
противовесов допускает наличие у органов государственной власти взаимных полномочий в
учредительной сфере. Фактически речь идет о модификации прямых выборов высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации в косвенные выборы. Поэтому участие
регионального парламента в процессе наделения полномочиями руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по
представлению выборного главы государства в общем можно оценивать с положительной стороны.
По справедливому мнению большинства авторов, новый порядок наделения
полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не только
трансформировал их правовой статус, но и существенно повысил правовой статус и
государственную значимость полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах60. Последние стали играть главенствующую роль в этом процессе. Однако, к
сожалению, данное обстоятельство в основном рассматривалось в целом, без конкретики и
поэтому требует самостоятельной правовой оценки.
По сути, на сегодняшний день федеральное законодательство закрепляет два способа
представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту России для дальнейшего
внесения ее на рассмотрение в законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации. Первый способ можно охарактеризовать как
«инициированный центром, сверху», второй способ — как «инициированный регионами, снизу,
политическими партиями» (на практике не исключено одновременное применение обоих
способов). При этом предусмотрено активное участие полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах в процедуре представления главе государства
кандидатуры на должность руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации61. В этой связи позволим себе обратить внимание на следующие
обстоятельства.
конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 153-159; Глигич-Золотарева М.В. На пути к «демократическому
централизму»? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционноправовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред.
С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 165-171; Дмитриев Ю.А. Конституционный Суд о назначении губернаторов // Право
и политика. 2006. № 3. С. 4-7; Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов РФ:
проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 9; Коньков А.
Административная реформа на местах: стимулы и принуждения //Власть. 2006. № 12. С. 22; Макарова Т.Б. Об
административно-правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации //
Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 22-25; Саликов М. «Позиции» и правовые
позиции Конституционного Суда Российской Федерации: до и после решения по делу «о назначении»
губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 160-166; Усенко Ю.Н. Юридическая
ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 79; Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ // Конституционное и
муниципальное право. 2005. № 3. С. 27-30; Черепанов В.А. Дело об отмене выборов руководителя субъекта
Российской Федерации // Федерализм. 2006. № 2. С. 105-124; Черепанов В.А. Конституционный Суд РФ о
реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006.
№ 5. С. 17-21.
60
См.: Анненкова В.Г., Заметина Т.В., Кулушева М.А. Российский федерализм: конституционные принципы
построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов Федерации. Саратов,
2004. С. 83; Безруков А. Реформы и судьба российского федерализма // Федерализм. 2005. № 3. С. 124;
Саликов М.С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса // Централизм, демократия,
децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы
международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 74.
61
Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения
кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации» //СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427; 2005. № 27. Ст.
2728; Российская газета. 2006. 21 февраля.
Во-первых, при решении вопроса о кандидатуре на пост высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации федеральный законодатель указывает на большинство голосов от
числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта России, а не на большинство голосов его депутатов от числа установленного в
региональном законодательстве. В то же время решение законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина России
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации считается принятым,
если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов регионального
парламента.
Следовательно, на практике в некоторых случаях еще на предварительной стадии может
потребоваться соответствующая консультативная работа полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах с рядом ранее не определившихся в
своем выборе или противившихся назначению того или иного кандидата на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации депутатов регионального парламента.
Реализация полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных
округах консультативной функции приобретает особое значение и имеет важные последствия в
случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации представленной главой государства кандидатуры на должность
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, особенности правового статуса полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах, а также максимальное приближение к
региональным политическим процессам позволяет им в пределах предоставленных полномочий
самостоятельно определяться с выбором кандидатур на должность руководителя высшего органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также осуществлять сбор и оценку
характеризующих их документов и материалов. В этой связи представляется логичным закрепление
за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах
функции непосредственного внесения Президенту России кандидатур на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации для последующего наделения полномочиями
одной из них законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации. Существование же промежуточной инстанции — Руководителя
Администрации Президента Российской Федерации в данной процедуре чрезмерно
бюрократизирует ее.
В-третьих, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №
849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»62
Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе закрепляет за полномочными представителями Президента Российской Федерации в
федеральных округах лишь функцию согласования кандидатур для назначения на должности, если
назначение на них осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации, ничего не
упоминая о внесении главой государства кандидатур на рассмотрение в тот или иной орган
государственной власти. Таким образом, в сущности, Положение о полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе не только не закрепляет функцию
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по
согласованию и внесению Президенту России кандидатур для назначения на должности высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации, но и не содержит указания на их участие в
такой процедуре.
В целях систематизации нормативно-правовой основы функционирования полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах представляется
целесообразным внесение дополнений в Положение о полномочном представителе Президента
Российской Федерации в федеральном округе, уточняющих и детализирующих функции
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по
представлению главе государства кандидатур на должности высших должностных лиц субъектов
62
СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551; 2004. № 15. Ст. 1395; № 41.
Ст. 4021; 2005. № 13. Ст. 1135.
Российской Федерации. Соответствующий пункт Положения о полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе мог бы иметь следующую
формулировку: «...полномочный представитель Президента Российской Федерации в
федеральном округе согласовывает и вносит Президенту Российской Федерации кандидатуры для
назначения на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в целях последующего представления одной из них на рассмотрение (утверждение) в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации».
Запрос суда в системе мер защиты конституционных прав граждан
Анишина В. И., профессор кафедры конституционного права РФ Российской академии
правосудия, доктор юридических наук, судья в отставке
Шумаков А.С., мировой судья, соискатель Российской академии правосудия
Конституцией Российской Федерации судебная власть призвана выполнять охранительную
функцию как в отношении самой Конституции, так и закрепленных в ней прав и свобод человека и
гражданина, в случае недостаточности и пробельности законодательства тоже. Осуществление
правосудия, которое являлось единственной формой выполнения этой охранительной функции,
теперь тесно связано с функцией конституционного контроля за соответствием Конституции России
законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах. Одна из форм судебного
конституционного контроля — направление запроса судом в Конституционной Суд Российской
Федерации о проверке примененного или подлежащего, по мнению суда, применению закона. Эта
функция введена в полномочия судов не ради самого контроля, глубинный смысл ее — отстаивание
публичного интереса «конституционализации» нормативной базы, ее очищения от дефектных
нормативных актов, прежде всего конечно же от тех, которые ущемляют конституционные права и
свободы российских граждан.
Обратимся к проблемам, возникающим у судей при направлении запроса суда в
Конституционный Суд Российской Федерации.
Вот некоторые из них: какова процессуальная природа запроса; в каких случаях необходимо
направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации; какими нормами регулируются
процедуры его принятия, направления и рассмотрения; каковы требования, предъявляемые к
форме и содержанию запроса; почему многие запросы судов не принимаются к рассмотрению
Конституционным Судом; в чем причины недостаточной активности судей в использовании
механизма запроса суда; почему направление запроса является обязанностью суда и почему так
важна эта процедура судебного конституционного контроля для правовой системы страны и
общества в целом, при этом в каких случаях не возникает необходимости в его направлении.
Прежде всего следует уяснить правовую природу запроса суда, иными словами — является
ли запрос в Конституционный Суд одним из тех процессуальных документов, которые принимаются
судом в рамках УПК, ГПК, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, и не выходят за
эти рамки, или же он представляет нечто иное. Ответ, на наш взгляд, содержится в понимании того,
к какому виду судопроизводства относится данный акт.
Суд, приняв дело к производству, рассмотрев в своем заседании представленные
доказательства, выслушав стороны, принимает решение по существу. В этом случае суд выступает
в качестве органа государственной (судебной) власти, разрешающего дело на основании закона и
в пределах своей компетенции. Действия суда оформляются в порядке, предусмотренном
уголовным, гражданским или административным судопроизводством, а принимаемые им
документы являются процессуальными документами, относящимися к тому виду
судопроизводства, в котором осуществляется правосудие. В этом смысле запрос суда в
Конституционный Суд таким процессуальным документом не является хотя бы уже потому, что в
отраслевом процессуальном законодательстве не содержится норм, устанавливающих требования
к такого рода акту. Все эти требования, а также нормы, регламентирующие участие суда в
процедуре проверки Конституционным Судом Российской Федерации закона по такому запросу,
содержатся в Законе о Конституционном Суде.
Когда суд обращается с запросом о конституционности закона, то он сам становится
стороной процесса (в рамках конституционного судопроизводства), вступающей в спор с другой
стороной — законодателем. Следовательно, если запрос суда в Конституционный Суд и можно
рассматривать как процессуальный документ, то только с позиции этого особого вида
судопроизводства — конституционного. Данный вывод, по нашему мнению, имеет
принципиальное значение и влечет определенные правовые последствия, о чем будет сказано
ниже.
Часть первая ст. 36 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что запрос суда является
поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде при условии, что он отвечает требованиям
настоящего Закона. Эти требования изложены в имеющих общий характер ст. 37-39, а также в ст.
101 и 102, относящихся специально к запросам судов. Несоблюдение этих требований влечет отказ
в приеме запроса к рассмотрению.
Запрос должен быть представлен в письменной форме и подписан, как сказано в ч. 1 ст. 37,
управомоченным лицом. Таким лицом в данном случае является тот суд (судья), в чьем
производстве находится дело (в процессуальном понимании), а не председатель суда или его
заместитель, либо суд в территориальном, инстанционном его понимании. Проблема эта часто
возникает при направлении запросов судами различных инстанций. Не будет здесь надлежащим
заявителем, например, один из судей коллегиального состава суда либо председатель
(заместитель председателя) областного (краевого, республиканского) суда, если дело и находится
в кассационном или надзорном производстве в таком суде, но председатель (заместитель) не
принимал единоличных процессуальных процедур рассмотрения данного дела (вынесение
определения, постановления, принесение протеста и т.п.). Заявителем в таком случае выступает
коллегиальный орган — либо президиум, либо коллегия их трех судей, рассматривающих дело в
кассационном (апелляционном) порядке. То есть полномочность суда как органа судебной власти
по обращению в конституционный суд с запросом о поверке конституционности примененного или
подлежащего применению закона определяется процессуальными правилами отраслевого
судопроизводства: с запросом может обратиться только суд (судья при единоличном рассмотрении
дела), принявший к производству дело, в связи с которым возникает необходимость в обращении
в Конституционный Суд.
Далее в ст. 37 Закона приводится перечень реквизитов запроса, ряд из которых нуждаются
в комментариях. Так, в запросе следует обязательно указать нормы, дающие суду право на данное
обращение; это как минимум ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, ст. 3 (п. 3 ч. 1) и 101
Закона о Конституционном Суде. Следует обратить внимание на точное указание названия, номера,
даты принятия и источник опубликования закона, подлежащего проверке, особенно в том случае,
если речь идет о законе субъекта Российской Федерации. Текст закона должен быть приложен к
запросу — полностью, если он оспаривается в целом (либо по порядку принятия), или же отдельные
его положения, если они оспариваются по их содержанию. Кроме того, обязательным
приложением к запросу должна быть копия определения по делу (о направлении запроса и
приостановлении производства). Этот процессуальный документ свидетельствует о том, что в
производстве суда-заявителя находится данное дело, в котором подлежит применению или
применена норма, подлежащая проверке на конституционность. Поскольку суд не прилагает к
запросу само дело, то все его существенные фактические обстоятельства и изложение позиции
сторон должны найти отражение в определении. Именно в определении суд должен обосновать,
почему он пришел к выводу о несоответствии закона Конституции, поскольку запрос основывается
именно на этом выводе суда.
К запросу в обязательном порядке прилагаются, помимо текста оспариваемого закона
(отдельного его положения) и определения о приостановлении производства, также иные
документы и материалы, подтверждающие позицию суда и на которые сделаны ссылки в запросе,
а также список свидетелей и экспертов, если, по мнению суда, они подлежат вызову
Конституционным Судом в судебное заседание. Данные требования определяют форму запроса
суда. Рассмотрим нормы, определяющие требования к его содержанию.
Конкретные основания к рассмотрению запроса суда указаны в ч. 2 ст. 36 Закона.
Основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом является обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли обжалуемый закон Конституции Российской
Федерации. Но что значит «неопределенность», с чьей позиции — суда, обращающегося с
запросом, или Конституционного Суда? По смыслу Закона эта формулировка относится к
Конституционному Суду: он обязан принять дело к рассмотрению, если придет к выводу, что
оспариваемый закон действительно нуждается в проверке на соответствие Конституции, а сама эта
проверка должна быть проведена по всем правилам конституционного судопроизводства в
судебном заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
Здесь, безусловно, важна четко изложенная позиция суда-заявителя в отношении
оспариваемого акта, ее правовое обоснование с обязательной ссылкой на соответствующие нормы
Конституции. Суд доказывает свою позицию — несоответствие оспариваемой нормы
конституционным нормам и требованиям. Нередко в запросах судов излагаются не разрешенные
самим судом сомнения в конституционности примененных или подлежащих применению норм,
что недопустимо с позиций конституционного процессуального права.
Как отмечалось, в процедуре конституционного судопроизводства, возбужденной по
запросу суда, этот суд выступает стороной-инициатором, а ст. 5 Закона о Конституционном Суде
закрепляет в качестве одного из основных принципов конституционного судопроизводства
состязательность сторон, что налагает на суд обязанности доказывания своей позиции
относительно неконституционности оспариваемого акта. При разрешении конкретного дела суд
(судья) не может себе позволить рассуждать о «неопределенности» соответствия закона
Конституции. Если возникают всего лишь сомнения такого рода, суд обязан исходить из презумпции
конституционности законов. Основанием же для обращения с запросом является убеждение суда,
что данный закон противоречит Конституции.
Основное содержание запроса сводится к изложению позиции суда и ее правовому
обоснованию. Эта позиция основывается на исследованных в судебном заседании фактических
обстоятельствах дела, выводах суда о необходимости применения конкретных норм закона,
регламентирующих данные правоотношения. Здесь необходимо дать анализ оспариваемой
правовой нормы, привести ссылки на источники права, на подходящие к данному случаю
постановления Верховного Суда и Конституционного Суда, можно сослаться на научнопрактические комментарии и т.п.
В правовом обосновании позиции суда ключевыми являются ссылки на соответствующие
нормы Конституции. При этом недостаточно указать только те конституционные нормы, которые
носят общий характер (например, ст. 15 — недопустимость принимать законы, противоречащие
Конституции, ст. 55 — возможность ограничения прав только в конституционно значимых целях и
т.п.). Закон проверяется на его соответствие именно конкретной норме Конституции,
закрепляющей то или иное право гражданина (к примеру, ст. 19 — равенство всех перед законом и
судом, ст. 27 — право на свободу передвижения, ст. 35 — право частной собственности и т.п.). В тех
же случаях, когда регулируемый законом вопрос не нашел разрешения в самой Конституции,
становится невозможной и его проверка на соответствие конституционным нормам. Например, в
Конституционный Суд был направлен одним из судов запрос о проверке конституционности
положений административного законодательства, наделяющих правом административной
юрисдикции Гострудинспекции. Поскольку Конституция не содержит норм, регулирующих вопросы
наделения тех или иных органов административной юрисдикцией, Конституционный Суд отказал в
принятии такого запроса.
Затем суд формулирует требование, обращенное к Конституционному Суду. Оно должно
быть сформулировано кратко и предельно четко: «Прошу признать (указывается конкретная статья
закона) не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям (указываются статьи
Конституции)».
Законодательно не установлено, в какой стадии процесса рассмотрения конкретного дела
суд может обратиться с запросом. Как уже отмечалось, запрос может быть направлен только судом,
в производстве которого находится дело, поэтому запрос может быть направлен только после
принятия дела к производству. В уголовном судопроизводстве не исключается обращение с
запросом при проведении предварительного слушания, когда судья, изучив материалы дела,
приходит к убеждению о невозможности применить норму закона, подлежащую применению в
данном деле, как противоречащую Конституции. В данной стадии процесса в уголовном
судопроизводстве возможно приостановление производства по делу. Аналогичными должны быть
правила и для административного процесса. Поскольку административный процесс не
предусматривает приостановления производства по делу, а ст. 103 Закона о Конституционном Суде
предусматривает такие последствия направления запроса как приостановление производства по
делу, в связи с рассмотрением которого направлен такой запрос, здесь подлежат применению
нормы Закона о Конституционном Суде.
Несколько иная ситуация в гражданском судопроизводстве (как в судах общей юрисдикции,
в производстве мировых судов, так и в арбитражном судопроизводстве). Здесь зачастую
переплетены множество правоотношений и важным является определение фактических,
юридически значимых обстоятельств для определения необходимого к применению закона. Кроме
того, в пределах досудебной подготовки приостановление дела производством не допускается,
рассмотрение запроса Конституционным Судом в ее сроки не представляется возможным.
Соответственно в гражданском судопроизводстве направление запроса возможно только после
начала слушания дел. В случае если в деле подлежит применению закон, явно не соответствующий
Конституции Российской Федерации (например, налог установлен актом органа не
законодательной, а исполнительной власти, закон субъекта принят по предмету ведения
Федерации и т.п.), суд может отказаться от применения такого закона самостоятельно и вынести
решение по делу без учета его норм. В этой ситуации возможно направление запроса и после
вынесения окончательного решения (приговора, постановления) по делу. При этом определение о
направлении запроса принимается в совещательной комнате одновременно с итоговым решением
и оглашается судом после оглашения решения.
Придя к выводу о необходимости обращения с запросом, как уже отмечалось, суд должен
приостановить производство по делу, указав основание — обращение с запросом в
Конституционный Суд. Действующими процессуальными нормами такое основание
предусмотрено в АПК РФ, УПК РФ и ГПК РФ, тогда как в других процедурах (по административным
делам) следует руководствоваться ст. 103 Закона о Конституционном Суде.
Определение о направлении запроса и приостановлении производства по делу выносится
в совещательной комнате и, по общему правилу, может быть обжаловано сторонами в
кассационном (апелляционном) порядке. При наличии жалобы запрос может быть направлен
только после того, как обжалованное определение будет оставлено в силе. Здесь необходимо
отметить, что пределы проверки такого определения вышестоящим судом четко ограничиваются
природой данного правоприменительного акта. Определение выносится в рамках отраслевого
процессуального законодательства по форме, однако по содержанию (постановка вопроса о
неконституционности закона) оно регламентируется также нормами конституционного
судопроизводства. Полномочия вышестоящего суда, рассматривающего дело в кассационном
порядке, не могут выйти за рамки отраслевых процедур. Такой суд не вправе сделать выводы по
вопросам, непосредственно касающимся конституционности оспариваемого акта, поскольку это
было бы нарушением принципа подведомственности дел о проверке конституционности законов
только Конституционному Суду. Думается, что при пересмотре таких определений в кассационном
(апелляционном) порядке должны быть проверены так-же аспекты соблюдения основных
требований, предъявляемых к запросу суда Законом о Конституционном Суде (например,
правомочность суда, направившего запрос); подведомственность поставленных судом вопросов
Конституционному Суду (например, направлен ли запрос в отношении закона либо иного акта,
проверка которого не отнесена к компетенции КС); ставится вопрос в отношении акта, подлежащего
применению в конкретном деле, либо данный акт не регулирует возникшие правоотношения
между участниками данного дела; подлежит ли проверке нормативный акт Конституционным
Судом, либо уже имеется сохраняющее законную силу его постановление по поставленному
вопросу (по аналогичному закону) и суд обязан применить решение Конституционного Суда
Российской Федерации в силу положений ст. 87 Закона самостоятельно. Все эти вопросы
проверяются вышестоящим судом, и принимается соответствующе определение.
Сам же запрос, его текст в заседании не оглашается, и его содержание не может быть
оспорено сторонами и, соответственно, проверено каким-либо вышестоящим судом, поскольку,
как уже отмечалось, запрос в Конституционный Суд не относится к процессуальным документам,
которые принимаются в процедурах отраслевого процессуального права, в которых
рассматривается само конкретное дело. При этом, конечно же, очевидно, что текст запроса и
определение о приостановлении производства не могут расходиться по своему содержанию.
Требования к запросу не исчерпываются изложенными положениями. Он не только должен
быть надлежаще оформленным, но и быть допустимым. Согласно ст. 102 Закона запрос суда
допустим, если оспариваемый закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в
рассматриваемом им конкретном деле. Следовательно, во-первых, должно быть конкретное дело.
Только Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
могут обратиться с запросом в Конституционный Суд в порядке так называемого абстрактного
нормоконтроля, вне связи с рассмотрением какого-либо дела, исходя, например, из обобщения
судебной практики или в силу иного усмотрения. Другие суды общей юрисдикции и арбитражные
суды правом абстрактного нормоконтроля не наделены.
Во-вторых, оспорен может быть только тот закон, который в данном конкретном деле уже
применен или, по мнению суда, подлежит применению, что также в некоторых случаях проблемно
определить. Один из районных судов г. Кемерово принял к производству иски Госналогинспекции
о признании бесхозяйным имуществом задержанных работниками милиции мотоциклов,
собственники которых больше года не забирали их с платной стоянки. Суд обратился с запросом о
проверке конституционности ч. 7 ст. 245 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях,
согласно которой порядок хранения задержанных транспортных средств и оплаты хранения
устанавливается местными органами исполнительной власти. Хотя эти вопросы взаимосвязаны, но
в данном деле спор (признание имущества бесхозяйным) подлежал разрешению на основании
норм гражданского, а не административного законодательства, поэтому такой запрос признан не
соответствующим требованиям допустимости.
В-третьих, запрос может быть направлен в Конституционный Суд РФ только в отношении
нормативного акта не ниже уровня закона. Проверка соответствия Конституции подзаконных актов,
ненормативных (индивидуальных) актов, актов органов исполнительной власти и местного
самоуправления подведомственна другим судам.
Конституция (ч. 2 ст. 125) и Закон о Конституционном Суде (ст. 3) содержат исчерпывающий
перечень актов, могущих служить объектом проверки на соответствие Конституции
Конституционным Судом Российской Федерации. Это федеральные законы, нормативные акты
Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства
Российской Федерации, конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты
субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Запрос суда может быть мотивирован неконституционностью закона как по содержанию,
так и по форме, по субъектам, осуществляющим нормативное регулирование, и по всем другим
основаниям, перечисленным в ст. 86 Закона о Конституционном Суде.
Конституционным Судом Российской Федерации в силу ч. 2 ст. 43 Закона о Конституционном
Суде не рассматриваются обращения о проверке конституционности актов, отмененных или
утративших силу к началу или в период рассмотрения дела. Закон делает исключение для случаев,
когда закон утрачивает силу после начала рассмотрения дела Конституционным Судом, при
условии, что действием этого закона нарушены конституционные права и свободы.
Важность и необходимость рассматриваемой формы конституционного контроля судов
сложно переоценить. Суды как представители «третьей власти» призваны Конституцией
осуществлять защиту конституционных прав и свобод, в том числе и от действия
неконституционных норм. Выполнение этой публично-правовой обязанности суда в отношении
закона может быть обеспечено, в частности, через механизм конституционного судопроизводства
— путем направления запроса о проверке конституционности закона в Конституционный Суд
Российской Федерации.
Хотелось бы привести аргументы в пользу необходимости активного развития данной
процедуры в правоприменительной практике судов для достижения целей «очищения»
нормативной базы от конституционно дефектных норм. Суд может отказаться от применения
неконституционного закона в конкретном деле, напрямую применив нормы Конституции РФ, и
таким образом защитить конституционные права и свободы граждан. Однако при этом нормы
неконституционного закона не будут исключены из числа действующих, поэтому будут
применяться в иных случаях, и граждане должны будут каждый раз претерпевать их действие и
обращаться в суд за защитой своих прав.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 16 июня 1998 г. по
делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации
четко указал по этому поводу: «Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции обращение
иных судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке
конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если
суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, не может рассматриваться только как
его право, — суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции
Российской Федерации акт был лишен юридической силы (ч. 6 ст. 125) в конституционно
установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение». В силу ст. 79 Закона о
Конституционном Суде решение Конституционного Суда РФ является окончательным и
общеобязательным, соответственно подлежащем исполнению как нормативные акты, принятые
парламентом. Следовательно, направление запроса является обязанностью суда в тех случаях,
когда при рассмотрении дела он пришел к выводу о несоответствии примененного или
подлежащего применению закона Конституции Российской Федерации.
Запрос как форма конституционного контроля дает судам мощный инструмент в деле
конституционализации действующего законодательства, а в конечном итоге в решении проблем
защиты конституционных прав российских граждан. Насколько активно и профессионально смогут
судьи воспользоваться им, будет во многом зависеть авторитет судебной власти в стране,
отношение к ней других ветвей власти и, самое главное, российских граждан, населения, народа,
человека, права которого согласно нашей Конституции являются высшей ценностью, а их
признание, соблюдение и защита — обязанностью государства.
К вопросу о рассмотрении Конституционным Судом РФ дел о
соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума
Российской Федерации
Дагуев А.В., аспирант Российской академии правосудия
Полномочие Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный
Суд РФ) по участию в процедуре назначения общероссийского референдума не было
предусмотрено в Конституции РФ 1993 г. В ч. 1 ст. 12 ФКЗ от 10 октября 1995 г. «О референдуме
Российской Федерации»63 было предусмотрено: «Референдум Российской Федерации назначает
Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент Российской Федерации
в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов
направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом.
Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет
Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит
незамедлительному опубликованию». Тем не менее указанное полномочие Конституционного
Суда РФ практически не нашло должного комментария в научной литературе, и в законе не был
отрегулирован процесс рассмотрения этой категории дел. Действующий Федеральный
конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»64 в ч. 1 ст. 23
вновь закрепил полномочие Конституционного Суда РФ выносить решение о соответствии
Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу
(предложенным вопросам) референдума в следующей формулировке: «Референдум назначает
Президент Российской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов,
на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их
в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской
Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным
вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное
обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской
Федерации.
Решение
Конституционного
Суда
Российской
Федерации
подлежит
незамедлительному опубликованию». К сожалению, указанное полномочие Конституционного
Суда РФ не было включено в ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», закрепляющую полномочия
Конституционного Суда РФ, равно как в разделе третьем этого Закона «Особенности производства
в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел» не урегулировано
производство по рассмотрению дел о даче заключения о соответствии Конституции РФ инициативы
проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу референдума.
Согласно ч. 2 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, «компетенция Конституционного Суда
Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как
путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон». Согласно п. 7 ч. 1
этой статьи Конституционный Суд РФ может осуществлять «иные полномочия, предоставляемые
ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными
конституционными законами...».
Таким образом, с учетом того что полномочие Конституционного Суда РФ о даче
заключения о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по
предложенному вопросу нашло свое отражение в ч. 1 ст. 23 ФКЗ о референдуме РФ, полагаем, оно
должно быть закреплено и в ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ в одном ряду с другими
полномочиями Конституционного Суда РФ.
Статья 23 (ч. 1) ФКЗ от 28 июня 2004 г. о референдуме РФ недостаточно детально
регламентирует указанное полномочие Конституционного Суда РФ и довольно абстрактно
63
64
СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3921.
СЗ РФ. 2004. №27. Ст. 2710.
определяет предмет судебного конституционного контроля и пределы его проверки. В связи с этим
является довольно сложным определить, что же конкретно проверяется, какие именно действия и
решения инициаторов проведения референдума и в каких пределах проверяются. Неясность в этом
вопросе существенно затрудняет определение предмета судебного конституционного контроля по
данной категории дел, а, следовательно, и пределы их проверки.
В ФКЗ от 10 октября 1995 г. о референдуме РФ (ч. 1 ст. 12) было сказано, что
Конституционный Суд РФ проверяет «соблюдение требований, предусмотренных Конституцией
Российской Федерации». Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст. 6 ФКЗ «О
референдуме Российской Федерации», устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум
РФ, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять
общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации
таких прав и свобод. Профессор Н.В. Витрук считает, что по данному виду производства предмет
судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будут определяться
вопросами, нашедшими отражение в Конституции РФ либо имеющими конституционное
значение65. Указанная позиция ученого в полной мере согласуется с правовыми позициями
Конституционного Суда РФ. В постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П66 и от 11 апреля 2000 г. №
6-П67 Конституционный Суд РФ выразил свою правовую позицию о том, что все споры, которые по
своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются
в порядке конституционного судопроизводства.
Таким образом, предметом данного вида производства является установление
соответствия Конституции РФ лишь вопроса, вынесенного на референдум. Рассмотрение иных
вопросов, касающихся процедуры инициативы проведения референдума, очевидно, будет
требовать установления фактических обстоятельств дела и будет относиться к компетенции ЦИК
РФ. Так, ст. 30 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что организацию
подготовки и проведения референдума, регистрацию инициативных и агитационных групп по
проведению референдума, контроль за соблюдением права на участие в референдуме, контроль
за соблюдением порядка и правил проведения агитации по вопросам референдума осуществляет
ЦИК РФ.
В п. 1.2 абз. 3 Постановления от 21 марта 2007 г. № 3-П68 Конституционный Суд РФ указал,
что из ст. 118, 120 и 125-128 Конституции Российской Федерации, определяющих объем судебного
конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного
судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению
конституционными. В этом же Постановлении Конституционный Суд РФ признал не
соответствующими Конституции РФ, ее статьям 18, 47 (ч. 1), 118 (ч. 2), 125 и 126, положения ФКЗ от
28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», а именно, ч. 13 ст. 15 во взаимосвязи с ч.
17 ст. 15 и ст. 6, как устанавливающие механизм судебной проверки решений ЦИК РФ, который не
предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и
последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. В завершение в
п. 5.2 абз. 4 Постановления Конституционный Суд РФ заключил, что установление
подконтрольности ЦИК РФ суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного
характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности
судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией РФ гарантии
судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия
Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина.
Согласно ч. 17 ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», «решение Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, которым утверждено ее заключение о
несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6
настоящего Федерального конституционного закона, может быть обжаловано в Верховный Суд
65
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С.
459.
66
СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
67
СЗ РФ. 2000. №16. Ст. 1774.
68
СЗ РФ. 2007. №14. Ст. 1741.
Российской Федерации». Данное положение закона не учитывает того, что ЦИК РФ устанавливает
лишь законность действий и решений участников назначения общероссийского референдума. Оно
требует определенного уточнения. При этом следует учитывать, что Конституционный Суд РФ не
может пересмотреть решение ЦИК РФ по референдуму, так как Конституционный Суд РФ не может
рассматривать споры о конституционности правоприменительных актов, в том числе решений ЦИК
РФ. Следовательно, необходимо четко разграничить полномочия Конституционного Суда РФ и
Верховного Суда РФ, внеся в том числе соответствующие изменения в ч. 17 ст. 15 ФКЗ о
референдуме РФ.
Таким образом, в целях правового урегулирования производства по проверке
конституционности инициативы проведения референдума необходимо в раздел третий ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации» включить главу «Рассмотрение дела о даче
заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения
референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам)
референдума», где следует предусмотреть: а) субъекта обращения в Конституционный Суд РФ; б)
допустимость обращения; в) пределы проверки; г) сроки проверки обращения; д) итоговое
решение по делу и его последствия.
Субъект обращения. Обращение с запросом о даче заключения о соответствии Конституции
РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума направляется
в Конституционный Суд РФ Президентом РФ. Субъектом обращения с запросом в Конституционный
Суд РФ может являться только действующий Президент РФ. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ
временно исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права на назначение референдума
и, следовательно, на подобное обращение. Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления от
ЦИК РФ к нему документов и приложенных к ним материалов по референдуму направляет их в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ инициативы
проведения референдума по предложенному вопросу. Указанный запрос Президента РФ в
Конституционный Суд РФ является как правом, так и его обязанностью.
Допустимость обращения. Запрос Президента РФ в Конституционный Суд РФ допустим, если
вынесено решение ЦИК РФ с соответствующими документами и материалами и с соблюдением
десятидневного срока обращения Президента РФ в Конституционный Суд РФ.
Пределы проверки. Из смысла ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации» вытекает, что Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы
конституционности.
Следовательно,
пределы
проверки
определяются
вопросами,
зафиксированными в Конституции РФ, а также вопросами, непосредственно не отраженными в
Конституции РФ, но имеющими конституционное значение. Конституционный Суд РФ, исходя из
положений Конституции РФ, должен будет проверить, в каких случаях референдум должен быть
обязательным либо инициатива его проведения не будет противоречить положениям Конституции
РФ. Согласно ст. 135 Конституции РФ, на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о
принятии новой Конституции РФ, если Конституционное собрание принимает такое решение.
В завершение рассмотрения допустимости проверки следует отметить, что 4 апреля 2008 г.
Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении поправки в ФКЗ «О референдуме Российской
Федерации», предусматривающие невозможность вынесения на референдум вопросов,
отнесенных к исключительной компетенции органов государственной власти. Авторы
законопроекта утверждают, что поводом к тому стало приведение законодательства о
референдуме в соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3П. Но, по нашему мнению, законодатель не совсем верно уяснил смысл и содержание этого
постановления. Практически все вопросы государственной и общественной жизни относятся к
компетенции федеральных органов власти или органов государственной власти субъектов РФ либо
к их совместной компетенции. Хотелось бы обратить особое внимание на ч. 1 ст. 3 Конституции РФ,
которая гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ». Согласно ч. 3 этой же статьи высшим
непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. По
справедливой оценке общественности69, поправки от 4 апреля 2008 г. означают фактический запрет
69
Российская газета. 2007. 14 октября.
проведения общероссийского референдума. Следовательно, конституционные нормы о
референдуме, а также нормы ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» становятся де-факто
«мертвыми», что, с нашей точки зрения, недопустимо.
Сроки проверки обращения. По делам о референдуме целесообразным является введение
сроков их рассмотрения. С одной стороны, если Конституционный Суд РФ будет затягивать с
рассмотрением дела, то нарушатся конституционные права граждан на участие в референдуме (ч.
2 ст. 32 Конституции РФ), так как могут наступить обстоятельства, исключающие назначение и
проведение референдума (ст. 7 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). Например,
наступление последнего года полномочий Президента РФ, Государственной Думы РФ или периода
избирательной кампании и др. обстоятельства. Но, с другой стороны, слишком короткие сроки
рассмотрения дела могут повлечь за собой принятие некачественного решения, имеющего
неблагоприятные последствия не только для общества в целом, но и для индивида в частности.
Таким образом, обладая такой «свободой» в сроках рассмотрения данных дел, Конституционный
Суд РФ может оказаться вовлеченным в политическую жизнь государства и общества, что
недопустимо для судов вообще, и в особенности для Конституционного Суда РФ.
Поэтому, на наш взгляд, целесообразно было бы установить в ФКЗ «О Конституционном
Суде Российской Федерации» конкретные сроки, например, в течение 30 дней, в рамках которых
Конституционный Суд РФ должен рассматривать данного вида производства.
Итоговое решение и его последствия. Итоговое решение выносится в форме заключения.
По итогам рассмотрения дела о соответствии Конституции РФ инициативы проведения
общероссийского референдума Конституционный Суд РФ принимает один из двух вариантов
решений:
1) о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по
предложенному вопросу референдума;
2) о несоответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по
предложенному вопросу референдума.
В случае принятия Конституционным Судом РФ заключения о соответствии Конституции РФ
инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума Президент РФ не
позднее чем через 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда назначает
референдум (ч. 2 ст. 23 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
В случае принятия Конституционным Судом РФ заключения о несоответствии Конституции
РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума процедуры по
ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ (ч.
2 ст. 23 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). Согласно ч. 1 ст. 23 ФКЗ «О референдуме
Российской Федерации» решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному
опубликованию.
Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных
органов местного самоуправления
Волкова Л.П., научный сотрудник Института законотворчества Саратовской государственной
академии права, кандидат юридических наук, доцент
Конституционное закрепление полномочий исполнительных органов местного
самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам
ведения муниципальных образований и отдельных передаваемых полномочий по вопросам
ведения государственных органов исполнительной власти. Наличие последних в структуре
компетенции местных администраций несколько идет вразрез с понятием местного
самоуправления как формы осуществления власти самостоятельно и под свою ответственность. В
то же время современное представление о местном самоуправлении и иное, по сравнению с
прежними концепциями, законодательное понимание его сути требуют признания передаваемых
государственных полномочий в качестве неотъемлемого компонента компетенционного поля
местных администраций.
Наделение исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, осуществляемое по усмотрению органов
государственной власти, должно базироваться не на абстрактной основе, а подчиняться
определенной логике концепции децентрализации государственной власти, планомерно
реализуемой в ходе федеративной, административной и муниципальной реформ.
Процесс наделения местных администраций отдельными государственными
полномочиями необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской хартии
местного самоуправления и Конституции РФ:
1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего
следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа
государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения,
что недопустимо согласно Конституции РФ;
2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;
3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности
природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия
и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;
4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для
осуществления передаваемых полномочий;
5) передаваемые полномочия должны состоять в органической связи.
Исходя из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об общих
принципах...»),
отдельными
государственными
полномочиями,
передаваемыми
на
муниципальный уровень, являются полномочия, установленные федеральными законами и
законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах...» к
вопросам местного значения.
Завершающийся этап реформы местного самоуправления характеризуется активным
внесением дополнений в законодательные акты, регулирующие полномочия местного
самоуправления и по тем вопросам, которые не значатся в качестве вопросов местного значения
поселений, муниципальных районов, городских округов. Например, Федеральный закон от 31 мая
1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»70 содержит 13 функций органов местного самоуправления в области
обороны. Однако согласно ФЗ «Об общих принципах...» вопросы обороны не являются вопросами
местного значения. Следовательно, исходя из ч. 1 ст. 19 Закона полномочия в области обороны
являются отдельными государственными полномочиями, которые должны передаваться
федеральным законом, так как вопросы обороны, согласно ст. 71 Конституции РФ, являются
предметами ведения Российской Федерации. Часть 2 ст. 7 Закона об обороне допускает наделение
70
См.: СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области
обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральных законов,
передающих полномочия в области обороны на муниципальный уровень, не принято.
Согласно ч. 4.1 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах...» органы местного самоуправления
участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст.
19 Закона, в случае принятия представительным органом местного самоуправления решения о
реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Можно предположить:
1) в отраслевых федеральных законах должно содержаться указание на возможность
передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в
соответствующей сфере правового регулирования с последующим принятием федерального
закона о передаче полномочия, либо в отраслевом законе уже содержится алгоритм передачи
полномочий;
2) осуществление переданных в порядке ст. 19 полномочий является обязанностью органов
местного самоуправления;
3) участие в реализации отдельных государственных полномочий вне рамок ст. 19 является
добровольным и должно осуществляться за счет средств местного бюджета;
4) так как органы местного самоуправления по логике могут все же участвовать в
реализации не всех государственных полномочий, в федеральных законах должно содержаться
указание на возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных
государственных полномочий по конкретному вопросу ведения с указанием перечня таких
полномочий.
Действующее законодательство не проясняет ситуации относительно полномочий, которые
органы местного самоуправления вправе реализовывать по своей инициативе.
Статьи 14.1, 15.1 и 16.1 ФЗ «Об общих принципах...» закрепляют права органов местного
самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения
муниципальных образований. Вероятно, это и есть тот закрытый перечень вопросов, полномочия
по которым вправе выполнять исполнительные органы местного самоуправления при принятии
соответствующего решения представительными органами местного самоуправления: участие в
организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для
граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости
несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, совершение нотариальных действий,
предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, участие в
осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и
софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной
собственности до 1 марта 2005 года; создание условий для осуществления деятельности, связанной
с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;
оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и
реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.
Рассмотрение отраслевого законодательства по данным вопросам обнаруживает
некоторые спорные моменты. Например, п. 6 ч. 1 ст. 31 Закона РФ «Об образовании» относит опеку
и попечительство к полномочиям органов местного самоуправления. В перечень вопросов
местного значения, согласно ФЗ «Об общих принципах...», данный вопрос не входит. Нельзя его по
сути формулировки норм ст. 31 Закона РФ «Об образовании» признать и вопросом, право на
решение которого органы местного самоуправления получают в порядке, например, ст. 14.1.
Что касается вопроса участия в организации и финансировании проведения на территории
поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также
временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, то в ст. 7.2 Закона
РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения»71, с изменениями на 18 октября 2007 г.,
данное право за органами местного самоуправления закрепляется, но полномочия по его решению
не конкретизируются. Согласно ч. 2 указанной статьи органы местного самоуправления могут
оказывать и содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о
71
См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (далее — Ведомости). 1991. № 18. Ст. 566;
СЗ РФ. 2007. №43. Ст. 5084.
занятости граждан. Но право органов местного самоуправления на совершение данного действия
в ст. 14.1 не предусмотрено. Если ФЗ «Об общих принципах...» закрепляет перечень вопросов,
решать которые вправе органы местного самоуправления, то в отраслевом законодательстве
необходимо не просто повторять перечисление этих вопросов, а снабжать их указаниями на
полномочия органов местного самоуправления по их решению, как это сделано в отношении права
на осуществление нотариальных действий. В Основах законодательства о нотариате в ст. 37
«Нотариальные действия, совершаемые главами местных администраций поселений и специально
уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений» говорится: «В
случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально
уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать
следующие нотариальные действия: 1) удостоверять завещания; 2) удостоверять доверенности; 3)
принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по
управлению им; 4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них; 5)
свидетельствовать подлинность подписи на документах. Законодательными актами Российской
Федерации главам местных администраций поселений и специально уполномоченным
должностным лицам местного самоуправления поселений может быть предоставлено право на
совершение и иных нотариальных действий»72.
Право же органов местного самоуправления на реализацию мероприятий в сфере
межнациональных отношений нормативными актами не уточняется. Согласно ст. 71 Конституции
РФ защита прав национальных меньшинств относится к исключительному ведению Российской
Федерации. Следуя логике концепции разграничения предметов ведения и полномочий между
уровнями публичной власти, органы местного самоуправления вправе участвовать в разрешении
проблем, связанных с национальным вопросом, в рамках государственных программ с
обязательным финансированием.
Изучение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления
вправе участвовать в решении и иных вопросов, не вошедших в перечень вопросов местного
значения. Например, ст. 35 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»73 с изменениями на 26 апреля
2007 г. закрепляет право органов местного самоуправления на осуществление поддержки
садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений, не являющееся ни вопросом местного значения, ни отдельным передаваемым
государственным полномочием.
Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. «О недрах»74 с изменениями на 26 июня 2007 г. в
ст. 5 закрепляет перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования
отношений недропользования. По своей сути данные полномочия общеобязательны для всех
муниципальных образований и передаются, можно отметить, на неопределенный срок. Такой
общеобязательный характер носят и нормы иных отраслевых законов, закрепляющих полномочия
органов местного самоуправления в области жилищных, земельных, культурных, образовательных
отношений, дорожной деятельности.
Надо отметить, что в законодательстве иногда содержится только указание на возможность
передачи отдельных государственных полномочий. Так, вопросы в области охраны и
использования объектов животного мира, охраны атмосферного воздуха не входят в перечень
вопросов местного значения. Согласно ст. 8 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О
животном мире»75, ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного
воздуха» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными
полномочиями в соответствующих областях. Если полномочия в области охраны животного мира
могут быть переданы федеральными законами и законами субъектов РФ, то полномочия в области
72
См.: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1.
//Ведомости. 1993. № 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; 2005. № 27. Ст. 2717; 2006. № 27. Ст. 2881.
73
См.: СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2007. № 27. Ст. 3213.
74
См.: Ведомости. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2007. №27. Ст. 3213.
75
См: СЗ РФ. 1995. №17. Ст. 1462.
охраны атмосферного воздуха могут передаваться только в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Федеральный закон от 19 июля 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ст. 7,
регулирующей полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного
самоуправления, предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями без указания на форму передачи (федеральный
закон или закон субъекта РФ).
Часть 15 ст. 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-I «О донорстве крови и ее компонентов»
с изменениями на 18 октября 2007 г. предусматривает передачу полномочий по осуществлению
мер социальной поддержки гражданам, награжденным знаком «Почетный донор России» законом
субъекта РФ.
Децентрализация полномочий, связанная с передачей отдельных функций органов
государственной власти исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления,
должна рассматриваться не как простое закрепление за уровнем власти определенных дел, а как
процесс, связанный с установлением определенного баланса всей системы публичной власти, в
которой каждая подсистема — это не отдельные одна от другой субстанции, а взаимодополняющие
друг друга детали одного механизма, приводящие его в действие в результате выполнения каждой
своей функции, но в единой целевой связке.
Процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями должен быть построен на отношениях сотрудничества, а не создавать почву для
непонимания и конфликтов. Перевести бесконфликтную модель разграничения полномочий
между государством и местным самоуправлением из иллюзии в реальность возможно только
путем последовательного законодательного регулирования, гармонизации норм основного закона
о местном самоуправлении с нормами отраслевого законодательства. Можно было бы предложить
следующие шаги по конкретизации и совершенствованию механизма передачи отдельных
государственных полномочий на муниципальный уровень:
1) в законодательных актах по вопросам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не
отнесенным ФЗ «Об общих принципах...» к вопросам местного значения, указывать, какие
полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления федеральными законами;
2) конкретизировать в федеральных законах перечень полномочий органов местного
самоуправления в отношении вопросов, которые органы местного самоуправления вправе решать
в рамках ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ «Об общих принципах...»;
3) в ФЗ «Об общих принципах...» отдельными нормами предусмотреть перечень
обязанностей, возложенных государством на органы местного самоуправления, финансируемых за
счет средств местного бюджета на постоянной основе, за счет средств местного бюджета с
последующей компенсацией из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ;
4) в федеральные законы, предусматривающие участие органов местного самоуправления
в осуществлении государственных полномочий, включать положения, раскрывающие объем
участия и источники финансирования такого участия;
5) федеральным законом передавать полномочия, которые в силу государственной
необходимости должны исполняться муниципальными образованиями на всей территории РФ
либо конкретными муниципальным образованиями в силу их особого статуса (наукограды,
закрытые административно-территориальные образования);
6) федеральный закон о наделении органов местного самоуправления отдельными
полномочиями Российской Федерации должен содержать следующие положения, помимо тех,
которые закреплены в ФЗ «Об общих принципах...»:
— принципы наделения отдельными государственными полномочиями;
— выдвижение инициативы о наделении отдельными государственными полномочиями;
— основания и порядок возврата полномочия; критерии неэффективности выполнения
полномочия;
— полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления по
исполнению полномочия;
— порядок и формы взаимодействия с органом исполнительной власти субъекта;
— основания и порядок отказа органа местного самоуправления от исполнения
полномочия;
— порядок и формы контроля за исполнением предаваемых полномочий;
— государственные гарантии органам местного самоуправления, обеспечивающие органам
местного самоуправления эффективное осуществление переданных полномочий;
— основания, виды ответственности органов местного самоуправления за неисполнение
или ненадлежащее исполнение полномочий, порядок привлечения к ответственности.
Субъективные признаки состава муниципального правонарушения
Чеботарев Г.Н., ректор Тюменского государственного университета, заведующий кафедрой
конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского
государственного университета, Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор
Гуркова С.Г., ассистент кафедры конституционного и муниципального права Института
государства и права Тюменского государственного университета
Фактическим основанием ретроспективной муниципально-правовой ответственности
является муниципальное правонарушение. «В юридической литературе нет специальных
исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде
определены составы последних»76. Соответственно не сформулировано и понятие фактического
основания муниципально-правовой ответственности. Не закреплено такое понятие и нормативно.
Следовательно, его можно вывести только путем научного анализа.
Состав правонарушения относится к числу неоспоримых достижений теории права. Его
классическая формула включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект,
субъективную сторону. Думается, что при исследовании такой категории, как «муниципальное
правонарушение», необходимо использовать общетеоретические модели, в частности формулу
состава правонарушения. Ведь муниципальное правонарушение по отношению к
общетеоретической категории «правонарушение» является частным, а частному, как известно,
присущи все признаки общего. В данной статье будут рассмотрены некоторые теоретические
вопросы
субъективных
признаков
фактического
основания
ретроспективной
муниципальноправовой ответственности, а именно: субъект и субъективная сторона
муниципального правонарушения.
Субъект муниципального правонарушения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее
— Федеральный закон) регулирует муниципально-правовую ответственность, мерой которой
является отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления. Таким образом, Федеральный закон очерчивает
круг субъектов муниципального правонарушения. Но меры муниципально-правовой
ответственности не сводятся только к отзыву. В качестве субъектов муниципального
правонарушения отмечаются также руководители и члены выборных органов территориального
общественного самоуправления77. А если вести речь о такой мере муниципально-правовой
ответственности, как роспуск представительного органа, то субъектом правонарушения в этом
случае будет орган местного самоуправления. Кроме того, в качестве субъекта муниципального
правонарушения следует рассматривать орган территориального общественного самоуправления.
Их ответственность наступает в виде досрочного роспуска органа территориального общественного
самоуправления решением общего собрания или конференции граждан78.
Таким образом, целесообразно субъектов муниципального правонарушения разделить на
две группы: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: депутат,
член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного
самоуправления, руководитель или член выборного органа территориального общественного
самоуправления. К коллективным субъектам относятся: выборный орган местного
самоуправления, орган территориального общественного самоуправления.
Проблемы муниципально-правовой ответственности индивидуальных субъектов более
широко представлены в муниципально-правовой доктрине79. Проблемам ответственности
76
См.: Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь,
2006. С.201.
77
Там же. С. 200.
78
Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис....
докт. юрид наук [Электронный ресурс]. Наук. М., 2007. С. 11.
79
См.: Соловьев С.Г. Ответственность глав муниципальных образований // СПС «Консультант»; Соловьев С.Г.
Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований// Конституционное
коллективных субъектов в муниципальном праве, на наш взгляд, не уделяется должного внимания.
Между тем неизученность этого вопроса на практике может вызвать ряд проблем при привлечении
к муниципально-правовой ответственности, мерой которой является не только отзыв (мера
ответственности для индивидуального субъекта), но и, например, роспуск представительного
органа (мера ответственности для коллективного субъекта).
О.Э. Лейст справедливо отмечает, что реальность коллективных субъектов не вызывает
сомнений, а обязанности органов и организаций, не совпадающие с обязанностями отдельных
должностных лиц, также не могут отрицаться; фактом является также и ответственность органов и
организаций, не тождественная «персональной» ответственности лиц, входящих в их состав80.
Коллективные субъекты представляют собой не просто совокупность индивидуальных субъектов, а
определенным образом внутренне организованный субъект. Это положение исключает подмену,
например, роспуска представительного органа муниципального образования массовым отзывом
депутатов, членов этого органа местного самоуправления, хотя законодательно это и не запрещено.
«В отношениях юридической ответственности коллективные субъекты имеют существенные
особенности, которые заключаются в своеобразии их правового положения, в отличие от
индивидуальных. Это особенности определения субъекта ответственности, установления ее
оснований, механизма реализации санкций, способа определения вины...»81. Говоря об
особенностях определения коллективного субъекта муниципально-правовой ответственности,
можно отметить, что меры ответственности могут быть применены только к тем субъектам, которые
наделены полномочиями принимать от своего имени юридически властные решения. Что касается
особенностей способа определения вины коллективных субъектов и особенностей установления
фактического основания, мы обратим на них внимание в ходе рассмотрения проблем субъективной
стороны муниципального правонарушения.
Субъективная сторона муниципального правонарушения. Основным элементом
субъективной стороны является вина, т.е. психическое отношение лица к совершенному деянию.
Вина выражается в форме умысла или неосторожности. При этом умышленная форма вины при
активном деянии, т.е. действии, характеризуется осознанием лица, что оно прямо нарушает нормы
муниципального права либо применяет их неправильно, а также желанием этого, сознательным
допущением либо безразличным отношением. При пассивном деянии, т.е. бездействии, должны
быть установлены объективный и субъективный критерии, а именно наличие у лица обязанности
применить муниципальноправовую норму (объективный критерий) и наличие у него реальной
возможности это сделать (субъективный критерий). Проблема возникает тогда, когда нарушение
нормы (неприменение при обязанности это сделать) осуществляется коллективным органом. Ведь
решение принимается путем голосования, и если оно тайное, то установить единоличного субъекта
ответственности невозможно. К тому же это нарушало бы принцип индемнитета.
Кроме того, при признании коллективного субъекта муниципального правонарушения
возникает вопрос, как устанавливать вину в этом случае, поскольку о психическом отношении не
может быть и речи.
В теории права выделяется такой коллективный субъект, как юридическое лицо. В
административноделиктном праве, где действует также принцип субъективного вменения,
юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если
будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение
которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП
РФ) или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная
ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их
соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).
и муниципальное право. 2003. № 4. С. 29-30; Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность
депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской
Федерации, входящих в состав Южного федерального округа) // СПС «Консультант».
80
См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 121.
81
Кожевников А.И. Субъекты юридической ответственности: Дис.... канд. юрид. наук [Электронный ресурс].
М., 2003. С. 102.
В соответствии с ч. 2 ст. 41 Федерального закона «органы местного самоуправления,
которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального
образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями,
образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной
регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом».
Однако отождествлять понятия «юридическое лицо» и «коллективный субъект» было бы
неправильным. «Понятие «юридическое лицо» имеет цивилистическую природу и охватывает
прежде всего коллективных субъектов, которые участвуют в гражданском обороте, а также в
отношениях управления и могут выступать в качестве субъектов гражданской или
административной
ответственности»82.
Однако
субъектами
муниципально-правовой
ответственности юридические лица в общепринятом их понимании быть не могут, хотя
муниципально-правовая ответственность предусматривает наличие коллективных субъектов.
Таким образом, даже если орган местного самоуправления обладает статусом юридического лица,
это относится исключительно к хозяйственной деятельности, и он может как юридическое лицо
выступать субъектом гражданской или административной ответственности, но никак не
муниципально-правовой, где он выступает собственно как орган местного самоуправления. Кроме
того, если признать субъектом муниципально-правовой ответственности органы местного
самоуправления, которые не являются юридическими лицами, проблема установления вины таких
коллективных субъектов остается не решенной. То есть понятия «коллективный субъект» и
«юридическое лицо» не идентичны по объему содержания. В муниципальном праве необходимо
применять более широкий по объему термин «коллективный субъект» и исходить из его
содержания при определении вины органов местного самоуправления и органов
территориального общественного самоуправления.
Рассмотрим существующие в теории права концепции вины коллективных субъектов. Вопервых это концепция субъективной вины, которой придерживаются многие ученые-цивилисты
(С.Н. Братусь, В.Т. Смирнов, А.А. Собчак). В соответствии с ней вина — отношение организации в
лице ее представителей (работников, администрации, должностных лиц и т.д.) к противоправному
деянию, совершенному этой организацией. К муниципально-правовой ответственности данная
концепция неприменима, поскольку решение коллегиального органа принимается большинством
голосов, при этом в большинстве случаев это голосование тайное. Кроме того, привлечь члена
коллегиального выборного органа за «неправильное» голосование категорически нельзя. Хотя не
исключено перенесение отдельных признаков этой концепции на тот вариант деятельности
коллегиального органа, когда голос руководителя (председателя) является решающим (например,
при распределении голосов поровну). Тогда при должном нормативном урегулировании этого
вопроса возможно, на наш взгляд, отождествлять вину руководителя как индивидуального лица с
виной этого коллегиального органа. Но данный вариант не бесспорен.
Выделяется также концепция объективной вины. Объективная вина — вина организации в
зависимости от характера конкретного противоправного деяния юридического лица,
совершившего и (или) не предотвратившего это деяние, т.е. это вина, обусловленная объективной
стороной состава правонарушения83. Данная концепция поддерживается Б.И. Пугинским, А.И.
Кожевниковым84 и др. Суть ее заключается в том, что коллективный субъект признается виновным
в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для
соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена юридическая ответственность,
но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Данная
концепция была учтена при разработке КоАП РФ.
По нашему мнению, этот принцип определения виновности в силу своей универсальности
в целом применим при установлении вины коллективных субъектов муниципального
правонарушения. При этом орган местного самоуправления признается виновным в совершении
правонарушения, если он должен был выполнить возложенную на него обязанность, за
82
Кожевников А.И. Указ. соч. С. 75.
Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц// Законодательство. 2001. № 11.
84
См.: Путинский Б.И. Применение принципа вины при регулировании хозяйственной деятельности //
Советское государство и право. 1979. № 10. С. 66; Кожевников А.И. Указ. соч. С. 132—133.
83
несоблюдение которой установлена ответственность (объективный критерий), мог ее выполнить
(субъективный критерий), но им не предприняты все зависящие меры по ее выполнению. Таким
образом, в отличие от вины индивидуального субъекта вина коллективного субъекта
муниципального правонарушения, по сути, является характеристикой объективной стороны
совершенного муниципального правонарушения. Вступая в соответствующие правоотношения,
орган местного самоуправления (орган территориального общественного самоуправления) должен
знать о существовании установленных обязанностей, а также обеспечить их выполнение, т.е.
соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого
соблюдения действующих норм и правил. По нашему мнению, целесообразно нормативное
закрепление этого принципа в качестве правила.
Исследуя вопрос установления вины коллективных субъектов в муниципальном праве,
отметим также следующий момент. Традиционно субъективная сторона — это обязательная
составляющая состава правонарушения. Однако, говоря о привлечении к муниципально-правовой
ответственности, например, представительного органа муниципального образования, можно
отметить, что целью реализации ответственности последнего является не столько наказание
виновных, сколько формирование органа, способного эффективно выполнять уставные функции85.
Возникает вопрос: если орган не способен эффективно осуществлять деятельность, входящую в его
полномочия, так ли необходимо устанавливать наличие его вины, чтобы привлечь его к
муниципально-правовой ответственности? Конечно, в этом случае будет иметь место объективное
вменение, зато основная цель привлечения к ответственности будет достигнута. Тем более что
другим отраслям права (даже тем, в которых действует принцип субъективного вменения)
объективное вменение не чуждо (например, в уголовном праве при квалификации по правилам
фактической ошибки). А в гражданском праве вообще наряду с принципом вины существует
принцип причинения, основанный на одном факте причинения ущерба без учета субъективных
признаков. Объективное вменение известно и конституционному праву (например,
ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской
Федерации)86. Однако существование безвиновных правонарушений вызывает разногласие
мнений среди ученых-правоведов. Например, по мнению И.С. Самощенко, ответственность за безвиновные деяния может иметь место, однако эти деяния являются не правонарушениями, а внешне
противоправными деяниями. Таким образом, наступление ответственности за их совершение —
это отступление от общего принципа ответственности за вину из практических соображений 87.
Существуют и диаметрально противоположные позиции. Так, Н.С. Малеин отвергает позицию о
существовании «безвиновных правонарушений»88. М.С. Строгович, напротив, утверждает, что
правонарушение должно быть устранено, приняты меры, чтобы оно не повторялось, хотя бы и
умысла или неосторожности в совершении его не было89.
В муниципальном праве отзыв депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, а равно роспуск представительного органа местного самоуправления являются
исключительными мерами ответственности. Поэтому установление вины, на наш взгляд, является
необходимостью, соответствующей принципам целесообразности и справедливости. То есть по
общему правилу в муниципальном праве должен действовать принцип субъективного вменения.
Однако, соотнося неравнозначность муниципальных правонарушений по степени общественной
опасности с основной целью муниципально-правовой ответственности органа местного
самоуправления (а равно и органа территориального общественного самоуправления), мы считаем
целесообразным сделать исключение из вышеуказанного общего правила. Другими словами, для
муниципальных правонарушений, характеризующихся наибольшей степенью общественной
опасности, т.е. нарушающих регулятивные нормы, регламентирующие наиболее важные
85
Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 231.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании
положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52.
87
Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М.: Юрид. лит., 1963. С. 4.
88
См.: Малеин Н.С. Проблемы имущественной ответственности хозяйственных органов: Автореф. дис.... докт.
юрид. наук. М., 1969. С. 14
89
Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М.: Наука, 1966. С. 76.
86
общественные отношения в сфере местного самоуправления, мы считаем необходимым
применять объективное вменение. То есть за эти правонарушения, если они совершены органами
местного самоуправления или органами территориального общественного самоуправления,
муниципально-правовая ответственность наступает без вины. А состав правонарушения в этом
случае будет иметь трехчленную структуру: объект, объективная сторона, субъект. Но указанное
«частичное» использование принципа объективного вменения, то есть отсутствие необходимости
устанавливать наличие вины по отдельным муниципальным правонарушениям, допустимо только
в том случае, если это прямо предусмотрено соответствующими нормативными актами.
Таким образом, в муниципальном праве можно выделить две группы субъектов
муниципального правонарушения: индивидуальные и коллективные. Субъективная сторона
индивидуальных субъектов характеризуется обязательным наличием вины (в виде умысла или
неосторожности), которая связана с их психической деятельностью. Субъективная сторона
коллегиальных субъектов муниципального правонарушения по общему правилу характеризуется
виной, которая в отличие от вины индивидуального субъекта, по сути, является характеристикой
объективной стороны совершенного муниципального правонарушения. То есть коллективный
субъект муниципального правонарушения признается виновным в совершении правонарушения,
если он должен был выполнить возложенную на него обязанность, за несоблюдение которой
установлена муниципально-правовая ответственность (объективный критерий), мог ее выполнить
(субъективный критерий), но им не предприняты все зависящие меры по ее выполнению. Однако
при прямом нормативном закреплении возможна трехчленная структура муниципального
правонарушения, характеризующегося наибольшей общественной опасностью, и установление
вины коллегиального органа в этом случае не является обязательным. Обоснованием такого
«частичного» применения принципа объективного вменения в этом случае будет являться
основная цель муниципально-правовой ответственности коллегиальных органов местного
самоуправления и органов территориального общественного самоуправления — формирование
органа, способного эффективно осуществлять возложенные на него полномочия.
Функционирование банковских систем Российской Федерации,
Великобритании и Китая: сравнительно-правовой анализ
Добрынин И.Н., аспирант Института государства и права Тюменского государственного
университета
Проблема адаптации банковской системы России к вступлению во Всемирную торговую
организацию является одной из особо актуальных и насущных для современной экономики России.
Это связано с тем, что банковский сектор — пожалуй, один из немногих секторов отечественной
экономики, которые уже в современных условиях могут быть конкурентоспособными на мировом
уровне. По крайней мере, для его доведения до состояния конкурентоспособности необходимо
заведомо меньшее количество усилий и денежных затрат, нежели для повышения
конкурентоспособности большинства отраслей реальной экономики — таких, допустим, как
автомобилестроение.
В этих условиях чрезвычайную важность приобретают проблема внутренней структуры
банковской системы и те аспекты ее функционирования, которые могут либо способствовать
достижению результата, либо, напротив, препятствовать ему.
Как показывает опыт, функционирование банковской системы Российской Федерации не
вполне эффективно, осложнено многими противоречиями и откровенными пробелами, которые на
протяжении всего периода ее существования в новой России проявлялись в периодически
повторяющихся банковских кризисах. Наиболее сильный из них, кризис августа 1998 г., оказавший
влияние на всю экономику страны, наглядно проявил многие проблемы и противоречия,
отягощающие развитие банковской системы нашей страны.
Анализируя причины августовского кризиса финансовой системы, мы закономерно пришли
к выводу о том, что главную роль в его формировании и развитии сыграла ошибочная политика
Центрального банка. При этом монопольное положение Банка России сделало почти невозможным
вмешательство других государственных органов в развитие ситуации в банковском секторе. Кризис
выявил неспособность Центрального банка в единоличном порядке эффективно управлять
функционированием банковской системы и необходимость ее радикальной модернизации.
В этой связи полезно обратить внимание на опыт зарубежных банковских систем,
сталкивавшихся (сталкивающихся) со схожими проблемами.
На наш взгляд, сравнивая отечественную и зарубежные банковские системы, следует
обратить внимание прежде всего на характерные отличия в случаях, когда их существование
объясняет более эффективную, нежели в нашей стране, работу банковского сектора в целом.
Как и подавляющее большинство банковских национальных систем, банковская система
Великобритании имеет двухуровневую структуру. В отличие от российской банковская система
Великобритании не формировалась за короткий срок в условиях относительно стабильного
законодательства, а стихийно складывалась на протяжении последних веков с последующей
регламентацией выработанных форм и правил в нормативных документах и банковской практике.
Банк Англии в течение длительного времени представлял собой единственный институт,
относящийся к первому уровню этой системы, управляя разветвленной сетью коммерческих банков
и других расчетнокредитных учреждений. Наибольшие полномочия, сравнимые с полномочиями
Банка России, он получил в 1987 г., но такое положение менее чем за десять лет привело к
крупнейшему банковскому кризису, принявшему международный характер и начавшемуся с краха
британского банка «Беррингс» из-за финансовых спекуляций одного из его филиалов. Это показало
правительству Великобритании необходимость кардинальной реформы банковской системы, и
уже с 1997 г. надзорные функции в отношении банков и иных расчетно-кредитных организаций, а
также элементов финансовой системы страны были переданы специально созданной
Администрации финансовых услуг, часть же иных полномочий поступила в ведение Министерства
финансов.
Этот относительно «свежий» пример демонстрирует неэффективность предельного
управленческого централизма в организации банковской системы в условиях, когда в стране
достаточно активен иностранный капитал, а национальные коммерческие банки интегрированы в
международную финансовую систему.
В наиболее стабильных и эффективных банковских системах мира также помимо
центральных банков присутствуют иные полномочные органы: в Германии — одновременно с
Немецким федеральным банком существует Федеральное ведомство надзора за кредитным
делом; во Франции — дополнительно к Банку Франции — Комитет по банковской регламентации,
Комитет по кредитным учреждениям и Банковская комиссия; в США — управление банковской
системой осуществляют Совет управляющих Федеральной резервной системой, окружные
Федеральные резервные банки, Служба контроля денежного обращения и Федеральная
корпорация страхования депозитов.
Кроме того, банковская система Великобритании основывается на гораздо большем по
сравнению с российским банковским сектором разнообразии форм расчетно-кредитных
организаций. Конечно, в последнее время в Великобритании, как и везде в мире, идет активный
процесс универсализации банковской деятельности, но он не отменяет банковской специализации
отдельных типов организаций — специализации, которая сложилась в ходе многолетней практики
в условиях свободного и почти свободного рынка и, мы полагаем, оправдала себя исторически.
В банковской системе Великобритании выделяют: депозитные банки (клиринговые банки
(весь спектр банковских услуг), финансовые дома (преимущественно потребительское
кредитование), торговые банки (в основном управление ценными бумагами и кредитование
торговли)), учетные (дисконтные) дома (оперируют ликвидными фондами для банков и векселями
государства), акцептные дома (привлекают средства через краткосрочные займы), иностранные
банки, прочие расчетно-кредитные учреждения (Доверительно-сберегательный банк,
Национальный сберегательный банк (почтовые переводы), Национальный жиробанк,
строительные общества (ипотечное кредитование), страховые компании, пенсионные фонды,
инвестиционные тресты, доверительные паевые фонды, финансовые корпорации, фирмы
венчурного финансирования).
При этом в стране отсутствует жесткая граница между расчетно-кредитной и другими
формами бизнеса, так как отдельные организации могут их совмещать в своей деятельности, что
добавляет системе адаптивности. В результате банковская система Великобритании обладает
значительной гибкостью, способна активно отвечать на вызовы рынка и приспосабливаться к
специфическим запросам клиентов.
Банковская система Китая формировалась и развивалась в самый противоречивый и
сложный период развития китайской государственности. Она в основном складывалась
централизованно, под жестким контролем государства, что роднит ее с банковской системой
России и принципиально отличает от банковской системы Великобритании. Поэтому ее системные
характеристики обладают большей унифицированностью и четкостью, в противоположность
банковской отрасли экономики в Соединенном Королевстве. Кроме того, в отличие от
Великобритании и России в банковской системе Китая до сих пор доминирует государственный
сектор и подавляющее большинство банков являются государственными.
Коммунистическая партия Китая по-прежнему управляет всеми основными процессами в
стране, но это не мешает новому поколению китайских руководителей следовать определенным
законам рынка при проведении экономической политики. Изначально перед ними стояли
следующие проблемы: как сохранить государственное управление экономикой при предельно
возможном для существующей социальной системы развития рыночных отношений, а также как
максимально «запустить» на отечественный банковский рынок иностранный капитал (что
необходимо для вступления в ВТО), не допустив захват этим капиталом управления над банковским
сектором, что уже происходило в истории Китая до социалистической революции.
Первая проблема была решена, с одной стороны, запретом создания частных банков, а с
другой — формированием сложной банковской системы, в которой были гармонично связаны
государственные интересы и рыночные механизмы.
Важным элементом банковской системы Китая является «большая четверка» —
коммерческие государственные банки, которые аккумулируют в своих руках основную массу
китайского банковского капитала. Благодаря своему размеру они играют доминирующую роль в
банковской системе, задавая вместе с центральным банком расчетно-кредитную политику, но в
отличие от центрального банка рыночными механизмами.
При этом банки «большой четверки» работают согласно рыночным законам и практически
не несут на себе бремя экономической политики в других сферах. В целях развития и поддержки
отдельных отраслей в соответствии с потребностями государства существуют политические банки,
которые ориентированы на проведение политики государства по кредитованию в областях, где
выдача кредитов заведомо невыгодна и уровень невозврата очень высок. Эти банки занимаются
финансированием экспорта оборудования (Банк кредитования импорта и экспорта),
кредитованием наиболее крупных проектов (Государственный банк развития), обслуживанием
сельскохозяйственных закупок (Китайский банк развития сельского хозяйства), снимая бремя
государственной политики с банков «большой четверки». Часть обязательного государственного
кредитования банки «большой четверки» все же несут, но со временем эта часть все более
сокращается.
Таким образом, в банковской сфере Китая четко разделены банки, проводящие
государственную «некоммерческую» политику кредитования, несущие политические издержки и
не ориентированные на получение прибыли, и рыночные коммерческие банки, притом в рыночном
сегменте доминируют мощные государственные банки, которые благодаря своему «весу» играют,
по сути, роль проводника политики государства.
При этом деятельность всех банков «большой четверки» специализирована; каждый из них
занимает свое место в банковской системе Китая и выполняет свои функции. Это понятно даже по
их названиям: «Промышленно-торговый банк Китая», «Строительный банк Китая»,
«Сельскохозяйственный банк Китая», «Банк Китая» (внешняя торговля). Они имеют отраслевую
окраску, хотя способны выполнять все банковские операции.
Прочие коммерческие банки Китая не несут на себе бремя государственной политики, и в
их формировании может принимать участие не только частный капитал, но и местные власти. Эти
банки также специализированы, и в их числе выделяются национальные и региональные банки,
выполняющие принципиально разные функции. В целом они вынуждены действовать в условиях,
которые задаются центральным банком, банками «большой четверки» и «политическими
банками». А один из них — Китайский инвестиционный банк — напрямую подчинен Госсовету КНР
(он ориентирован на привлечение иностранного капитала в инвестиционные проекты на
территории Китая).
Для Китая не характерны организации, занимающиеся банковской и небанковской
коммерческой деятельностью, но это связано с тем, что государство не видит в этом
необходимости, так как проблемы, решаемые таким образом в Великобритании, не свойственны
китайской экономике. Как ни странно, это несколько иначе, но приводит опять к тому самому
сочетанию универсальности со специализацией, которое характеризует и совокупность
организаций банковского сектора Великобритании.
В таких условиях иностранный капитал, действующий на территории Китая, вынужден
ориентироваться на политику государства, которая «предлагается» ему при помощи рыночных, а
не административных механизмов.
Особенности функционирования банковских систем Великобритании и Китая находят свое
отражение в соответствующих регулирующих правовых нормах, которые посвящены вопросам его
функционирования. Подобное внимание при изучении банковских систем именно к правовому
регулированию деятельности кредитных (банковских) организаций вполне объяснимо.
Кредитно-финансовая, банковская сфера в силу того, что в ее рамках происходит движение
финансовых ресурсов в стране и ее стабильное здоровое состояние есть залог экономической
стабильности, подвергается достаточно «плотной» государственной «опеке», выражающейся, как
правило, в принятии регулирующих правовых актов.
Следует отметить принципиальное различие, характеризующее систему правового
регулирования функционирования банковского сектора в обеих странах и проистекающее из сути
их правовых систем.
Для Великобритании ядром банковского права как системы регулирующих норм является
обычное право, а также судебные прецеденты, практика судов по рассмотрению споров, связанных
с исполнением сторонами своих обязательств в банковской сфере. Основополагающие банковские
законы 1979 и 1987 гг. по отношению к ним являются, скорее, производными. Можно говорить о
своего рода «стихийности» формирования системы правового регулирования работы банковского
сектора в Соединенном Королевстве.
В Китайской Народной Республике, напротив, формирование банковской системы, следуя
общим экономическим тенденциям, тем не менее находится полностью в русле решений
руководящих государственных (и партийных) органов. Поэтому соответствующие законодательные
акты представляют собой не только регулирующие документы, обобщающие и уточняющие
правила работы центрального банка и коммерческих банковских (или иных кредитно-финансовых)
учреждений, но и часть программы изменений, вносящую новые элементы в правовую
действительность.
В этом правовое регулирование функционирования банковской системы в России и в Китае
обладает существенным сходством при всех различиях, касающихся самих норм и правил,
регулирующих банковскую сферу.
Так же, как и банковские системы большинства современных государств, банковская
система России имеет двухуровневую структуру: на первом уровне расположен Банк России,
выполняющий основные регулирующие функции, а на втором уровне — остальные кредитные
организации.
Согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»90 в своей деятельности Банк России руководствуется целями защиты и обеспечения
устойчивости рубля; развития и укрепления банковской системы Российской Федерации;
обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
В достижении этих целей Банк России выполняет значительные по объему функции,
которые позволяют обоснованно говорить об абсолютной власти Центрального банка в отношении
кредитно-финансовой системы страны. Только ему и никакому другому государственному органу
(а Центробанк России обладает явно выраженными признаками именно государственного органа
власти) принадлежат в полном объеме полномочия по регулированию кредитно-финансовой
системы страны; регулированию, управлению и контролю за деятельностью любых организаций,
осуществляющих банковские операции (в том числе и вопросы наложения на них взысканий за
нарушения установленных им единолично правил).
Второй уровень двухуровневой банковской системы Российской Федерации представляют
различные кредитные организации. Под кредитной организацией понимается коммерческая
организация, которая на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять
предусмотренные законодательством банковские операции91.
Общая
характеристика
структуры
банковской
системы
90
Соединенное
Королевство
Великобритании и
Северной Ирландии
Двухуровневая
банковская система
со
«связующим
звеном»:
1.
Банк
Англии
(формально
подотчетен
Казначейству),
регулирующие
и
контрольные
ведомства
Китайская Народная
Республика
Российская Федерация
Двухуровневая
банковская система:
1. Народный банк Китая
(подотчетен Госсовету
КНР)
2.
Кредитнофинансовые
учреждения:
•
коммерческие
банки
(государственные,
Двухуровневая
банковская система:
1. Центральный банк
Российской
Федерации;
2.
коммерческие
банки
(с
государственной долей
в уставном капитале,
частные,
Сбербанк
России, иностранные
банки), небанковские
СЗ РФ. 2002. №28. Ст. 2790.
См. определение, данное в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (СЗ РФ. 1996.
№ 6. Ст. 492).
91
Основные
правовые
источники и
регулирующие
законы
Управляющая
подсистема
банковской
системы
(Администрации
финансовых услуг)*
2. Банк Шотландии,
Банк
Северной
Ирландии; кредитнофинансовые
учреждения:
коммерческие банки
(клиринговые банки,
торговые
дома,
иностранные банки,
прочие
банки),
различные
сберегательные
институты
(строительные
общества,
доверительные
сберегательные
банки и др.).
В
качестве
«связующего звена»
выступают
«дисконтные дома»,
играющие
также
роль буфера между
Банком Англии и
остальной
банковской
системой. Высокое
разнообразие типов
кредитнофинансовых
учреждений,
развитая
специализация,
общая
гибкость
системы.
Судебные
прецеденты, акты
палат Парламента
Акт 1946 г. о
национализации
Банка Англии
Банковский закон
1979 г. Банковский
закон 1987 г. Закон о
финансовых услугах
и рынках 2000 г.
национальные
и
региональные);
•
«политические»
банки;
•
кредитные
кооперативные банки;
•
небанковские
финансовые институты;
•
иностранные
финансовые институты.
Все банки подотчетны
государству. Частных в
полном смысле этого
слова банков в КНР нет.
Сложное
устройство
банковской системы в
попытке
учесть
общегосударственный и
частный
интерес,
специализация.
кредитные
организации. Низкая
степень разнообразия
типов
кредитнофинансовых
учреждений,
почти
полное
отсутствие
специализации,
универсализм.
Закон о Народном
банке Китая 1995 г.
Закон о коммерческом
банке 1995 г.
Банк Англии,
Администрация
финансовых услуг,
отдельные функции
Народный банк Китая
Гражданский кодекс
ФЗ «О банках и
банковской
деятельности» 1990 г.
ФЗ «О Центральном
банке Российской
Федерации (Банке
России)» 2002 г. ФЗ «О
несостоятельности
(банкротстве)
кредитных
организаций» 1999 г.
Центральный Банк
Российской Федерации
Общая
характеристика
функций и
полномочий
центрального банка
«Государственный»
сектор банковской
системы
выполняет
Министерство
финансов
• «банк для банков»;
•
осуществление
совместно
с
правительством
монетарной
политики;
• участие в надзоре
за
кредитными
учреждениями,
валютными
и
кредитными
рынками
—
за
банковской системой
в целом;
•
«банк
для
правительства»,
ведение
государственных
счетов;
• контроль выпуска
банкнот и монет,
эмиссия банкнот;
• выпуск и покупка
ценных
бумаг,
выпуск
векселей
Казначейства;
•
управление
золотовалютными
резервами страны от
имени Казначейства;
•
кредитор
последней
инстанции;
• некоторые другие
функции
и
полномочия.
•
формирование
и
осуществление
денежной политики;
• выпуск в обращение
денег и контроль их
обращения;
•
исследование,
одобрение, надзор и
управление
банковскими
институтами;
•
осуществление
надзора и контроль
финансового рынка;
• принятие декретов и
правил
финансового
администрирования и
бизнеса;
• владение, управление
и
распоряжение
Государственным
иностранным
золотовалютным
резервом;
•
управление
Государственной
казной;
•
поддержание
нормальной
деятельности системы
платежей;
• выполнение прочих
полномочий и функций
по
закону
или
порученных Госсоветом
КНР.
Относительно
невелик по объему,
подавляющее число
банков
и
иных
кредитных
организаций
—
частные.
Все
банки
государственные, но в
их
капитале
могут
участвовать
частные
лица. Частных в полном
смысле этого слова
банков в КНР нет.
•
разработка
и
проведение учетной
политики;
• формирование и
осуществление
денежной политики;
• установление правил
осуществления
банковской
деятельности (и в
отношении
собственной
деятельности);
•
осуществление
банковского
лицензирования,
отзыв лицензий;
• надзор в отношении
банковской системы (в
том числе и над самим
собой);
•
контрольные
функции в отношении
кредитных
организаций;
• применение санкций
к не выполняющим его
предписаний
и
распоряжений;
• расчетные функции;
• эмиссия денег и
ценных бумаг;
• кредитор последней
инстанции;
• некоторые другие
полномочия
и
функции.
Государство владеет
значительными
пакетами
акций
крупных
банков:
Сбербанк
России,
Внешторгбанк,
Газпромбанк
(более
50%).
Пакеты акций ряда
банков находятся в
государственной
собственности
Федерации
и
ее
субъектов,
муниципалитетов (как
правило, речь идет об
учрежденных
органами публичной
власти и управления
банках).
* Регулирующие и контролирующие органы включаются в состав банковской системы
условно, с определенными оговорками, поскольку собственно кредитно-финансовыми
учреждениями, конечно, не являются.
Говоря о такой важной функции кредитных организаций, как кредитование физических и
юридических лиц, мы полагаем, следует отметить характерную для отечественного
законодательства специфику — банковской операцией является только кредитование,
осуществляемое за счет средств, привлеченных по депозитам. Кредитование за счет собственных
средств не является банковской операцией и рассматривается как проявление общей
правоспособности. Однако в мировом опыте регулирования банковской деятельности банковской
операцией признается любое кредитование вне зависимости от происхождения средств, из
которых предоставляется кредит92.
Кредитные организации согласно российскому законодательству могут существовать либо
в форме банков, либо в форме небанковских кредитных организаций.
Отличительной особенностью банков является право на совокупное осуществление
следующих операций: во-первых, привлечение денежных средств во вклады; во-вторых,
размещение их от своего имени и за свой счет; в-третьих, открытие и ведение банковских счетов.
Небанковская кредитная организация может выполнять отдельные банковские операции,
которые указаны в выданной ей лицензии Банка России.
В настоящее время российское законодательство предусматривает три вида небанковских
кредитных организаций:
— небанковские кредитные организации, осуществляющие депозитные и кредитные
операции (НДКО);
— небанковские кредитные организации, осуществляющие операции по расчетам (НКО);
— организации инкассации, которые вправе осуществлять инкассацию денежных средств,
векселей, платежных и расчетных документов.
Одной из особенностей банковской системы Российской Федерации являются ограничения,
связанные с работой кредитных организаций с физическими лицами, что, как нам представляется,
сделано для дополнительной защиты физических лиц от недобросовестных и неустойчивых
организаций, действующих на рынке банковских услуг.
В отличие от Великобритании в России существуют только две разновидности кредитных
организаций: банк, которому могут быть выданы несколько видов лицензий, и небанковская
кредитная организация (осуществляющие депозитные и кредитные операции, операции по
расчетам, организации инкассации).
В стремлении к выработке универсального статуса банковского учреждения проявляется
некоторое сходство банковских систем России и Китая. Но в Китайской Народной Республике
разнообразие типов банковских организаций выше, чем в нашей стране. При этом в Российской
Федерации отличие между банками, имеющими различные виды лицензий, отражает даже скорее
не одинаковый уровень развития банка, а неспециализацию его деятельности. Некоторое
разнообразие свойственно небанковским кредитным организациям, которые, однако, не играют
значительной роли в формировании банковского сектора.
По нашему мнению, отечественные банки мыслятся федеральными законодателями
преимущественно как универсальные, ориентированные на осуществление сразу всего спектра
банковских услуг. Это вполне объясняется тем фактом, что их формирование приходится на период,
92
См.: Вишневский А.А. Банковское право: Краткий курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2004. С.
10-11; Вишневский А.А. Банковское право Европейского Союза: Учеб. пособие. М.: Статут, 2000. С. 28-29.
когда в мире уже явно проявилась тенденция к универсализации банковской деятельности. Однако
в нынешних российских реалиях данное обстоятельство стало существенным недостатком, так как
специализация деятельности банка одновременно с его способностью осуществлять весь спектр
банковских услуг является важным фактором конкурентоспособности.
Мы не сомневаемся — разнообразие деятельности отечественных банковских организаций
должно подразумевать не только специализацию банков по видам операций, на которые они
преимущественно ориентированы, но и их специализацию по отраслям, где они функционируют, а
также возможность совмещения банковской и иной деятельности, что позволяет максимально
заинтересовать клиента.
В Великобритании, в частности, особую роль на рынке банковских услуг играют
строительные общества, которые сами кредитуют покупку жилья.
В России расчетно-кредитные организации не имеют права заниматься другими видами
коммерческой деятельности, так же, как и организации, ориентированные на осуществление иной
коммерческой деятельности, не могут осуществлять банковские услуги.
Так, в России ипотечное кредитование осуществляется посредством взаимодействия
покупателя с двумя организациями: банком и строительной компанией, каждая из которых имеет
собственные интересы. ...Банк, в отличие от строительной компании, заинтересован не в продаже
жилья, а в получении максимальной прибыли, а потому он будет выдавать ипотечные кредиты на
значительно менее выгодных для потребителя условиях, чем их выдавала бы сама строительная
компания.
Мы понимаем, что специализация банковской деятельности в России на современном этапе
не может быть осуществлена «сама собой», только путем законодательного закрепления
многообразия видов расчетно-кредитных организаций. Совмещение банковской и иных видов
деятельности в рамках одной организации способно вызвать множество злоупотреблений; однако
это может говорить только о необходимости целенаправленного формирования банковской
системы в преддверии вступления России в ВТО — формирования не только новых «правил игры»
на рынке банковских услуг, но и новой структуры самого этого банковского рынка.
На наш взгляд, правовое регулирование функционирования банковской системы должно
быть сосредоточено на создании действенных инструментов целенаправленного управления
развитием этой системы, цель которого — эффективная и всеобъемлющая интеграция в
международную финансовую систему.
В то же время следует признать: в условиях, когда такое управление отсутствует, российская
банковская система продолжает оставаться слабо защищенной перед возможными
разрушительными последствиями воздействия мировых банковских кризисов, а также
неконкурентоспособной на мировом рынке финансовых услуг, что оставляет открытой проблему
«захвата» отечественного финансового рынка иностранными банками в случае дальнейшей его
либерализации.
Не приходится сомневаться, либерализация рынка банковских услуг неизбежно приводит к
фактической зависимости банковской системы государства от стихийных процессов, протекающих
в мировой финансовой системе, что также связано со значительным ограничением возможности
государства регулировать этот рынок, ввиду чего он становится в известной мере неуправляемым.
Признавая данное обстоятельство, государства, входящие в ВТО, в декабре 1997 г. подписали
заключительное соглашение по финансовым услугам, ставшее пятым протоколом ГАТС. В
соглашении большинство стран отказались снять ограничения на долю иностранного участия в
капитале национальных финансовых организаций и сохранили 51% за отечественным капиталом93.
Однако острота и особенности проблем, возникающих в связи с необходимостью защиты
национальных банковских систем от негативных последствий глобализации и либерализации
рынка финансовых услуг, различны для разных стран.
Банковская система Великобритании изначально была в высокой степени либерализована
и включена в мировую финансовую систему. Британский капитал занимал прочные позиции в мире
еще до возникновения ВТО и начала переговоров в ее рамках о либерализации торговли
93
Шумилов В.М. Всемирная торговая организация: право и система: Учеб. пособие. М.: ТК Велби, Изд-во
Проспект, 2006. С. 168.
финансовыми услугами. Уже в то время Лондон был крупнейшей финансовой столицей мира, а
поэтому в меньшей степени нуждался в защите от негативных последствий либерализации рынка
финансовых услуг. Процессы глобализации повлияли на регулирование финансового рынка и
банковской системы Великобритании, в основном в сфере развития международного
сотрудничества в области надзора за международными банковскими операциями, и не касались
мер защиты внутреннего рынка. При этом государство в ответ на международные банковские
кризисы целенаправленно шло по пути совершенствования надзора как над банковской системой
страны в целом, так и над международным банковским сектором.
Первое, в частности, выразилось в реформировании первого уровня банковской системы
Англии. Почти на всем протяжении второй половины XX в. после национализации Банка
Великобритании осуществлялось постепенное сосредоточение в его руках всех надзорных и
управленческих функций по отношению к британской банковской системе в целом. Если учесть, что
до этого момента Банк Англии был наиболее значимым банком, имеющим массу привилегий, но
не управляющим институтом, можно с полным основанием утверждать, что изменение его статуса
в первую очередь связано не с внутренними проблемами банковской системы страны, а с
внешними — возникавшими из-за тесной включенности банковской системы государства в
формирующуюся мировую банковскую систему.
На протяжении значительного периода своей истории банковская система Англии в
основном регулировалась традициями и судебной практикой, при весьма незначительной роли
централизованного регулирования. Подобная система отношений не вполне отвечала
потребностям ситуации, когда в роли участников банковской системы стали активно выступать
иностранные банки, действующие в совершенно иной правовой среде, а сами английские банки
приняли участие в формировании международной банковской системы. В этих условиях
централизация банковских систем других стран мира привела к необходимости проведения
подобных реформ и в Англии.
Позднее международный банковский кризис, вызванный крахом английского банка
«Беррингс» и показавший неэффективность сосредоточения контроля над банковской системой в
руках Банка Англии, привел к созданию Администрации финансовых услуг — специального органа,
который в современных условиях и осуществляет управление банковской системой
Великобритании.
Второе направление выразилось в активном участии Великобритании в деятельности
Базельского комитета, а также в формировании банковского права Европейского Союза,
унифицирующего систему банковского регулирования в Европе.
Пример разработки и осуществления радикальных и целенаправленных преобразований
банковской системы страны, направленных на повышение конкурентоспособности отечественного
банковского сектора, продемонстрировал Китай, хотя и вводные условия, и предпринятые меры
существенно отличались от имевших место в Соединенном Королевстве. Причем реализация
политики государства в отношении кредитно-финансовой системы изначально не была связана с
подготовкой к вступлению в ВТО. Она осуществлялась почти с самого начала проведения
экономических реформ в КНР и ориентирована на построение эффективной банковской системы в
целом.
Формирование современных банковских систем России и Китая связано с отказом от
государственной монополии на банковскую деятельность и сопутствующей этому закрытости от
мирового банковского капитала. Изначально в обеих странах была полностью запрещена
деятельность иностранных финансовых организаций, а вся финансовая деятельность
сосредоточена в руках Центрального банка и подчиненных ему структур.
Проблема состояла в необходимости одновременно формировать систему отечественных
коммерческих банков и открывать отечественный финансовый рынок для иностранного капитала.
В этих условиях существовала серьезная опасность того, что отечественные финансовые институты
окажутся не в состоянии на равных конкурировать с иностранными, что поставит отечественную
экономику в зависимость от иностранных банков.
Правительство Китая пошло по пути централизованного формирования банковской системы
с постепенной либерализацией ее в отношении иностранных банков. Основные коммерческие
банки Китая являются государственными. Они созданы централизованно и наделены
специальными функциями, обеспечивающими их место в экономической системе страны.
Формирование остальных коммерческих банков, а среди них нет частных, происходило в условиях
острой конкуренции с государственными коммерческими банками, которые своей деятельностью
задавали устойчивость банковской системы Китая.
Банки «большой четверки» входят в число 40 самых крупных банков мира и являются
достаточно сильными, способными составить конкуренцию иностранным банкам. При этом
государство стремится повысить эффективность деятельности государственных коммерческих
банков и постепенно переносит основные социальные и политические функции на «политические
банки», что приводит к значительному усилению национального банковского капитала не только
внутри страны, но и на международной арене.
Важным элементом банковской системы Китая является «большая четверка» —
коммерческие государственные банки, которые аккумулируют основную массу китайского
банковского капитала и играют доминирующую роль в банковской системе, задают вместе с
Центральным банком расчетно-кредитную политику, но в отличие от Центрального банка
рыночными механизмами. За счет четко установленной специализации их деятельность
локализована преимущественно на конкретном участке национальной экономики, и «сферы
ответственности» обособлены.
Банки «большой четверки» действуют согласно рыночным законам и практически не несут
на себе бремя экономической политики в других сферах.
В целях развития и поддержки отдельных отраслей в соответствии с потребностями
государства существуют политические банки, которые ориентированы на проведение политики
государства по кредитованию в областях, где выдача кредитов заведомо невыгодна и уровень
невозврата очень высок. Эти банки занимаются финансированием экспорта оборудования (Банк
кредитования импорта и экспорта), кредитованием наиболее крупных проектов (Государственный
банк развития), обслуживанием сельскохозяйственных закупок (Китайский банк развития сельского
хозяйства) и снимают бремя государственной политики с банков «большой четверки». Часть
обязательного государственного кредитования банки «большой четверки» все же несут, но со
временем это часть все более сокращается.
Таким образом, в банковской сфере Китая четко разделены банки, проводящие
государственную «некоммерческую» политику кредитования, несущие политические издержки и
не ориентированные на получение прибыли, и рыночные коммерческие банки; притом и в
рыночном сегменте доминируют мощные государственные банки, которые благодаря своему весу
(из-за концентрации капитала) проводят, по сути, управленческую политику государства.
Остальные коммерческие банки Китая, в формировании которых могут принимать участие
местные власти, частный капитал, не являются прямыми проводниками общегосударственной
политики. Их специализация — результат частной конкурентной стратегии и/или приоритетов,
выделяемых на региональном уровне. Общий административно-политический (а отчасти и
рыночный экономический) контекст их деятельности задается Центральным банком, банками
«большой четверки» и «политическими банками». Результатом становится то самое сочетание
универсальности со специализированностью, которое характеризует и банки Великобритании.
Подобная структура характерна и для китайского рынка страховых услуг. Большую роль
здесь играют специализированные китайские государственные страховые компании; они задают
«правила игры» для негосударственных компаний. В таких условиях иностранный капитал,
действующий на территории Китая, вынужден ориентироваться на политику государства, которая,
однако, предлагается ему при помощи рыночных, а не административных механизмов.
Продолжают существовать и значительные ограничения деятельности иностранных банков
в Китае: только небольшое их число может работать с китайскими юанями; они могут действовать
лишь в оговоренных городах; они ограничены определенными объемами займа.
С другой стороны, иностранные банки имеют и ряд привилегий, обеспечивающих их
заинтересованность в деятельности в этой стране: они обладают привилегиями, которые имеют все
иностранные предприятия в Китае, в первую очередь льготы по налогам; они обладают большей
самостоятельностью; при этом хотя бы один работник банка должен быть китайским гражданином;
они в значительно меньшей степени подвержены вмешательству со стороны государственных
органов94.
Китайское правительство смогло обеспечить такой формат банковской системы и
контролировать ее, а также соблюдение в ней с самого начала превалирования национальных
интересов. В итоге пятилетний период либерализации банковского сектора позволил местным
банкам постепенно приспособиться к условиям мирового рынка.
В Российской Федерации, в отличие от Китайской Народной Республики, Центральный банк
и подконтрольные государству банки изначально устранились от активной деятельности по
созданию банковской системы. Банк России выступал преимущественно в качестве надзорного
органа и управляющего всей системой в целом, нежели в роли учреждения, осуществляющего ее
целенаправленную деятельность по радикальному преобразованию. В результате в банковской
системе России ощущается дефицит «мощных» коммерческих банков, которые могли бы стать
ядром банковской системы, каким в Китае выступает «большая четверка»; отсутствуют
коммерческие банки, способные войти в элиту мирового банковского бизнеса и обеспечить
конкуренцию иностранным банкам на международном уровне.
Одновременно в России существуют масштабные ограничения, связанные с доступом
иностранного капитала на финансовый рынок. Иностранные банки не могут вступать в
конкуренцию с российскими, а потому формирование банковской системы страны происходило и
происходит в условиях, когда конкурируют между собой только отечественные финансовые
организации, не приобретающие, таким образом, соответствующего опыта деятельности.
Кроме этого, мы отмечаем предельную концентрацию полномочий по управлению
банковской системой в руках Центрального банка. Подобная практика подвергалась критике в
связи с деятельностью банка в период финансового кризиса 1998 г., однако с тех пор существенных
изменений не произошло.
К сожалению, на наш взгляд, правовое регулирование банковской системы России на
данном этапе значительно отстает от аналогичного регулирования в Великобритании и Китае.
Управленческое воздействие ориентировано в основном на поддержание определенных условий
деятельности и защиту от текущих кризисов. В то же время совершенно не учитываются
перспективы предстоящего вступления Российской Федерации в ВТО, которые повлекут за собой
неизбежную в этих условиях либерализацию.
Полагаем важным в результате проведенного исследования и сравнительно-правового
анализа опыта управления и регулирования банковского сектора в Соединенном Королевстве и
Китайской Народной Республике предложить ряд мер по оптимизации функционирования
банковской системы России и совершенствованию ее в направлении повышения
конкурентоспособности, учитывая тенденции развития на мирового рынка финансовых услуг.
По нашему мнению, центральным пунктом должны стать прежде всего меры,
направленные на изменение конституционно-правового статуса Центрального банка и
формирование на первом уровне банковской системы других органов, ограничивающих всевластие
Центробанка.
Например, как нам представляется, целесообразно создание:
во-первых, государственного органа, наделенного правом издания нормативных правовых
актов для этой сферы;
во-вторых, государственного органа, имеющего право надзора за банковской
деятельностью, а также право применять санкции к нарушителям банковского законодательства;
в-третьих, государственного органа, гарантирующего вклады граждан в банках.
Мы подчеркиваем, что необходимость разделения полномочий по управлению и
регулированию кредитно-финансовой системы страны явно демонстрирует пример европейских
стран, и в частности Великобритании. Устранение «абсолютной» власти Центробанка в отношении
банковского сектора и ограничение правового иммунитета вопросами регулирования основных
параметров кредитно-финансовой системы государства будет способствовать более эффективному
выполнению этой основной функции с исключением из его компетенции полномочий, прямо к ней
не относящихся.
94
Селищев А.С. Деньги. Кредит. Банки. СПб.: Питер, 2007. С. 357-358.
Мы полагаем важным обратить внимание и на вторую группу мер, которые должны быть
направлены на сообщение банковской системе России соответствующего разнообразия и гибкости,
и в то же время — выстраивание в том числе и правового каркаса банковской системы страны с
целью ее стабильного и устойчивого развития. Они будут способствовать, в чем не приходится
сомневаться, более эффективному приспособлению всего банковского сектора в целом к росту
динамизма внешней среды после завершения процедур по вступлению России в ВТО и
«приближению» его (банковского сектора) к нуждам и потребностям клиентов.
В их числе:
1) создание нормативной правовой базы и осуществление соответствующих
управленческих решений, которые привели бы к специализации отдельных банков по отраслям и
видам операций, предоставление некоторым небанковским организациям (например,
строительным компаниям) права ограниченно осуществлять отдельные банковские операции,
связанные с основным профилем их деятельности;
2) формирование специальных «социально-политических» банков, которые занимались бы
некоммерческим кредитованием для осуществления государственной политики по поддержке
отдельных слоев населения, депрессивных отраслей и приоритетных национальных проектов (по
аналогии с весьма удачным опытом Китая);
3) обеспечение условий для концентрации капитала с целью создания крупных по мировым
масштабам банковских объединений.
Реализация предложенных мер, как представляется, повысит конкурентоспособность
отечественной банковской системы на мировых рынках в условиях глобализации, а также усилит
конкурентный потенциал и эффективность на внутреннем рынке.