Международный контроль - Научная библиотека им. Н.И

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Р.М.Валеев
Международный
контроль
КАЗАНЬ, 1998
ББК 67.91
Печатается по постановлению Редакционно-издательского совета
Казанского государственного университета.
Научный редактор - Г.И. Курдюков, зав. кафедрой государственного и международного права Казанского государственного
университета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный
деятель науки РТ. Рецензенты: Судья Конституционного Суда РФ.
Заслуженный
деятель науки РФ, доктор юридических наук,
профессор Тиунов О.И.
Заслуженный деятель науки РТ, доктор юридических
наук, профессор Сундуров Ф.Р.
В монографии исследуются основные проблемы института международного контроля в современном международном праве. Автор подробно
рассматривает теоретические и практические аспекты международно-правового контроля, в том числе в отдельных отраслях международного права, а
также вопросы взаимодействия международного и внутригосударственного
контроля в процессе обеспечения выполнения государствами международных
обязательств.
Книга рассчитана на специалистов в облает и международного права и
международных отношений, на лиц, непосредственно занимающихся вопросами осуществления международно-правовых норм, преподавателей,
аспирантов и студентов юридических вузов.
Автор - - Валеев Револь Миргалимович, Заслуженный юрист РТ, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и международного
права юридического факультета Казанского государственного университета, член Российской ассоциации международного права. Автор многочисленных научных трудов по вопросам международного уголовного
права, международного гуманитарного права, международного контроля и по
другим проблемам современного международного права.
СЕМП
РЕМП
МЖМП
СГП
ГП
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ:
— Советский ежегодник международного права;
— Российский ежегодник международного права;
— Московский журнал международного права;
—Советское государство и право;
—Государство и право;
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ЧАСТЬ I. Международный контроль в системе средств обеспечения
международных обязательств.
§ 1 Понятие международного контроля -^ § 2.
Формы и методы международного контроля.
ч § 3. Международный контроль и вопросы эффективности, о ч"1 • ответственности в международном праве.
§ 4. Взаимодействие международного и национального контроля в
процессе обеспечения соблюдения государствами международных
обязательств
а
-"":; ':
. Л.'- "
ЧАСТЬ П. Международный контроль в отраслях международного права
§ 1. Международный контроль за выполнением международноправовых норм о правах человека.
§ 2. Международный контроль в международном гуманитарном праве.
§ 3. Международный контроль в международном праве окружающей
среды.
§ 4. Международный контроль в системе всеобщей международной
безопасности
rf '
§ 5. Международный контроль в международном морском праве. § 6
Международный контроль в международном уголовном праве.
3
ВВЕДЕНИЕ
Вступление мирового сообщества в XXI век сопровождается значительными
успехами в стабилизации международных отношений во всех направлениях, стремлением к избежанию межгосударственных межнациональных, межэтнических
конфликтов.
Встреча в июне 1992 года в Денвере (США) глав государств восьми ведущих
держав еще раз подтвердила, что наш хрупкий мир может быть сохранен лишь
при условии разумного решения глобальных, региональных, экономических, социальных и финансовых вопросов, наведения должного экономического порядка в
мире, решения экономических и энергетических проблем, сокращения контраста
между богатством и нищетой как отдельных граждан, так и целых народов.
Сотрудничество государств во всех сферах политической, экономической,
социальной и культурной жизни стало не только обязательным принципом международного права, а жизненно необходимым условием развития. Объявление 17
ноября 1989 года Генеральной Ассамблеей ООН последнего десятилетия уходящего
столетия (J990-I999) Десятилетием международного права ООН наложило особый
отпечаток на его роль в современном мире. Созданные совместными усилиями
государств правовые нормы стали катализатором их поведения, частью их
внутреннего права или правовой системы. Генеральная Ассамблея в резолюции
15/157 от 30 января 1997 года в связи с Десятилетием международного права обратилась с призывом ко всем государствам действовать в соответствии с международным правом, в первую очередь с Уставом ООН, содействовать принятию
и уважению принципов международного права, присоединиться к существующим
многосторонним договорам в области прогрессивного развития международного
права и его кодификации.1 Важнейшие вопросы современности в эпоху бурного
научно-технического прогресса не могут быть разрешены в изоляции не только
отдельными государствами, но и целыми регионами. Отдавая предпочтение
международно-правовым нормам, субъекты международного права обязались
неукоснительно их соблюдать. Стабильность международных отношений в конечном счете во многом зависит от строгого соблюдения государствами
основополагающего принципа международного права - добросовестного выполнения международных обязательств. Тем не менее как во внутригосударственном, так
и в международном праве значительное место занимают вопросы обеспечения
выполнения международных обязательств.
В этой связи как в международно-правовой практике, так и в науке международного права в последние годы стали появляться монографии и отдельные статьи,
посвященные исследованию различных способов обеспечения соблюдения
государствами международных обязательств, среди которых важное место
занимает институт международного контроля, различные аспекты которого затрагивались в трудах отечественных и зарубежных авторов. Необходимо подчеркнуть, что институт международного контроля в основном подвергался исследованию применительно к отдельным отраслям международного права. Среди российских ученых-международников, в трудах которых затрагивались проблемы
международного контроля, следует назвать Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкина,
И.И. Котлярова, И.И Лукашука, С.А. Малинина, С.Ю. Марочкина, Г.А. Осипо-ва,
А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Б.Р, Тузмухамедова, P.M. Тимербаева, О.Н.
Хлестова и других.
В настоящей работе рассматриваются понятие, формы и методы, а также
особенности международного контроля в отдельных отраслях международного
права.
1 См. Документ ООН A/RES/51/157, от 30 января 1997 года
4
часть I
Международный контроль в системе средств обеспечения
международных обязательств.
§ 1. ПОНЯТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО КОНТРОЛЯ
На современном этапе развития международных отношений все возрастающее значение приобретают повышение эффективности международно
правовых норм, реализация принципа добросовестного выполнения государствами своих обязательств, вытекающих из договоров и других источников международного права.
В Хельсинкском Заключительном акте закреплено, что "государстваучастники будут добросовестно выполнять свои обязательства, которые
вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права, и те
обязательства, которые вытекают из соответствующих международному
праву договоров и других соглашений, участниками которых они являются.
При осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать
свои законы и административные правила, они будут сообразовываться со
своими юридическими обязательствами по международному праву; они
будут, кроме того, учитывать должным образом и выполнять положения
Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе".1
Включение в Заключительный акт положения об обязанности государств-участников соблюдать международные договоры и соглашения серьезное предупреждение тем реваншистским, агрессивным силам, которые
отроят свою политику на призывах к нарушение международной законности на
подрыве международных договоров и соглашений.
Существенные признаки принципа pacta sunt servanda - добросовестное
выполнено взятых сторонами международно-правовых обязательств и недопустимость произвольного одностороннего отказа от них. При этом добросовестность как элемент названного принципа имеет не только юридическое,
но и моральное значение.2
Учитывая важность" соблюдения государствами принципа pacta sunt
servanda Комиссия международного права в ст. 20 Проекта Конвенции об
ответственности государств установила, что "нарушение государством
международного обязательства, предусматривающего специально установленное поведение государства, налицо, когда поведение этого государства не
соответствует поведению, предусматриваемому этим обязательством" .3
Российский закон "О международных договорах Российской Федерации"
от 16 июля 1995 года провозгласил, что Российская Федерация выступает
за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает
свою приверженность основополагающему принципу международного права принципу добросовестного выполнения международных
1 См.: Мазов В. А. Принципы Хельсинки и международное право. М., 1980.
2 См.: Нарушение США норм международного права. М , 1984,0.49-88.
3 См.: Ушаков Н.А. Основания международной ответственности государств. М., 1983.
6
обязательств".1
Хотя взаимоотношения государств базируются на добросовестном выполнении принятых ими обязательств, тем не менее для достижения эффективности международно - правовых норм государства обращаются к специфическим мерам обеспечения принципа pacta sunt servanda.2 К их числу относятся: международно-правовые гарантии; международно-правовой контроль; образование и деятельность специальных международных органов,
способствующих реализации договора; принятие специальных обязательств в
соответствии о требованиями соглашений общего характера по политическим и иным вопросам, заключение дополнительных договоров на основе
соглашений по специальным вопросам и т.д.3
Значение международного контроля для обеспечения правопорядка и
законности как нового института международного права вое более возрастает.
Это обусловливается расширением сотрудничества государств во всех сферах
политической, экономической, социально-культурной жизни, усложнением
международных проблем. Существенно возрастает роль международного
контроля с развитием и использованием ядерной энергетики. Советский
Союз с самого начала внедрения атомной энергии решительно выступал за
запрещение и уничтожение ядерного оружия под строгим международным
контролем и использование ядерной энергии только в мирных целях.4Вопрос об осуществлении международного контроля особенно обострился после предложения Советского Союза 15 января 1986 года о ликвидации ядерного оружия во всем мире к 2000 году.
В Делийской декларации о принципах свободного от ядерного оружия и
ненасильственного мира от 27 ноября 1986 года констатировано, что международная безопасность может быть обеспечена путем комплексных мер в
области ядерного разоружения и использования всех доступных и согласованных средств контроля и мер доверия.5 Меры доверия - это меры по облегчению проверки выполнения соглашений в области контроля над вооружением и в области разоружения.6 Данное обстоятельство закономерно вызывает необходимость разработки и применения государствами все более
совершенных форм и методов международного контроля, способствующих
достаточно четкой проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятия мер по их выполнению.
1 См.: "Российская газета", 21 июля 19Э5 года.
2 См: Валеев Р М. Понятие международного контроля в международно-правовой литературе /Сов.
ежегодник международного права 1980. М., 1981.; Котляров И. И. Международный контроль с
использованием космических средств. М., 1 9 8 1. Тимербаев Р М. Контроль за ограничением
вооружений и разоружением. М.. 1983.
3 Подробнее ом.: Тиунов 0. И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989, с
21-66.
4 См.: "Правда", 19 августа 1986 года
5 См.: "Правда", 23 ноября 1986 года.
6 См.: Блищенко И. П. Обычное оружие и международное право. М., 1984.
Проблема международного контроля связана со всеми отраслями современного международного права, и Б первую очередь с правом международных договоров, хотя в Венской Конвенции о праве международных
договоров
1969г.
отсутствуют
какие-либо
положения,
предусматривающие способы обеспечения выполнения международных
договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип pacta sunt servanda.
В международно-правовой литературе вопросы международного контроля рассматривались не раз, однако определения его даются различные.
Международный контроль представляет сравнительно новый институт международного права, объектом которого являются весьма разнообразные международные отношения, регулируемые нормами международного права, а также соответствующая деятельность государств по
соблюдению международных обязательств, обеспечению международного
правопорядка и законности.
В международно-правовой литературе вопрос о международном контроле исследовался в основном применительно к отдельным отраслям и
институтам международного права или при анализе деятельности международных организаций.' Между тем, исследование отдельных признаков,
элементов, относящихся к сущности международного контроля, имеет важное теоретическое и практическое значение.
Контроль, как способ обеспечения принятых обязательств, существует
И в международном, и во внутригосударственном праве (так называемый
национальный контроль).
Государственный контроль - одна из форм осуществления
государственной власти, Он позволяет систематически проверять
исполнение
постановлений центральной власти,
укрепление государственной дисциплины и законности, изучать
обоснованность и реальность решений центральных органов
государства,
помогать
совершенствовать
практику
раз
работки и принятия таких решений.2
Контроль государства за исполнением международных
обязательств его государственными учреждениями, юридическими
и физическими лицами, который условно можно назвать самоконтроль,
тесно связан с принци1 Подробнее см.: Талалаев А. Н. Борьба СССР за запрещение ядерного оружия и за установленив над ним международного контроля: Автореф.дис...канд. юрид. наук, М., 1954; Бувайлик
Г,
Е.
Международный контроль за производством и распределением наркотических средств: Автореф.
дис... канд. юрид. наук. Киев, 1968, Лунц Л А. Эффективность конвенции МОТ и международный
контроль в системе этой организации.- В кн.' Тезисы докладов XIV Ежегодного собрания Советской
Ассоциации международного права, М., 1971; Малинин С. А. Мирное использование атомной энер
гии. М„ Межд. отн-я, 1971; Анисимов Л. Н Наркотики: правовой режим, Л., Изд-во ЛГУ, 1974; Котляров И. И. Правовые аспекты использования космической техники для контроля за соблюдени
ем международных обязательств: Автореф. дис... канд. юрид. наук, М , 1978; Fasterm. L. The Future
of Convention Arvs Control.- Policy Sciences, 1977, vol. 8, N 1, p. 1 - 1 9 , L, inspection international:
Quinze etudes de la practique des etats et des organisations Internationales. Brux, 1976; Assessment of
US and International Control over the Peaceful Uses of Nuclear Energy. Wash., 1976; A Study of
International Control of Narcotics and Dangerous Drugs. Wash., 1972, Anatomic of the international
Law. L., 1976.
2 См.:БСЭ, T. 7, c. 171.
- -
8
пом pacta sunt servanda. Он обеспечивается деятельностью законодательных,
исполнительных и судебных органов данной страны. Как подчеркивает О.Н.
Хлестов, осуществление контроля самими государствами стало применяться
раньше по сравнению с использованием в этих целях специальных
международных контрольных механизмов.'
В общей теории государства и права под контролем понимается политическая гарантия законности, способ обеспечения законности, проверка
исполнения. С.С.Алексеев понимает под национальным контролем специальные юридические гарантии. Это особые, закрепленные в юридических
нормах правовые средства, с помощью которых обеспечивается своевременное и точное установление фактов нарушения законности и предупреждения этих нарушений.2
В отраслевых юридических науках есть различные точки зрения о сущности контроля. По мнению А.Е.Лунева, контроль - это специфический
способ обеспечения законности и дисциплины. Это средство предупреждения, пресечения и выявления нарушений законности и дисциплины. Это
часть государственного правления, его функция. Это метод реализации
управленческой компетенции.3
В работах отечественных юристов-международников, в той или иной
мере затрагивающих вопрос о международном контроле, нет единого определения его понятия. В Курсе международного права в шести томах в
качестве международно-правовых средств обеспечения международных
обязательств названы лишь международные гарантии, но международный
контроль в их числе даже не упомянут.4 То же самое можно сказать и о
последнем издании Курса международного права в 7-ми томах.
Еще в 1973 году А.Н. Талалаев писал, что к мерам обеспечения вы
полнения международных договоров относятся международные гарантии,
международный контроль, другие международные, а также внутригосу
дарственные меры. Международной гарантией называется акт. в котором
государство или государства обязуются в случае необходимости сделать
все от них зависящее, чтобы побудить другое государство или государ
ства выполнить заключенный между ними договор.
А.Н. Талалаев полагает, что в настоящее время большое значение приобретает вопрос о международном контроле как способе обеспечения
международных обязательств, в частности в тех вопросах, где другие способы
1 См.: Хлестов 0. Н. Становление и перспективы развития контроля за соблюдением международных обязательств государств. "Российский Ежегодник международного права. 1992 й, СанктПетербург, 1994, с. 146-153.
2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972,7.1, с. 126-129.
3 См.: Социалистическая законность и государственная дисциплина. М., "Наука", 1975, с. 145170.
4 См.. Курс международного права. В 6-ти томах. М., "Наука", 1968, Т. 4, с.218-219.
9
обеспечения недостаточны. И в целом он не отождествляет международный
контроль с международными гарантиями.1
Истории известны следующие гарантии выполнения договорных обязательств - присяга, институт заложников, заклад ценностей, которые в международно-договорной практике в настоящее время не применяются. Вместо
них возникли другие формы обеспечения выполнения договорных обязательств: занятие территории, односторонние, взаимные и коллективные гарантии.2
Обязательства по гарантийному договору предполагают либо только
соблюдение государствами-гарантами установленного права, порядка вещей
и т.п., либо наряду с этим активные действия по обеспечению соблюдения и
восстановления нарушенного права или порядка вещей. В последнем случае
гаранты обязуются сделать все от них зависящее, чтобы побудить другие
государства выполнить обязательства, являющиеся объектом гарантии.
(Примером гарантийного договора может служить акт относительно
признания и гарантии постоянного нейтралитета Швейцарии, заключенный 8
ноября 1815г. между Россией, Великобританией, Францией, Австрией,
Пруссией, Португалией).3
Международная гарантия, которая оформляется в специальном договоре или в дополнительном протоколе к основному договору, не во всех
случаях требует осуществления международного контроля.
В отдельных исследованиях международный контроль рассматривается в
системе международных гарантий. Так, С.А. Малинин, анализируя механизм
контроля по вопросам атомной энергии, указывает, что контроль призван
гарантировать выполнение обязательств (отсюда официальное название
контроля - "система гарантии").4
Л.А.Лазутин рассматривает контроль как часть общей системы гарантии
в международном праве, основной функцией которого является обеспечение
выполнения конкретного соглашения или договора.5
P.M. Тимербаев, исследуя деятельность МАГАТЭ, включает международный контроль в виде осуществления периодической отчетности, представления государствами различной технической документации и докладов,
направления на места инспекторов Агентства в систему гарантий
МАГАТЭ.6
1 См.;ТадалаевА.Н. Международные договоры в современном мире. 1973, с. 155-156.
2 См.: Курс международного права в 6-ти томах, т. 4, с.2 1 0
3 См.: Дипломатический словарь. М., Политиздат , 1 9 7 1 , с.366.
4 См.: Малинин С.А. Указ, соч., с.48-49.
5 См. Лазутин Л. А. Соотношение контроля и мер по укреплению доверия в праве международной
безопасности. "Российский юридический журнал", 1995, N 1, с.85.
6 См : Специализированные учреждения ООН в современном мире. М., "Наука", 1967, с.347-349;
Тимербаев P.M. Мирный атом на международной арене. М., Межд отн-я, 1969.с 60-78.
10
А.И. Иойрыш считает, что соглашения МАГАТЭ, в соответствии с которыми
под контроль Агентства на основе двусторонних или многосторонних соглашений
ставится соответствующая деятельность того или иного государства, относится к
типу соглашений о гарантиях.' Очевидно, при этом следовало подчеркнуть, что
международный контроль, осуществляемый МАГАТЭ, сочетается с другими
мерами международных гарантий.
Ю.М. Колосов также отождествляет международные гарантии с международным контролем, указывая, что система гарантий МАГАТЭ, т.е. системаконтроля за использованием ядерных установок только в мирных целях, была
утверждена IX Генеральной Конференцией Агентства в 1965 году. Основное
назначение системы гарантий состоит в создании системы контроля.2 Основное
назначение системы гарантий МАГАТЭ - это использование ядерной энергии в
мирных целях во воем мире, обеспечение того, чтобы специальные
расщепляющиеся и иные материалы, услуги, оборудование, технические средства
и информация, предоставляемые Агентством, не были использованы в военных
целях.
Характеризуя гарантии соблюдения норм международного морского права,
Л.А. Иванащенко пишет, что практика международных отношений выработала
две основные формы обеспечения соблюдения норм международного морского
права: добровольное выполнение государствами своих международно-правовых
обязательств и принуждение, осуществляемое государствами индивидуально или
коллективно в соответствии с Уставом ООН.' Автор не называет международный
контроль в качестве способа обеспечения выполнения международных
обязательств.
Существует и такая точка зрения, что институт контроля, применяемый в
отношениях между государствами, выступает как одна из гарантий выполнения
принятых обязательств.4 При этом совершенно справедливо указывается, что само
по себе наличие системы контроля не обеспечивает соблюдения государствами
принятых на себя обязательств. Государства не во всех случаях учреждают
контрольные органы, но это вовсе не значит, что лишь по этой причине
международные соглашения не будут соблюдаться. К тому же контрольные
органы, как правило, не наделяются властными полномочиями и, естественно,
не могут обеспечить соблюдение международных соглашений всеми их
участниками. Поэтому говорить о контроле как о гарантии соблюдения принятых
обязательств и абсолютизировать его значение в этом смысле - значило бы
переоценивать его роль. Учреждение контроля имеет прежде всего
превентивное значение в том смысле, что
'
1 См.: Иойрыш А. И. МАГАТЭ: сотрудничество в области мирного использования атомной энергии.в кн. Вопросы международного права. М., 1976, с. 49.
2 См.: Колосов Ю.М. Ответственность в международном праве М., Юрид. лит-ра., 1975, с .2 1 1 .
3 См.' Современное международное морское право. М., "Наука", 1974, с.1 4 .
4 См.: Котляров И. И. Правовые вопросы контроля за соблюдением международных обязательств. - в кн.
Международное сотрудничество и международное право. М., 1977,с.40.
11
контрольные органы, информируя о фактическом положении дел в контролируемой области, тем самым как бы предостерегают государства от
возможных нарушений условии международных договоров.'
Рассматривая институт контроля в международном праве в области
защиты прав человека, В. А Карташкин отмечает, что вплоть до середины
текущего столетия контроль за выполнением принципов и норм международного права осуществлялся практически исключительно каждым
государством в отдельности с помощью внутреннего законодательства и
лишь после принятия Устава ООН, Пактов о правах человека и других
международных соглашений, положение принципиальным образом меняется Начинается процесс учреждения международного контрольного
механизма по наблюдению за выполнением государствами взятых ими на
себя обязательств. Его создание и функционирование являются одним из
наиболее значительных достижений в международном регулировании прав
человека в юрой половины текущего столетия 2
В ст. 40 Международного Пакта о гражданских и политических правах
в качестве контрольного механизма названо представление докладов о
принятых мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в пакте
Комитет по правам человека на основании изучения докладов препровождает государствам-участникам свои доклады и такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными.3
В соответствии с Международной конвенцией о пресечении преступления апартеида и наказании за него государства также обязуются представлять доклады о законодательных, судебных, административных или
других мерах, которые они приняли для выполнения положений данной
конвенции. Кроме того, Комиссия по правам человека вправе подготавливать
на основе докладов, получаемых от компетентных органов ООН, и
периодических докладов государств-участников конвенции список лиц,
организаций, учреждений и представителей государств, которые, как предполагалось, несут ответственность за преступления, перечисленные в данной
конвенции. Международной уголовной ответственности, независимо от
мотива, подлежат лица, члены организаций и учреждений и представители
государств, проживающие как на территории государства, так и в любом
другом государстве, где они совершаю! или замышляют, или содействуют, или
сотрудничают в совершении преступления апартеида.4 Иными словами, в
области международного сотрудничества по обеспечению прав человека
контрольный механизм не всегда сводится лишь к проверке деятельности
государств по осуществлению соответствующих конвенций.
1 См.: Котляров И. И. Указ соч с 40-45
2 См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве М
1995,с 58
ЗСм.: Действующее международное право в 3-х томах М, 1997 т 2, с 21
4 См.: Там же с 84
~
12
Большое значение вопросам международного контроля уделялось при
выработке Договора об Антарктике 1959 г., в котором в целях обеспечения
соблюдения его условий предусматривается институт инспекции в
качестве формы международного контроля (п.1, ст. 7). Вое районы Антарктики открыты для любой инспекции. Предусматривается также ведение
наблюдения с воздуха в любое время над любым районом Антарктики. По
итогам наблюдения составляется доклад, который направляется всем
первоначальным участникам.1 Эта форма контроля не выступает в
качестве международной гарантии, но в то же время является важным
способом обеспечения соблюдения Договора об Антарктике.
Несколько своеобразно решается вопрос о контроле в многосторонних конвенциях, регулирующих сотрудничество государств по борьбе с
отдельными видами преступлений. Так, международный контроль над
наркотиками в соответствии с Единой Конвенцией о наркотических
средствах 1961г., который в основном осуществляется Международным
комитетом по контролю над наркотиками, включает как наблюдение за
ходом международной торговли наркотиками и получения статистических
сведений о производстве или изготовлении наркотических средств, о их
ввозе, вывозе, потреблении для медицинских и иных, не противоречащих
Конвенции целей, о складских запасах, так и обязанность Комитета в
случае необходимости обращаться в ЭКОСОС и в исключительных случаях
рекомендовать эмбарго на импорт или экспорт наркотических средств,
давать рекомендации какому-либо правительству о принятии
необходимых мер по ликвидации вскрытых нарушений.2
По существу, система международного контроля над наркотиками
согласно Единой Конвенции 1961 г. состоит не только в получении соответствующих информации, ведении наблюдений, представлении ЭКОСОС
годового доклада, но и в соответствующих требованиях к государствунарушителю, а также в рекомендациях. Таким образом, функции Международного Комитета по контролю над наркотиками не ограничиваются
проверкой соответствия действий государства или государств по выполнению принятых обязательств по соответствующим соглашениям и конвенциям. Они намного шире. Рассматривая виды и формы международного
контроля в международной жизни, венгерский ученый Л. Буса отмечает, что
контроль сам по себе не гарантирует законности в международной
жизни.3 Добровольное выполнение государствами своих международноправовых обязательств - важнейшая форма обеспечения их соблюдения.
1 См.: Советское государство и международное морское право. М., 1977,с . 8 1 .
2 См.: АнисимовЛ.Н. Указ соч., с.45.
3 См : Busa L. International Control as a Safeguard of Legality in international Life.- Questions of
International Law. Budapest, 1966, p. 46-47.
13
В Заключительном Акте общеевропейского Совещания особо подчеркнуто требование установления государствами законов и административных .правил в соответствии о их юридическими обязательствами по
международному праву, учета и выполнения должным образом положений
Заключительного Акта.1
Я. Броунли подчеркивает, что обычным и основным средством проведения в жизнь договорных положений является прямо выраженное либо подразумеваемое обязательство принимать соответствующие законодательные и
административные меры, которые возлагаются на государства-участников
того или иного конкретного договора.2
Как подчеркнул бывший Генеральный Секретарь ООН Бутрос Гали, в
случаях, когда государства оказываются не достойными выполнять эту задачу, когда они нарушают основополагающие принципы, зафиксированные в
Уставе ООН, необходимо ставить вопрос о принятии международных мер. В
этих обстоятельствах соответствующие функции государства, которое не
выполняет свои обязательства, должно взять на себя международное сообщество. Это правовая и организационная схема, которая совершенно не
должна пугать нас и которая нисколько не подрывает наше совместное представление о суверенитете. Государства должны быть убеждены в том, что
контроль, осуществляемый международным сообществом, обеспечивает в
конечном итоге максимальное уважение их суверенитета и сферы их
компетенции.3
В международно-правовой практике государств для осуществления
международного контроля учреждаются органы расследования и суда, проводятся обследования, наблюдения, инспекции, представляются доклады,
петиции и т.п.
Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполнения государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать
международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга.
Свидетельство тому - система гарантий и система контроля МАГАТЭ.
Совершенно прав П. Радойнов, указывая, что во многих случаях гарантии и контроль в международных отношениях тесно переплетены и взаимно обусловлены.4 Международные гарантии и международный контроль
существуют в единой системе международных отношений.
1 См.: Международно-правовые формы сотрудничества государств в Европе. М., Межд. отн-я,
1977, с.23
2 См.: Броунли Я. Международное право. М , Прогресс, 1977, кн 2, с.360
3 См.: Бутрос Бутрос Гали Права человека общий язык человечества Всемирная конференция по
правам человека. ООН, Нью-Йорк, 1995, с. 1 3 - 1 4 .
4 См. :Радойнов П Правотворческиее функции на международное организации. София,. 1975, с.
183
14
В последнее время в юридической литературе вполне справедливо поднимается вопрос о соотношении международного контроля не только с международными гарантиями, но и с мерами укрепления доверия в праве международной безопасности, поскольку отдельные методы института контроля
встречаются и в институте мер доверия.
В этом отношении Л.А.Лазутин подчеркивает, что необходимо различать
эти институты по их предназначению и отличительным особенностям, а также
по их реализации. По его мнению мера укрепления доверия как институт права
международной безопасности представляет собой совокупность
согласованных норм, регламентирующих военную деятельность посредством
установления мер информационного и контрольного характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения процесса разоружения.
Одна из основных особенностей мер укрепления доверия, отличающая их от
мер контроля, заключается в практической реализации принципа неприменения силы или угрозы силой в результате принятия конкретных,
целенаправленных и поддающихся проверке мер.1
В последние годы в отечественной пауке международного права значительный интерес стал проявляться к применению системного подхода к международным отношениям, который может быть использован и при исследовании юридической природы международного контроля.2Как отмечает И.И.
Лукашук, в практике государств о большим или о меньшим успехом, но во
все большем объеме используется системный подход при регулировании
международных проблем. Этот процесс будет продолжать развиваться. Без
системного подхода сегодня невозможно понять схему взаимодействия движущих сил даже в большинстве двусторонних связей.3
Современная система международных отношений включает в себя более
185 суверенных государств и большое число различных международных
организаций. Вместе они составляют бесчисленное множество различных
сочетаний, каждое из которых может рассматриваться в качестве подсистемы.
Подсистема всегда охватывает определенный комплекс системно-структурных
связей и отношений, значимость которых для жизнедеятельности системы
выявляется в процессе ее функционирования и развития.4
Если рассматривать отношения субъектов международного права, складывающиеся в результате международно-правового регулирования в различных областях международных отношений, как единое целое, то между1 Подробнее см Лазутин Л.А. Соотношение контроля и мер укрепления доверия в праве международной безопасности "Российский юридический журнал", 1995, N 1, с. 83-89
2 См • Лукашук И И Международно-правовое регулирование международных отношений. М .
Межд. отн-я, 1975, Поздняков Э.А Системный подход и международные отношения. М., "Наука",
1976, Баскин Ю. Я , Фельдман Д И Международные проблемы (Проблемы методологии), М ,
Межд отн-я, 1 9 7 1 , Фельдман Д.И. Система международного права Казань, 1983
3 См.. Лукашук И.И. Указ соч., с.45,56.
4 См' Поздняков Э А. Указ, соч., с.69
15
народный контроль как вид международных отношений по обеспечению
реализации норм международного права будет составным элементом этой
системы. Этот элемент тесно связан со остальными элементами единого
целого - с потребностями субъектов международного права в установлении
определенных отношений между собой, международно-правовым регулированием этих отношений, пределами такого регулирования, добровольностью и добросовестностью выполнения международных обязательств, уважением и соблюдением основополагающих принципов современного международного права.
Нормальное функционирование и развитие системы в целом зависит от
качественного функционирования ее элементов. Г. И. Тункин пишет, что
"нормальное функционирование международного права - это постоянное
взаимодействие между системой международного права и средой, т.е.
компонентами международной системы. Такой подход может, по-видимому, способствовать дальнейшему познанию роли международного
права, прогнозированию его развития, повышению его действенности как
средства укрепления мира и развития международного сотрудничества".1
Как уже говорилось, подавляющее большинство юристов-международников рассматривают международный контроль как проверку выполнения принятых по договору обязательств.
Так, И.И. Котляров определяет международный контроль как действия
субъектов международного права или органов, ими созданных, которые
осуществляются на основе международных договоров и заключаются в
проверке соответствия деятельности государства принятым им на себя
обязательствам в целях обеспечения их соблюдения.2 Представление отчетов,
докладов, обмен информацией, рассмотрение жалоб, инспекции и т.д., И.И.
Котляров рассматривает как методы контроля, а к его формам относит
международный контроль, осуществляемый в рамках международных
организаций; международный контроль, осуществляемый государствами
или специально созданными ими международными органами.
Международные организации создаются государствами, действуют о г имени
своих членов. Так же создаются и контрольные органы как внутри
международных организаций, так и вне их. В конечном счете международные
организации, как и государства, для осуществления международного
контроля обращаются к одним и тем же средствам, которые нацелены на
проверку выполнения субъектом международного права соответствующих
обязательств и на обеспечение их выполнения.
1 См.. Тункин Г. И. XXV съезд КПСС и основные проблемы советской науки международного права,
"СЕМП 1976', М., 1978.С 11-23
2 См.: Котляров И. И Правовые вопросы контроля за соблюдением международных обязательств,
с. 49.
16
О И Тиунов, анализируя понятие международного контроля, дает
следующее его определение - это одно из средств обеспечения международно-правовых норм, содержание которого определяется международным договором и заключается в действиях субъектов международного права по предупреждению нарушений обязательств и по проверке их
соблюдения в целях добросовестного, полного и своевременного выполнения.1
П. Радойнов различает два вида международного контроля: индивидуально-спорадический и коллективно-институционный. Эти два вида
контроля взаимно дополняют друг друга. Индивидуальный международный контроль характерен тем, что он возлат ается на отдельное государство по договору или конвенции, тогда как коллективный присущ
международной организации. По утверждению П. Радойнова судебный,
административный и судебно-административный контроль являются подвидами коллективного международного контроля 2
Таким образом, в международно-правовой литературе нет единого
взгляда не только относительно юридической природы международного
контроля, но и на определение его видов и форм. В этих условиях особенно
важно исследовать как само понятие международного контроля, так и
различные его аспекты, виды и формы контроля, применяемые в международной практике.
Польский юрист Я. Симонидес пишет, что под контролем понимаются всякие действия, направленные на установление фактического положения и его оценку о точки зрения соответствия определенной правовой
норме, а функция контроля завершается констатацией выполнения или
невыполнения обязательств. Международный контроль должен основываться на международном договоре, осуществляться международным
органом, применяться по отношению к субъекту международного права.3 В
более поздней своей работе Я. Симонидес также рассматривает международный контроль как проверку деятельности субъектов международного
права по выполнению принятых обязательств.4
В учебнике международного права под редакцией Г.В. Игнатенко ука
зывается, что главное в контрольной деятельности - установление факти
ческих обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требовани
ям норм права, т.е. проверка.5
Несколько ранее такая же точка зрения была высказана С.Ю. Марочкиным, который отметил, что в функции контрольного механизма входит
установление соответствия фактического поведения государств правовым
1 См Тиунов О И О понятии международно-правового контроля "СЕМП 1988". М 1989, с 99
2 См , Радойнов П Указ соч , с 189-192
3 См . Symomdes J Kontroia miedzynarodowa Torun, 1964, p 6-7
4 См Symomdes J International Control of Observance of Treaties Devoted to Human Rightes - In
Polisch Round Table Yearbook 1972-73 Wroclaw 1973,p 31-45
5 См Международное право Подред Г В Игнатенко, М , 1995, с 139
17
предписаниям путем проверки (наблюдения, инспекции, заслушивания докладов, представления информации).'
Еще более сужает понятие международного контроля Б.Р. Тузмухамедов, который определяет международный контроль как систему методов
проверки соблюдения договорных обязательств, предназначенную для предоставления государствами-участниками договоров сведений о выполнении
обязательств другими участниками, предотвращения и выявления случаев их
нарушения.2
По мнению И.И. Лукашука, под контролем понимается процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения
субъектов нормам международного права.3
Прав, на наш взгляд В. Моравецкий, утверждая, что нельзя ог
раничиваться только сопоставлением фактического положения о тре
бованиями обязательных правовых норм.4Одно лишь сопоставление факти
ческого положения вещей с договорными обязательствами может сделать
международный контроль по сути дела беспредметным.
Осуществление международного контроля непосредственно связано с
соблюдением принципов невмешательства во внутренние дела и государственного суверенитета, а также других общепризнанных принципов современного международного права.
Сбор информации, изучение фактического положения вещей, расследо
вание и инспектирование, а также некоторые другие кон грольныс меры,
как правило, проводятся на месте, т.е. на территории определенного государства. Как подчеркивает И.И. Лукашук, если международное отноше
ние "проникает на государственную территорию", то международное пра
во может следовать за ним. Например, регулирование вопросов дипломати
ческих привилегий, режим иностранцев по договору, вопросы демилитари
зации, сокращения вооружений, запрещения ядерных испытаний и др. Сле
довательно, главное не в территориальной сфере, а в виде регулируемых
отношений. Не случайно и в Уставе ООН речь идет не о событиях, происхо
дящих на государственной территории, а о делах, по существу, входящих
во внутреннюю компетенцию государства.5
Поэтому контрольные функции должны осуществляться в строго пре
дусмотренных договором условиях, с соблюдением основных принципов
международного права.
1 См.: Марочкин С Ю. Проблема эффективности норм международного права, Иркутск, 1988,
с. 1 1 1 .
2 См . Всеобщая международная безопасность, М., 1990, с. 108.
3 См: Лукашук И И. Международное право Общая часть М., 1996, с 175
4 См Моравецкий В. Функции международной организации. М , Прогресс, 1976, с.175.
5 См.. Лукашук И И Международно-правовое регулирование международных отношений, М., 1975, с.99.
18
О.В.Богданов справедливо отмечает, что отличительная особенность
отечественных предложений по контролю состоит в том, что они основыва
ются на неукоснительном соблюдении важнейших принципов международ
ного права, таких, как уважение суверенных прав, равноправие всех учас
тников договора о разоружении.1 Так, в проекте Договора о полном и все
общем запрещении испытаний ядерного оружия, предложенном СССР, ука
зывается, что контроль за соблюдением договора осуществляется государ
ствами-участниками путем использования имеющихся в их распоряжении
национальных технических средств контроля таким образом, чтобы это со
ответствовало общепризнанным нормам международного права (ст. II).2
В связи с отнесением отдельными учеными международного контроля
только к проверке деятельности государств по соблюдению международноправовых обязательств, представляет определенный интерес решение этого
вопроса во внутригосударственном праве, хотя там имеется своя специфика
применения норм. Разумеется внутригосударственное право существенно
отличается от международного, и прежде всего тем, что для приведения в
исполнение законодательных норм имеется аппарат принуждения, тогда как в
международном праве по согласованию между государствами может быть
создан специальный орган.
Как известно, национальный контроль не ограничивается только проверкой фактического положения вещей и их соответствия нормативным актам.
Так, по Закону об охране и использовании животного мира и по Закону об
охране атмосферного воздуха от 25 июня 1980г., государственный контроль
имеет своей задачей обеспечить выполнение всеми министерствами,
государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными и другим общественными предприятиями, учреждениями,
opганизациями, а также гражданами обязанностей по охране животного
мира, атмосферного воздуха. Специально уполномоченные на то органы по
охране и регулированию использования животного мира вправе давать указания об устранении нарушении и привлекать в установленном порядке нарушителей к ответственности.3
Международный контроль следует определить как основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права
деятельность субъектов международного права или созданных ими органов,
заключающуюся в проверке соблюдения государствами международноправовых обязательств и в принятии мер по их выполнению.
По мере расширения сотрудничества государств и научно-технического
прогресса роль международного контроля как самостоятельного института
1 С м . : БогдановО.И. ООН и проблема разоружения - В кн ООН Итоги, тенденции, перспективы. - М.:
Межд отн-я, 1970, с 183
2 См.: СЕМП, 1976, с 331
ЗСм.: "Правда", 1980,27,28 июня
19
международного права будет все более возрастать, приобретая новые формы
и виды. Формы международного контроля и объем контрольных функций
должны быть четко очерчены в соответствующих международноправовых актах.1
Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения
эффективности международно-правовых норм, которая связана с их способностью регулировать те отношения, к достижению которых стремились
субъекты международного права. Эффективность международно-правовых
норм достигается не только наступлением желаемых результатов, но и
повышением качества регулирования международных отношений, их
своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права. Одним из таких инсгрументов, плодотворно влияющих на эффективность международно-правовых норм,
является международный контроль, роль которого в условиях дальнейшего прогрессивного развития современного международного права будет
все время возрастать.
1 См.: Малинин С.А Правовое обеспечение недопущения радиационного заражения морских
пространств.- В кн.: Международно-правовые проблемы Мирового океана на современном этапе. М.,
1976, с.86.
20
§ 2. ФОРМЫ И МЕТОДЫ МЕЖДУНАРОДНОГО КОНТРОЛЯ.
В международно-правовой доктрине отсутствует классификация форм и
методов международного контроля. В отечественной юридической литературе эти вопросы рассматривались в основном применительно к отдельным отраслям и институтам международного права.1
По мнению И.И. Котлярова, можно выделить следующие формы международного контроля: 1) создание контрольных органов в рамках международных организаций; 2) учреждение государствами специальных контрольных органов; 3) контроль национальными органами и средствами; 4)
сочетание международных процедур и национальных органов (средств)
проверки соблюдения государствами принятых обязательств. К методам
международного контроля он относит представление отчетов, докладов,
обмен информацией, наблюдениями, посещение объектов, установление
контрольных постов, проведение консультаций, рассмотрение жалоб и др.7
Несколько по-другому подходит к решению проблемы А.Н. Талалаев,
который подчеркивает, что международный контроль может иметь различные
формы и виды, такие как инспекция, отчеты государств о выполнении
своих обязательств, информация, специальные обследования и др.3
Нетрудно заметить, что так называемые методы международного контроля, перечисленные И.И. Котляровым, отнесены А.Н. Талалаевым к формам
контроля.
Международной практике известны формы международного контроля, которые применяются международными организациями либо специально созданными для этого совместными комиссиями, группами экспертов.4
О.И. Тиунов различает типы, виды и формы контроля. По его мнению, тип контроля отражает содержание тех обязательств, выполнение которых обязуются контролировать (например, контроль за прекращением
огня, контроль в целях реализации обязательств о прекращении войны и
др.). Что касается видов международного контроля, то они отражают
субъектов, осуществляющих контроль. Формы же контроля характеризуют
порядок организации контрольных функций участников соглашений.5 В
своей последующей работе О.И. Тиунов выделил также способы и методы
контроля. Способ контроля, по его утверждению, отражает направления
деятельности субъектов контроля в связи с реализацией их функций
(например, проверка на местах, осуществление намерений), а метод контроля
представляет собой специальную процедуру, приемы, способствующие
достижению целей контроля в рамках установленного соглашением
способа контроля ( например, обмен ежегодными планами военной деятедьности, подлежащей уведомлению).'
1 См.: Тимербаев P.M. Контроль за ограничением вооружений и разоружением. М, 1983. С.9-16.
2 См.: Котляроа И.И. Международный контроль с использованием космических средств. М., 1981. С.
10-23.
3 См .: Талалаев А Н. Международные договоры в современном мире. М , 1973. С. 156.
4См.- Международное право. М., 1978. С. 176-177.
5 См.: Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Пермь, 1986. С.55-57.
6 См.: Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989.С 83.
21
P.M. Тимербаев, рассматривая способы, формы, методы, технические
средства контроля, утверждает: "Контроль, его формы и методы - как в
прошлом и настоящем, так и в будущем - это постоянно развивающийся
процесс, что делает практически невозможной выработку какого-то застывшего его определения".'
Б. Р. Тухмухамедов, рассматривая контроль как систему методов про
верки проведения в жизнь договорных обязательств, не проводит какихлибо разграничений между методами, средствами и способами контроля,
хотя в своей работе довольно часто пользуется этими словами.2
О.Н. Хлестов, весьма прогрессивно отзываясь о перспективах повышения эффективности контроля в международном праве и рассматривая в
качестве форм международного контроля осуществление его самими государствами индивидуально и коллективно, специальным международным
механизмом или в их комбинации, затем смешивает эти совершенно разные
понятия.3
Болгарский ученый П. Радойнов подразделяет международный контроль на определенные формы и виды и в то же время считает, что подобное
деление с научной точки зрения носит условный характер. Он отмечает, что
в современном международном праве существует два вида международного
контроля: индивидуально-спорадический и коллективно-институционный.
Индивидуальный международный контроль реализуется отдельным государством по договору или конвенции, а коллективный - международной
организацией. Судебный, административный и судебно-административный
контроль - подвиды коллективного международного контроля. Оба вида
международного контроля имеют различные формы проявления (представление и обсуждение докладов, инспекции, анализ и исследование документов и т.д.).1
Польский ученый В. Моравецкий, рассматривая международный контроль, осуществляемый международными организациями в стадии сопоставления и оценки соответствия фактического положения нормативному,
а также при установлении вины и ответственности государств и других
субъектов, различает два главных вида: политический и судебный контроль. Представление информации, отчетов, докладов, расследования, инспектирование и т.д. он относит к формам контроля.5 Под политическим кон
тролем В. Моравецкий понимает вид контроля, наиболее часто встречаю
щийся в современных международных организациях, когда поведение государства, в сущности, оценивается с точки зрения его соответствия интере-
;
22
1 См Тимербаев P.M. Контроль за ограничением вооружений и разоружением М , 1983. с.
183.
2 См. Тузмухамедов Б Р К вопросу о контроле за разоружением //Советское государство и
право.1990 Ма7. с 93-101
3 См.. Хлестов О.Н. Становление и перспективы развития контроля за соблюдением международ
ных обязательств государств РЕМП. 1992. Санкт-Петербург, 1994.С 146-154.
4 См : Радойнов П. Правотворческие функции на международните организации София, 1975 с
189-192
5 См.: Моравецкий В Функции международных организаций. М.. 1976 с 175-178.
сам всех или большинства государе IB - членов международной организации в
целом. Политический контроль обычно не выходит за рамки консультации,
продуктом его выступают решения в форме рекомендаций и предложений. В
виде исключения используется судебный контроль - рассмотрение дел
арбитражной комиссией или международным судом.'
Представитель английской доктрины международного права Я. Броунли также подразделяет контрольные функции международных организаций
на политический (внутренний и внешний) и судебный контроль.2
Таким образом, в теории международного права по вопросу о формах и
содержании международного контроля имеются различные позиции. Тем не
менее трудно согласиться с соображениями относительно невозможности
создания классификации международного контроля как одного из способов
обеспечения выполнения государствами международных обязательств.
Международно-правовая политика уже выработала определенные формы и
методы международного контроля; их надо обобщить и констатировать их
эффективность в зависимости от объекта контролируемых международноправовых отношений.
Разумеется, международный контроль представлявляет собой относительно новый институт международного права, который с развитием международных отношений будет совершенствоваться, вырабатывая наиболее
эффективные формы и методы обеспечения выполнения государствами взаимных обязательств.
Соглашаясь с И.И. Котляровым в части выделения по организацион
ной структуре и составу элементов контроля соответствующих форм, а по
способу проверки выполнения государством принятых на себя обязательств
соответствующих методов3, считаем необходимым выделить следующие
выработанные международно-правовой практикой формы международно
го контроля, осуществляемого:
• государствами индивидуально или коллективно;
• международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.);
• специально учрежденными международными органами (Комитет по
правам человека. Комитет по наркотикам. Международный орган по морскому дну и др.);
• специальными миссиями, состоящими из представителей различных
государств;
• специальными представителями (посланниками) Генерального Секретаря
ООН.
Нельзя смешивать международный контроль с национальным. Контрольные функции внутри самих государств зачастую осуществляются на1 См Моравецкий В Функции международных организаций М , 1976 с 177-178
2 См
Броунли Я Международное право М , 1977 Кн 2 с.437-445
ЗСм КотляровИИ Международный контроль с использованием космических средств М , 1 9 8 1
с 10-22
23
циональными средствами. Национальные средства контроля по договоренности государств могут быть применены и за пределами собственной
территории при строгом соблюдении основополагающих принципов
международного права.
Национальная форма контроля осуществляется без участия других
государств, поэтому не носит международно-правового характера. Внутригосударственные меры обеспечения выполнения международных обязательств никогда не становятся международными. Национальный контроль
может содействовать осуществлению международного контроля или
проводиться в тесной взаимосвязи с последним. Как подчеркивает Г.В.
Игнатенко, благодаря общему (совмещенному) объекту отдельные группы
межгосударственных и внутригосударственных отношений образуют сложные
комплексы, регулируемые и международно-правовыми, и национальноправовыми нормами.1 Более того, государства в международных договорах в
некоторых случаях непосредственно закрепляют свои обязательства по
осуществлению контроля национальными средствами.
Наиболее значительным в международно-правовой практике является
контрольный механизм международных организаций. Крупнейшей же
международной организацией современности выступает Организация
Объединенных Наций (ООН). Ее Уставом на Совет Безопасности возложена
главная ответственность на поддержание мира и безопасности. Это положение
подкреплено тем, что совет Безопасности в необходимых случаях по Уставу
ООН может для пресечения агрессии прибегнуть к вооруженным силам.2
Совет Безопасности расследует любой спор или иную ситуацию, которая
способна нарушить международный мир и безопасность, устанавливает
наличие угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, дает
соответствующие рекомендации, принимает меры для поддержания
международного мира и безопасности (ст. 34, 36 устава ООН).
Генеральная ассамблея ООН организует исследование и дает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической
области и поощрения прогрессивного развития международного права,
получает и рассматривает ежегодные и специальные доклады ;( Совета
Безопасности о мерах по поддержанию мира и безопасности и о других
органов Организации по иным вопросам (ст. 13,15 Устава).
Контрольные функции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи
реализуются, по существу, во всех сферах их деятельности. Важнейшими
контрольными функциями наделен Экономический и Социальный совет ООН
(ЭКОСОС), работающий под руководством Генеральной Ассамблеи. Совет
уполномочен проводить исследования, составлять доклады и давать
рекомендации Генеральной Ассамблее, членам ООН и специализированным
учреждениям.
ЭКОСОС осуществляет сотрудничество со специализированными
- учреждениями, регулярно получает от них доклады о выполнении тех или
иных рекомендаций, подготавливает международные конвенции. Для вы
1 См.: Игнатенко Г В Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых
систем//Сов.государство и право 1985 №1.С.77
2 См.: Семенов B.C. Вооруженные силы ООН М., 1976.
24
полнения своих функций ЭКОСОС создает вспомогательные органы, которые представляют доклады по вопросам, входящим в их компетенцию.
Так, в связи с принятием Пакта о гражданских и политических правах
был создан Комитет по правам человека, в функции которого входит принятие мер для обеспечения прав этнических, религиозных и национальных
меньшинств.
Контрольный механизм Пакта о гражданских и политических правах
предусматривает рассмотрение Комитетом по правам человека докладов
государств-участников о принятых мерах по претворению в жизнь прав,
признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих
прав. Изучив доклады, комитет направляет государствам замечания общего
порядка. Наряду с докладами Комитет по правам человека может
рассматривать жалобы государств-участников на невыполнение тем или
иным государством обязательств, принятых по Пакту (только при
условии специального заявления государства о признании компетенции
Комитета).1
В соответствии с международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах государства обязуются представлять доклады
о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения
прав, признаваемых в этом пакте. Все доклады представляются Генеральному секретарю ООН, который направляет их экземпляры на рассмотрение ЭКОСОС (ст. 16).2
Не анализируя подробно контрольные функции Комитета по правам
человека, отметим, что контрольным механизмом наделены и другие органы,
созданные в рамках ООН, а также специализированные учреждения ООН
(МОТ, ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО и др.).
Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки
выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.
Так, в соответствии с положениями Конвенции о ликвидации всех
форм расовой дискриминации государства учредили Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Специально наделенный контрольными
функциями Комитет рассматривает и изучает доклады, информации государств, представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН, вносит предложения, дает рекомендации.3
Как известно, в 1975 г. вступила в силу Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении.4 Согласно ее ст. 6
любое государство-участник, которое констатирует, что другое государство действует в нарушении своих обязательств, вытекающих из
конвенции, может подать жалобу в Совет Безопасности и сотрудничать в проведении расследований. Определенный интерес представляет и ст. 12, согласно
1 См.: Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 140-144.
2 См.: СЕМП. 1974. М., 1976. С.395-396.
3 См.. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. 1973. Вып. XXVI. С. 109-118.
4 См.: Там же. 1977. Вып. XXXI. С. 58-61.
25
которой даю рассмотрения выполнения положения Конвенции регулярно созывается конференция ее участников.
Создание специального органа, наделенного контрольными функциями,
предусмотрено в Конвенции о запрещении разработки, производства,
накопления и применения химического оружия и о его уничтожении от 13
января 1993 г. Для обеспечения осуществления ее положений государстваучастники учреждают Организацию по запрещению химического оружия, а
внутри страны каждое государство обязуется установить Национальный
орган для выполнения своих обязательств, который выступает также в качестве национального координационного центра для эффективной связи с
Организацией и другими государствами.1
Для осуществления международного контроля государства могут учредить
специальные миссии из представителей третьих сторон по их доброй воле и
желанию. В частности, "делийская шестерка" - постоянно действующий форум
руководителей стран четырех континентов (Аргентины, Греции, Индии,
Мексики, Танзании и Швеции) - обратилась 7 августа 1986 г. к
руководителям СССР и США с посланием, содержащим конкретную инициативу, направленную на прекращение испытаний ядерного оружия и решение проблемы международного контроля. Советский Союз выразил готовность воспользоваться предложением об оказании помощи в прекращении
ядерных испытаний, включая инспекцию на местах, если она будет принята и
другой стороной.2
В соответствии с принципом добросовестного выполнения международных обязательств каждое государство должно принимать наиболее эффективные внутригосударственные меры. В числе прочих мер государства
могут учредить специальные органы, наделив их контрольными функциями.
Осуществление национального контроля с представлением соответствующей
информации может быть включено и в тексты международных конвенций,
двусторонних соглашений. Например, договор ОСВ-2 предусматривает меры,
направленные на обеспечение уверенности в соблюдении его положений; с этой
целью в нем указано на возможность использования находящихся в
распоряжении каждой из сторон национальных технических средств контроля
таким образом, чтобы "это соответствовало общепризнанным принципам
международного права" (п. 1 ст. 15). Договор создал предпосылки для
успешного функционирования системы национального контроля, обеспечивающего достаточно тщательную проверку соблюдения сторонами его
условий. В пп. 2 и 3 ст. 15 говорится, что "каждая из сторон обязуется не
чинить помех национальным техническим средствам другой стороны", а
также "не применять преднамеренные меры маскировки, затрудняющие осуществление контроля национальными техническими средствами за соблюдением положений настоящего Договора" .3
Право осуществления национального контроля предусмотрено и в двусторонних соглашениях. Например, вопросы захода атомных судов в инос1 См.: Международное публичное право. Сборник документов. М., 1996. Т.2. С. 1 7. •••""-2 См/ Правда. 1986.24 августа.
3 См. Богданов О.В. Запрещение оружия массового уничтожения. М., 1985. С. 134-135.
26
транные порты решаются в основном договорным путем. Если иностранному
атомному судну будет разрешен заход в порт, то в соответствии с действующими соглашениями это судно должно пройти предварительную специальную проверку, осуществляемую компетентными органами прибрежных
государств. В частности. Конвенция по охране человеческой жизни на море
предусматривает специальный контроль прибрежного государства над
атомным судном перед входом в порты иностранных государств. Национальное законодательство ряда стран также устанавливает порядок контроля
в отношении атомных судов.'
В Декларации принципов, принятой в 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды с участием 113
государств, провозглашена необходимость иметь в каждой стране хорошо
поставленную систему государственного управления в области охраны окружающей среды. Согласно ее принципу 17, "на соответствующие национальные учреждения следует возложить задачи планирования, управления и
контроля в отношении ресурсов окружающей среды государства с целью
повышения качества окружающей среды".2
Разумеется, по мере развития международных отношений формы международного контроля будут совершенствоваться. В целях укрепления доверия и взаимопонимания под эгидой ООН можно было бы создать механизм
широкого международного контроля за выполнением соглашений по
снижению международной напряженности, ограничению вооружений и за
военной обстановкой в конфликтных районах. Механизм действовал бы с
использованием различных форм и методов контроля для сбора информации и
оперативного представления ее в ООН.3
Международная практика и наука международного права выработали
множество методов осуществления контроля: отчеты о выполнении договоров
и рекомендаций, доклады, наблюдения, обмен информацией, расследования,
проверка на месте, установление контрольных постов, инспекции,
проведение консультаций, посещение объектов, рассмотрение жалоб, обзор
политики отдельных государств, петиции и т.д. Этот перечень имеет тенденцию
к расширению ибо практика государств в зависимости от сложности
договорных отношений вырабатывает новые, более эффективные способы
проверки выполнения государствами международных обязательств. Выбор
сторонами методов контроля зависит в основном от объекта проверяемых
международно-правовых отношений.
Использование в качестве метода контроля международной инспекции
или инспекции отдельных государств не новое явление в международной
практике обеспечения соблюдения государствами международных
обязательств. Яркой демонстрацией возможности использования инспекции
для наблюдения за соблюдением международных обязательств является
Договор об Антарктике 1959 г. О системе инспекции по данному договору
1 См..ИойрышАИ Атомная энергия Правовые проблемы. М , 1975. С 160-169;Ядернаяэнергия и
мировой океан. М., 1981. С.15-27
2 См.. Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 31-41.
3 См.: Правда 1 9 8 7 18 сентября.
27
написано немало работ.1 Яркой иллюстрацией использования различных .
видов инспекции является Договор об РСМД между СССР и США от 8
декабря 1987 г., Договор Тлателолко 1967 года и другие, которые будут
анализированы нами в других разделах работы.
Важное место в системе контроля МАГАТЭ занимает право на
проведение независимой проверки.
Государства обязуются представлять информацию относительно подлежащих гарантиям ядерных материалов, принимать необходимые меры для
того, чтобы инспекторы МАГАТЭ могли успешно выполнять свои .
функции. Доступ инспекторов к местам проведения инспекции строго регламентируется. МАГАТЭ при осуществлении своих прав и обязанностей,
приобретенных в соответствии с соглашениями о гарантиях, выступает в
качестве субъекта международного права в области контроля ia нераспространением ядерного оружия.2
Следует отметить, что достижения научно-технической революции
позволили государствам с уверенностью обращаться к национальным техническим средствам контроля - использованию приборов космического
наблюдения, сейсмической и электронной аппаратуры (Договоры ОСВ-1,
ОСВ-2, ПРО, Московский договор 1963 г.. Договор между СССР и США о
подземных ядерных взрывах в мирных целях 1974 г. и др.)3. Использование
инспекций, национальных технических средств контроля дополняется
представлением
отчетов,
обменом
информацией,
взаимными
консультациями, допуском представителей заинтересованных государств к
проверке на месте и т.д.
Пешному функционированию НТСК способствуют и другие дополнительные
меры, например, согласованные правила подсчета систем, охваченных
соглашением (Договор ОСВ-2), обмен количественными данными о
вооружениях (Договор ОСВ-2 и Договор РСМД), уведомления о
предстоящей ликвидации ракет (Договор об РСМД).4
В практике ООН и других международных организации широко применяются такие методы контроля, как получение информации, представление отчетов и докладов правительств и международных организаций,
ответственных за обеспечение выполнения обязательств (МОТ, ВОЗ, ФАО,
ЮНЕСКО), проведение ежегодных обзоров политики отдельных государств по вопросам, входящим в компетенцию соответствующих международных организаций.
Расследование как метод контроля - одно из средств установления
фактического положения дел путем изучения их состояния на месте, проводимого органами международной организации.5 Статья 34 Устава ООН полномочия расследования любого спора и любой ситуации предоставляет Сове_____
1 См : Тимербаев Р М Контроль за ограничением вооружений и разоружением М., 1983. С.49-51,6467,31-45
2 См. Тимербаев P.M. Указ, соч С 102-134
3 См.: Котляров И.И Международный контроль с использованием космических средств. М., 1 9 8 1 .
4 См : Тимербаев Б.Р. К вопросу о контроле за разоружением //СГП 1990 №7 С.96
5 См.: Моравецкий В. Функции международных организаций. М , 1976 С. 1 9 1
28
ту Безопасности, который для выполнения своих функций вправе учредить
вспомогательные органы (ст.29). Им не раз создавались следственные
комиссии (по проблемам Греции, Палестины, Гвинеи и др.) Например, для
осуществления контроля за положениями Лусакского протокола от 20/XI
1994 г. по разрешению конфликтов в Анголе Генеральный Секретарь ООН
назначил Специального представителя при поддержке трех государствнаблюдателей (Португалия, Российская Федерация и США). Была также
учреждена Контрольная комиссия ООН в Анголе (КМООН А III), в состав
которой входит в среднем 7200 военных и гражданских сотрудников.
Совместная комиссия, главный орган по проверке выполнения Лусакского
протокола, проводит очередные и внеочередные сессии для рассмотрения
различных аспектов мирного процесса.
Специальный помощник Генерального Секретаря ООН, Международная комиссия по расследованию были учреждены в 1996 году по
Руанде для контроля за выполнением решений Совета Безопасности ООН.'
Одним из видов инспекции, применяемой в контрольной деятельности
международных организаций, является использование специальных
миссий Генеральной Ассамблеи. Данный метод тесно сочетается с другими
методами международного контроля, например, с наблюдением за действиями противостоящих сил или другими событиями, имеющими международно-правовое значение, с последующим представлением отчетов
(Комиссия по контролю и наблюдению за перемирием в Корее, Международная контрольная комиссия во Вьетнаме), специальная миссия, учрежденная Генеральной Ассамблеей по Афганистану.
Обращение для осуществления контрольных функций к органам правосудия известно в практике Международного суда ООН2 и МОТ в лице
Административного трибунала3 и других международных судебных учреждений.4
Разумеется, как подчеркивает А. Н.. Талалаев, было бы неправильным
абсолютизировать роль контроля в общей системе факторов, влияющих на
обеспечение соглашений.5 Например, разоружение осуществимо только как
контролируемый процесс, причем выработку конкретных форм и методов
контроля
за
разоружением
обусловливают
военно-технические,
политические и юридические факторы.6
Чернобыльская трагедия, затронувшая интересы стран Европы, свидетельствует о том, что ядерная энергия, ставшая неуправляемой, может принести человечеству неисчислимые бедствия. Проведение чрезвычайной сессии
МАГАТЭ в Вене и принятие Конвенции об оперативном оповещении о
ядерных авариях и оказании помощи при авариях явились еще одним
шагом вперед в деле совершенствования международного контрольного
1 Подробнее см Годовой доклад ООН. 1996 г., с.283-292.
2 См : Ефимов Г К. Устав ООН - инструмент мира. М.. 1986. С.68-71.
3 См : Моравецкий В Функции международных организаций. М., 1976. С 325
*• "
4 Подробнее см Международные суды и международное право. М , 1996
5 См.: Талалаев А.Н К истории вопроса о международном контроле над разоружением //Учен. Зап
Пермского ун-та 1958 Т. 15. Вып З С З З .
6 См • Курс международного права: В 6т. М. 1986 Т.5. С.224-228.
29
механизма,1 разработка и открытие для подписания Договора о всеобъем
лющем запрещении испытаний ядерного оружия 1996 г
Международно-правовая наука, обобщающая накопленный государсгвами и международными организациями опыт, обязана разработать и
рекомендовагь международной практике новые формы, методы и средства
международного кон троля - важнейшего инструмента обеспечения соблюдения государствами международных обязательств
1 См Правда 1Э86 26 сентября Ведомости Верховного Совета СССР 1987 №47 Ст2381
30
§ 3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ И
ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ, ОТВЕТСТВЕННОСТИ В
МЕЖДУНАРОДНОМ
ПРАВЕ
Международно-правовой контроль как один из средств обеспечения
добросовестного выполнения субъектами международного права своих обязательств имеет существенное значение в достижении эффективности реализации международно-правовых норм. Анализируя взгляды отдельных ученых
на проблему эффективности самой нормы и эффективности ее выполнения, Л X
Мингазов весьма уместно отмечает, что об эффективности нормы права
можно вести речь только в отношении всего процесса ее действия, но никак не
в отношении ее содержания или механизма ее реализации, поскольку результат
не достигается нереализованной правовой нормой.1 Международно-правовой
контроль имеет непосредственное отношение к процессу реализации
международно-правовых норм. Его роль заключается не только в проверке
соблюдения или выполнения принятых международных обязательств или,
как иногда отмечают отдельные ученые, в сличении обязательств по
договору с результатами его выполнения, а в гораздо более глубоком
понимании .Здесь мы непосредственно соприкасаемся с такими категориями,
как достижение цели международно-правовой нормы, добросовестность
соблюдения международно-правовых обязательств. Разумеется не во всех
соглашениях довольно четко вырисовывается поставленная сторонами цель,
но желаемый результат, как правило, вытекает из содержания
международно— правовой нормы. А достижение эффективности ее реализации
должно соответствовать определенным критериям. По мнению Л.Х
Мингазова более перспективной представляется методика определения и
оценки критерия эффективности, основанная на сопоставлении нормы права и
механизма ее действия не с реальной базой (например, данные о фактическом
состоянии объекта воздействия права), а с идеальной . В соответствии с этой
методикой критерием оценки эффективности нормы международного права
может служить теоретически сконструированная оптимальная модель
правовой нормы, сравнивая с которой реальную правовую норму, можно
определить их эффективность. Критерием, характеризующим эффект
действия и реализации международно-правовой нормы, будет цель этой
нормы, выражающая идеальный мысленный образ создаваемой ценности.2
Несколько иначе трактует данный вопрос С. Ю. Марочкин. Он полагает,
что эффективность нельзя мерить по какому-либо одному результату,
игнорируя другие. Определяющую роль в оценке норм международного права
1 См.: Мингазов Л. X . Эффективность норм международного права. Казань, 1990, с. 12
2 См.: Мингазов Л. X . Указ соч. , с. 34-35
31
играют интересы международной системы в данный период. Основным
принципом при выработке критерия эффективности является системный
подход, который означает, что критерий должен совмещать все противодействующие показатели действия норм, а также общие цели международной системы... Эффективность международно-правовых норм -коллективная категория, которая не может быть результатом только их действия, либо только внутренних качеств Эффективность обеспечивается
юридическим механизмом норм в цепом — качество (совершенство) самих
норм, их успешное действие, полная и точная реализация, оптимальность
затрат (издержек), степень достижения непосредственной социальной цели.'
Системный подход при оценке эффективности международно-правовой
нормы позволяет всесторонне анализировать функционирование
международного права, поведение его субъектов, качество принимаемых
норм, их действие во времени и соответствие общепризнанным принципам
международного права. Важным звеном в достижении эффективности
международно-правовых норм выступают средства обеспечения их
выполнения.
Если проблема эффективности международно-правовой нормы охватывает широкий круг компонентов в международной системе, включающий
совершенство норм международного права, условия их функционирования,
соответствие существующим по времени их действия международному
правопорядку, достижение оптимальных результатов, то функции средств
обеспечения выполнения международно-правовой нормы нацелены к
тому, чтобы субъекты международного права действовали или воздержались
от действия:
а) в соответствии с принятыми обязательствами;
б) выполняли международно-правовые нормы не формально-юридически, а добросовестно;2
в) были достигнуты желаемые результаты.
.Международный контроль как один из основных средств обеспечения
международно-правовых норм определяется международным договором и
служит одним из условий их эффективности.,
Л. X. Мингазов верно отмечает, что необходимым условием достижения
цели норм международного права является использование в ходе их
реализации организационно-правовых средств. К ним относится система
международных и внутригосударственных мер содействия осуществлению
международно-правовых норм, закрепленных в международных соглашениях
(международные гарантии, контроль и т.д.)... Характерной тенденцией
развития современного международного права является возрастание роли
механизмов контроля, позволяющий воплотить запрограммированное в нор* С м.: С. Ю.Марочкин. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск, 1988, с.
35-47
2 См.: Каламкарян Р А Концепция господства права и требования о соблюдении государствами
международных обязательств (вне зависимости от их возникновения) на основе принципа добросовестности. "Государство и право", 1995, N 9, ст 80-90
32
ме поведения в реальное правоотношение.1
Нами ранее отмечалось, что сущность международно-правового контроля не ограничивается только проверкой поведения субъектов международного права по выполнению принятых обязательств, но и в предупреждении нарушений норм международного права в целях достижения
эффективных результатов.
Результатом международно-правового контроля может являться кон
статация добросовестного выполнения государствами взятых обязательств
или же необходимое "корректирование" участниками соглашения своих
действий с целью приведения их в соответствие с целями договора, или же
применения против нарушителя международных обязательств мер принуждения.2Следует полагать, что применение против нарушителя между
народных обязательств мер принуждения не является целью международ
но-правового контроля, а его правовым последствием, предупреждающим
нарушителя и других субъектов международного права в своих будущих
поведениях добросовестно выполнять принятые обязательства. Таким
образом, международно-правовой контроль имеет непосредственное от
ношение как к достижению эффективности норм международного права,
так и к ответственности за их нарушение. Цели ответственности, как под
черкивает И.И. Лукашук, состоят;
— в сдерживании потенциального правонарушителя;
— в побуждении правонарушителя выполнить надлежащим образом
свои обязанности;
—в предоставлении потерпевшему компенсации за причиненный материальный или моральный ущерб;
— в оказании влияния на будущее поведение сторон в интересах добросовестного выполнения ими своих обязательств.3
Институт международно-правовой ответственности служит гарантией
соблюдения международных обязательств.4 Международно-правовой
контроль как и институт ответственности направлен на добросовестное выполнение субъектом международного права своих обязательств. Если результатом международного контроля является констатация факта о выполнении или нарушении международно-правовых обязательств, то его выводы могут служить основанием для постановки вопроса об ответственности за
нарушение международного обязательства. Разумеется, невыполнение или
ненадлежащее выполнение государством международного обязательства не
всегда влечет его ответственность, а только "всякое международно-противоправное деяние". Об этом говорится в ст. 1 Проекта статей об ответствен1 См : Мингазов Л.Х., Указ соч., ст.70, 186.
2 См.: Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989, с. 83.
3 См.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1996, с. 179.
4 Подробнее см. Левин Д.Б. Ответственность государств в современном международном праве. М.,
1966, Колосов Ю.М. Ответственность в международном праве. М , 1975; Василенко В.А. Ответственность государства за международные правонарушения. Киев, 1976; Мазов В.А. Ответственность в международном праве. М . 1979.
зз
ности государств ' . Международно-противоправное деяние государства
налицо в том случае, когда какое либо поведение представляет собой нарушение международного обязательства этого государства и оно согласно
международному праву может присваиваться государству. Деяние государ
ства может быть квалифицировано как международно - противоправное лишь на
основании международного права На такую квалификацию не может
влиять квалификация этого же деяния согласно внутригосударственному
праву как правомерного (ст. ст. 3-4). Государство совершает деяние, не соответствующее тому, что требуется от него международным обязательством, в
момент, когда это обязательство вступило для него в силу, и до того, когда оно
перестало существовать для данного государства 2. . Таким образом, существует тесная взаимосвязь между институтами международно-правового
контроля и ответственности в международном праве
1 См Документ ООН A/CN 4/L 524 21 июня 1 99 6 Г
2 Подробнее см Н А Ушаков Основания международной ответственности государств М 1983 о 102
132
34
§4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО
И НАЦИОНАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
В ПРОЦЕССЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОБЛЮДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВАМИ МЕЖДУНАРОДНЫХ <
ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Как ранее было подчеркнуто, во всех случаях наших суждений о контроле речь идет прежде всего о правовом контроле, как в международном,
так и во внутригосударственном смысле.
В зарубежной и отечественной науке международного права вопросы
соотношения международного и внутригосударственного права исследованы
достаточно подробно. В курсе международного права в семи томах, в котором
проанализированы взгляды ученых на данную проблему, раздел написан
двумя известными учеными-профессорами Е.Т. Усенко и Р.А. Мюллерсоном.
Ряд своих трудов рассмотрению данного вопроса посвятил проф. Г.В.
Игнатенко. К числу последних следует отнести "Российская правовая
система и международное право" (Екатеринбург, 1997 г.). С большим интересом было встречено вышедшее в 1993 году монографическое исследование
члена Комиссии международного права ООН, профессора И.И. Лукашука
"Международное право в судах государств" (Санкт-Петербург, 1993г.).
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция
РФ вызвала живой отклик у отечественных ученых-международников на
закрепленное в п.4 ст. 15 положение о том, что "общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры РФ являются
составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора" .
На существенные редакционные и иные недостатки данного конституционного положения было обращено внимание в статье проф. Е.Т. Усенко.3 В
отечественной науке международного права не подвергается сомнению
вывод о том, что международное право и внутригосударственное право
1 См.: Курс международного права в с-еми томах, том 1, М. , 1989, с. 272-304
2 Подробнее см.: Лукашук И. И .Конституция России и международное право МЖМП", N 2,1995, Его
же Норма международного права в правовой системе России М 1997, Марочкин С. Ю. Действие
норм международного права в правовой системе Российской Федерации Тюмень, 1998, Усенко Е Т
Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция
'МЖМП", 1995 N 2, Его же - Проблемы экстерриториального действия национального закона "МЖМП',
N 2, 1996 Российская правовая система и международное право (материалы конференции)
"Государство и право', N 2,1996, Кемби Ж П Конституции Европы и международное право "РЕМП1
1995, Браво Л Ф Применение международного права в правопорядке европейских стран "РЕМП , 1995
Даниленко Г М Применение международного права во внутренней правовой системе России
практика Конституционного Суда Государство и право", 1996 N 1 1 , Тиунов О И Конституционный
Суд РФ и международное право "РЕМП', 1995, Тихомиров Ю А Национальное законодательство и
международное право параллели и сближения МЖМП ,1993, N3
3 Подробнее см Усенко £ Т Соотношение и взаимодействие международного и национального
права и Российская Конституция МЖМП" 1995, N2 '«JSE-'I
35
являются самостоятельными правовыми системами. Отдельные разногласия
возникали и существуют по вопросу осуществления международноправовых норм в самих государствах. Не оспаривая тезис о том, что обе
правовые системы тесно взаимосвязаны, характеризуются согласованностью и взаимодополняемостью, высказываются суждения о примате международного права над внутригосударственной правовой системой.
По утверждению Е.Т. Усенко, в силу суверенитета государства на его
территории может действовать только его воля. Суверенитет государства в
принципе исключает возможность действия в пределах его территории
государственной воли других государств, в том числе согласованной воли,
заключенной в норме международного права. Для того, чтобы правило,
представляющее собой норму международного права, приобрело юридическую силу в пределах действия национального права, оно должно приобрести силу национально-правовой нормы, что может быть достигнуто
изданием соответствующего национально-правового акта.1
Анализируя положения Конституции России и нормы международного
права И.И. Лукашук отмечает, что Конституция РФ, включив в правовую
систему страны и общепризнанные нормы, и договоры, приоритетное
применение в отношении закона оговорила лишь относительно правил
договора, что не совсем обосновано в международно-правовом отношении.
Положение Конституции о приоритетном применении договора в случае
его расхождения с законом нельзя понимать как полный примат договора
в отношении закона. Это не означает отмену нормы закона, она подлежит
применению во всех случаях, когда не противоречит договору. Речь идет
как бы об исключении из правил Закона, устанавливаемом договором.2
О существенном сближении в последние десятилетия международного
права с внутригосударственным законодательством подчеркивается
Ю.А. Тихомировым и некоторыми другими учеными.3
А.Б. Сунцов и Ю.В. Трунцевский совершенно справедливо замечают,
что эффективность реализации норм международного права в большей
мере зависит от того, насколько будет подготовлено для этой задачи
национальное законодательство. По их мнению механизмом национально-правовой имплементации норм международного права следует
признать совокупность правовых норм национального законодательства,
обеспечивающих имплементацию международно-правовых норм, признанных частью правовой системы государства (конституционные и общие
нормы, нормы отраслевого законодательства).4
Авторы отмечают принципы приоритетного и преимущественного зна1 См Усенко Е. Т. Указ. соч.,с 16
2 Подробнее см Лукашук И. И. Конституция России и международное право "МЖМП", 1995, N2,
с 29-41
3 Подробнее см Тихомиров Ю. А .Национальные законодательства и международное право
параллели и сближения 'МЖМП 1993 N3, с 80-88
4 См.: . Сунцов А .К ., Трунцевский Ю. В. Теоретические проблемы имплементации норм междуна
родного уголовного права в России "МЖМП", 1997, N2, с. 92-97
36
чения норм международного права в процессе взаимодействия норм международного и национального права. Хотя они (А.Е. Сунцов и Ю.В Трунцевский) и не прибегают при этом к термину "примат", но как указывает в
своем словаре С.И. Ожегов, под "приматом" понимается "главенство,
первенство, преобладающее значение"1, т.е. позиция авторов существенно
отличается от взглядов на данную проблему Е.Т. Усенко и некоторых
других.
Затрагивая данную проблему Е.Г. Ляхов и М.Н. Кузьмина полагают,
что даже при закреплении в Конституции положения о включении
международно-правовых норм в национальную правовую систему эти
нормы не действуют вне механизма, определяющего их действие внутри
государства. И нормы внутренних законов, и нормы международного
права должны подчиняться конституционным положениям, но имлементированная норма имеет большую силу, чем обычная законодательная.2
Что касается нашей позиции по рассматриваемому вопросу, то мы
исходим из того, что в современном сложном мире для решения жизненно
важных задач для выживания человечества требуется согласование воли не
только государств, но и международных организаций, усилия всех народов
и всего мирового сообщества. Упорядоченные взаимоотношения между
государствами в сохранении надежного мира и международного
правопорядка могут быть установлены только при их высоком демократичном и правовом урегулировании, что естественно накладывает на
государства большую ответственность в решении общих проблем мирового
сообщества. Достижении эффективности международно-правовых усилий
государств по обеспечению выживания и благополучия человечества таким
образом зависит от их поведения на международной арене, так и в
значительной степени осуществлением принимаемых международно-правовых обязательств внутри страны национальными средствами, в том
числе путем ограничения в определенной степени своих суверенных прав.
В соответствии с императивным принципом добросовестного выполнения международно-правовых обязательств государства обязаны принимать все необходимые меры законодательного и исполнительного характера по их реализации. Известное исключение содержится лишь в ст. 46
Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. В конечном
счете государств о в силу своей суверенности само определяет наиболее
эффективные способы выполнения своих международных обязательств, в
Конституции или в других законах придает нормам международного права
определенный юридический статус. Мы солидарны с И.И. Лукашуком в
том, что преобразование (трансформации) норм международного права во
внутригосударственное право не происходит, а этот термин применятся
лишь условно.
Как подчеркивает И. И. Лукашук, будучи инкорпорированными в на1 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1985, с. 5 1 4
2 См.: Ляхов Е. Г., Кузьмина М. Н. Деятельность органов внутренних дел Российской Федерации
и международное право "МЖМП',1997, № 2
37
циональное право, нормы международного права занимают в нем особое
положение. Являясь частью правовой системы страны, они применяются в
соответствии с ее целями и принципами, а также в установленном ею процессуальном порядке. Вместе с тем они (МПН) обладают определенной спецификой, поскольку создаются и изменяются в особом порядке, сохраняют
связь с международным нравом, толкуются и применяются с учетом международного права, они не растворяются в правовой системе страны, а занимают особое положение Их следует рассматривать как особую разновидность национальных норм (инкорпорированные нормы).1
Применительно к исследуемому нами вопросу о взаимодействии международного и национального контроля нас интересует прежде всего место
международных договоров России в ее правовой системе поскольку конкретные формы и методы контроля рассматриваются в основном в тексте
соглашений.
По Конституции РФ международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы.2 В Федеральном Законе о
международных договорах РФ, вступившем в силу 21/VII-1995 г., в п. 1 ст.5
повторяется данное конституционное положение, и более того, предусматривается, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора" (л. 2 ст. 5). Положения официально
опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действует в
Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений
международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты (п..З ст.5 Закона).
Подвергая подробному анализу вышеуказанные положения Федерального
Закона и подчеркивая прогрессивное их значение, авторы статьи "Федеральный Закон о международных договорах РФ" тем не менее указывают на
их пробелы, которые выражаются по их мнению прежде всего в том, что
накопленный опыт реализации и обеспечения реализации международных
договоров не располагает к безоговорочному восприятию концепции, зафиксированной в ч. II ст.5 Закона. Как замечают авторы, из текст а Закона
четко не вытекает возможность непосредственного применения международного договора без издания внутригосударственного акта. Оптимальным
вариантом комплексного регулирования вопросов непосредственного или
опосредованного внутригосударственными актами применения международных
договоров могло бы быть принятие акта, посвященного выполнению
международных договоров РФ, в котором были бы разрешены всевозможные процедуры, методики, и другие вопросы по осуществлению междуна1 Подробнее см.: ЛукашукИ. И. Междунаводное право Общая часть М 1996, с 221-228 Его же
Нормы международного права М . , 1 9 9 7
2 Это положение подвергается отдельными учеными в отечественной науке международного права
критике, вместо 'правовой системы" предлагается является частью права РФ См Усенко Е. Т.
Указ. соч., с. 17- 18
38
родных обязательств, вытекающих из международных договоров '
О том, что в Конституции РФ также не определен механизм контроля за
соответствием национального права международным обязательствам страны
подчеркивается И И. Лукашуком 2
В самом федеральном законе "О международных договорах Российской
Федерации" имеется раздел о выполнении международных договоров, в
котором осуществление принципа добросовестного выполнения международных договоров рассматривается в соответствии с условиями самих договоров, нормами международного права, Конституции Российской Федерации, Закона "О между народных договорах", иных законодательных актов
Российской Федерации (ст.31.) В преамбуле Закона особо подчеркивается,
что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение как
договорных, так и обычных норм международного права.
Вопросам обеспечения выполнения международных договоров Российской
Федерации посвящена ст.32 Закона, где предусматривается, что Президент и
Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на
обеспечение выполнения международных договоров. По вопросам, входящим
в соответствии с международными договорами в компетенцию федеральных
органов исполнительной власти, обеспечение выполнения обязательств РФ
ложится на эти органы. Они же осуществляет наблюдение за выполнением
другими участниками договоров. Такие же обязанности по Закону возложены
на органы государственной власти субъектов Российской Федерации Общее
наблюдение за выполнением международных договоров Российской
Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ.
Таким образом Федеральный Закон "О международных договорах"
содержит лишь общие положения относительно контроля за их выполнением Разумеется в таком основополагающем документе трудно было бы
конкретизировать внутригосударственные способы осуществления контроля за
выполнением международных обязательств В зависимости от объекта и
предмета регулируемых отношений функции контроля во внутригосударственной сфере обязаны осуществлять контрольные органы, создаваемые
законодательными и исполнительными органами государственной власти
"Именно внутригосударственное право призвано регламентировав формы и
методы исполнения государством международных договоров, способы
реализации вытекающих из этих договоров обязательств" .3
По мнению Л.Ф. Браво (Италия) договоры редко бывают самоисполняющимися, и необходимо, следовательно, вырабатывать такие положения
договоров, которые не могут применяться, не опираясь на национальное
1 Подробнее см.: Игнатенко Г. В., Марочкин С. Ю . Суворова В. Я. Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации. "Российский юридический журнал" ,1995 ,N4 ,с. 13-27
2 Подробнее см ЛукашукИ.И. Конституция России и международное право “МЖМП" ,1995, №2
3 Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права Свердловск"
1 9 9 1 , с. 7
39
законодательство. Сказанное справедливо для определения государственных
органов, которые должны будут обеспечить исполнение договора.1
Как известно, во внутригосударственном праве государственный контроль относится к функциям государственного управления. Формы и методы государственного контроля направлены к соблюдению дисциплины,
законности, режима деятельности субъектов управленческих отношений.
Поскольку сторонами международных договорных отношений
выступают государства, международные организации и другие субъекты
международного права, то, следовательно, обязанность за соблюдением
выполнения принятых ими обязательств ложится на соответствующие
органы государства, международные организации, а также на органы
других субъектов международного права.
В Российской Федерации государственный контроль организуется и
осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий,
учреждений и организаций государственного и негосударственного, секторов в экономике и в других сферах. В области, особенно затрагивающих
коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики,
обусловленной формами собственности. Больше разнообразия среди
специализированных форм контроля, которые обусловлены особенностями
отраслей и сфер, функции управления ими.2
Сущность внутригосударственного контроля состоит в том, что
субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый
объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отношений деятельности субъекта управления от
заданной управленческой программы и при обнаружении аномалий - проведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех
социальных регуляторов.
Будучи частью управляющего блока механизма правореализации,
контроль вклинивается в правореализационные процессы с целью обеспечения их точности, соответствия с требованиями законности и служит
важным организационно-юридическим способом управления процессами
применения права. Вторжение внутригосударственного контроля в механизм правореализации относится как по отношению к внутригосударственным нормам, гак и к инкорпорированным международно-правовым
нормам. В случае обнаружения в ходе внутригосударственного контроля
несоответствия положений внутригосударственных актов нормам
международного договора РФ должны быть приняты законодательные
акты по изменению, дополнению или вовсе принятию новых внутригосударственных актов.
В соответствии с Федеральным Законом "О Правительстве Российской
Федерации" от 11 апреля 1997 года к числу общих положений Правитель1 См.: Браво Л.Ф. Применение международного права в правопорядке Европейских стран "РЕМП",
2 Подробнее см. Административное право Российской Федерации М , 1996, с. 391-392.
ЗЛодробнее см Горшенев В М , Шахов И Б Контроль как правовая форма деятельности. М ,
1987, с.23-33.
40
ства входит обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ,
направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в
сфере внешней политики и международных отношений обеспечение выполнения обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств (ст. ст. 13,21).
Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской
Федерации от 14 марта 1995 года Министерство иностранных дел РФ осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров
РФ, участвует в подготовке предложений по приведению законодательства
РФ в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами, осуществляет контроль за соответствием законодательству РФ и международно-правовым нормам проектов международных договоров РФ.
Более того. Министерство иностранных дел вправе принимать в пределах своей компетенции по существу и в ходе осуществления контроля
решения нормативного характера, обязательные для исполнения другими
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также
предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их
организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности, при
осуществлении ими международных контактов.1
Рассматривая функционирование Российской правовой системы во
взаимодействии с международным правом, Г.В, Игнатенко отмечает, что
современное международное право ориентировано на все отрасли российского права, на все аспекты правового статуса личности и юридической
регламентации жизнедеятельности государства и общества. Применение
норм международного права уже не является прерогативой государств в
их взаимоотношениях; такое применение становится функцией органов
государственной власти; в том числе судов при осуществлении правосудия,
различных правоохранительных органов, должностных лиц, государственных служащих, общественных объединений, хозяйствующих субъектов,
граждан.2
В связи с этим следует подчеркнуть, что в контрольном процессе по
проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного
права, функционирующих во взаимодействии с нормами Российского права,
принимает участие вся система внутригосударственного контроля.
Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, она
осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства,
должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем
полномочий участников правовой формы деятельности четко фиксируется
соответствующим Законом, в котором точно закреплено, кто может быть
субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуще1 См..' Действующее международное право в 3-х томах М., 1996, т. 1, с.504-510
2 См.: Игнатенко Г. В. Российская правовая система и международное право. Екатеринбург,
19 9 7, с. 3
41
ствлятъ свои служебные функции.1
Так, в частности, в соответствии с Положением об осуществлениигя
сударственного контроля за использованием и охраной водных объектов от
16 июня 1997 года государственный контроль за использованием и охраной
водных объектов осуществляют органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации,. Министерство природных ресурсов Российской
Федерации, специально уполномоченные государственные органы в области
охраны окружающей природной среды, другие органы исполнительной
власти в пределах их компетенции.
Наряду со множест вом контрольных функций субъекты государственной правовой формы деятельности осуществляют государственный контроль за выполнением требований международных договоров, межгосударственных целевых программ в части использования и охраны трансграничных водных объектов (вод) совместно с заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти.2
По существу государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязагельств. В зависимости от сферы управленческой дея гельности и компетенции государственных органов, формы и метода внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти. Например, в Федеральном
Законе о ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства,
накопления и применения химического оружия и о его уничтожении от
31 октября 1997 года значительное место занимает вопрос об обеспечении
выполнения Конвенции. Закон предусматривает, что выполнение обязательств РФ, вытекающих из Конвенции, обеспечивается федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в пределах их полномочий. По Закону Президент определяет основные направления политики РФ в области химического разоружения, меры,
необходимые для обеспечения безопасности граждан и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия в соответствии с Конвенцией, а также меры контроля за их реализацией. В Законе значительное
место уделено обязанностям Правительства РФ, Палаты Федерального
Собрания РФ по обеспечению выполнения обязательств по Конвенции.
Как известно, настоящая Конвенция содержит хорошо разработанную
систему международного контроля, в том числе учреждение Организации
по запрещению химического оружия. В соответствии с федеральным законом РФ в случае возникновения споров относительно использования права
проверки в отношении РФ, отказов со стороны Организации по запрещению химического оружия по заявкам РФ относительно конверсии объектов
или в случае принятия других мер, наносящих ущерб РФ, Российская Феде1 Подробнее см.: Горшенев В. М , Шахов И. Б. Указ. соч. , с 35-38
' " * ' 2 С м Российская газета, 9 июля 1 9 9 7
рация в целях защиты своих интересов применяет процедуры в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.1 Сама Конвенция устанавливает, что при
возникновении спора между двумя и более государствами по поводу ее применения стороны обязаны проводить совместные консультации с целью урегулирования спора, обращаться к другим мирным средствам по их усмотрению, включая обращение в Международный Суд ООН.2 Приведенный пример
свидетельствует о том, что в случаях возникновения споров относительно
использования международного контроля, государства обращаются для их
разрешения к процедурам, разработанным в международно-правовой
практике. Механизм внутригосударственного контроля за выполнением международных обязательств является важнейшим первичным звеном в системе
контроля и его осуществление не служит препятствием для использования
соответствующих форм и методов международного контроля, установленных
в международных соглашениях.
В конечном счете при реализации международных договоров как внутригосударственный, так и международный контроль преследуют единую
цель - соблюдение участниками международных соглашений своих обязательств. В этом плане между ними отсутствуют взаимоисключающие противоречия, а наоборот должно быть полное взаимодействие, взаимопонимание,
исключающие, разумеется, нарушение интересов государств, сопряженное с
причинением им ущерба. Цель контрольного процесса - способствовать
реализации на данном организационном уровне учредительного и
нормативного процессов.3
Так, в Воздушном Кодексе РФ от 5/III-1997 года подчеркивается, что
целью государственного контроля за деятельностью в области гражданской
авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов,
авиационной безопасности и качества работ и услуг, который осуществляется
специально уполномоченным органом за соблюдением воздушного законодательства РФ и международных договоров РФ.4
Внутригосударственные контрольные функции могут быть возложены
как на государственные органы, так и на отдельных должностных лиц.
В частности, в соответствии с Федеральным Законом РФ "О континентальном шельфе РФ" от 25 октября 1995 года Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию на ее континентальном шельфе
руководствуясь Конституцией РФ, нормами международного права и международными договорами РФ. В компетенцию федеральных органов государственной власти наряду с другими обязанностями входит осуществле1 См.: Российская газета, 11 ноября 1997 т.
2 См.:Действующее международное право в 3-х томах. М., 1997, т.2, с.473.
3 См . Пушмин Э.А. Международный юридический процесс и международное право. Кемерово,
1990, с.22,
Подробнее о международных процессуальных нормах см также Лукашук И.И. Нормы международного
права. М., 1987, с.182-188. 4 См. Российская газета, 26 марта 1997 года.
43
ние контроля за обеспечением выполнения мероприятий, направленных на
охрану континентального шельфа, ею минеральных и живых ресурсов,
пресечение нарушений Закона и международных договоров РФ. Вместе с
тем в Законе предусмотрено, что контроль за его исполнением и деятельностью органов охраны осуществляется должностными лицами федеральных органов исполнительной власти '
Внутригосударственный контроль может осуществляться как на федеральном, так и на ведомственном уровне, а 1акже государственными
органами субъектов РФ. Например, система государственного учета и
контроля ядерных материалов в Российской Федерации, которая разработана на основе законодательства РФ, рекомендации МАГАТЭ, международных обязательств РФ в области нераспространения ядерного оружия,
построена на двух уровнях: федеральном и ведомственном. На федеральном
уровне государственный контроль ядерных материалов, предназначенных для использования в мирных целях, осуществляет Министерство РФ по атомной энергии, государственный учет и контроль
ядерных материалов, предназначенных для использования в оборонных
целях, осуществляет Министерство РФ по атомной энергии и Министерство обороны РФ.
На ведомственном уровне государственный учет и контроль ядерных
материалов, предназначенных для использования в мирных и оборонных
целях, осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в распоряжении которых находятся ядерные материалы. Контроль за перемещением ядерных материалов через таможенную границу РФ на федеральном
уровне осуществляет Государственный таможенный комитет РФ.2
Отдельные межгосударственные соглашения в целях обеспечения уве
ренности в соблюдении их положений предусматривают независимое осу
ществление как внутригосударственного контроля, так и создание меха
низма международного контроля. Но тем не менее выводы использования
национальных средств контроля могут быть предметом обсуждения меж
дународного контрольного органа, сформированного в соответствии с
условиями соглашения. Таковы, например, договоры СССР и США об
ограничении систем противоракетной обороны, стратегических наступа
тельных
вооружений и др . По существу в этом просматривается
взаимосогласованность, взаимодополняемость международно-правового
и внутригосударственного контроля за выполнением государствами меж
дународных обязательств, что, естес!венно. вполне согласовывается с ос
новополагающим принципом международного права принципом добро
совестного выполнения международных обязательств
1 См.: Российская газета, /декабря, 1995 года
2 См.: Концепция системы государственного учета и контроля ядерных материалов Постановив
ние Правительства РФ от 14/Х-1996 г Российская газета , 29 октября 1996 г
3 Подробнее см : Действующее международное право в 3-х томах. М., 1997, т. 2 ,с. 528-564
44
ЧАСТЬ II
Международный контроль в отраслях международного права.
§1. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ НОРМ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА.
Международно-правовые нормы в области зашиты прав человека в
основном сформировались после 2-ой Мировой войны.
Большим достижением для всего человечества явилось провозглашение
в 1948 году Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав
человека, 50-летие которой в 1998 году широко било отмечено мировым
сообществом. С тех пор довольно успешно разрабатывались и принимались
конвенционные механизмы защиты прав человека.
В 1966 году были приняты Международные пакты об экономических,
социальных и культурных правах, а также о гражданских и политических
правах и факультативный протокол к нему.
Всеобщая декларация представляет собой манифест, главным образом,
морально-политического значения, а Международные пакты представляют
собой договоры, имеющие обязательную силу для ратифицировавших их
государств, По состоянию на 1 августа 1997 года участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах являются 134 государства , Международного пакта о гражданских и политических
правах - 135 государств.
Приведенные выше три документа носят название -Международный
билль о правах человека, который представляет большое достижение Организации Объединенных Наций, в Уставе которой сформулирован основополагающий принцип "поощрения и развитии уважения к правам человека и
основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии"
(CT.I).
Несмотря на всеобщее признание Международного билля о правах в
качестве обязательного эталона, на основе которого правительства могут
измерять прогресс в деле защиты прав человека, кодификация международноправовых норм в этой области продолжается,
В последующие годы в рамках ООН и ее специализированных учреждений были разработаны и приняты следующие международные документы:
— Конвенция 1948 года о предупреждении преступления геноцида и
наказании за него;
— Конвенция 1965 года о ликвидации всех форм расовой дискриминации;
— Конвенция 1973 года о пресечении преступления апартеида и наказании за него;
- Конвенция 1979 года о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;
— Конвенция 1984 года простив пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания;
— Конвенция 1989 года о правах ребенка;
46
— Конвенция 1990 года и защите прав всех трудящихся-мигрантов и
членов их семей,
Кроме названных международные конвенции в различных областях
защиты прав человека были разработаны и приняты региональными международными организациями, а также ЮНЕСКО и МОТ.
Следует подчеркнуть, что международное право в течение последних 50
лет после окончания II-ой Мировой войны достигло заметных успехов в
разработке и кодификации норм в сфере защиты прав человека и основных
свобод.
На данном этапе, как справедливо заметил Генеральный Секретарь
ООН, задача состоит не столько в том. чтобы разрабатывать новые международно-правовые нормы в этой области, а сколько в принятии государствами соответствующих документов и достижении эффективности их применения. Права человека в силу самой своей природы стирают различия,
традиционно проводимые между внутренним порядком и международным
порядком. Права человека нельзя рассматривать ни с точки зрения абсолютного суверенитета, ни с точки зрения политического вмешательства. На
государство международное сообщество должно возлагать главным
образом обеспечение защиты частных лиц.1
Один из ведущих отечественных специалистов в исследовании проблемы
международной защиты прав человека профессор В. А. Карташкин заметил, что,
заключая международные соглашения по правам человека, государства
добровольно отказываются от части своих суверенных прав в этой сфере и
передают их международным органам, которые наделяются полномочиями
"вмешиваться" в их внутренние дела, Развитие международного права в
рассматриваемой области и в дальнейшем будет сопровождаться
расширением указанного процесса 2
Таким образом, государствами принято большое количество международных соглашений по правам человека и государства-участники, ратифицировавшие их, обязаны в соответствии с принципом pacta sunt servanda
добросовестно их выполнять и в этих целях принимать внутригосударственные меры по реализации международных обязательств.
В то же время в современных условиях четко просматривается стремле
ние государств повысить эффективность контроля за выполнением международных договоров, ч то отражает объективную закономерность развития
международного сообщества.3
Это стремление осуществляется таким образом, что государства
при
принятии международных конвенций, в том числе в области прав
человека,
1 См.: Всемирная конференция по правам человека ООН, Нью-Йорк 1995
2 См.: Карташкин В А, Права человека в международном и внутригосударственном праве
1995 с 40
3 См Хлестов О Н Становление и перспективы развития контроля за соблюдением
родных обязательств государств "РЕМП", 1992, Санкт-Петербург, 1994, с 1 4 6 - 1 5 4
47
несмотря на имеющиеся разногласия, устанавливают механизм международного контроля за выполнением международных обязательств
Первоначально это выразилось в том, что Международный пакт о
гражданских и политических правах закрепил учреждение Комитета по
правам человека в составе 18 независимых экспертов, избираемых на заседании государств-участников, которому государства обязаны представлять
периодические доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь
прав, признаваемых в Пакте, и о процессе, достигнутом в использовании
этих прав
Все доклады представляются Генеральному Секретарю ООН, который
направляет их в Комитет для рассмотрения
Комитет изучает доклады, затем препровождает государствам-участникам свои доклады и замечания общего порядка, которые он сочтет
целесообразными.
Более тою, согласно ст. 41 Пакта в случае признания государством
компетенции Комитета получать и рассматривать сообщения любого государства-участника о том, что другое государство не выполняет своих
обязательств по Пакту, то государство-участника, получив сообщение о не
выполнении своих обязательств, обязано в течение трех месяцев представлять объяснение пославшему такое сообщение государству.
Если вопрос не решен к удовлетворению обоих заинтересованных государств-участников в течение шести месяцев, то этот вопрос передается
Комитету. Удостоверившись, что все доступные внутренние средства были
испробованы и исчерпаны, Комитет на закрытом заседании рассматривает
сообщение государств-участников. Для дружественного разрешения вопроса
Комитет вправе оказывать добрые услуги, а также может обратиться к
заинтересованным государствам с просьбой представить любую относящуюся к делу информацию.
На основании всех данных Комитет готовит доклад, который препровождается заинтересованным государствам-участникам
Если переданный Комитету вопрос не разрешен и не удовлетворяет
заинтересованных государств, то Комитет с согласия заинтересованных
государств может назначить специальную Согласительную комиссию из 5
лиц, которые выполняют обязанности в своем личном качестве
Комиссия, рассмотрев вопрос не позднее 12 месяцев после его получения, представляет Председателю Комитета доклад для направления заинтересованным государствам.
После принятия Факультативного Протокола к Международному
пакту о гражданских и политических правах компетенция Комитета была
расширена за счет принятия и рассмотрения сообщений от индивидов,
утверждающих, что они являются жертвами нарушений какою-либо из
прав, изложенных в Пакте.
Комитет вправе рассматривать жалобу отдельных лиц, если она касается только государства-участника Протокола.
48
Комитет может признать неприемлемым любое сообщение, которое
является анонимным или, которое, по его мнению, представляет собой
злоупотребление правом на представление таких сообщений или несовместимо с положениями Пакта (ст.З).
При условии соблюдения всех положений Комитет представленное
ему сообщение доводит до сведения государства, которое, как утверждается, нарушает Пакт. Получившее уведомление государство представляет в
течение шести месяцев Комитету письменные объяснения или заявления,
разъясняющие этот вопрос и любые меры, если таковые имели место,
которые могли быть приняты этим государством.
Комитет не рассматривает никаких сообщений от лиц, пока не удостоверится в том, что этот вопрос не рассматривается в соответствии с другой
процедурой международного разбирательства или урегулирования, а также
данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой
защиты. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких
средств неоправданно затягивается.
Как явствует из данного Факультативного Протокола, он ограничивает полномочия Комитета по правам человека при рассмотрении сообщений отдельных лиц, сведя их к установлению фактов и выработке рекомендации. Он не содержит положений, аналогичных нормам Европейской
и Межамериканской конвенции о правах человека, согласно которым
доклад Комитета может быть передан на рассмотрение Международного Суда по правам человека, который выносит обязательные
решения.1
Таков контрольный механизм осуществления Международного пакта о
гражданских и политических правах.
Что касается Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах, то его международный контрольный механизм заключается в том, что государства-участники обязаны представлять доклады
о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения
прав Генеральному Секретарю ООН, Последний направляет их экземпляры
на рассмотрение Экономическому и Социальному Совету и специализированным учреждениям, членами которых являются соответствующие государства.
Экономический и Социальный Совет может передавать доклады государств, касающихся прав человека, в Комиссию по правам человека для
рассмотрения и дачи общих рекомендаций.
Кроме того, резолюцией Экономического и Социального Совета ООН в
1965 году был учрежден Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, сходный по составу с Комитетом по правам человека.
Данный Комитет также рассматривает доклады государств о положении
дел с осуществлением Пакта об экономических, социальных и культурных
правах, вырабатывает замечания. Заключительные замечания состоят из пяти
разделов: а) введение; б) позитивные аспекты; в) факторы и трудно1См.: Бутрос Бутрос Гали. ООН и права человека ООН 199 5, Москва, с. 62
49
сти, препятствующие осуществлению Пакта; г) основные вопросы, вызывающие озабоченность; д) предложения и рекомендации.
В 1988 году Комитет решил приступить к подготовке "общих замечаний" по закрепленным в Пакте правам с целью оказания государствам содействия в выполнении их обязательств по представлению докладов и в
осуществлении Пакта. По состоянию на апрель 1996 года Комитет принял
шесть общих замечаний;
— общие замечание № 1 (1989 г.) о представлении докладов государствами-участниками;
— общее замечание № 2 (1990 г.) о международных мерах в области
предоставления технической помощи;
— общее замечание №3(1990 г.) о природе обязательств государств;
— общее положение № 4 (1991 г.) о праве на достаточное жилище;
— общее замечание № 5-(1994 г.) о лицах с какой-либо формой инвалидности;
— общее замечание №1 6 (1995 г.) об экономических, социальных и культурных
правах пожилых лиц.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который приступил к подготовке проекта Факультативного Протокола к Международному Пакту об экономических, социальных и культурных правах в
1991 году, придерживается известного положения подачи государствами
друг на друга жалобы за нарушение прав человека, а также представления
индивидуальных или коллективных жалоб.2
Внесение определенных изменений или принятия дополнений ожидаются
и в другие международные акты по правам человека.
В частности, готовится Факультативный Протокол к Конвенции о ликвидации дискриминации в отношении женщин, которым предусматривается
механизм принятия индивидуальных жалоб.
Имеются суждения о подготовке дополнительного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих
достоинство видов обращения и наказания. Хотя данная Конвенция в от личие от других содержит положение о проведении членами Комитета конфиденциального расследования, включая посещения территории государства-участника, но это возможно только с согласия соответствующего государства. Предусматривается, что в случае принятия государствами дополнительного протокола, члены комитета против пыток могли быв любое
время выезжать для посещения места содержания под стражей, встреч с должностными лицами полиции и служащими тюрем, бесед с заключенными и в
целом для непосредственного наблюдения за тем, как осуществляется Конвенция. Прежде чем анализировать недостатки контрольного механизма
названных международных документов по правам человека, следует под1 См.: Права человека, изложение фактов Центр по правам человека Женева, № 16, (/REV1)
2 См.: Более подробно о работе над протоколом см Кузнецов В И Факультативный протокол к
Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах "МЖМП” , 1996 г, № 3, с
27-36
50
черкнуть, что указанные Конвенции по признанию Генерального Секретаря
ООН являются краеугольным камнем правовой защиты прав человека, признанных ООН.
Из вышеупомянутых основных международных конвенций по правам
человека, принятых вслед за Биллем о правах человека, еще пять из них
предусматривают создание контрольных механизмов:
- Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации - Комитет по
ликвидации расовой дискриминации (CERD);
- Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин - Комитет по ликвидации дискриминации женщин (CEDAW);
- Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания - Комитет против применения пыток (CAT);
- Конвенция о правах ребенка - Комитет по правам ребенка (CRC);
- Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей - Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей (пока не вступил в силу),
Международные контрольные органы, созданные названными Конвенциями, предусматривают предоставление первоначального, затем периодических докладов государствами-участниками о мерах, принимаемых внутри
страны по выполнению принятых обязательств.
Многие их Комитетов для получения более полной информации создают
рабочие группы, члены которых запрашивают у Правительств дополнительную информацию. На открытых заседаниях при рассмотрении докладов
между представителями государств и членами Комитетов устанавливается
конструктивный диалог по обеспечению уважения прав человека.
Главная цель рассмотрения докладов государств-участников - наладить сотрудничество между членами Комитета и представителями заинтересованных государств с тем, чтобы гарантировать осуществление всех прав,
предусмотренных соответствующей конвенцией.
При обсуждении докладов на заседании отдельных Комитетов могут
участвовать представители специализированных учреждений, которые могут
представить самостоятельно собранную фактическую информацию о
положении по соблюдению на территории государства прав человека, закрепленных в соответствующей Конвенции.
В частности, в одном из последних документов по правам человека Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18
декабря 1990 года, закреплено, что Комитет по защите прав трудящихсямигрантов и членов их семей, состоящий из 14 экспертов, рассматривает
доклады государств-участников, которому препровождает такие замечания,
какие он сочтет целесообразными, До начала каждой сессии Генеральный
Секретарь ООН направляет Генеральному директору Международного бюро
труда МОТ копии докладов и информацию, относящуюся к рассмотрению этих
докладов для получения экспертного мнения по вопросам,
51
входящим в компетенцию МОТ. С правом совещательного голоса на заседаниях Комитета могут участвовать представители МОТ, а также других
специализированных учреждений, межправительственных организаций,
органов ООН. Комитет представляет свои соображения
соответствующему государству-участнику и лицу, поскольку согласно
Конвенции Комитет вправе рассматривать как сообщения государств, так и
жалобы физических лиц, когда внутренние средства правовой защиты
исчерпаны.
Конвенционный механизм контроля за выполнением международных
соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает
существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что
доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются
государствами несвоевременно. Во многих докладах информации носят
поверхностный характер и объект явно не отражают положение дел с
правами человека в стране. Более того многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают
для государств определенные трудности.1
Анализ контрольного механизме международных конвенций по правам
человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретическом
аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнанными
нормами международного права. Но, как отметил В. А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов. В результате
расширения объема получаемой от государств информации Комитеты
зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только
Комитеты, но и другие органы ООН, специализированные учреждения,
занимающиеся вопросами защиты прав человека. Эффективность работы
Комитетов понижается вследствие несвоевременной, необъективной и
неполной информации, представляемой государствами.2
Принимая во внимание, что по мере появления все более сложных и
подробных документов по правам человека, подготовка, представление и
рассмотрение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы Комитетов предложили
разработать "сводные руководящие принципы". В них страны должны
представлять информацию о своей правовой системе и политической
структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают с тем, чтобы ознакомить правительственные органы и общественность
с правами, провозглашенными в документах по правам человека. По
мнению руководителей Комитетов, подготовка единого "стержневого
документа", который затем будет только обновляться и представлять1 Подробнее см. Карташкин В.А Указ соч., с.82-83. Ломакина М"В Международная защита прав
женщин. "Московский журнал международного права", 1996, № 3, с.40-41 Joran Melander: Monitoring
humanitarian law and human rights В кн , Центральная и восточная Европа. Проблемы прав человека
и демократии Москва, 1995, С.258-265. Права человека. История, теория и практика. М , 1995, с
258-263
2 См Карташкин В.А Права человека в международном и внутригосударственном праве М.,
1995, с.82-83
52
ся Секретариату ООН для распространения среди всех органов наряду с
самим докладом о выполнении соответствующего документа, значительно
облегчит работу государств и позволит им избежать дублирования.1
Как известно, конвенционные Комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь принимать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств,
добросовестное осуществление рекомендации находится в зависимости от
тесного сотрудничества Комитета экспертов и государств-участников соответствующих конвенций.
Начиная с 80-х годов Организация Объединенных Наций в целях проверки осуществления конвенции по правам человека стала принимать и
другие меры, не предусмотренные конвенциями. Так, в соответствии с резолюциями Экономического и Социального Совета ООН 1235 (XII), 150В
(XVIII) стали практиковаться создание Рабочих групп и Специальных докладчиков для изучения вопроса о наличии систематических и грубых нарушений прав человека в соответствующих странах, затем последующего
обсуждения на открытых заседаниях Комиссии по правам человека.2 Подготовленные Рабочей группой или Специальными докладчиками доклады
Комиссия по правам человека публикует и распространяет их без ограничений. Например, в соответствии с резолюцией 1990/15 Комиссии по
правам человека. Подкомиссия по предупреждению дискриминации и
защите меньшинств назначила Специального докладчика для изучения
вопроса о крайней нищете и социальной отчужденности. По данной теме
было проведено исследование, озаглавленное "Права человека и крайняя
нищета", которое было представлено Комиссии по правам человека и
Экономическому и Социальному Совету, которое затем было распространено среди членов ООН. А по докладу Специального докладчика Бакре
Вали Ндиайя Комиссия по правам человека на своей 51-ой сессии заслушала
доклад "Внесудебные казни, казни без надлежащего судебного
разбирательства или произвольные казни", подготовленный по материалам
73 государств. По материалам исследования 52 правительствам было
направлено 217 срочных сообщений, касавшихся свыше 1300 лиц.3
Иная концепция предлагается по этому вопросу В.В. Гавриловым,
который полагает, что для достижения эффективности имплементации
международно-правовых актов по правам человека необходимо наделить
контрольные органы правом вынесения конкретных рекомендаций в адрес
государства о необходимости приведения законодательства и правоприменительной практики в соответствие с положениями конвенции, а
также наделить такими же полномочиями Верховного Комиссара ООН по
правам человека с передачей всех конкретных функций Управлению
Верховного Комиссара.4
1 Бутрос Бутрос Гали. ООН и права человека. Москва, 1995 г., с.70.
2 См -Документы ООН: E/CN.4/1995/176, F/RES/1235/XZII; E/RES/1503/XZVIH.
3 См.: Документ ООН E/CN. 4/1995/61.
4 См.: Гаврилов В.В Международный механизм контроля за имплементацией универсальных " ' ' актов
о правах человека. "МЖМП", 1995, № 4, с.35-36. Его же, ООН и права человека. Механизм создания и
осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998.
53
По мнению В.А. Карташкина в целях улучшения существующей
системы конвенционных органов и повышения эффективности их деятельности
необходимо разработать Новую Хартию прав человека для XXI века,
которая должна объединить все ранее принятые международные договоры
ООН в ,. этой области, включая новые формы и принципы, сложившиеся в
последние т годы. Приня i ие Новой Хартии и создание единого органа по
правам человека, работающег о постоянно, наделение его полномочиями для
принятия обязательных для государств решений значительно повысило бы
эффективность созданной системы.1
В свою очередь О.Н. Хлестов считает заслуживающим максимальной
- поддержки - создание международных контрольных механизмов,
строящихся по различным схемам с участием определенного количества
членов этого механизма, выделяя следующие виды:
— международные договорные органы;
— возложение по договору контрольных функций на существующий
международный орган;
— контрольный орган, состоящий из представителей государств;
— контрольный орган, состоящий из граждан, выступающих в личном
качестве.2
При обсуждении методов осуществления международных стандартов в
области прав человека на Венской Всемирной конференции по правам человека в июне 1997 года в Программу действий на будущее наряду с всеобщей
ратификацией всеми государствами ранее принятых конвенций по правам
человека были включены рекомендации:
- об ограничении любых оговорок к международным договорам о правах
человека;
— сохраняя высокое качество действующих международных стандартов,
избегать принятия большого числа договоров;
—договорным органам по правам человека рассмотреть предложение о
представлении государствами одного общего доклада по договорным обязательствам;
— Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОСу рассмотреть вопрос об изучении
функционирования существующих договорных органов в области прав
человека и различных тематических механизмов и процедур в целях повышения их эффективности за счет улучшения координации их работы, избегая
ненужного дублирования и параллелизма;
— сохраняя и укрепляя систему специальных процедур, докладчиков,
представителей, экспертов, рабочих групп, Комиссии по правам человека,
всем государствам в полной мере сотрудничать в их деятельности.3
Помимо конвенционных органов по контролю за выполнением международных соглашений по правам человека, этими же проблемами занима1 См.: Карташкин В. А .Указ. соч. , с. 83-84
2 См.: Хлестов О. Н . Указ. соч. ,с 1 5 1
3 См .: Подробнее см Всемирная Конференция по правам человека Венская декларация и Программа действий, ООН Нью-Йорк, 1995, с. 40-60
54
ются другие органы ООН (прежде всего Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности), в том числе Центр по правам человека, который с 1982 года
является главным инструментом ООН в области прав человека. Центр
оказывает помощь в области прав человека другим органам ООН, готовит
доклады о реализации международных актов о правах человека.
Верховный Комиссар ООН по правам человека, утвержденный в соответствии с резолюцией 48/141 от 20 декабря 1993 года Генеральной Ассамблеей ООН, является должностным лицом ООН, несущим основную ответственность за деятельность Организации в области прав человека и вместе с
Центром по правам человека формирует единство действий.1
В докладе Генерального секретаря ООН Кофи А. Аннана о работе ООН за
1997 год отмечается, что в целях улучшения работы ООН в области защиты
прав человека он объединил Управление Верховного Комиссара и Центр
по правам человека.2
Особое место в этой области занимают Комиссия по правам человека и ее
Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств.
За многие годы Комиссия создала многочисленные механизмы по установления фактов в области прав человека: это утверждение тематических
мандатов по разбору особенно серьезных нарушений, назначение специальных
докладчиков по нeгативным с точки зрения соблюдения прав человека
последствиям, создание рабочих групп, обсуждение докладов и информации
и т.д.
Большое количество вопросов, от носящееся к правам человека при чрезвычайных ситуациях, положение коренных народов и меньшинств, современные формы рабства, вопросы справедливого судебного рассмотрения,
содержания под стражей и т.д. обсуждаются в Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств.
Заслуживает всестороннего изучения механизм защиты прав человека
региональных организаций и, прежде всего, Совета Европы. Для нас это
особый интерес вызывает в связи с вступлением России в Совет Европы.
В отличие от органов ООН в области прав человека, в том числе конвенционных органов, Совет Европы учредил более гибкий и эффективный
механизм защиты прав человека.
Европа приближается к пятидесятилетию принятия Конвенции о защите
прав человека и основных свобод (4/XI-1950 г.). В соответствии с Конвенцией были созданы Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Комиссия вправе рассматривать жалобы
членов Совета Европы друг на друга о нарушениях прав человека, а также
коллективные и индивидуальные жалобы, в том числе неправительственных
организаций.
С принятием II/V-1994 г. Протокола № II к Европейской Конвенции о
защите прав человека и основных свобод правом обратиться с жалобой в
1С м .: Бутрос Бутрос Гали Навстречу новым вызовам 199 5 Годовои доклад о деятельности ООН
Нью-Йорк, 1995 г, с. 277-278
2 См.: Кофи А Аннам Обновление на переходном этапе ООН. Нью-Йорк, 1 99 7г
55
Европейский Суд стали обладать не только государства, но и индивиды,
группа лиц, неправительственные организации. После вступления в силу ,
данного Протокола будет упразднена Европейская Комиссия, останется
Европейский суд, который будет учреждать Комитет из трех судей для
решения вопроса о приемлемости жалобы. Сами жалобы будут рассматриваться Палатами из 7 судей, а более сложные - Палатами из 17 судей.
Решения суда являются обязательными для государств-участников. За
осуществлением решения Суда будет следить Комитет министров Совета
Европы.
Протокол № 11 вступит в силу через год после окончательной ратификации всеми государствами-участниками Конвенции. Новая система
рассмотрения жалоб, по мнению авторов, сделает ее механизм более доступным для отдельных лиц, ускорит применение процедур, повысит
эффективность ее работы.'
По мнению В. А. Карташкина, созданный в соответствии с Европейской
конвенцией и Протоколом № II механизм, является, по сути дела, наднациональной властью, ограничивающей сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Создавая прецедентное право,
решения Суда будут оказывать значительное влияние на формирование и
развитие доктрины европейского права, в особенности Российского, поскольку кроме Конституции РФ отраслевое законодательство все еще не
подверглось коренной переработке и противоречит интересам защиты основных прав и свобод человека.2
Бутрос Бутрос Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во внимание недостатки контрольного механизма международных документов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека,
По его мнению цель такой реформы состояла бы в рационализации
процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В.Л. Карташкина и экс-Генерального секретаря
ООН Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Бутрос Гали предлагает начать с представления государствами всеобъемлющего единого .
доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют.
Последующим этапом в реформировании к началу будущего века
явилось бы создание единого механизма для контроля за соблюдением
международных документов о правах человека, т.е. единого
технического 5 органа с временно- постоянным статусом.3
Очевидно следует согласиться с концепцией экс-Генерального
секретаря ООН о том, что реформирование следует проводить прежде
всего в контрольном механизме действующих конвенций по правам
человека.
1 См.: Права человека: Постоянная задача Совета Европы. М-, 1996, с.18
2 Подробнее см.: Карташкин В А. Россия и Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод. "МЖМП", 1996, № 3.
ЗСм.: Бутрос Гали. ООН и права человека. ООН, Москва, 1995, с. 158-159.
56
Принятие единой Хартии вместо многочисленных конвенций, как это
предлагает проф. В. А. Карташкин, представит довольно сложную и длительную процедуру. Прежде всего несовпадающие позиции государств, о
чем свидетельствует различный подход к ратификации международных
документов по нравам человека, а в отдельных случаях и отказ от ратификации, затруднит разработку и принятие единого акта, охватывающего права человека во всем его многообразий. Существующие конвенции
достаточно емко включают международные стандарты в области прав
человека.
Можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее
принятые конвенции в целях реформирования контрольного механизма и
создания единого для всех конвенций органа по правам человека,
наделенного рассматривать как жалобы государств, так и индивидов, коллективов, неправительственных организаций. Принимая во внимание, что
человек - самое ценное существо земной цивилизации - является объектом
защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в
соответствии с Уставом ООН всего мирового сообщества, то следовало бы
наделить данный Орган правомочиями выносить обязательные для государствучастников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.
Как подчеркивалось на Венской Всемирной Конференции по правам
человека, международное сообщество должно относиться к правам человека
глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и
вниманием (ч. 1, п.5 Венской декларации и Программы действий).
К 50-летию Всеобщей декларации прав человека в международном
праве разработано довольно - большое количество документов по защите
прав человека. Международные стандарты, закрепленные в них, останутся
лишь моделью человеческих прав и свобод, если государства не примут
соответствующих внутригосударственных мер по их закреплению и
обеспечению. В значительной степени это зависит от экономического положения государств, от политической и правовой системы. В этой связи
большое значение приобретает концепция развития, разработанная ООН.
Экономическое развитие в беднейших странах является коллективной
заботой международного сообщества. Справедливые экономические
отношения и благоприятные экономическое окружение на международном
уровне исключительно важны с точки зрения устойчивого развития.
Венская конференция по правам человека особо отметила взаимоподкрепляющие связи между демократией, развитием и уважением прав человека.
Демократия является одним из основных прав человека, поощрение которого
само по себе служит важным показателем развития. Ускорение темпов
экономического развития является одним из условий для надлежащего
обеспечения демократических прав и свобод человека. Как было закреплено в
Венской декларации и Программы действий "права человека универсальны,
неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны". Долг государств - поощрять и
защищать все права человека и основные свободы. Поскольку многие
проблемы в разработке международных норм в этой сфере решены,
57
то естественно требуется усовершенствование механизма проверки выполнения государствами своих обязательств
Появление сегодня концепции, согласно которой международное сооб
щество может защищать конкретные права человека действительно является
одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений
международного права
58
§2. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ НОРМ
МЕЖДУНАРОДНОГО ГУМАНИТАРНОГО ПРАВА
В международном праве само понятие и название международного гуманитарного права сформировались сравнительно недавно, хотя правовые
нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 18641 ода с принятием первой
Женевской Конвенции об участи солдат, раненых на поле боя и Санкт-Петербургской Декларации 1868 года об отмене употребления взрывчатых и
зажигательных пуль Затем были приняты Гаагские Конвенции 1899,1907 г г
о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 году известные Женевские
Конвенции. Большим достижением международною гуманитарного права
стало принятие в 1977 году Дополнительных Протоколов к Женевским
конвенциям 1949 года. С тех пор возникло два направления в международном
гуманитарном праве, одно стало называться "Право Женевы", а другое
"Право Гааги" '
Подобное искусственное разделение было связано с тем, что Гаагские
нормы, вытекающие из конвенции 1899 и 1907 г.г главным образом регулируют ведение военных действий и вопросы нейтралитета. Эти нормы не
распространяются на вооруженные конфликты, происходящие внутри государств.
А что касается "Женевского права", то оно объединяет Женевские конвенции 1949 года, которые содержат международно-правовые нормы, относящиеся к защите раненых и больных в действующих армиях, к положению
военнопленных, гражданского населения во время войны и Дополнительные
протоколы о защите жертв вооруженных, конфликтов международного и
немеждународного характера.
Если в первой международной конвенции по гуманитарному праву 1864 г.
было всего 10 статей, то в настоящее время действующие международные
нормы в этой области содержат более 600 статей, т е к началу XXI века
нормы международного гуманитарного права оказались кодифицированными значительно лучше чем в других отраслях международного права.
Большой объем международно-правовых норм в области гуманитарного
права ставит перед мировым сообществом другой, не менее важный вопрос обеспечение выполнения государствами обязательств, вытекающих из названных международных документов.
Это особенно важно в настоящее время, если учесть, что из 21 операции
ООН, развернутой с 1988 года по 1994 год, 13 были связаны с конфликтами
внутри государств, которые сопровождались серьезными нарушениями международного гуманитарного права - массовыми убийствами, изнасилова* Подробнее об источниках международного гуманитарного права См Право в период вооруженных
конфликтов (Обзор) М 1978 Ведение боевых действий Сборник гаагских конвенций и иных
соглашении МККК М 1995 Женевские конвенции от 12 августа 1949 года и Дополнительные
протоколы к ним МККК М 1994г
59
ниями
женщин,
"этнической чисткой" населения в целях приобрет ения j
удержания
территории.'
Международное гуманитарное право тесно соприкасается с правами
человека и его основными свободами Если нормы международного гуманитарного права направлены для решения гуманитарных проблем, возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и не
межгосударственного характера, то защита прав человека и основных его
свобод затрагивает всестороннюю деятельность человека, независимо от
вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм
международного гуманитарного права вытекает не только из действующей
конвенции в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.
Хотя, по мнению Мануэль Сагер, право, применимое к вооруженным
конфликтам немеждународного характера, является в лучшем случае весьма
умозрительным, контрольных механизмов в рамках четырех Женевских
конвенциях и Дополнительных Протоколов к этим конфликтам фактически
не существует.2
В современных условиях четко просматривается стремление государств повысить эффективность контроля за выполнением международных
договоров, что отражает
объективную закономерность развития международного сообщества.3
В соогветствии с общепризнанным принципом международного права
pacta sunt servanda государства - воюющие стороны обязаны соблюдать
гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.
Так, Гаагская конвенция от 5/Х-1907 года "О законах и обычаях сухопутной войны" в cт. 4 предусматривает, что "Военнопленные находятся во
владении неприятельского Правительства, а не отдельных лиц или отрядов,
взявших их в плен. С ними надлежит обращаться человеколюбиво".
Обязательства выполнения изложенных в Конвенции положений вытекает и
из других статей, ограничивающих средства ведения войны, обращения с
ранеными и больными и др. контроля.
В течение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1898 и 1907 г. г. о
законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основны
ми правовыми
актами, в том числе по защите гражданского населения во
время войны.5
1 См.: Док ООН А/50/60 S/1995/1 от 3/1 1995 S/RES/627 от 25/V 1993
2
Мануэль Сагер права"
Контрольные
механизмы
международного
1991, Ма
3-4, с 26 в международном гуманитарном праве "Советский журнал
3 Хлестов О Н. Становление и перспективы развития контроля за соблюдением международных
обязательств государств "Совет ежегодник международного права" 1992, М 1994, с 1 5 1
4 Подробнее см Горовец А М Законы войны (Война и право) Петроград 1909
5 0 значении названных международных документов см Фуркало В В Международно-правовая
защита гражданского населения в условиях вооруженных конфликтов Киев 1986
60
Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению
международных гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 12/VIII-1949 года и Дополнительных протоколах к ним 1977
года.
Так, в конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях закреплено, что каждая сторона, находящаяся в конфликте,
через своих главнокомандующих должна будет заботиться о подробностях
выполнения конвенции. Стороны берут на себя обязательство ввести в
действие законодательство, необходимое для обеспечения эффективных
уголовных наказаний для лиц, совершивших или приказавших совершить
те или иные серьезные нарушения конвенции. Стороны также обязуются
разыскивать виновных лиц независимо от их гражданства или передавать
другой стороне для суда над ними.1
Подобные же международно-правовые нормы закреплены и в других
Женевских конвенциях от 12/VIII-1949 года: "Об улучшении участи
раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море" (ст.ст.46-53), "Об обращении с военнопленными"
(ст. ст. 129-132), "О защите гражданского населения во время войны" (ст. ст.
146-149). Более того, в данной конвенции имеется норма, предусматривающая обращение к арбитру по взаимной договоренности сторон для
установления процедуры расследования по поводу всякого утверждения о
нарушении конвенции (ст. 149).
В Дополнительном протоколе N 1 к Женевским конвенциям от 12/
VIII-1949 года, касающемся защиты жертв международных вооруженных
конфликтов, внутригосударственный контроль выражен, прежде всего, в ст.
ст. 87, 88, в которых подчеркивается, что конфликтующие стороны
должны требовать от военных командиров недопущения нарушений Конвенций и Протокола, пресечения этих нарушений, вплоть до уголовного
преследования виновных лиц, а также выдачи виновных лиц при наличии
сотрудничества по оказанию взаимной помощи по уголовным делам.
Как отметил один из участников дипломатической конференции по
гуманитарному праву 1977 года проф. Фриц Кальсховен "представление о
том, что применение норм гуманитарного права должно стать объектом
международного контроля, сформировалось, главным образом, в рамках
"права Женевы" .2
Женевские конвенции (ст. 8-1- III Конвенции, ст. 9IV Конвенции) предусматривают, что конвенции будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц,3 на которых возложена охрана интересов
Сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы
*См.: Женевские конвенции от12Л/1И-1949иДополнительныеПротоколыкним М , 1994. " - *См
Фриц Кальсховен Ограничения методов и средств ведения войны МККК, М , 1994, с 81-84
** "Держава-Покровительница" согласно Протоколу N 1 означает нейтральное государство или
другое государство, не являющееся стороной, находящейся в конфликте, которое было назначено
стороной, находящейся в конфликте, и признано противной стороной и которое согласилось
осуществлять функции, возлагаемые на Державу-Покровительницу в соответствии с Конвенциями и
Протоколом N 1
61
смогут кроме своего дипломатического или консульского персонала назна
чать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других
нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать
в пределах максимальной возможности работу представителей или делега
тов Держав-Покровительниц.
Женевские конвенции предусматривают, что стороны по договоренности могут доверить обязанности, возлагаемые на Державы-Покровительницы, какой-нибудь организации, представляющей полную гарантию
беспристрастия и действенности (ст. 10). По утверждению Фрица Кальсховена, до сих пор, однако, это остается сугубо теоретической возможностью,
поскольку ни одно такое соглашение еще не было заключено.1
Далее Женевские конвенции предусматривают, что если по каким-либо
причинам деятельность какой-нибудь Державы-Покровительницы или организации перестала распространяться на раненых и больных или санитарный и
духовный персонал, то Держава, во власти которой находятся покровит
елъствуемые лица, должна обратиться с просьбой к нейтральному государству
или такой организации принять на себя функции Державы-Покровительницы.
Если это не удается, то Держава должна обратиться с просьбой к какой-либо гуманитарной организации, такой как, например, Международный
Комитет Красного Креста.
В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государства,
которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об этом говорится в ст. 11,12 Женевских конвенций.
Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они
сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности, в
случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения
или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые
услуги с целью урегулирования разногласия.
С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе
одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности, властей, на
которых возложена забота об участи раненых и больных, потерпевших
кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых лиц, а
также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории. Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения
или толкования положений Женевских конвенций.
Включая в Женевские конвенции контрольный механизм в виде института державы-покровительницы, участники дипломатической конференции
возлагали на него большие надежды на обеспечение положений всех четырех
конвенций. Однако по сообщению членов Независимой комиссии по
международным гуманитарным вопросам этот институт практически пол1 См.: Фриц Кальсховен. Указ соч , с. 82.
62
полностью перестал функционировать с момента его официального приня
тия. Международный контроль предусмотрен также в ст. 90 Дополнитель
ного протокола N 1, согласно которой для расследования фактов серьезных
нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международ
ная комиссия, состоящая из пятнадцати членов, обладающие высокими мо
ральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающие в
личном качестве.
Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании
любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и
Протокола, так и в оказании добрых услуг по восстановлению уважительного
отношения к названным международным документам.
Механизм расследования Женевских конвенций 1949 года воспринят с
Конвенцией 1929 года об улучшении участи раненых, и больных в полевых
армиях (от. 30). По мнению М. Сагер, единственным новшеством, внесенным
в конвенции 1949 года, является механизм выхода из тупика в случае, если
участники не смогут согласиться по поводу применяемой процедуры;
последняя определяется арбитром, совместно назначенным заинтересованными сторонами. Использование этого арбитражного механизма имеет
небольшое практическое значение. Любая сторона в конфликте, особенно та,
в отношении которой предпринимается расследование, может предотвратить
такое расследование, просто создавая тупик, по процедурным вопросам
отказываясь разрешить его путем согласия на приглашение арбитра.1
Следует отметить ограниченность диапазона международного контроля
со стороны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и
отсутствием надлежащей реализации ее выводов, ибо в конечном счете деятельность Комиссии замыкается только к изменению отношения нарушившей
Стороны к конвенциям или Протоколу. Тем более, что в других ситуациях
Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с
согласия Сторон.
Как справедливо подчеркнул Мануэль Сагер, поскольку это требование о согласии, содержащееся в общей статье конвенции 1949 года, представляет собой неизбежную уступку "святому" принципу государственного
суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по
которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя
Женевскими конвенциями.2
Вместе с тем Протокол предусматривает возможность назначения Палаты из семи членов для расследования нарушений конвенции и Протокола в
случае недостижения соглашения сторонами (речь идет о Первом Протоколе).
Палата, учреждаемая в соответствии с установленной в Протоколе
процедурой, предлагает сторонам, находящимся в конфликте, оказать ей
содействие и представить доказательства. Кроме того, она сама уполномо1 Мануэль Сагер Указ, соч. с. 27.
2 См.: Мануэль Сагер. Указ соч. с 27. О последних выборах 15 членов Комиссии 25 июня 1991г. смотри
указанную работу , с 28
63
чена изыскивать другие доказательства нарушений конвенции и Протокола, которые она сочтет необходимым, а также проводить расследование
положения на месте.
По расследованным фактам Комиссия представляет сторонам доклад
с рекомендациями, которые она считает необходимым.
Заинтересованные стороны после ознакомления всеми доказательствами вправе представлять Комиссии свои замечания, а также оспаривать такие доказательства
В случае невозможности прийти к объективному и беспристрастному
заключению Комиссия сообщает причины этого.
По мнению Мануэля Сагсра пока представляется сложным говорить
об эффективности Комиссии по установлению фактов, предусмотренных в
ст. 90 Дополнительного Протокола. Теоретически ее постоянный характер, независимость от вмешательства со стороны правительств и ее
способность разрабатывать свои собственные правила процедуры
являются многообещающими. Однако обязательный характер данного
контрольного механизма относится только к государствам, которые
сделали заявление согласно ст. 90, а их довольно незначительно.1
Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций раз
работан на довольно слабом уровне. Такое суждение было высказано и
членами Независимой комиссии по международным гуманитарным воп
росам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в
том, что осуществление контроля целиком ставится в зависимость от со
гласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан меж
дународный механизм контроля за выполнением положений как Гаагс
ких, так и Женевских конвенций, протоколов N1, N 2, учитывающий пререгативное международное значение зашиты основных прав и свобод че
ловека при любых ситуациях.
На дипломатической конференции при обсуждении механизма международного контроля, который предусматривался бы в Протоколе N 1,
ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, од
нако консенсус не был достигнут, что является большим упущением и
пробелом международного гуманитарного права.
О несовершенстве механизма контроля международного гуманитарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 года.2
В этой связи следует упомянуть контрольный механизм другого международного документа - Конвенции против пыток и других жестких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от
* См Мануэль Сагер Указ соч СТ S9
** См G Melander Monitopng humanitarian law and human rights, p 258-265
In Central and Eastern Europe Problems of human rights and democracy TMatenals of the
UNESCO
International end Conference' Experiences in the process of consolidation of democracy in
Central and
Eastern Europe , Moscow, April 26-28 1995
64
4/11-1985 года, которая вступила в силу 26 июня 1987 года.1 В соответствии' с положениями данной конвенции для осуществления проверки за
выполнением конвенции создается Комитет против пыток из 10 экспертов,
обладающих признанной компетенцией в области прав человека.
Не анализируя содержание контрольного механизма данной конвен
ции, следует лишь подчеркнуть, что закрепление в международно-право
вом документе большой значимости института контроля явилось шагом
вперед по сравнению с Женевскими конвенциями 1949 года и Протокола
ми к ним 1977 года. Хотя и в этом документе есть определенные недостат
ки - это касается согласия государства-участника на посещение его территории при расследовании фактов нарушения конвенции. Мы вновь стал
киваемся с концепцией нарушения "абсолютного суверенитета".
Как заявил в своем выступлении на открытии 14 июня 1993 года Всемирной конференции по правам человека Генеральный секретарь ООН,
права человека в силу самой своей природы стирают различия, традиционно проводимые внутренним порядком и международным порядком.
Права человека порождают новую правовую проницаемую среду. Поэтому
их нельзя рассматривать ни с точки зрения абсолютного суверенитета ни с
точки зрения политического вмешательства... Государства должны быть
самым надежным гарантом прав человека... Когда государства оказываются
недостойными выполнять эту задачу, когда они нарушают основополагающие принципы, зафиксированные в Уставе ООН, необходимо
ставить вопрос о принятии международных мер.2
Всемирная конференция по правам человека призвала государства
присоединиться к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года и Протоколам к ним и принять на национальном уровне все необходимые меры,
включая меры законодательного характера, для их полного осуществления.
Конференция рекомендовала Комиссии по правам человека рассмотреть
возможность более эффективного осуществления действующих договоров
о правах человека на международном и региональном уровнях и призвала
Комиссию продолжить свою работу по вопросу о международном
уголовном суде.3
Дополнительный протокол N 2 к Женевским конвенциям от 12/VIII1949, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, не содержит правовых норм по осуществлению международного контроля за выполнением конвенции и Протокола N 2, как
это предусмотрено в Протоколе N 1.
К моменту принятия 8 июня 1977 года на дипломатической конференции
в Женеве Протоколов к Женевским конвенциям 1949 года вооруженных
конфликтов, носящих немеждународный характер, было незначитель1 См.: Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы С
преступностью. Выпуск 1, М., 1989, с. 50.
2 См.: Всемирная конференция по правам человека. ООН, Нью-Йорк, 1995, с 12-13.
3 См.: Всемирная конференция по правам человека. ООН, Нью-Йорк, 1995, с. 58-59.
65
1
но. Более того, в таких конфликтах, происходящих на этнической, расовой,
религиозной основе, сторонами оказываются различные группировки. Как
подчеркнул, бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали, зтой новой
разновидности внутригосударственных конфликт ов присущи определенные
харак геристики, которые ставят перед операциями ООН по поддержанию
мира задачи, с которыми они не с галкивались со времен операции в Конго в
начале 60-х годов Персоналу операции обычно противостоят не только
per улярные армии, но и ополченцы и вооруженные гражданские лица, которые
недисциплинированны и не имеют четкой структуры командования.1
Разумеется, эти обстоятельства не могли быть учтены при принятии
Протокола N 2 к Женевским конвенциям, ибо создание Комиссии для расследования фактов нарушения Женевских конвенций и Протоколам 2 представляется довольно затруднительным.
В Протоколе 2 не нашли отражения такие вопросы, как коллективная
или индивидуальная о гветственность за нарушения, а также роль третьих
сюрон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, по
ложение ст.З, общей для всех конвенций 1949 года, согласно которому
"беспристрастная туманит арная opi анизация, такая, как Международный
Комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, нахо
дящимся
в
конфликте.2
I
1 ем не менее международное сообщество изыскало некоторые формы и
методы международного контроля за соблюдением международных гума
нитарных норм и в этих вооруженных конфликтах, не носящих международI
ного характера.
По утверждению Генерального секретаря ООН, ООН оказалась в положении, KOI да она стала выполнять широкий круг функций: наблюдение за
прекращением огня, перегруппировка и демобилизация войск, реинтеграция военнослужащих в гражданскую жизнь и уничтожение их оружия,
разработка и осуществление программ разминирования; репатриация беженцев и перемещенных, лиц; оказание гуманитарной помощи и т .д.3
Операции по поддержанию мира ООН в последнее время стали осуществляться в странах, находящихся в состоянии гражданской войны (Ливан), в
состоянии распада существовавшего государства (Югославия), в состоянии
хаоса (Сомали). Весьма важным фактором в деятельности вооруженных сил
ООН помимо упрочения мира и безопасности является оказание гуманитарной
помощи.
Начиная с 1992 года вооруженные силы ООН последовательно получали следующие полномочия:
- обеспечение безопасной транспортировки гуманитарной помощи, пре
доставляемой по линии Управления Верховного комиссара ООН по делам
беженцев (УВКБ);
__ _ ___
1 См Бутрос Гали Повестка дня для мира 1995 Второе издание ООН Нью-Йорк, 1995. с 10
2 См Фриц Кальсховен Указ соч с 193-194
3 См Бутрос Гали Указ соч с 21
66
[
международного гуманитарного права и прав человека в бывшей Югославии и в Руанде вселяет надежду на то, что безнаказанности будет положен конец. МККК полностью поддерживает международных трибуналов.1
Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в
межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональным
организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля
как наблюдение за выполнением договоренностей конфликтующих сторон
по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций
ООН с региональными организациями по стабилизации положения в
"горячих" точках, решения гуманитарных проблем.
Так, в частности, заметно активизировала свою работу в этом отношении ОБСЕ, СНГ (Югославия, Нагорный Карабах, Абхазия, Чечня и
др. территории).
Весьма интересными и заслуживающими большого внимания представляют предложения проф. О. Н. Хлестова о перспективах повышения
эффективности контроля за выполнением международных, договоров. К
числу таких вопросов он совершенно справедливо относит:
— выработка модели форм и методов контрольного механизма с учетом
сферы деятельности, регулируемой договором;
— разработка вопросов о составе международных контрольных механизмов: из представителей государств; граждан, выступающих, в личном
качестве; сторон- не участников договора;
— повышение роли международных и иностранных вооруженных сил
для осуществления контроля;
— повышение роли комиссии по выяснению фактов; .
—повышение роли международных организаций;
— повышение роли неправительственных организаций по контролю.2 На
выполнение норм международного гуманитарного права, кроме правовых
норм, непосредственное воздействие оказывают и иные факторы, которые
влияют на действия вооруженных сил, полицейских служб и других органов
государственной власти (идея взаимности, общественное мнение, элементы
дисциплины в армии т.д.)
Важным условием обеспечения выполнения обязательств по гуманитарному праву является создание для этого условий в мирное время, которые заключаются в принятии соответствующих законов и постановлений,
проведения обучения в вооруженных, силах, осуществление подготовительных материальных мероприятий.3
Рассмотрим функции Международного Комитета Красного Креста,
его роль в выполнении Гаагских и Женевских конвенций.
1 См. Корнелио Соммаруги Дальнейшее развитие координации гуманитарной помощи в чрезвычайных обстоятельствах. "Межд. журнал Красного Креста", 1992, N 2, с. 106.
2 См.: Хлестов О.Н. Указ, соч с.152-153.
""'
3 См.: Ханс-Петер Гассер Международное гуманитарное право. Введение МККК, М., 1995. с. 109-110.
68
МККК, представляя собой ассоциацию граждан Швейцарии со штабквартирой в Женеве, хотя и не является международной организацией, но в
силу признанной мировым сообществом практики оказания помощи раненым
и больным в действующих армиях с 1864 года, стал организацией, которая
заслужила доверие государств в силу ее нейтральности и беспристрастности
при оказании помощи как при внешних, так и во внутренних конфликтах.
За ним всеобще признано, "права гуманитарной инициативы" в любых
вооруженных конфликтах, о чем подчеркивается в от .5 (3) Устава
Международного движения Красного Креста и Красного полумесяца:
"МККК вправе предпринимать любую инициативу гуманитарного характера,
соответствующего его особой роли нейтрального и независимого
посредника, и вправе рассматривать любой вопрос, требующий изучения
силами подобной организации".
В Протоколе N 1 в ст.5 большая ее часть посвящена деятельности
МККК. Как указано в п. 3, если Держава-Покровительница не назначена
или не признана с момента возникновения ситуации (вооруженных конфликтов), МККК, не ущемляя права любой другой беспристрастной гуманитарной организации поступать таким же образом, предлагает свои добрые
услуги сторонам, находящимся в конфликте, с целью назначения
Державы-Покровительницы с их согласия.
Если, несмотря на усилия МККК, Держава-Покровительница не назначена, стороны, находящиеся в конфликте, без промедления принимают
предложение, которое может быть сделано МККК или любой другой
организацией, предоставляющей все гарантии беспристрастности и эффективности, действовать в качестве субститута (организации, выступающей вместо Державы-Покровительницы) после соответствующих консультаций с вышеупомянутыми сторонами и с учетом результатов этих
консультаций. Стороны обязаны прилагать вое усилия для содействия
деятельности такой организации при выполнении его задачи в соответствии с Конвенциями и Протоколом N 1.
Как и в других случаях осуществления контроля, содействие МККК
оказанию гуманитарной помощи с доступом на территорию конфликтующих сторон связано с получением согласия и в связи с этим ведение сложных
переговоров сопряжено с неоправданным затягиванием времени, когда
безотлагательно требуется помощь раненым и больным.
Как отметил Фриц Кальсховен, при внутренних вооруженных конфликтах
ни одно правительство, находящееся у власти, не желает признавать, что оно
хотя бы временно утратило контроль над частью территории. Поэтому оно
продолжает настаивать на своем праве определять, кого допускать даже на ту
часть территории, которая контролируется восставшими. Есть лишь два
выхода из сложившегося затруднительного положения. Один заключается в
том, чтобы МККК ограничился оказанием помощи жертвам на территории,
контролируемой правительственной стороной.
69
Если Комитет тем не менее находит это решение неприемлемым, то остается другой выход, а именно игнорировать отказ правительства. По мнению
Фрица Кальсховена, это может противоречить его политике сотрудничества со
всеми правительствами, хороши они или плохи. Однако это лишь политика, а
не священный принцип и даже если бы он был таковым, следует помнить, что
Jede Konsequenz fuhrt mm Teufel: всякая попытка соблюдать абсолютную
последовательность приводит к дьяволу. Иначе говоря, действие в
международной политической обстановке, характеризующейся известной
хаотичностью и пренебрежением к правам, требует от такой организации, как
Комитет, готовности идти на компромисс тогда и в той мере, когда и
насколько соблюдение принципа невозможно.'
По справедливому замечанию сотрудника Международного Комитета
Красного Креста Марион Харрофф Тавель, Международное движение Красного
Креста и Красного Полумесяца никогда не должно быть нейтральным в
отношении человеческих страданий, но всегда должно оставаться таковым в
отношении людей, воюющих между собой, и разногласий, их разделяющих.2
МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество в целях зак
лючения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения
(перемирие, короткое перемирие), или для создания санитарных и безопас
ных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт
сторон по гуманитарным вопросам.3
На двадцать пятой международной конференции Красного Креста (Женева, 1986) была принята резолюция под названием "Меры, принимаемые
государствами по выполнению международного гуманитарного права".
После этого МККК обратился к государствам-участникам Женевских конвенций 1949 г. с запросами о принятых мерах по выполнению норм международного гуманитарного права. Государствам-участникам Женевских конвенций было предложено представить сведения о мерах, принятых в целях
пресечения нарушений конвенции, по перечисленному МККК по каждой
конвенции и по двум протоколам перечню вопросов. Однако в адрес предстоящей 26-ой Международной конференции Красного Креста и Красного
Полумесяца, которая планировалась в ноябре 1991 года, было получено
очень немного ответов. По состоянию на 30 апреля 1991 года в ответ на 160
писем, посланным государствам, МККК получил ответы только от 62 правителъств и 30 национальных обществ Красного Креста и то не на все вопросы по
запрашиваемому перечню. В ответах ряда государств отсутствовала
1 См.: Фриц Кальсховен Беспристрастность и нейтральность в гуманитарном праве и практике. Из
международного журнала Красного Креста, ноябрь-декабрь 1989 г., "The silence of the International
Commitee of the Red Cross" 1989.
2 CМ.: Марион Харрофф Тавель. Нейтральность и беспристрастность. Из международного журнала
Красного Креста, ноябрь-декабрь 1989 г.
3 См.: Марион Харрофф Тавель. Деятельность МККК в обстановке насилия внутри страны. МККК,
М., 1995, с. 36.
70
информация о соотношении международного гуманитарного права и национального права, не содержались сведения о принятых или не принятых мерах
по каждой конвенции и протоколам.
Вполне справедливо замечание Элизабет Корнблум, которая по просьбе
МККК изучила представленные отчеты государств и пришла к выводу, что
говорить о наличии системы представления докладов в контексте выполнения
гуманитарного права было бы преждевременно.1
В документе, подготовленном МККК для 26-ой Международной Конференции Красного Креста и Красного Полумесяца, указывалось, что для
обеспечения соответствия с многочисленными положениями Женевских конвенций 1949 года и их Дополнительных Протоколов 1977 года должны быть
приняты юридические и практические меры на национальном уровне заранее,
в мирное время, чтобы весь корпус международного гуманитарного права
мог применяться, когда придет время.2
Помимо письменных представлений МККК использовал другие средства, способствующие принятию государствами мер на национальном уровне
по выполнению своих обязательств, вытекающих из Женевских конвенций и
Протоколов. Это относится по распространению информации по международному гуманитарному праву, проведению региональных семинаров
(IX/1990 г. - в Софии, VI/1991 г. - в Сан-Хосе, V-1997 г. в г. Казани РФ и т.д.).
Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контрольного
механизма международного гуманитарного права роль Международного
движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного
Комитета Красного Креста в соответствии с Уставом Движения 1986 года и
Уставом МККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать. Государства обязаны
обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и
разнообразными средствами контроля за соблюдением международных гуманитарных норм.
В Декларации от 1 сентября 1993 года Международная конференция по
защите жертв войны вновь подтвердила необходимость более эффективного
претворения в жизнь норм международного гуманитарного права.
Как заявил на 49 сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент
МККК Корнелио Соммаруги, нормы международного гуманитарного права
должны соблюдаться при всех обстоятельствах. Всем нам предстоит потрудиться над тем, чтобы сделать политику более гуманной, но никоим образом не политизировать гуманитарную деятельность.
Не умоляя достоинства ранее высказанных авторами предложений, тем не
менее мировому сообществу следовало бы на международном уровне - на
дипломатической конференции вновь вернуться к рассмотрению вопроса об
1 См.: Элизабет Корнблум Сравнительный анализ систем представления государствами докладовсамооценок. "Международный журнал Красного Креста", 1995, N 2, с. 54.
2 Подробнее см.: Меры, принимаемые государствами по выполнению международного гуманитарного
права/ Сборник документов и статей// МККК, Женева, 1991, с. 4-57
71
обеспечении выполнения международных гуманитарных норм в вооруженных конфликтах международного и немеждународного характера
Хотя и международное право запрещает обращаться к войне как к
средству разрешения международных споров, пока государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (агрессивного и
оборонительного), пока на разных континентах земного шара происходят
межэтнические конфликты, которые сопровождаются многочисленными
жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией
человечных гуманитарных норм будет возрастать Этот фактор, принимая
во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций
по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу по иска таких
методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на
защиту человеческой жизни, а не ставились от согласия конфликтующих
сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного
соглашения государств в рамках международной конференции
72
§3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ.
В международном праве на современном этапе его развития можно
считать общепризнанным возникновение и становление новой отрасли право окружающей среды, хотя в исследованиях как зарубежных, так и
отечественных ученых встречаются различные его названия.1 Конвенци
онная практика довольно четко придерживается концепции "защиты ок
ружающей среды".
В течение долгого времени вопросы защиты окружающей среды
исключительно сводились к борьбе с загрязнением природы. Признанию
наличия связи между окружающей средой и правами человека способствовало
осознание глобальности, сложности, остроты и многосторонности
экологических проблем.2
Окружающая среда, развитие, демократия, права человека — таковы
основные концепции, которыми отмечен конец текущего столетия. Как
отмечает Ю. М. Колосов, одной из характерных черт современного этапа
развития международного права можно считать его демократизацию, которая проявляется в более демократических методах решения проблем на
межгосударственном уровне и влиянием на формирование норм международного права народных масс, увеличение удельного веса норм, призванных обеспечивать интересы народа и каждой личности.3
Комиссия по правам человека 6 марта 1990 года приняла резолюцию
1990/41 "Права человека и окружающая среда", в которой подчеркнула
существующую связь между сохранением окружающей среды и защитой
прав человека..
Развитие международного природоохранительного законодательства
привело к заключению около 350 многосторонних и более 1000 двухсторонних договоров, а также принятию межправительственными организациями многочисленных документов в форме декларации, программ действий и резолюций.4.
Как известно первая Всемирная Конференция ООН по проблемам
окружающей человека среды состоялась в Стокгольме 12 мая 1972 года,
которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Декларация провозгласила: "В соответствии с Уставом ООН
1 Подробнее см.: Курс международного права в 7 томах. М., 1992, т. 5, с. 280 — 287. Хлестов О. Н.
Международно-правовые проблемы окружающей среды. °МЖМП". 1996, № 4, с 150. Колбасов О. Е.
Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.
2 Согласно прогнозам к началу XXI века более половины (5 млрд.) населения мира будут проживать в
городской местности. Из-за загрязнения окружающей среды в городах каждый год умирают от 300 000
до 700.000 жителей. См.: Документ ООН E/CN. 4/Sub.2/1994/9, с. 62.
3 См.: Колосов Ю. М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского
законодательства. "МЖМП", 1991, № 2, с. 68—69.
4 См.: Документ ООН E/CN.4/Sub.2/l 994/9.
73
и принципами международного права государства имеют суверенное право
разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политики в области
окружающей средь; и несут ответственность за обеспечение i ого, чтобы
деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба
окружающей среде других государств или районов за пределами действия
национальной юрисдикции'
Стокгольмская встреча по окружающей среде оказала существенное
влияние на прогрессивное развитие международного права окружающей
среды. Кодификация его норм в отличие от других отраслей международно
го права стала осуществляться довольно интенсивно и всесторонне, что в
конечном счете предопределялось отношением мирового сообщества к со
хранению жизни на Земле, ее природы, флоры и фауны и т д.
Однако эти специальные договоры, содержащие конкретные нормы,
порой не связаны между собой, не имеют единой логической системы, не
охватывают все проблемы, не учитывают все виды и формы воздействия на
, окружающую среду. Этот пробел, по мнению О. Н Хлестова, мог бы быть
устранен кодификацией норм в данной области по определенным сферам,2а по
мнению Ю М. Колосова, А, С Тимошенко и некоторых других ученых
путем разработки и принятия специального кодификационного акта, что
явится завершающим этапом формирования новой отрасли международного
права международного права окружающей среды 3 Тем не менее следует
отметить прогресс в международном праве защиты окружающей среды, о чем
свидетельствует принятие в последнее время конкретных международноправовых норм по защите атмосферы, флоры и фауны, природы, морской
среды и т д
Одним из важнейших международных документов в данной отрасли
следует назвать резолюцию 37/7 Генеральной Ассамблеи ООН от 28.10 82
года, провозгласившую Всемирную Хартию природы, утвердившей 24 принципа сохранения природы, в соответствии с которыми должна направляться и
оцениваться любая деятельность человека, затрагивающая природу
Спустя 20 лет после первой Всемирной встречи в Стокгольме Глобальный
форум — Конференция ООН по окружающей среде и развитию состоялась 14
июня 1992 г в Рио-де-Жанейро, которая приняла Декларацию по
окружающей среде и развитию. В Декларации провозглашены 27 принципов,
среди них — мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны; —
забота о человеке является центральным звеном в деятельности по
обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии
и плодотворно трудиться в гармонии с природой,
— государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях
сохранения, защиты и восстановления чистоты и целостности экосистемы
Земли,
1 См.: Документ ООН E/CN 4/Sub 2/1994/9
2 Подробнее см .: Хлестов О. Н. Указ. соч., с. 150—151
3 См.: Курс международного права в 7 томах. Т. 5, 1992, с. 288
74
— экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным
образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем
уровне;
—государства принимают эффективные законодательные акты в области
охраны окружающей среды;
— меры в области окружающей среды, направленные на решение
трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько
это возможно, основываться на международном консенсусе и т. д.'
Характеризуя работу Всемирной Конференции ООН по окружающей
среде и развитию в Рио-де-Жанейро, зам. главы делегации РФ проф. В. И.
Данилов-Данильян отметил, конференция исключительно убедительно демонстрировала единое понимание всем мировым сообществам приоритетности экологических проблем на данном этапе развития человечества...
Международное право идет в авангарде экологического движения, служит
основой сотрудничества государств, со действует реализации межгосударственных программ и проектов.2
По мнению М. Е. Кокеева, Декларация Рио в состоянии плодотворно
поработать на благо охраны природы, устойчивого развития, на благо прогресса международного права.3
Кроме Декларации в Рио-де-Жанейро была принята Повестка дня на
XXI век, которая содержит конкретные программы действий по каждой крупной
проблеме в области охраны окружающей среды и развития на XXI век.
Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде
(ЮНЕП) работает над практической реализацией экологических аспектов
Повестки дня на XXI век и самой Декларации.
Как известно, вопросами защиты окружающей среды в той или иной
степени занимаются многие международные межправительственные и
неправительственные организации и органы. К их числу можно отнести Всемирную Комиссию по окружающей среде и развитию, Всемирную метереологическую организацию, Всемирную организацию здравоохранения, Европейскую экономическую комиссию ООН, Европейское агентство по окружающей среде, Конференцию ООН по окружающей среде и развитию,
Конференцию ООН по торговле и развитию, Межгосударственный экологический совет, Международное агентство по атомной энергии, Международную организацию по стандартизации. Международную организацию
труда, Международный союз охраны природы, Программу ООН по окружающей среде, Программу ООН по развитию, Независимую международную
экологическую организацию "Гринпис" и др.4
Среди международных организаций и органов, занимающихся вопросами окружающей среды, следует особо выделить Программу ООН по ок1 См.: Принципы, касающиеся общих прав и обязанностей Декларация Рио-де-Жанейро по окружающе среде и развитою "МЖМП", 1992, №4, с. 207—2 1 3
2 См.: Экология — главный пункт повестки для мирового порядка 'МЖМП", 1992, №4, с. 75—80
3 См.: Кокеев М Е Кодекс экологической этики и развития "МЖМП" 1992, №4, с. 205—206
4 Подробнее см.: Экология и международное право М. 1996, с .14—22
75
ружаюшей среде (ЮНЕП). Она была учреждена на основании рекомендации
Стокгольмской конференции 1972 г Генеральной Ассамблеей ООН в
качестве специальной организационной структуры для координации и централизованного руководства природоохранительной деятельностью в
системе ООН, которая состоит из Совета управляющих. Секретариата,
Координирующего бюро при Секретариате и Фонда окружающей среды.
Основные направления ее деятельности:
— координация усилий государств и международных организаций по
борьбе с загрязнением и иными видами ущерба окружающей среде;
— оказание научно-технического содействия развивающимся странам
в решении проблем окружающей среды;
— координация деятельности в области международно-правового регулирования защиты окружающей среды.
По мнению А. С. Тимошенко, ЮНЕП, созданная резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН, обладающая определенной автономностью и
наличием постоянных органов и членства суверенных государств, следует
отнести к органам ООН, обладающим признаками международной
организации Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания
ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учреждений системы ООН. К числу международных природоохранительных договоров, подготовленных при непосредственном участии ЮНЕП, следует отнести Конвенцию и Протоколы об
охране Средиземного моря от загрязнения. Венскую конвенцию об
охране озонового слоя 1985 года и др. Экспертами ЮНЕП разрабатываются руководящие принципы поведения государств, касающиеся загрязнения морской среды из наземных источников, трансграничного перемещения опасных химических веществ и т. д.1
На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих обсуждаются
самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. Например, на
своей 17 сессии в мае 1993 года обсуждались новые направления, новые
потребности и новые методы, а также осуществления ряда конвенций —
Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола,
Базельской конвенции 1989 года и другие вопросы.2
На восемнадцатой сессии Совета управляющих ЮНЕП была утверждена программа на 1996 - 1997 годы, которая включила четыре главные
экологические проблемы: а) устойчивое управление природными ресурсами
и их использование; б) устойчивое производство и потребление; в)
улучшение качества окружающей среды для здоровья и благополучия
людей; г) тенденции к глобализации и окружающая среда.
С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации норм
международного экологического права.
_____________________________
1Подробнее см.: Курс международного права в семи томах М , 1 9 9 2 ,т 5,с. 3 1 1 —3 17
2 Подробнее см.: Программа ООН по окружающей среде Ежегодный доклад за 1993 г ЮНЕП
76
Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об изменении
климата 1992 года. Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 года,
Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны природной
среды 1992 года (стран СНГ).
Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение — Венская Конвенция об охране озонового слоя 1985
года и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый
слой 1987 года. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах,
которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в
Африке (1994 года), Международная конвенция по обеспечению готовности
на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.,
Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном
контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об
Антарктике 1991 г. и др.1
Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за
трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта
1989 года, вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению
мигрирующих видов диких животных и т. д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП,
ЮНЕП совместно с МОТ, ФАО, ВОЗ, ЮНИДО И ОЭСР создала
Межорганизационную программу по рациональной утилизации химических
веществ в целях совершенствования координации и обмена информацией по
химическим веществам и химическим отходам.2
Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде
явилось создание Глобального Экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.
В докладе, подготовленным Специальным докладчиком по теме "Права
человека и окружающая среда", который обсуждался на заседании Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на
XXXXVI сессии 6 июля 1994 года конвенционным органам контроля за
соблюдением международных актов по правам человека даны рекомендации по защите прав человека на здоровую окружающую среду, в подготовке Комитетами замечаний общего порядка, включив в них проблему
окружающей среды, принятие к рассмотрению жалоб отдельных лиц и
государств, связанных с экологической опасностью и др.3
Таким образом, в реализации международно-правовых норм в области
охраны окружающей среды, Повестки дня на XXI век, существенную роль
играет ООН в лице ее Программы по окружающей среде. Она обеспечивает
секретариатское обслуживание пяти международных конвенций: Конвенции по
биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за
1 См.' Международное публичное право. Сборник документов. Т 2,1996, М., с. 13 2 — 237.
2 См.: Бутрос Гали. Навстречу новым вызовам. ООН, Нью-Йорк, 1995, с. 1 3 1 —1 4 1 .
3 См. : Документ ООН E/CN.4/Sub.2/1994/9, 6 июля 1994 года.
77
трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам,
разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами
дикой фауны и флоры, находящимся под угрозой исчезновения, Конвенции по
сохранению мигрирующих видов диких животных
Кроме того Программа ООН по окружающей среде координирует и
поддерживает осуществление 13 peгиональных программ по морским ресурсам,
9 из которых построены на основе региональных конвенций В соответствии с
положением Повестки дня на XXI век, принятой Конференцией ООН по
окружающей среде и развитию в июне 1992 года, ЮНЕП в марте 1994 года в
Женеве провел первое координационное совещание секретариат ов Конвенции по
охране окружающей среды, на котором были установлены общие принципы и
организационные основы сотрудничест ва '
Следует отметить, в соответствии с требованиями, закрепленными в
Повестке дня на XXI век, в ЮНЕП была внедрена система "управления с
ориентацией на результаты" 2
В Повестке дня на XXI век (гл. 38 п. 22) предусматривается в качестве
одной из приоритетных обдаст ей деятельности ЮНЕП дальнейшее развитие
международного права окружающей среды, поощрение его соблюдения и
активное функционирование секретариатов международных конвенций по
окружающей среде В ответ на эту рекомендацию Совет управляющих
Программы ООН по окружающей среде в своем решении 17/25 от 21 мая 1993
года просил Директора-исполнителя ЮНЕП содействовать взаимосвязанной
координации функционирования природоохранных конвенций, в том числе их
секретариатов, в целях повышения эффективности осуществления этих конвенций3
Одним из глобальных международных документов в области охраны
окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 года, вступившая в силу 1 марта 1994 года (по
состоянию на 1 января 1996 года в ней участвуют 145 государств, Россия с
I4/XI-1994 года)4
Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее
положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в
атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного
воздействия на климатическую систему Такой уровень должен быть достигнут в
сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата,
позволяющие не ставить под угрозу производство продо-вольствия и
обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе
Для достижения данной задачи стороны руководствуются изложенными в
Конвенции принципами
1 См.:Бутрос Гали .Во имя мира и развития ООН Нью-Йорк 1994 г с 89 — 92
2 См.: Программа ООН по окружающей среде. Годовой доклад за 1993 год ЮНЕП 1995, с. XIV
ЗСм.: Программа ООН по окружающей среде. Годовой доклад за 1993 год ЮНЕП 1995, с. XIV
4 См.: Международное публичное право: Сборник документов. М ., 1996 г., т 2, с. 138—1 7 1
78
— защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих
поколений человечества на основе справедливости и в соответствии с их
общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями;
— принимать предупредительные меры в целях прогнозирования,
предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий;
—политика и меры в области защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать конкретным условиям и быть
интегрированы с национальными программами развития, поскольку экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата;
— меры, принятые в целях борьбы с изменениями климата, включая
односторонние меры, не должны служить средством произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения международной
торгов ли (ст. 3).
Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на "климатическом
фронте", прорывом к практическому решению экологической проблемы с
участием всего мирового сообщества.1
Конвенция содержит обязательства Сторон по выполнению ее положений
(ст. 4). Для проверки соблюдения Сторонами своих обязательств по
Конвенции учреждается ее высший орган — Конференция, которая регулярно
рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней
правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.
С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых
Сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления
Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств
об осуществлении Конвенции, принимает рекомендации по любым
вопросам, необходимым для осуществления, учреждает вспомогательные
органы для этого, по мере необходимости используют услуги и сотрудничество
компетентных международных организаций, межправительственных и
неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся
один раз в год (ст. 7).2
Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие Сторонам в сборе и передаче
информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с
Секретариатами других международных органов в области охраны
окружающей среды и выполняет другие необходимые функции.
В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспомога1 См.: Кокеев М. Е. Прорыв на "климатическом фронте". МЖМП, 1993, №2, с 174—177.
2 Первое совещание Конференции Сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата было
проведено в марте-апреле 1995 года, где было подчеркнуто о необходимости создания научноисследовательской базы в области климатологии. См/ Бутрос Гали Навстречу новым вызовам
Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 г. ООН, Нью-Йорк, с. 137.
79
тельный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции Сторон. Этот орган состоит из представителей правительств,
являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата
Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о свой работе, рассматривает информацию Сторон об осуществлении
Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации
ее решений.
Государства через Секретариат представляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению конвенции, предусмотренных
в перечне ст. 12.
В случае возникновения спора между Сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные Стороны разрешают свои споры путем переговоров или другими мирными средствами, в
том числе с помощью передачи спора в Международный Суд или арбитраж.
Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного
количества членов, назначенных каждой из Сторон.
Таковы основные положения Конвенции, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.
Что касается ее осуществления на территории Российской Федерации,
то Правительство РФ 19 октября 1996 года приняло постановление "О
федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений
климата и их отрицательных последствий". В данном постановлении подчеркивается, что "в целях выполнения обязательств по реализации рамочной
конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных
последствий изменения климата для здоровья населения и экономики
правительство утверждает целевую программу". Довольно обширная
программа состоит из шести разделов, а механизм реализации и контроля за
ходом ее выполнения возложен на Федеральную службу России по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство
экономики РФ, Министерство финансов РФ, Государственный комитет по
науке и технологиям. По данным Программы, для ее осуществления в 3997
— 2000 годах потребуется 239,4 млрд. рублей в ценах 1996 года.1
Как ранее было подчеркнуто, в июне 1992 года была принята еще
одна Конвенция, затрагивающая интересы мирового сообщества — Конвенция о биологическом разнообразии.2
Данная конвенция под биологическим разнообразием предполагает
вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди
прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические
комплексы, частью которых они являются.
Стороны в конвенции обязались разрабатывать национальные страте
1 См.: "Российская газета", 30 октября, 1996 года
2 Конвенция вступила а силу 23/XII-93 г В ней участвует 108 государств Россия не участвует. См.:
Международное публичное право: Сборник документов. Т. 2, М. , 1999, с. 154—1 7 1
80
гии, планы и программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия и в этих целях в соответствии со ст. 8 создают
системы охраняемых районов, в которых необходимо принимать специальные меры по сохранению биологического разнообразия; разрабатывают
руководящие принципы отбора, создания и рационального использования
таких районов; регулируют или рационально используют биологические
ресурсы, имеющие важное значение для сохранения биологического
разнообразия; содействуют защите экосистем, принимают меры по
восстановлению деградированных экосистем; разрабатывают или осуществляют необходимые законодательные нормы по выполнению своих
обязательств по Конвенции и другие мероприятия, предусмотренные в
статьях 9,10.
Конвенция регулирует также вопросы экологической экспертизы, взаимную информацию Сторонами о возможных неблагоприятных последствиях в целях их предупреждения, принятия законодательных мер, доступа
к генетическим ресурсам, к биотехнологии на справедливых и наиболее
благоприятных условиях.
Как и Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, данная Конвенция предусматривает учреждение Конференции Сторон, Секретариата,
вспомогательных органов, урегулирование споров путем переговоров или
путем разбирательства в Международном Суде или в арбитраже. Каждая
Сторона в сроки, определяемые Конференцией, представляет доклады о
мерах, принятых ею для осуществления положений Конвенции (ст. 26).
Данный документ в отличие от предыдущей Рамочной Конвенции
уже содержит приложение относительно процедуры арбитражного разбирательства из 17 статей, а также положение о создании Согласительной
комиссии для разрешения спора.1
На первом совещании Конференции Сторон, которое состоялось в
ноябре-декабре 1994 года, было принято решение о том, что постоянный
Секретариат Конвенции о биологическом разнообразии будет находиться в
ЮНЕП.
17 июня 1994 года была принята Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или
опустынивание, особенно в Африке.2
Данная конвенция для государств, ратифицировавших ее, предусматривает обязательства по разработке и осуществлению программ борьбы с
опустыниванием и/или смягчения последствий засухи, по совершенствованию
сотрудничества на субрегиональном, региональном и международном
уровнях в этом вопросе, эффективно сосредотачивая финансовые,
людские, организационные и технические ресурсы, где они необходимы.
Предусматривая обширную программу действий для Сторон в конвенции,
она содержит такой же контрольный механизм по ее осуществлению,
1 Процедура арбитражного разбирательства по Рамочной конвенции ООН об изменении климата
предполагалось принять в кратчайшие сроки в качестве приложения.
2 См.: Международное публичное право: Сборник документов. Т 2,1996, с. 170—180
81
как и в двух предыдущих конвенциях.
Важным этапом в международно-правовой защите природной среды
явилось принятие Венской конвенции об охране озонового слоя от 22 марта
1985 года.1 Согласно конвенции "озоновый слой" означает слой атмосферного
озона над пограничным слоем планеты. В целях защиты здоровья человека и
окружающей среды от неблагоприятных последствий в результате
разрушения озонового слоя вследствие человеческой деятельности Стороны
берут обязательства:
— сотрудничать посредством систематических наблюдений, исследований,
обмена информацией для того, чтобы глубже познать и оценить воздействие
деятельности человека на озоновый слой и последствия изменения , состояния
озонового слоя для здоровья человека и окружающей среды;
— принимать надлежащие законодательные меры, соответствующие
программы для контролирования, ограничения, сокращения или предотвращения деятельности человека, попадающей под их юрисдикцию или контроль, если будет обнаружено, что эта деятельность оказывает или может
оказать неблагоприятное влияние на состояние озонового слоя.
Стороны обязуются организовать исследования и научные оценки влияния физических и химических процессов на озоновый слой, влияние озонового
слоя на здоровье человека, на климат.
В целях осуществления проверки соблюдения конвенции Стороны учреждают контрольный механизм — Конференцию Сторон, Секретариат,
вспомогательные органы, а также закрепили положение относительно урегулирования споров.
Не останавливаясь на подробной характеристике контрольного механизма данной конвенции, заметим, что принцип его осуществления ничем не
отличается от выше анализированных конвенций.
Однако следует подчеркнуть, что для реализации данной конвенции
300.000 дополнительных случаев забоГвания ракГкГи и 1°7млн°сГЬ ' ВОЗНИКНОвению » «-ре
1 7МЛН СЛучаевпоявле
См.: См.: Документ ООН E/CN.4/Sub 2/I 994/9 с 62
'
'
™«'катаракты
,82
ботки наиболее современной технологии, обмениваются информацией, со
трудничают в расширении технической помощи развивающимся странам.
Стороны проводят регулярные совещания для рассмотрения вопросов,
вытекающих из Конвенции и Монреальского протокола.
На совещании в качестве наблюдателей могут присутствовать представители ООН, ее специализированных учреждений, МАГАТЭ, а также
любых государств, не являющихся сторонами Протокола. В июне 1990 года в
Лондоне на конференции стран-участниц Монреальского протокола был
принят Протокол, ограничивающий производство и использование ХФУ
(хлорфторуглерод). Во исполнение его положений были созданы международные исполнительные Комитеты. Свыше 300 экспертов из стран, ратифицировавших Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый
слой, добились существенного прогресса, представив возможные поправки и
изменения к этому международному договору в ходе сессии ЮНЕП,
проходившей в Найроби в мае 199 5 г. Это уже второй обзор Монреальского
протокола с момента его подписания в 1987 году, что демонстрирует твердое
стремление международного сообщества найти решение многих связанных с
озоновым слоем проблем. В очередной встрече Стороны должны обсудить
вопрос об ускоренном поэтапном снятии с производства бромистого метила
и хлорфторуглерода. Многосторонний фонд для осуществления
Монреальского протокола распределил 303 млн. долларов США для финансирования 830 проектов в 81 развивающейся стране.'
Программа развития ООН (ПРООН), являясь одним из организаторов
Многостороннего фонда Монреальского протокола, оказывает 29 странам
помощь в постепенном свертывании производства озоноразрушающих веществ.
Российская Федерация, приняв обязательства по Венской конвенции
1985 года и Монреальскому и Лондонскому протоколам, включила в принятый в 1991 году Закон РФ "Об охране окружающей среды" статью 56,
содержащую положения о защите озонового слоя, предусматривающие меры по
регулированию хозяйственной деятельности, влияющие на озоновый слой;
соблюдение нормативов выброса вредных веществ; регулирование производства химических веществ разрушающих озоновый слой; применение ответственности за нарушение закона.2
Во исполнение данного закона постановлением Правительства РФ от 3
июня 1992 года была учреждена Межведомственная комиссия по охране
озонового слоя при Министерстве экологии и природных ресурсов.3
В мае 1995 года Правительством РФ было принято постановление о
первоочередных мерах по выполнению положений Венской конвенции и
Монреальского протокола, реализация которых была поручена Министерству
охраны окружающей среды РФ.4
1 См.: Бутрос Гали. Навстречу новым вызовам. Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 год. ООН,
Нью-Йорк, 1995, с. 1 3 7 — 13 8.
2 См.: Закон РФ "Об охране окружающей среды" от 1 2 . 12 . 9 1 ., "Закон", 1992, № 3.
3 См.: Российская газета, 1992, 8 июня
4 См.: Российская газета, 1995,6 июня.
83
Как было ранее отмечено, в области международной защиты окружающей среды государствами принято довольно большое количество международных документов. Не претендуя на их анализ, назовем контрольные
механизмы некоторых из них.
Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13/Х1 -1979г.' предусматривает учреждение Исполнительного
органа, который наблюдает за выполнением Конвенции, в случае необходимости создает рабочие группы, не реже одного раза в год проводит
совещания.
Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике
от 4/Х-1991 года предусматривает ответственность Сторон за всеобъемлющую охрану окружающей среды Антарктики и в целях осуществления
контрольных функций создается Комитет по охране окружающей среды.
Как и Договор об Антарктике, Протокол к нему содержит положение об
организации индивидуальных или коллективных инспекций (ст. 14). По
протоколу каждая Сторона ежегодно отчитывается о предпринятых мерах
по осуществлению его положений. Как и в предыдущих конвенциях,
Стороны для урегулирования спора могут обратиться в Международный
Суд ООН, Арбитражный трибунал (его учреждение и процедурные вопросы
предусмотрены в дополнении к протоколу). Данный протокол имеет
несколько приложений:
— оценка воздействия на окружающую среду (№ 1);
—сохранение антарктической флоры и фауны (№ 2);
— удаление и управление ликвидацией отходов (№ 3);
— предотвращение загрязнения морской среды (ст. 4);
— охрана и управление районами (№ 5).
По Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий от 17/111-1992 г. представители Сторон составляют Конференцию
Сторон, которая на ежегодных совещаниях рассматривает ход осуществления Конвенции, может создавать рабочие группы. Исполнительный секретарь Европейской Экономической Комиссии выполняет секретарские
функции, который оказывает содействие в подготовке Конференции Сторон. Конвенция также предусматривает разрешение споров через арбитраж и Международный Суд ООН.2
Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и ,
международных озер от 1/III -1992 года предусматривает меры по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения трансграничных
вод и международных озер.
В Конвенции содержаться положения о консультациях,
совместных мониторингах, о совещаниях Сторон, созываемых один
раз в три года или по необходимости.
На своих Совещаниях Стороны рассматривают ход осуществления
1 Конвенция вступила в силу 1 6/ 1 1 1 - 1 9 8 3 года, в ней участвуют 39 государств, в том числе Рос
сия с 22/V-1980 г См/^ Международное публичное право^ Сборник документов, т 2,1996, М„ с. 194—
199.
2 См.. Экология и международное право М/, 1996, с. 78—100
Конвенции и с этой целью обсуждают обзор политики и
методологические подходы к решению проблемы, обмениваются
информацией об опыте по осуществлению соглашений, рассматривают
процедурные вопросы, осуществляют любые дополнительные меры для
достижения целей Конвенции.
Как и другие Конвенции по защите окружающей среды, настоящая
конвенция тоже ограничивает свои возможности только обсуждением Сторонами насущных проблем по ее выполнению, но не предусматривает
принятие обязательных для Сторон решений. Более того не ясно, что понимается под "любыми дополнительными мерами для достижения целей
Конвенции" (ст. 17). В документе не говориться об обязательности этих
мер для Сторон. В приложении № 7 к Конвенции предусмотрена процедура
арбитражного разбирательства споров по применению конвенций или
толкования.
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры,
находящимися под угрозой уничтожения от 3/ II -1973 г., предусматривает
регулирование торговли образцами видов, включенных в приложении
№1,2,3 конвенции. Стороны по данному документу приняли обязательства
наказывать за торговлю или владение такими образцами, конфискацию или
возвращение образцов. Стороны в соответствии со ст. 11 один раз в два
года созывают через Секретариат сессию Конференции Сторон, где
рассматривается ход выполнения Конвенции. Для повышения
эффективности осуществления Конвенции могут быть приняты на сессии
Конференции рекомендации.
Важным звеном в охране природной среды от загрязнения явилось
принятие Базельской Конвенции о контроле за трансграничной перевозкой
опасных отходов и их удалением, которая вступила в силу 5/V-1992
года.1
В соответствии со ст. 4 Конвенции Стороны приняли на себя следующие
обязательства:
— запрещают или не разрешают экспорт опасных или других отходов,
без соответствующего разрешения;
— обеспечивают сведения к минимуму производство опасных и других
отходов;
— в случае использования опасных отходов участвующие в этом лица
принимают меры для предотвращения загрязнения или сведения к минимуму его последствий для человека и окружающей среды;
— обеспечивают, чтобы трансграничные перевозки опасных отходов
были сведены к минимуму;
— не разрешают экспорт опасных или других отходов в развивающиеся страны, которые в рамках своего законодательства запретили импорт опасных отходов;
—принимают надлежащие правовые, административные и другие меры
1 См.: Экология и международное право М., 19 96 ,с .4 15 —463 По данным неправительственной
организации "Гринпис" только за период с 1986 г по 1988 г из развитых стран в страны третьего
мира и Восточной Европы, в частности Румынию и Венгрию, было отправлено более 6 млн тонн
опасных отходов Развитыми странами ежегодно производится от 100 до 300 млн. тонн отходов, из
которых около 50 млн тонн предназначены для отправки в страны Африки./ См.: Документ
OOH.E/CN 4/Sub 2/1994/9 с 50.
85
выполнения положений Конвенции.
Кроме того, Конвенция обязывает, чтобы опасные и другие отходы,
являющиеся объектом трансграничной перевозки, соответствующим образом
упаковывались, маркировались и транспортировались в соответствии с
общепризнанными международными правилами и нормами, сопровождались
документами (ст. 4).
Стороны для содействия осуществлению Конвенции назначают или утверждают один или несколько компетентных органов и один выделенный центр.
В Конвенции предусмотрены взаимные консультации Сторон, передача
информации.
Ст. 15 устанавливает учреждение Конференции Сторон, которая следит
за эффективным выполнением конвенции, при необходимости принимает
протоколы и создает вспомогательные органы, которые считаются необходимыми для выполнения конвенции.
Так же, как и в других вышеупомянутых конвенциях контрольный механизм включает, кроме Конференции Сторон, создание Секретариата с
широкими функциями (ст. 16).
В отличие от MHOI их конвенций по проблеме окружающей среды Базельская конвенция включила статью под названием "проверка", которая
предусматривает процедуру жалобы одной из Сторон в Секретариат на другую
Сторону, которая подозревается в нарушении Конвенции. Урегулирование
споров относительно толкования и применения Конвенции разрешается в
таких же формах, как передача на рассмотрение в Международный Суд
ООН или в арбитраж.
Большинство международных документов по защите окружающей среды
не допускает никаких оговорок, того же принципа придерживается и
настоящая Конвенция.
Характерная особенность многих конвенций по защите окружающей
среды — это включение в качестве приложения — создание специального
органа для разрешения споров — арбитража, подробно регламентирующего
процедурные вопросы.
Разумеется в данной работe мы не ставим задачу анализировать контрольный механизм каждой из многосторонних конвенций (как ранее было
подчеркнуто их более 350).
Анализ содержания основополагающих международных документов в
этой сфере позволяет сделать ряд выводов:
— многие из них содержат нормы, предусматривающие регулярный
созыв представителей участников конвенции в виде Конференции Сторон,
где обсуждаются вопросы осуществления международно-правовых норм в
данной сфере;
— для координации и оказания содействия проведению сессии Конференции учреждается постоянно действующий Секретариат;
— Конференция как главный контрольный орган может учредить
вспомогательные органы в целях обеспечения выполнения международных
86
соглашений, которые включают экспертов-специалистов в данной области;
— в отдельных случаях секретариат может находиться в ЮНЕП или в
Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК);
— отдельные конвенции предусматривают создание рабочих групп для
оказания содействия Конференции Сторон по сбору документов относительно
осуществления конвенции;
— конвенции содержат формы и методы контроля, которые выработаны в
международном праве и в практике международного сообщества. Оценивая
весьма положительно включение в международно-правовые соглашения в
области защиты окружающей среды соответствующих положений
относительно механизма контроля за их выполнением, тем не менее следует
отметить проблемы, вытекающие из принципа невмешательства во внутренние дела.
К концу XX столетия мир приблизился к черте, за которой его подстерегает
целая серия катастроф —ракетно-ядерное уничтожение, экологическая,
энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать которые
возможно будет только совместными усилиями государств, путем
объединения интеллектуальных и материальных ресурсов, выработкой единой
стратегии.1
Как справедливо заметил О. Н. Хлестов, деятельность государств, ведущая
к загрязнению, разрушению окружающей среды в пределах его территории, не
является ныне внутренним вопросом, входящим во внутреннюю компетенцию
государства. В этой области произошло такое же изменение, как и в области
защиты прав человека: эти проблемы стали международными.2
В современных условиях развития человечества, когда выживание земной
цивилизации в результате неразумного использования современных достижений
научно-технической революции зависит от скоординированных действий всех
государств, международных организаций, было бы нелогично и в высшей
степени не отвечающим общечеловеческим принципам существования жизни на
Земле замыкаться каждому большому или малому государству на положениях
"абсолютизации" его внутренних дел,
Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не
имеют государственных границ. Поэтому, как было подчеркнуто в выступлениях
Генерального секретаря ООН, представителей науки международного права, в
будущем мировое сообщество, заинтересованное в сохранении Земной
цивилизации, будет вынуждено согласовывать проблемы защиты жизни на Земле
и ее природных ресурсов и, в конечном счете, самой Планеты, за счет
самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным
органам. Эти органы, соблюдая общепризнанные принципы международного
права, могли бы с учетом всех аспектов защиты ок
1 Подробнее см.: Колосов Ю. М Некоторые современные вопросы международного права. "СГП",
1990, № 1 1 , с. 84— 91 .
2 См.: Хлестов О Н Указ, соч., с. 152.
87
ружающей среды и интересы государств активно заниматься проблемой
спасения окружающей среды на Земле и координировать деятельность государств в этой сфере
Учитывая значение деятельности ООН в этой жизненно важной области и ее Программы по окружающей среде (ЮНЕП) и по развитию
(ПРООН), можно было бы вместо разрозненных органов по контролю за
осуществлением многочисленных конвенций создать единый контрольный
орган при ЮНЕП, который мог бы осуществить контроль за выполнением
международных конвенций по защите окружающей среды. Данный
орган по своей структуре мог бы иметь соответствующие подразделения
(отделы, подотделы) по контролю за выполнением международных соглашений в различных сферах окружающей среды. Мы полагаем, что данный
орган мог бы быть учрежден на конференции государств или на сессии
Генеральной Ассамблеи ООН с предоставлением ему компетенции по
осуществлению контроля за выполнением международных конвенций в
области защиты окружающей среды и наделением полномочиями по вынесению обязательных для выполнения решений.
88
§4. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ В
СИСТЕМЕ ВСЕОБЩЕЙ МЕЖДУНАРОДНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ.
В международном праве система контроля довольно прогрессивно
разрабатывалась применительно к правовой защите прав человека и к
сохранению международной безопасности.
Окончание второй мировой войны, ужасные ее последствия для всего
человечества, неоправданное применение США атомных бомб на терри
гории Японии против ее мирных жителей, не привели к незамедлительному
принятию соглашений в области сокращения вооружений и разоружения,
запрещению производства оружия массового уничтожения. Положение
существенно изменилось с начала 60-х годов и которое развивается в
направлении ограничения и сокращения вооружений по сей день. Этот
период характеризуется ростом военного могущества СССР и США, установлением ядерного равновесия противоборствующих сторон.
Стало настолько очевидным, что дальнейшее наращивание гонки вооружения, ее состязательность могут привести к ядерной и экологической
катастрофе, экономическому обнищанию и вообще к уничтожению земной
цивилизации. Ядерное разоружение, еще недавно назвавшееся лишь
мечтой и делом отдаленного будущего, ныне поставлено на твердую почву
политического реализма, обрело очертания конкретной программы,
практически осуществимой в краткие сроки.' Прежде всего государства
встали на путь прекращения испытаний ядерного оружия в отдельных
сферах и заключения по этим вопросам международных соглашений, содержащие в числе других положения о контроле за их осуществлением.
Г.А. Осипов несколько принижает роль международного контроля, утверждая, что само по себе наличие контроля не обеспечивает соблюдение
государствами принятых обязательств, а контрольная деятельность осуществляется для того, чтобы путем проверки убедиться насколько действия субъектов международного права соответствуют принятым ими
обязательствам по международным договорам.2 Нами ранее подчеркивалось, что сведение международного контроля только к факту проверки
выполнения государствами своих международно-правовых обязательств
явилось бы ограничением возможностей данного института международного права, поскольку он предполагает не только сопоставление фактического положения с правовыми обязательствами, но и доведения их до
выполнения, что явствует из многих договоров, о чем свидетельствуют
соглашения в области ограничения вооружений и разоружения.
1 См.: Быков О. Новая концепция ядерного разоружения "Мировая экономика и международные
отношения", 1987, № 2, с 10
2 Подробнее см.: Осипов Г. А. Международно-правовые проблемы контроля за ограничением
вооружений и разоружением М. ,1989, с. 15-18
'
89
Как справедливо отметил С.И. Пунжин, контроль над вооружениями и
разоружением, создание глобальной системы безопасности, установление
режима доверия между государствами - вот три кита, на которых должен
основываться современный мир. Каждая их этих составляющих не может
функционировать вне международного права, представляющего универсальный
инструмент мирового развития.'
Одним из первых соглашений в сфере международной безопасности
явился Договор об Антарктике 1959 года, который закрепил использование
Антарктики только в мирных целях, установив свободу научных исследований для государств. В соответствии с положениями Договора на этой
территории запрещены любые ядерные взрывы и удаление радиоактивных
материалов (ст.5).
В целях обеспечения соблюдения положений Договора его участники
договорились назначать наблюдателей из числа своих граждан для проведения любой инспекции, наделенных правом полной свободы доступа в любое
время в любой или во все районы Антарктики.
По договору для инспекции открыты все районы Антарктики, включая
все станции, установки, оборудование, морские воздушные суда, персонал,
находящийся в Антарктике. Наблюдение возможно также с воздуха.
Доклады наблюдателей направляются на периодически собираемые совещания
представителей государств - первоначальных участников договора (12
государств) для обсуждения и принятия соответствующих рекомендаций.2
Первым международно-правовым актом, положившим начало всеобъемлющему запрещению испытаний ядерного оружия, был Московский договор 1963 года, запретивший ядерные взрывы в атмосфере, в космическом
пространстве и под водой.3 В 1998 году этому бессрочному соглашению
исполнится 35 лет, участниками которого являются более 115 государств.
Отмечая большое значение Московского договора 1963 года для дальнейшего развития международно-правовых норм по запрещению испытаний
ядерного оружия, его расползания, ограничения вооружения и разоружения,
в то же время следует заметить отсутствие в нем контрольного механизма. Как
отмечает Ю.Е. Пинчуков, когда разрабатывался Московский договор 1963
года, не удалось найти взаимоприемлемых и быстрых решений по проблеме
контроля в отношении подземных ядерных испытаний, хотя предметом
обсуждения были самые широкие и эффективные меры контроля вплоть до
международных инспекций на местах.4
Спустя четыре года - в 1967 году был принят Договор о принципах
деятельности государств по исследованию и использованию космического
1 Подробнее см.: ПунжинС.М. Имеет ли право отношение к контролю над вооружениями? "МЖМП',
1992, М 2, с.19-30.
2 Подробнее см.: Голицын В.В Антарктика - район мирного сотрудничества В кн.: Советское
государство и международное морское право М. , 1977,с.70-82
3 См.: Международное право в документах М., 1982, с. 676
4 Подробнее см. Пинчуков Ю.Е. Московский договор 1993 года, достижения и перспективы.
'Разоружение', том XII, и 2,1989, с. 111-122.
90
пространства, включая Луну и другие небесные тела от 27 января 1967 года,
который обязал государства не выводить на орбиту вокруг Земли любые
объекты с ядерным оружием или любыми другими видами оружия массового
уничтожения, не устанавливать такое оружие на небесных телах и не
размещать такое оружие в космическом пространстве каким-либо иным образом и ввел запрет на создание на небесных телах военных баз, сооружений
и укреплений, испытание любых типов оружия и проведение военных
маневров.'
Согласно ст. 1 Договора государства-участники, осуществляющие
деятельность в космическом пространстве, включая Луну и другие небесные
тела, соглашаются в максимально возможной и практически осуществимой
степени информировать Генерального Секретаря ООН, а также
общественность и международное научное сообщество о характере, ходе,
местах и результатах такой деятельности. По получении такой информации
Генеральный секретарь ООН должен быть готов к ее немедленному и эффективному распространению. Договор также предусматривает, что все станции,
установки, оборудование и космические корабли на Луне и на других
небесных телах открыты для представителей других государств-участников
на основе взаимности (ст. 12).
Данный договор не предусматривает создание специального контрольного механизма, хотя по мере все более интенсивного использования
космического пространства необходимость в этом может возникнуть. Данный
пробел может быть восполнен путем принятия Дополнительного протокола к
Договору путем создания контрольного органа в рамках Комитета по
использованию космического пространства в мирных целях. Поэтому вряд
ли можно согласиться с Р.И. Тимербаевым, утверждающим, что создание
контрольного механизма по Договору не вызывается практической необходимостью.2 Подтверждением сказанному является резолюция Генеральной
Ассамблеи ООН 51/123 от 10 февраля 1997года "Международного сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях"
из 39 пунктов, рекомендующая государствам и Комитету по космосу
принятие эффективных мер по осуществлению рекомендаций второй Конференции ООН по исследованию и использованию космического пространства
в мирных целях и представление правительствами докладов об их деятельности, а также проведение третьей конференции ООН по космосу до
конца столетия.3
Наряду с разработкой международно-правовых документов по сохранению ядерной безопасности в космосе, мировое сообщество не оставалось
безучастным к ядерным испытаниям, проводимым на различных регионах
Земного шара.
В 1967 году был принят Договор о создании безъядерной зоны в Латинской Америке (Договор Тлателолко), который запрещает испытание,
1 См.: Международное право в документах. И., 1982. с.551.
2 См.: Тимербаев P.M. Контроль за ограничением вооружений и разоружением. И., 1983. с.54.
3 См.: Документ ООН. A/RES/51/123, 10 февраля 1997 г
91
использование, изготовление, производство или приобретение любым путем ядерного оружия, а также получение, хранение, установку, размещение или
любую форму владения ядерным оружием. Из 33 государств ре- гиона 23
ратифицировали Договор.
В целях обеспечения выполнения обязательств по Договору учреждается международный орган - агентство по запрещению ядерного оружия в Латинской Америке (ст.7).
В качестве основных органов Агентства создаются Генеральная
Конференция, Совет и Секретариат. В состав Генеральной Конференции входят все договаривающиеся стороны. Наряду с другими вопросами
конференция устанавливает порядок осуществления контроля по обеспечению выполнения договорных положений, организует и рассматривает исследования, предназначенные для содействия наилучшему осуществлению
целей Договора. Совет, избираемый Генеральной Ассамблеей, обеспечивает
надлежащее функционирование системы контроля, которая включает
представление сторонами Агентству полугодовых докладов, а также
дополнительной информации по запросу государств-участников, заключение
сторонами с МАГАТЭ многосторонних или двусторонних соглашений о
применении его гарантий к их деятельности. МАГАТЭ и Совет в целях
выполнения своих обязательств имеют право проводить специальные
инспекции, используя в соответствии с Договором полный и свободный
доступ во все места и ко всем данным. Доклады специальных инспекций
направляются Советом всем странам, а также Генеральному Секретарю ООН
для передачи Совету Безопасности и Генеральной Ассамблеи
ООН, Совету Организации американских государств. В случаях созыва
по решению Совета сессии Генеральной Конференции, она может делать
рекомендации сторонам.1
Между американскими государствами заключено и подписано большое
количество региональных соглашений о мирном решении споров. Договор
Тлателолко также предусматривает положение о том, что любой
нерешенный вопрос или спор может быть передан на рассмотрение
Международного Суда ООН с предварительного согласия сторон в данном
споре.2
По мнению Франсуа де ла Горе распространение зон, свободных от ядерного
оружия, на другие регионы мира, кроме Латинской Америки, южной части
Тихого океана и (вскоре) Африки, осложняется проблемами безопасности,
конфликтными ситуациями и, по сути, региональными амбициями и
гегемонистскими устремлениями. Создание Зоны, свободной от ядерного
оружия, на Ближнем Востоке стало бы важным шагом на пути к
нераспространению.3 Разумность этого предложения было подтверждено
резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 511/41 от 7 января 1997 года о
включении в
1 См.: Международное публичное право. Сборник документов. М., 1996, т II, с 52-63.
2 См.. Проблемы Латинской Америки и международное право. Книга 2, М . 1995, с.333-360
3 См : Франсуа де ла Горе. Разоружение и безопасность в многочисленном мире: нераспространение,
региональное сотрудничество, поддержание и упрочнение мира. "Разоружение", том XVII, М2,1994, с 71-95
92
предварительную повестку дня 52-ой сессии пункта- "Создание зоны, свободной от ядерного оружия, в районе Ближнего Востока".1
Следующим международно-правовым документом в сфере международной безопасности снискавшим всеобщее признание явился договор о
нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), который был принят в 1968
году сроком на 25 лет. Сегодня ДНЯО остается важнейшим международным
документом, сдерживающим распространение ядерного оружия.
В Договоре воплощены принципы, провозглашенные в резолюции
2028 (XX) Генеральной Ассамблеи. Эта - соглашение, свободно заключенное между государствами, обладающими и не обладающими ядерным
оружием, о том, как наилучшим образом извлечь преимущества из мирного
использования атомной энергии, в то же время прилагая усилия для того,
чтобы не подорвать международный мир и безопасность.2
Договор устанавливает обязательства как для ядерных, так и не ядерных
держав: ядерным державам воздержаться от передачи ядерного оружия,
ядерных устройств., не передавать контроль над такими вооружениями и
устройствами (ст. 1) не ядерным державам - не получать и не контролировать ядерное вооружение или иные ядерные взрывные устройства, а
так же не искать и не получать какого-либо содействия в изготовлении
таких вооружений или устройств (ст. 2).
Кроме того государства-участники обязуются не предоставлять ис
точники или специальный расщепляющий материал, либо оборудование
или материал специально предназначенные или подготовленные для об
работки, использования или производства расщепляющего материала,
каким-либо неядерным государствам в мирных целях до тех пор, пока
источник или специальный расщепляющийся материал не станет предме
том гарантии
(Ст. 3.).
Контрольный механизм ДНЯО заложен в статьях 3-5. Государства, не
обладающие ядерным оружием, обязуются заключить соглашение с
МАГАТЭ для получения гарантии с целью проверки выполнения их
обязательств с тем, чтобы не допустить переключения ядерной энергии с
мирного применения на ядерное оружие или на другие взрывные устройства.
Каждый из Участников Договора обязуется принять соответствующие меры с целью обеспечения того, чтобы под соответствующим международным наблюдением и посредством соответствующих международных процедур потенциальные блага от любого мирного применения
ядерных взрывов были доступны государствам, не обладающим
ядерным оружием.
Международным контролем охватывается не вся деятельность, запрещаемая договором. В нем не содержится положение, устанавливающее международный контроль за выполнением обязательства ядерных государств о не
передаче ядерного оружия кому бы то ни было. Договором не предусмат1 См.: Документ ООН. A/RES/51/41. 7 января ЪЯ87 г.
1 См. БутросГали. ООН и нераспространение ядерного оружия. М., 1995, с 1 3 .
93
ривается контроль и за обязательством неядерных стран не принимать передачи
от кого бы то ни было ядерного оружия или других ядерных взрывных
устройств. Как подчеркивает P.M. Тимербаев, это обусловлено практически
невозможностью установления сколько-нибудь эффективного контроля за
выполнением указанных обязательств без самого широкого вмешательства
фактически во всю деятельность государств.1
Данный Договор в качестве одного из методов контроля предусматривает
также периодический созыв Конференции для рассмотрения вопроса об
осуществлении его цели.
МАГАТЭ играет ведущую роль в деле предотвращения дальнейшего
распространения ядерного оружия, которая связана с проведением инспекции
приблизительно 200 инспекторами более чем 1000 установок и других
объектов во всем мире, охватываемых программой гарантии МАГАТЭ, в
том числе целый ряд ядерных установок в государствах, обладающих ядерным
оружием. В сотрудничестве с рядом государств-членов проходят практическую
проверку идеи регулярного использования проб и анализов окружающей
среды в качестве механизма обнаружения любой возможной тайной ядерной
деятельности.
Как отметил Г.К. Ефимов, положение в области нераспространения
ядерного оружия продолжает вызывать беспокойство; имеется целый ряд
"околоядерных держав" государств, которые не только уклоняются от присоединения к договору, но и продолжают наращивать свой ядерный потенциал. Следует указать также и на насыщенность мирового рынка ядерными
материалами, специальным оборудованием и услугами, что в значительной
мере упрощает доступ к ним государств, проявляющих к этому повышенный
интерес. Тревожное положение с нераспространением ядерного оружия
усугубляется расширяющимся распространением ракетной технологии.2
"Негативные" гарантии безопасности заверения в неприменении ядерного
оружия против государств, не обладающих ядерным оружием, данные в виде
односторонних заявлений, не удовлетворяют те государства, которые хотят,
чтобы эти гарантии были оформлены в виде договора, о чем согласны не все
ядерные государства. Как подчеркнул Франсуа дела Горе, договорные
гарантии, данные в другой форме, должны в любом случае включать
положение, обуславливающее обязательство, взятое ядерными государствами,
соблюдением обязательств в отношении нераспространения (обычно это
присоединение к Договору (ДНЯО).3
Генеральная Ассамблея 7 января 1997 года приняла резолюцию 51/43, в
которой, учитывая законную обеспокоенность государств мира в отношении
обеспечении прочной безопасности для своих народов, рекомендовала
1 Более подробно об истории создания системы гарантии по Договору о нераспространении ядерного
оружия см.: Тимербаев Р.И. Указ, соч., с.106-112, Ефимов Г.К. Ограничение распространения ядерного
оружия. В кн.: Всеобъемлющая международная Безопасность. М., 1990, с.40-44.
2 См.: Ефимов Г К. Ограничение распространения ядерного оружия. В кн • Всеобъемлющая
международная безопасность. М., 1990, с.46.
3 См • Франсуа де ла Горе Указ, соч., ст.77.
94
Конференции по разоружению активно продолжать интенсивные переговоры в
целях скорейшего достижения договоренности и заключения международной
конвенции о гарантиях государствам не обладающим ядерным оружием,
против применения или угрозы применения ядерного оружия '
Договор, открытый для подписания в 1968 году, вступил в силу в 1970
году на 25 лет и в связи с истечением срока на Конференции в мае 1995 года в
Нью-Йорке был продлен бессрочно : В настоящее время насчитывается
171 участник.
Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 51/45 от 10 января 1997,
ссылаясь на принятое Конференцией 1995 года участников ДНЯО решения о
проведении очередной конференции по рассмотрению действий Договора в
2000 году, просила Генерального секретаря ООН оказать содействие подготовительному комитету по обеспечению отчетами и другими необходимыми
услугами.3
Российская Федерация в целях совершенствования учета, контроля и
обеспечения сохранности ядерных материалов 11 октября 1996 года приняла
Концепцию системы государственного учета и контроля ядерных материалов
4 Концепция включает целый ряд мероприятий, в том числе принятие
законодательных, технических норм по обеспечению системы государственного
учета и контроля ядерных материалов (их перечень дается непосредственно в
Концепции). 8 мая 1996 года в соответствии с Законам "Об использовании
атомной энергии" правительством были утверждены Положение о порядке
экспорта и импорта ядерных материалов, оборудования, специальных
неядерных материалов и соответствующих технологий и Положение о
порядке контроля за экспортом из РФ оборудования и материалов двойного
назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях,
экспорт которых контролируется .
Прошло немного времени после вступления в силу ДНЯО как был разработан и принят Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и
в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения
(11/2-1971 г.).
Государства-участники обязались не устанавливать и не размещать на
дне морей и океанов и в его недрах за внешние пределы зоны морского дна,
совпадающим с двенадцатимильным внешним пределом территориального
моря и прилежащей зоны, какое-либо ядерное оружие или любые другие
виды оружия массового уничтожения, а также сооружения, пусковые установки и любые другие устройства, специально предназначенные для хранения,
испытания или применения такого оружия.6
Государства-участники обязуются не помогать, не поощрять и не
1 См.: Документ ООН A/RES/51/43, 7 января 1997 г
2 Документ ООН NPT/CONF 1995/32 (Part 1) прил решен 1
ЗСм.: Документ ООН A/RES/51/45 10 января 1997 г
4 См.: "Российская газета", 29 октября 1996 г
5 См.: Российская газета" 18 мая 1996 г
6 См.: Международное публичное право Сборник документов т II, М , 1996, с 5-8
95
побуждать какое-либо государство к осуществлению перечисленной выше
деятельности, и не участвовать каким-либо иным образом в такой деятельности.
Договор представляет каждому государству-участнику право проверки
соблюдения его положений посредством наблюдения. В случае возникновения обоснованных сомнений относительно выполнения договорных
обязательств государства-участники консультируются между собой. Если
эти сомнения не устранены государство-участник, имеющее такие сомнения,
уведомляет об этом других государств-участников. Дальнейшая процедура
проверки могут заключаться в инспекции объектов, сооружений, установок
или других устройств, которые в силу их характера могут быть отнесены к
запрещенным категориям по договору. После завершения проверки участник,
проявивший инициативу, рассылает доклад другим участникам.
Если названные процедуры проверки не устранили сомнений, то государство-участник может передать вопрос на рассмотрение Совета
Безопасности, который может предпринять действия в соответствии с Уста
вом ООН. Государства могут проводить проверку своими собственными
средствами или при содействии любого другого государства-участника
или посредством ООН.
Настоящий договор также предусматривает созыв Конференции государств-участников для рассмотрения вопроса о его осуществлении. Так,
Конференция, созванная в Женеве в июне 1977 года, в заключительной
декларации подтвердила, что обязательства, принятые по договору, доб
росовестно выполняются государствами-участниками, что является существенным с точки зрения цели - предотвратить гонку ядерных вооруже
ний или любого другого вида оружия массового уничтожения на морс
ком дне. Конференция разъяснила, что положения в Договоре о консуль
тациях и сотрудничестве включает право заинтересованных государствучастников договариваться о том, чтобы прибегать к различным между
народным консультативным процедурам, таким, как временные консуль
тативные группы экспертов, и другим процедурам.' Вторая (1985) и тре
тья (1989) Конференции, поощряя действие договора, призвали к продол
жению переговоров о дальнейших мерах в области разоружения.
Третья Конференция участников Договора о запрещении размещения на
дне морей и океанов ядерного оружия и других видов оружия массового
уничтожений, проходившая в сентябре 1989 года в Женеве, отметила, что
обязательства, принятые в соответствии с Конвенцией, добросовестно выполняются государствами-участниками. Конференция отметила, что зона
действия Договора отражает правильное соотношение между необходимостью
предотвратить гонку ядерных вооружений и любых других видов оружия
массового уничтожения па морском дне и правом государства регулировать
деятельность по проверке в близи своих берегов. С момента приня1 См ; Международное публичное право. Сборник документов т. II, М , 1996, с. 37.
96
тия ни одно государство не сочло необходимым прибегнуть к процедурам
обжалования и проверки. Проведение четвертой Конференции по рассмотрению действия Договора было намечено на 1996-97 годы.1
В год вступления в силу Договора о запрещении размещения на дне
морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия
массового уничтожения мировым сообществом после длительной разработки
был принят международно-правовой документ огромного значения Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов
бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их
уничтожение от 10 апреля 1972 года.2
В соответствии с положениями Конвенции государства-участники
обязались никогда, ни при каких обстоятельствах не разрабатывать, не
производить, не накапливать, не приобретать каким-либо иным образом и не
сохранять микробиологические или другие биологические агенты или
токсины, каково бы то ни было их происхождение или метод производства,
таких видов и в таких количествах, которые не имеют назначения для
профилактических, защитных или других мирных целей; оружие, оборудование или средства доставки, предназначенные для использования
таких агентов или токсинов во враждебных целях или в вооруженных
конфликтах (ст. 1).
Конвекция содержит также положение об обязательстве государства
уничтожать или переключить на мирные цели как можно скорее все агенты,
токсины, оружие, оборудование и средства доставки, которыми оно
обладает или которые находятся под его юрисдикцией или контролем
(ст.2). При этом в обязанность государства входит не передавать кому бы то
ни было ни прямо, ни косвенно, равно как и никоим образом не помогать, не
поощрять и не побуждать какое-либо государство, группу государств или
международные организации к производству или к приобретению какимлибо иным способом каких-либо агентов, токсинов, оружия, оборудования
или средства доставки (ст.З).
Известные в международном праве методы контроля закреплены и в
настоящей конвенции. Прежде всего—это взаимные консультации и со
трудничество в решении любых вопросов, которые могут возникнуть в
связи с выполнением конвенции.
В этих целях могут быть использованы международные процедуры в
рамках ООН. Любое государство-участник вправе обратиться с жалобой в
Совет Безопасности на государство, нарушающего обязательства, обосновывая ее соответствующими доказательствами. Советом Безопасности
могут быть предприняты любые расследования при сотрудничестве государств-участников, а затем о результатах расследования информируются
участники Конвенции (ст.6). Осуществление Конвенции не должно создавать
препятствие для экономического и технического развития государствучастников в области мирной бактериологической деятельности.
1 См .: "Разоружение". Периодический обзор ООН. том XIII, N 1,1990, с. 250-256.
2 См.: Международное право в документах М., 1982, с. 688-S94.
97
В 1991 году третья Конференция государств-участников Конвенции
1972 года о биологическом оружии учредила Специальную рабочую группу
правительственных экспертов, открытую для всех государств-участников,
для определения и изучения потенциальных мер проверки с научной и
технической точек зрения. Группа экспертов в течение 1992 и 1993 годов
разработала обширный доклад, в котором названа 21 потенциальная мера
контроля, именуемая Докладами ВЕРЕКС, который был разослан государствам-участникам. На специальной Конференции с участием 82 государств,
проходившей в сентябре 1994 года, рассматривался доклад Групп правительственных экспертов. Исходя из научной и технической точек зрения
Конференция отметила, что процесс, направленный на укрепление соблюдения Конвенции о биологическом оружии, должен способствовать самому
полному возможному обмену оборудованием, материалами и научной, технологической информацией для использования бактериологических (биологических) агентов и токсинов в мирных цепях. Конференция учредила
Специальную группу, открытую для всех государств-участников, задача
которой будет состоять в рассмотрении возможных мер проверки, подготовке проектов предложений, направленных на укрепление Конвенции.1
Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 51 /54 от 9 января 1997 года,
отметив прогресс в работе Специальной группы, призывала государства
незамедлительно ратифицировать Конвенцию, а также предложила вклю
чить в повестку дня 52-ой сессии вопрос о ходе ее выполнения.2
Сдерживание гонки вооружения в основном зависело от инициатив ядерных держав, и прежде всего от СССР и США. В Основах взаимоотношений
между СССР и США, подписанных 29 мая 1972 года, стороны признали, что в
ядерный век не существует иной основы для поддержания отношений между
ними, кроме мирного сосуществования. Стороны констатировали, что
будет проявлять в своих взаимоотношениях сдержанность, вести переговоры
в духе взаимности, взаимного учета позиции и взаимной выгоды. Попытки
получить односторонние преимущества за счет другой несовместимо.
Стороны договорились, что предпосылками для поддержания и укрепления
отношений мира являются признание интересов безопасности, основывающейся на принципе равенства, и отказ от применения силы или угрозы ее
применения. Принципы равенства и одинаковой безопасности были закреплены и в других советско-американских документах - основных принципах
переговоров о дальнейшем ограничении стратегических наступательных
вооружений 1975 года и Совместном заявлении о принципах и основных
направлениях последующих переговоров об ограничении стратегических
вооружений 1979 г.
Плодом обоюдных усилий явилось подписание 20 мая 1972 г. двух соглашений - Договора об ограничении систем противоракетной обороны
(ПРО) и Временного соглашения о некоторых мерах в области ограни1 См.: Специальная конференции государств-участников Конвенции о биологическом оружии.
"Разоружение", том XVII, N 2, 1994, с 165-170
2 См.: Документ ООН. A/RES/51/54, Э января 1997 г.
98
чения стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1). В том же году
они вступили в силу.
Первое соглашение предусматривает обязательство сторон не развертывать системы ПРО на своей территории и ограничиться определенным
числом комплексов противоракетной обороны и пусковых установок против
ракет. Второе - ограничивает (в количественном и качественном отношении)
стационарные пусковые установки межконтинентальных баллистических
ракет, пусковые установки на подводных лодках и современные
подводные лодки с баллистическими ракетами.
Договор об ограничении систем противоракетной обороны (ПРО) является бессрочным, а Временное соглашение о некоторых мерах в области
ограничения стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1) был принят
на 5 лет, но затем стороны договорились, что оно будет сохранять силу впредь
до введения в действие Договора ОСВ-2.
18 июня 1979 гола между СССР и США был подписан Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2), который предусмотрел меры по сокращению стратегических наступательных вооружений.
Все три документа (ПРО, ОСВ-1, ОСВ-2) для проверки выполнения обязательств отсылают к национальным техническим средствам, а также рассматривают создание Постоянной Консультативной Комиссии. Кроме того.
Договор ОСВ-2 содержит Положение о предварительном уведомлении о
запусках межконтинентальных баллистических ракет (МБР).
В компетенцию консультативных комиссий входит, в частности, рассмотрение вопросов, касающихся выполнения принятых обязательств, представленных на добровольной основе информации, которую каждая сторона
считает необходимой для обеспечения уверенности в выполнении принятых
обязательств, а также рассмотрение предложений о дальнейших мерах по
повышению жизнеспособности договора и по ограничению стратегических
наступательных вооружений (ст. XVII).
Договор заложил предпосылки успешного функционирования системы
национального контроля, обеспечивающего достаточную проверку соблюдения
сторонами его действий. В соответствии с его положениями каждая из сторон
обязуется не чинить помех национальным техническим средствам контроля
другой стороны, а также не применять преднамеренные меры маскировки,
затрудняющие осуществление контроля национальными техническими
средствами зa соблюдением Договора (ст. XV).1
По мнению P.M. Тимербаева, национальные технические средства контроля
можно считать весьма перспективным способом контроля за выполнением как
двусторонних, так и многосторонних соглашений, обладающих к тому же тем
весьма важным достоинством, что указанные средства не носят навязчивого
характера. Применительно к каждой конкретной мере ограничения вооружений
национальные технические средства могут включать в
1 См.: Богданов О В Запрещение оружия массового уничтожения М , 1985, с. 150-155
99
себя различные технические способы, методы, оборудование и процедуры.1
Принципиально важным моментом в применении НТСК для проверки
является их соответствие общепризнанным принципам международного
права.
Весьма уместным представляется замечание И.И. Котлярова о том,
что в современных условиях интересы международного сообщества вызывают необходимость достижения таких договоренностей, установление
международного контроля за соблюдением которых требует использование
современных достижений научно-технической мысли. Учет этих обстоятельств не может не сказаться на дальнейшем совершенствовании
правовой регламентации контрольной деятельности.2
Такого же мнения придерживается Б.Р. Тузмухамедов, утверждая, что
надежность НТСК повышается по мере их технического совершенствования, а также благодаря введению в соглашения специальных положений, запрещающих вмешательство в их деятельность, создание помех,
применение преднамеренных мер маскировки, затрудняющих наблюдение за
выполнением договорных обязательств. По его утверждению,
успешному функционированию НТСК способствуют и другие
дополнительные меры, например, согласованные правила подсчета систем,
охваченных соглашением, обмен количественными данными о вооружениях, местах их расположения и технических характеристиках, уведомления о предстоящих действиях, например об испытательных пусках
ракет или об их ликвидации, и т.д.3
В упомянутых соглашениях не содержится информации относительно
конкретных видов НТСК, однако СССР и США согласились считать
таковыми:
а) спутники (как орбитальные, так и геостационарные), оснащенные
фотокамерами и другими сенсорными устройствами и функционирующие в
открытом космосе, т.е. в заатмосферном пространстве, а следовательно, вне
пределов суверенной территории государств;
б) радары и другие типы сенсорных устройств, функционирующие
на суше, в водном или воздушном пространстве, но вне пределов национальной территории другой стороны.4
Анализируя контрольный механизм международных соглашений в
области международной безопасности, включая вопросы запрещения испытаний ядерного оружия, ограничения вооружений и разоружения, следует
остановится далее по времени их принятия на Соглашении о Луне и дру1 См.: Тимербаев О.М. Указ, соч., с.184-185.
2 См.: Котляров И.И. Международный контроль с испольэованием космических средств.
М., 1 9 8 1 , с. 60.
3 См.: Тузмухамедов Б.Р Проверка соблюдения соглашений о контроле над вооружениями и права,
присущие суверенитету государств. В кн.: Международное право и международная безопасность
Диалог советских и американских экспертов, М., 1991, с.242— 252 Он же. К вопросу о контроле за
разоружением "Советское гос. право", 1990, N 7, с. 95-101.
4 См.: Джон Б. Райнлэндер. Национальные технические средства (НТС) и инспекции на месте.
В кн - Международное право и международная безопасность. Диалог советских и американских
экспертов М ,1991,с.255-258.
100
гих небесных телах, которое было подписано государствами в 1979 году,
но вступило в силу только в 1984 году.1
Согласно ст.5 Соглашения Луна используется всеми государствамиучастниками исключительно в мирных целях.
На Луне запрещается угроза силой или применение силы или любые
другие враждебные действия и ли угроза совершения враждебных действий.
Запрещается также использование Луны для совершения любых подобных
действий или применения любых подобных угроз в отношении Земли,
Луны, космических кораблей, персонала космических кораблей или
искусственных космических объектов.
Государства обязуются не выводить на орбиту вокруг Луны или на
другую траекторию полета к Луне и ли вокруг нее объекты с ядерным
оружием или любыми другими видами оружия массового уничтожения, а
также не устанавливать и не использовать такое оружие на поверхности
Луны или в ее недрах.
Запрещается создание на Луне военных баз, сооружений и укреплений,
испытание любых типов оружия и проведение военных маневров.
Использование военного персонала, любого оборудования или средств
для научных исследований или каких-либо иных мирных целей не запрещается.
Вопросам контроля в Соглашении посвящен ряд положений. Прежде
всего, государства-участники информируют в максимально возможной и
практически осуществимой степени Генерального Секретаря ООН, а также общественность и международное сообщество о своей деятельности,
связанной с исследованием и использованием Луны. Как можно скорее
после запуска в отношении каждой экспедиции на Луну сообщаются сведения о времени, целях, местах проведения, параметрах орбиты и
продожительности, а информация о результатах проведения каждой
экспедиции, включая научные результаты, представляются после ее
завершения.
В том случае, если экспедиция продолжается более шестидесяти
дней информация о ходе этой экспедиции, включая любые научные
результаты,
представляется периодически через каждые тридцать дней
(ст.5).
Соглашение предусматривает, что государства—участники в целях
проверки исследования и использования Луны в соответствии с его поло
жениями вправе посещать все космические аппараты, оборудование, ус
тановки, станции и сооружения на Луне, заблаговременно известив о сро
ках планируемого посещения. Далее говорится, что если есть основание
полагать о невыполнении другим государством-участником возложенных
по Соглашению обязательств, то проводятся консультации, результаты кото
рых сообщаются Генеральному секретарю ООН. Стороны в случае разногла
сий могут обратиться для разрешения споров другим мирным средствам по сво
ему выбору. Если возникают трудности в связи с началом консультации или
если консультации не позволяют прийти к взаимоприемлемому урегулиро1 См : Международное публичное право. Сборник документов.т.2, М., 1996, с.356-557.
101
ванию, любое г осударство-учасгник в целях урегулирования спора может
обрати гься за содействием к Генеральному секретарю ООН.
И.И. Котляров совершенно справедливо подчеркивает, что космическая
деятельность государств вызывает необходимость установления такого
правопорядка в космосе, который обеспечивал бы безопасность государств,
исключая столкновение космических объектов, способствуя дальнейшему
прогрессу в освоении космоса. В связи с этим роль института международного контроля в деле освоения космоса повышается. По его мнению система
контроля в соглашениях по космосу требует дальнейшего совершенствования и
в будущем, возможно, потребует создание специального контрольного органа с
целью проверки соответствия деятельности государств достигнутым
договоренностям в деле освоения Космоса, Луны и других небесных
тел, а также разработке соглашения, в котором более конкретно
определялось бы процедура, формы и методы контрольной деятельности с
использованием космическим средств.1
Соглашаясь с весьма разумным предложением И .И. Котлярова, хотелось
бы подчеркнуть, что подобный специальный контрольный орган можно было
бы учредить в рамках ООН или функции контроля, как было ранее подчеркнуто, передать Комитету по использованию космического пространства в
мирных целях..
Рассматривая международно-правовые документы, относящиеся к международной безопасности в порядке их календарной разработки, хотелось
бы остановиться на Договоре о безъядерной зоне Южной части Тихого океана (Договор Раротонга), подписанного 8/VII-1985 года, вступившего в
силу 11/ХИ-1986 года, участниками которого являются 10 государств, в
том числе Россия.2
В соответствии с Договором государства-участники приняли на себя
следующие обязательства:
— отказ от ядерных взрывных устройств (не производить, не приобретать, не
владеть, не осуществлять контроль над любыми ядерными взрывными
устройствами;
— не передавать источника или специального расщепляющего материала, а также оборудование или материал для изготовления расщепляющегося материала государству, если на него не распространяются
действующие соглашения о гарантиях МАГАТЭ;
— не допускать размещения на своей территории любых ядерных взрывных
устройств;
— не допускать захоронения радиоактивных отходов и других
1 Подробнее см.: Котляров И И Указ соч , с 60-64
2 См.: Международное публичное право Сборник документов, т. 2, 19 9 6 М, с 79-47 Договор получил
название острова Раротонга на территории которого расположен г Аваруа - административный центр
Острова Кука, где проходил форум Подробнее см Давыдов В Ф Договор Раротонга и Вашингтон "США
Экономика политика и идеология 1987, с 38
102
радиоактивных веществ в море где-либо в пределах безъядерной зоны южной
части Тихого океана (ст.ст.3-7).
Для проверки выполнения государствами своих обязательств Договор
предусматривает определенную систему контроля, которая включает:
— доклады и обмен информацией;
— консультации;
— применение к мирной ядерной деятельности гарантии МАГАТЭ;
— процедуру обжалования.
Доклады о любом значительном событии, затрагивающем выполнение
Договора, незамедлительно представляются Сторонами Директору Бюро
экономического сотрудничества в южной части Тихого океана. Директор
рассылает доклады другим Сторонам.
Кроме того, Стороны обмениваются информацией по вопросам выполнения Договора.
Для консультации и рассмотрения действия Договора Директор по
просьбе любой из Сторон созывает заседание консультативного комитета,
созданного по Договору (Приложение N 3).
Специальное приложение N 4 к Договору предусматривает процедуру
обжалования. По существу каждая Сторона вправе подавать жалобу другой
Стороне при наличии основания о нарушении ею обязательств по Договору.
Если вопрос не будет урегулирован, то жалоба подается Директору с
просьбой созвать Консультативный Комитет для ее рассмотрения. Если
Консультативный Комитет решит, что жалоба достаточно обоснована, то он
дает указание провести Специальную инспекцию инспекционной группе в
составе трех достаточно квалифицированных инспекторов. Стороны представляют инспекторам полный и свободный доступ ко всей информации и во все
места на ее территории.
Результаты проверки инспекцией в виде доклада представляются Консультативному Комитету, который информирует обо всем членов Форума
южной части Тихого океана.
В договоре допускается, что каждый его участник вправе сам принимать
решение относительно того, разрешать ли заходы иностранных судов и
летательных аппаратов с ядерными взрывными устройствами в его порты или
на аэродромы или их транзит через его территориальное море, архипе-лажные
воды или воздушное пространство. В этой связи Советский Союз, который
принял на себя по протоколу 2 к договору соответствующие обязательства,
подтвердил свою позицию, состоявшую в том, что допущение транзита
ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств в любой форме, а
также захода с ним в порты и на аэродромы в пределах безъядерной зоны
противоречило бы целям договора и было бы несовместимо с безъядерным
статусом зоны.1
Генеральная Ассамблея ООН, подчеркивая важную роль Договора
Тлателолко, Договора Раротонга, Бангкокского договора (о зоне, свобод1 См.: Петров Б. Договор Раротонга и его значение. "Международная жизнь". 1987, N 2, с. 153-137.
103
ной от ядерного оружия в Юго-Восточной Азии), Пелиндабского договора (о
зоне, свободной от ядерного оружия в Африке) в резолюции 51/45 от 10
января 1997 г., отметила, что создание международно признанных зон,
свободных от ядерного оружия, на основе договоренностей, добровольно
заключенных между государствами соответствующего региона, укрепляет
мир и безопасность на глобальном и региональном уровнях. Генеральная
Ассамблея ООН призвала все государства рассмотреть предложения о
создании дополнительных зон, свободных от ядерного оружия, особенно в
таких, как Ближний Восток и Южная Азия, а также постановила включить в
предварительную повестку дня своей 52-ой сессии пункт, озаглавленный
"Южное полушарие и прилегающие районы, свободные от ядерного
оружия".1
Важным шагом в развитии системы международного контроля и его
сочетания с национальным контролем явилось заключение советско-американского Договора о сокращении ракет средней и меньшей дальности
1987 года, представляющего собой качественно новый шаг в деле ядерного
разоружения (РСМД).2
В отличии от Соглашения ОСВ-1 и Договора ОСВ-2 в нем было предусмотрено уничтожение конкретных видов ядерных вооружений. По Договору уничтожению подлежали все советские и американские ракеты
средней и меньшей дальности и пусковые установки таких ракет, а также
связанные с такими ракетами и пусковыми установками все вспомогательные сооружения и оборудование (РСД, РМД). Стороны обязались не
производить в дальнейшем никаких ракет средней и меньшей дальности,
никаких ступеней и никаких пусковых установок.
В результате его выполнения были уничтожены все советские и американские баллистические и крылатые ракеты наземного базирования с
дальностью от 500 до 5500 км. Договор по РСМД перевел действия ядерных
держав из плоскости ограничения гонки ядерных вооружений в плоскость
реальною ядерного разоружения. Договором предусматривается широкий
комплекс мер, призванных обеспечить взаимную уверенность участников в
соблюдении его положений. По масштабу и глубине этих мер Договор не имеет
себе равных и может рассматриваться как принципиально новое явление в сфере
ограничения вооружений и разоружения.3
В статье XI Договора и Протоколе об инспекциях подробно регламентированы методы контроля за выполнением принятых обязательств.
Стороны наряду с обращением к национальным техническим средствам контроля основным методом контроля избрали проведение инспекции
в течение всего срока ликвидации РСД (до 5-ти лет), РМД (полутора лет) и
в течение последующих 10 лет.
_______________________
1 См , Документ ООН A/RES/51/45 10 января 1997 г
2 См, "Правда" 1987,10 декабря
3 См Барановский В Комментарий к Договору "Мировая экономика и международные отноше
ния", 1988, N2, с 21-35
104
Предусматривалось проведение инспекции как на территории СССР и
США, так и на территориях стран размещения ликвидируемых ракет
ГДР, ЧССР ФРГ, Великобритании, Италии, Бельгии, Нидерландов.
Было установлено общее количество инспекций, которые СССР мог
проводить на территориях США и в странах Западной Европы в течение 13
лет действия контрольного механизма - около 240; США - около 400.
Проводимые инспекции подразделялись на соответствующие виды:
— инспекции по проверке исходных данных (ст. XI, п.З);
— инспекции по подтверждении факта ликвидации ракетных операционных баз и ракетных вспомогательных объектов (ст. XI, п.4);
— инспекции за производством ракет на заводах-изготовителях
(см. XI, п .6);
— инспекции в местах ликвидации РСД и РМД (ст. XI, п. 7); — инспекции на
квотной основе, проводимые в течение 13 лет на всех ракетных операционных
базах (ст. XI, п.5);
— инспекции по подтверждению факта завершения процесса ликвидации (ст. XI, п.8).
В соответствии с положениями Договора инспекторы наделены привилегиями и иммунитетами.
Стороны также договорились об использовании НТСК в соответс
твии с общепризнанными принципами международного права. Но при
этом ни одна из Сторон не должна препятствовать осуществлению кон
троля посредством НТС, не применять меры маскировки, затрудняющие
контроль
(ст. XII).
Договор кроме проведения инспекции предусматривает взаимное уведомление Сторон в виде предоставления другой Стороне информации о
происшедших или намечаемых изменениях в охватываемой сфере через
Центры по уменьшению ядерной опасности, создаваемые в соответствии с
соглашениями между СССР и США от 15/1Х-1987г.(ст. IX, п.2; Протокол об
инспекциях, раздел IV, п. 1).
Для содействия осуществлению целей и положений Договора учреждается Специальная Контрольная комиссия, которая вправе обсуждать
все вопросы, относящиеся к его выполнению. Договор носит бессрочный
характер.
По мнению бывшего директора Центра ООН по разоружению Алессандро Коррадини положения Договора о контроле по РСМД создает новую
почву и открывают беспрецедентные перспективы для будущих переговоров
по регулированию уровня вооружений и разоружению на двусторонней и
многосторонней основе.'
Крупной вехой в истории ограничения вооружений явилась разработка и заключение между СССР и США договоров по ограничению стратегический наступательных вооружений (СНВ-1, СНВ-2).
1 См.: Алессандро Коррадини Контроль и соблюдение "Разоружение", том XII, N2,1889,
205-230
105
с.
Как известно З июля 1991 года между СССР и США был подписан и
ратифицирован Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений. В соответствии с положениями Договора каждая
из Сторон сокращает свои стратегические наступательные вооружения в
пределах закрепленных в Договоре. В целях обеспечения контроля за со-.
блюдением Договора Стороны используют национальные технические средства
контроля (НТСК) в соответствии с общепризнанными принципами международного права. Также как и в других соглашениях между СССР и США
в Договоре предусмотрена обязанность Сторон не чинить помех национальным техническим средствам, не применять маскировки, затрудняющие
осуществление контроля.
Каждая из Сторон имеет право проводить инспекции и осуществлять
деятельность по непрерывному наблюдению, а также проводить показы.
Процедурные вопросы осуществления указанной деятельности закреплены в
Протоколе об инспекциях. Такой же механизм контроля предусмотрен в
Договоре между РФ и США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 3.01.95 г. (Договор пока не вступил в
силу).1
В 1996 году вступила в силу Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении
1995 г., которая была принята 15января 1995года.
В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник обязалось
никогда, ни при каких обстоятельствах:
— не разрабатывать, не производить, не приобретать иным образом, не
накапливать или не сохранять химическое оружие, или не передавать прямо или
косвенно кому бы то ни было;
— не применять химическое оружие;
— не проводить любых военных приготовлений к применению хими
ческого оружия;
— не помогать, не поощрять или не побуждать каким-либо образом кого бы
то ни было к проведению любой деятельности, запрещаемой государствуучастнику по настоящей Конвенции.2 Согласно ст.З каждое государствоучастник не позднее чем через 30 дней после вступления Конвенции в силу
обязано представить Организации по запрещению химического оружия,
учреждаемой по Конвенции, полную информацию в отношении химического
оружия - нового, старого, объектов по производству, план уничтожения и
другие данные по перечню.
Конвенция предусматривает детально разработанную систему контроля по
обеспечению выполнения ее положений.
Совершенно справедливо подметил С.М. Пунжин о том, что в практике
международного права немного найдется международных договоров,
сравнимых с Конвенцией в части проработки мельчайших деталей обяза1 См.: Действующее международное право, М,1997,т 2,с 557-574.
2 См.: Международное публичное право Сборник документов М , 1996, с 8-50.
106
тельств и установления подробнейших процедур их имплементации и контроля
выполнения"1
Как было подчеркнуто, в этих целях учреждается Организация по запрещению химического оружия, членами которой являются все государстваучастники. В качестве органов Организации выступают Конференция, Исполнительный Совет, Технический секретариат. Для эффективной связи с
Организацией и другими государствами по обеспечению своих обязательств по
Конвенции каждое государство-участник назначает Национальный
орган.
Организация проводит свою деятельность по проверке выполнения
Конвенции, совместимой со своевременным и эффективным достижением ее
целей, используя научно-технические достижения, защищая конфиденциальность информации о гражданской и военной деятельности и объектах.
Конференция является главным органом Организации, состоящая из
всех ее членов. Она рассматривает любые вопросы в рамках сферы охвата
Конвенции, собираемая на очередные сессии ежегодно, на специальные по
решению Конференции и т.д.
Исполнительный Совет, состоящий из 41 члена, избираемого Конференцией сроком на два года по справедливому географическому распределению, содействует эффективному осуществлению и соблюдению Конвенции.
Технический секретариат осуществляет меры проверки, а также другие
функции. В состав Технического секретариата входят Генеральный директор,
инспекторы, научно-технический персонал.
Для осуществления своих функций Организация обладает правоспособностью и пользуется привилегиями и иммунитетами, какие необходимы
для исполнения ее функции.
В соответствии с положениями Конвенции государства-участники по
любому вопросу, вызывающему сомнение, консультируются между собой
или через Организацию: обмениваются информациями, могут запросить о
проведении инспекции, не затрагивая интересы других государств-участников.
Государство-участник может обратиться к Исполнительному Совету
оказать содействие в прояснении любой ситуации, которая может быть сочтена неясной и которая вызывает озабоченность относительно возможного
несоблюдения Конвенции другим государством-участником. Исполнительный
Совет через Генерального директора направляет запрос государствуучастнику о разъяснении относительно возможного несоблюдения Конвенции ,
который обязан дать ответ не позднее 10 дней после получения запроса. В
случае неудовлетворения полученного разъяснения Исполнительный Совет по
настоянию государства-участника может предложить Генеральному
директору учредить группу экспертов из Технического секретариата. Если
1 Подробнее см.: Пунжин С.М. Требования к имплементационному законодательству в Конвенции о
запрещении химического оружия и их реализация на практике (сравнительный анализ). МЖМП,
1996, N 4, с 28-44
107
запрашивающее государство-участник сочтет, что и таким путем
полученные разъяснения неудовлегворительны, то оно имеет право просить
о созыве специальной сессии Исполнительного Совета, который после
рассмотрения вопроса может рекомендовать любые меры для
урегулирования ситуации.
Каждое государство-участник имеет право просить о проведении инспекции на месте с целью прояснения возможного несоблюдения Конвенции,
назначаемой Генеральным директором. При этом государство-участник
обязан избегать злоупотреблений и воздержаться от необоснованных
запросов на инспекцию.
Инспектируемое государство обязано дать возможность инспекционной гpynne выполнить свой мандат, оказывать ей помощь в облегчении ее
задачи. Для наблюдения за проведением инспекции могут с согласия
инспектируемого государства присутствовать представитель запрашивающего или третьего государства-участника.
Учитывая значительное число подлежащих инспекции объектов со
ставляют предприятия химической промышленности, находящиеся в час
тной собственности, общее международно-правовое обязательство госу
дарства не может полностью гарантировать права инспекционной груп
пы . Необходима посредническая роль внутреннего права в доведении сведений о правах и установлении обязанностей до конкретного адресата.
Как и для случаев инспекции по запросу, здесь, как подчеркнул Е. Пунжин, возможно использование процедурного или материального подхода (или в Комбинации): а) получение судебного или административного
разрешения для отдельной инспекции, содержащего указание на права
инспекционной группы; б) закрепление таких прав в Законе в общем виде
и определение наказания за их нарушение. Сами же права могут быть из
ложены в виде либо перечня, либо отсылки к Конвенции.1
Исполнительный Совет большинством в три четверти голосов всех
его членов может принять решение о не проведении инспекции по запросу, если он сочтет, что запрос на инспекцию является надуманным, недобросовестным или явно выходящим за рамки Конвенции.
Заключительный доклад инспекционной группы Генеральный директор
безотлагательно препровождает всем государствам--участникам, в том
числе запрашиваемому, инспектируемому, а также в Исполнительный
Совет. В случае необходимости принятия дальнейших действий по
обеспечению соблюдения Конвенции Исполнительный совет готовит рекомендации Конференции. Последняя в соответствии со ст. XII Конвенции
принимает необходимые меры по обеспечению ее соблюдения. Конференция может среди прочего по рекомендации Исполнительного Совета
ограничить или приостановить права и привилегии государства-участника
до тех пор, пока оно не примет необходимых мер для выполнения своих
обязательств.
Если имеются основания, что в результате деятельности государства
может быть причинен серьезный ущерб предмету и цели Конвенции, Кон1 См.: Пунжин С.М Указ соч., с.59.
108
ренция может рекомендовать государствам-участникам принять коллективные меры в соответствии с международным правом. В особо серьезных
случаях Конференция доводит данную проблему до сведения Генеральной
Ассамблеи и Совета Безопасности ООН.
Таким образом, в Конвенции довольно большое место отведено осу
ществлению контроля за ее соблюдением. Как отметил Н.П. Смидович,
по сфере охвата, а также по степени интрузивности методов контроля
Конвенция будет наиболее далеко идущей из многосторонних соглашений в
области ограничения вооружений и разоружения.1 Однако методы контроля, хотя и охватывают целый перечень действий, в том числе проведение инспекции на местах, но они все сводятся в конечном счете к составле
нию соответствующих рекомендаций, не носящих обязательный харак
тер. Что касается Положения о принятии коллективных мер, то они в ст.
XII Конвенции не конкретизированы, кроме общей ссылки на междуна
родное право.
По вполне заслуживающему мнению Хорхе Моралеса Педраса, руководителя делегации Кубы в Подготовительной комиссии, для эффективного осуществления положений Конвенции о химическом оружии, необходимо следующее;
а) должно быть обеспечено универсальное присоединение к Конвенции,
т.е. она должна быть принята всеми без исключения странами, обладающими
химическим оружием, а также странами, обладающими промышленным
потенциалом для его производства;
б) осуществление Конвенции не должно вводить или допускать дискриминационную практику в отношении любой страны;
в) по истечении определенного срока, установленного для уничтожения химического оружия, государству-участнику не должно быть
разрешено накапливать запасы такого оружия;
г) необходимо отказаться от мер, направленных на ограничение международной торговли химическими веществами, использование которых
прямо не запрещено Конвенцией.2
В целях реализации данной Конвенции Российская Федерация 21 марта 1996
года приняла целевую программу "Уничтожение запасов химического
оружия в РФ", которая рассчитана до 2009 года.
Российская Федерация обладает одним из самых больших в мире запасов
химического оружия. По объему отравляющих веществ (0В) он составляет 40
тысяч тонн. Смертельная доза V-газа на миллион человек - 3 кг., а запаса V-газа в
России 15,2 тыс. тонн. Как избавиться от этого "добра" с наименьшими потерями.
Гарантийный срок хранения химического оружия -10 лет. Если принять во
внимание официальную версию о том, что выпуск ОВ в СССР закончен в 1987
году, то получается, что срок хранения истек.
1 См.; Смидович Н П, Ограничение химического и биологического оружия. В кн., Международное право и
международная безопасность. Диалог советских и американских экспертов. М., 1991,
с. 134-142.
2 См,: Хорхе Морапес Педраса Разоружение в эпоху после биполярности. Программа на 90-е
годы. "Разоружение, том XVfll, N 2,1394, с.52
109
фсФедеральная целевая программа предполагает два этапа уничтожения
запасов химического оружия
В первую очередь будут уничтожаться самые опасные для хранения
кожно-нарывные о гравляющие вещее гва (7,5 тонн). Первый объект должен
начать работу в 1999 г. в пос. Горный Саратовской области, двумя годами
позже - в КамбаркеУдмурдской Республики.
На втором этапе - боеприпасы фосфорорганические отравляющие вещества (32,5 тонн) К 2005 году мы должны распрощаться с химическим
оружием, а затем за 4 года с самими объектами по уничтожению. На реализацию этой программы потребуется 16,6 трил. рублей из бюджета.
Программа содержит конкретные мероприятия по уничтожению химического оружия - поэтапно, по годам, с указанием количества и места уничтожения, вопросы безопасности и охраны окружающей среды, здоровья персонала объектов по уничтожению, населения, проживающего в районах их
размещения '.Несколько ранее Указом Президента РФ от 6.11.95 г. было
утверждено Положение о Межведомственной комиссии по химическому
разоружению и состав этой комиссии.2 Распоряжением Правительства РФ от
11 марта 1997 года по согласованию с Министерством обороны России,
Министерства иностранных дел и Комитетом по Конвенционным проблемам
химического и биологического оружия при Президенте РФ были организованы курсы по обучению кандидатов в международные инспектора
Организации по запрещению химического оружия в количестве 77 человек
как из числа граждан России, так и других государств.3
Одним из важнейших международно-правовых документов, позволяющим укрепить доверие государств друг к другу, ослабление напряженности в
военной области явилось разработка и принятие 22 марта 1992 года Договора
по открытому небу.
Стремление государств в соответствии с рекомендациями ОБСЕ к большой
открытости и транспорентности в их военной деятельности, а также
укрепление доверия, привели к договоренности об установлении режима
открытого неба, что значительно будет содействовать наблюдению за выполнением существующих и будущих соглашений в области контроля над
вооружениями, а также распространения режима на новые области, также как
защита окружающей среды
Предусматривая справедливость и эффективность осуществления наблюдения при обеспечении безопасности полетов, не наносящего ущерба
государствам, Стороны договорились установить режим открытого неба
для проведения наблюдательных полетов государствами -участниками над
территориями других государств-участников
Каждое государство-участник имеет право проводить наблюдательные
полеты в соответствии с положениями Договора. Другая Сторона
1 См.: "Российская газета", 2 апреля 1996
2 См.:'Российская газета" 16 ноября 1 9 9 5
3 См.: "Российская газета" 28 марта 19 9 7
110
обязана принимать наблюдательные полеты над своей территорией в соответствии с положениями Договора. Количество наблюдательных полетов,
которые государство-участник имеет право проводить каждый год над территорией каждого из других государств-участников урегулировано в Приложении к Договору. В нем урегулированы вопросы оснащения самолетов
аппаратурой наблюдения, выделение соответствующих типов или моделей
самолетов, общие положения применительно к проведению наблюдательных
полетов, вопросы запрещения, отклонения от плана полетов и г.д.
Для осуществления контроля за соблюдением Договора государстваучастники учреждают Консультативную комиссию по открытому небу.
Комиссия принимает решения или вносит рекомендации на основе консенсуса.
Каждое государство-участник имеет право представлять на рассмотрение
комиссии любой вопрос, относящийся к Договору. В рамках Консультативной комиссии по открытому небу государства-участники рассматривают вопросы, связанные с соблюдением Договора. Комиссия может также
согласовывать меры для укрепления жизнеспособности и эффективности
Договора. Консультативная Комиссия по открытому небу проводит не менее
4-х очередных сессий в календарный год. По запросу могут быть созваны
внеочередные сессии.
Консультативная комиссия вправе рассматривать просьбы органов
ОБСЕ, а также других международных организаций в отношении содействия
организации и проведения чрезвычайных наблюдательных полетов над
территорией государства-участника с его согласия в связи с решением вопросов, связанных с предотвращением конфликтов и регулированием кризисных ситуаций. Данные наблюдения передаются заинтересованным органам
и организациям.
Как подчеркнул А.Г. Рябников, характерной особенностью договора
является то, что он строится на принципах доверия и сотрудничества, предусматривая возможность выбора гибких, наиболее удобных как для наблюдаемой, так и для наблюдающей Сторон форм практической рекомендации
режима. Договор предполагает плавное вхождение государств-участников в
режим путем поэтапного его осуществления.'
Генеральная Ассамблея ООН на заключительном заседании своей 50ой сессии одобрила проект Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и обратилась к Генеральному Секретарю ООН с просьбой в
качестве депозитария договора открыть его для подписания. Как подчерки
вается в преамбуле, заключение универсального и поддающегося междуна
родному и эффективному контролю договора о всеобъемлющем запреще
нии ядерных испытаний издавна является одной из приоритетных целей меж
дународного сообщества в области разоружения и нераспространения ядер
ного оружия.
В соответствии с Договором каждое государство-участник обязуется не
производить любой испытательный взрыв ядерного оружия и любой дру1 См .: Рябников А Г Небо, открытое всем "МЖМП" 1993, N 2 с 129-156
111
гой ядерный взрыв, а также запретить и предотвращать любой такой ядерный
взрыв в любом месте, находящейся под его юрисдикцией или контролем.
Каждое государство-участник обязуется далее воздерживаться от побуждения, поощрения или какого-либо участия в проведении любого испытательного взрыва ядерного оружия и любого другого ядерного взрыва
(ст. 1).
В отличии от Договора 1965 года, запретившего испытания ядерного
оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой независимо
от распространения юрисдикции государства-участника, Договор 1996 года
обязывает государство-участника вообще не производить любых испытательных взрывов ядерного оружия и любых других ядерных взрывов
в любой части Земного шара и более того запретить и предотвращать
любые такие взрывы другим государствам и иным лицам в любом мире,
находящимся под его юрисдикцией или контролем.
Кроме того, речь в Договоре идет не только о запрещении испытании
ядерного оружия, но и любого другого ядерного взрыва.
По Договору для достижения его объекта или цели, обеспечения осуществления его положений государствам-участникам, включая вопросы
конгроля за его соблюдением, предусмотрено учреждение Организации по
всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний. Членами Организации являются все государства-участники Договора. Для выполнения
поставленных перед нею задач создаются соответствующие органы, такие
как Конференция государств-участников, Исполнительный совет,
Технический секретариат с Международным центром данных. При выполнении своих функций государства-участники сотрудничают с Организацией, проводят консультации непосредственно между собой или
через Организацию, либо используя механизмы Устава ООН.
При осуществлении контроля Организация запрашивает только ту
информацию и те данные, которые необходимы для выполнения ее обязанностей. При этом должны быть предприняты все меры предосторожности
для защиты конфиденциальности информации о гражданской и военной
деятельности на объектах. Государства-участники при использовании
такой информации, полученной на доверительной основе от Организации,
устанавливают особый режим обращения. Организация в случае
необходимости специальных знаний вправе вступить в сотрудничество " с
другими международными организациями, включая МАГАТЭ. Конференция
в соответствии с положениями договора также включает всех государствучастников в виде одного представителя, которого могут сопровождать
заместители и советники.
Ее работа организуется путем созыва ежегодных и специальных сессий.
Наиболее важные вопросы принимаются путем консенсуса и если это не
удается в соответствии с процедурой Конференции, то большинством в две
трети присутствующих и участвующих в голосовании членов.
Являясь главным органом Организации, Конференция наделяется правом
рассматривать любой вопрос в рамках Договора и принимать реко-
112
мендации, а также решения по обеспечению реализации положений Договора, его объекта и цели.
Исполнительный Совет, избираемый Конференцией с учетом справедливого географического распределения, состоит из 51 члена. В его обязанности, как исполнительного органа Организации, входит обеспечение и
осуществление рекомендаций, решений, руководящих принципов Конференции. Совет содействует эффективному осуществлению и соблюдению Договора, надзирает за деятельностью Технического секретариата,
представляет Конференции рекомендации относительно реализации
объекта и цели Договора, сотрудничает с Национальным органом каждого
государства-участника, заключает с одобрения Конференции и от имени
Организации соглашения с государствами и международными организациями, выполняет и многие другие функции, предусмотренные в ст. 3841 Договора.
Одним из органов, непосредственно осуществляющих контроль за соблюдением государствами-участниками положений Договора, является
Технический секретариат во главе с Генеральным директором, назначаемым Конференцией по рекомендации Исполнительного совета сроком на
четыре года.
Технический секретариат, в состав которого входит в качестве
неотъемлемой его части Международный центр данных, выполняет контрольные функции, в которые среди прочего входят: ответственность за
надзор над эксплуатацией Международной системы мониторинга и за ее
координацию; эксплуатация Международного центра данных; получение,
обработка, анализ данных Международной системы мониторинга; оказание помощи Исполнительному совету в содействии консультациям; оказание содействия в приготовлении к проведению) инспекции на месте, в
том числе технической поддержки в ходе их проведения; разработка и заключение с государствами соглашений по вопросу контроля за осуществлением договора и другие.
Договор предусматривает наделение Организации, делегатов государств-членов, членов Исполнительного совета, их заместителей и советников, Генерального директора, инспекторов такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого осуществления ими своих
функций.
Для выполнения своих обязательств по Договору каждое государствоучастник назначает или учреждает Национальный орган и информирует об
этом Организацию. Каждое государство-участник обязуется принимать
меры, запрещающие физическим и юридическим лицам заниматься любой
деятельностью, запрещенной государству-участнику по Договору. В
соответствии с положениями Договора режим контроля включает:
— международную систему мониторинга;
— консультации и разъяснения;
— инспекции на месте;
— меры укрепления доверия.
Важнейшим положением Договора является закрепленные в нем принци113
пы, относящиеся к деятельности по контролю:
— представление государствами-участниками объективной инфор
мации;
— осуществление контроля на основе полного уважения суверенитета
государств и как можно менее проникающим образом во внутренние дела
государств;
— ограничение пределов контроля предметом Договора;
— воздержание от любого злоупотребления правом на контроль;
— равенство государств-участников на проведение контроля не
зависимо от их технических и финансовых возможностей;
—защита каждым государством-участником конфиденциальности любой
информации, имеющей отношение к гражданской и военной деятельности и
объектам, которая была получена в ходе контрольной деятельности.
Осуществление Договора не должно создавать помехи экономическому и
техническому прогрессу государств-участников для дальнейшего развития
применения атомной энергии в мирных целях. Договор подробно рассматривает методы осуществления контроля. Так, в ст. IV освещается международная система мониторинга, которая включает объекты для сейсмологического, радионуклидного, гидроакустического, инфразвукового мониторинга, соответствующие средства связи. Все объекты по мониторингу в
рамках Международной системы мониторинга находятся в собственности
государства, эксплуатируются ими, но под началом Технического секретариата Организации. Полученные в результате мониторинга данные хранятся и
обрабатываются в Международном центре данных и имеющая отношение к
контролю информация распространяется Техническим секретариатом всем
государствам-участникам согласно положениям Договора и Протокола.
Технический секретариат представляет всем государствам-участникам
равный, открытый, удобный и своевременный доступ ко всем хранимым
данным. Государства-участники могут самостоятельно на основе сотрудничества с Организацией предоставлять в распоряжение Международного
центра данных дополнительные данные от национальных станций мониторинга, которые не входят официально в состав Международной системы
мониторинга.
Каждое государство-участник имеет право запрашивать инспекцию на
месте, на территории или в любом другом месте, находящемся под юрисдикцией
или контролем любого государства-участника, или в любом районе,
находящемся вне юрисдикции или контроля любого государства. В то же
время положения Договора предусматривают необходимость проведения
консультации и разъяснений относительно возможного несоблюдения договорных обязательств прежде чем сделать запрос на проведение инспекции
(ст. IV, п. С). В документе довольно подробно рассматривается механизм
инспектирования. Инспекционная группа назначается Генеральным директором Технического секретариата. Каждое государство-участник разрешает
Организации провести инспекцию на месте на его территории или в
местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем в соответствии с
положениями Договора и Протокола с соблюдением ранее названных принципов контроля. Инспектируемое государство оказывает содействие инспекционной группе на протяжении всей инспекции на месте и способствует
выполнению ею своей задачи.
При проведении инспекции на месте с согласия инспектируемого государства может участвовать наблюдатель, который является гражданином
либо запрашивающего инспекцию государства-участника, либо третьего
государства-участника.
Доклад об инспекции на месте представляется Генеральным директором
инспектируемому государству, который имеет право делать свои замечания и
пояснения, затем незамедлительно передается запрашивающему государствуучастнику, Исполнительному совету и всем другим участникам Договора.
Исполнительный совет, рассмотрев доклад, определяет соблюдение
положений Договора, не было ли допущено злоупотребление правом запроса
относительно проведения инспекции. В случае выявления надуманности и
недобросовестности запроса на проведение инспекций, то к запрашиваемому
государству передается требование об оплате расходов по инспекции, а также
могут быть приняты иные меры, предусмотренные в Договоре.
При установлении по итогам инспекции несоблюдения положений Договора Конференция или Исполнительный совет предлагает государствуучастнику исправить ситуацию, а в случае не выполнения в указанный срок,
Конференция может ограничить или приостановить осуществление данным
государством-участником его прав и привилегии по Договору.
В случаях, когда в результате несоблюдения основных обязательств по
Договору может быть причинен ущерб его объекту и цели, Конференция
может рекомендовать государствам-участникам коллективные меры, соответствующие международному праву.
С целью скорейшего урегулирования спора путем переговоров или дру
гими мирными средствами по выбору участников, включая обращение в
Международный Суд ООН, государства-участники проводят совместные
консультации. Более того. Конференция и Исполнительный совет с разре
шения Генеральной Ассамблеи ООН самостоятельно наделены правом об
ращаться с запросом в Международный Суд о даче консультативного зак
лючения по любому юридическому вопросу, возникающему в рамках сферы
деятельности Организации. Эти вопросы регулируются специальным согла
шением между ООН и Организацией.'
В Протоколе к Договору подробно рассматриваются международная
система мониторинга и функции международного Центра данных. Инспекции
на месте, вопросы назначения инспекторов, их помощников, виды и методы
инспекционной деятельности, послеинспекционные процедуры.
1 В соответствии со ст. XIV Договор вступает в сипу через 180 дней после даты сдачи на хранение
ратифицированных грамот всеми государствами, перечисленными в Приложении 2, но ни в коем случае не
ранее чем через два года, после его открытия для подписания См.' Действующее международное право.
М , 1997, т 2, с. 338-397
115
Важной проблемой международной безопасности уходящего XX столетия
стало установление режима контроля за распространением ракетной
технологии (РК РТ).
Обсуждение данного вопроса началось в 1985 году с участием Франции,
Германии, Италии, Великобритании и США, затем присоединились Канада и
Япония. Участниками была достигнута договоренность по вопросам контроля
за распространением баллистических ракет, и их технологии. В настоящее
время участниками созданного ими режима контроля за ракетной
технологией являются 25 стран. Вступление в него России ожидалось в 1995
году.
Основой деятельности Режима являются три документа; Руководящие
принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальная Памятная
записка о принципам взаимодействия между партнерами по Режиму.
Основной целью Режима является уменьшение опасности распространения ядерного оружия путем введения контроля над экспортными поставками, которые могли бы привести к созданию средств доставки ядерного,
химического, биологического оружия. В Техническом приложении дается
перечень конкретных материалов и технологии, контролируемых Режимом.
Поскольку Режим не имеет международно-правового характера, то это
ограничивает возможности контроля участников за действием друг друга.1
Рассматривая международный контроль, как эффективное средство
обеспечения международно-правовых норм в международном праве и в
праве международной безопасности в частности, кратко остановимся на роли
ООН в этом вопросе.
В 1988 году вопрос о контроле за соблюдением соглашений об ограничении вооружений и разоружении был тщательно рассмотрен в Комиссии по
разоружению, на Конференции по разоружению и Генеральной Ассамблеей
ООН.
Комиссия по разоружению завершила работу над вопросом о "контроле
во всех его аспектах", приняв общие принципы контроля, одобренные затем
Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 43/81 от 7 декабря , 1988 г.2
В повестку дня 50-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН был - также
включен вопрос - "Контроль во всех его аспектах, включая роль ООН в
области контроля" .3
В итоговом документе Комиссии по разоружению были закреплены
следующие принципы:
1)
Адекватный и эффективный контроль является важным
элементом всех соглашений об ограничении вооружений и
разоружении.
2)
2) Контроль является не самоцелью, а важным элементом
процесса вооружений и разоружении.
1 Подробнее см ' Руководящие принципы, касающиеся передачи чувствительных оборудования и
технологий, относящихся к ракетам Комментарий Ю В Гусыниной. "МЖМП", 1995, N 2, с. 195-199
2 См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, XV- специальная сессия. Дополнение N 3
(A/S-15/3).
3 Документы 50-ой сессии ГА ООН (п. 59 Повестки дня).
116
3) Контроль должен способствовать осуществлению мер по ограничению вооружений и разоружению, укреплять доверие между государствами
и обеспечивать соблюдение этих соглашений всеми сторонами .
4) Для осуществления адекватного и эффективного контроля необходимо использование различных средств, таких, как национальные технические средства, международные технические средства и международные
процедуры, включая инспекции на местах.
5) Повышению эффективности контроля в рамках процесса ограничения вооружений и разоружения будет способствовать обстановка большей
открытости.
6) Соглашения об ограничении вооружений и разоружении должны
включать ясные положения, согласно которым каждая сторона обязуется не
препятствовать применению согласованных методов, процедур и
средств контроля, когда они используются в соответствии с положениями
этих соглашений и общепризнанными принципами международного права.
7) Соглашения об ограничении вооружений и разоружении должны
включать ясные положения, согласно которым каждая сторона обязуется не
прибегать преднамеренно к мерам сокрытия, препятствующим контролю
за соблюдением этих соглашений.
8) Для оценки постоянной адекватности и эффективности системы
контроля соглашения об ограничении вооружений и разоружении должны
предусматривать процедуры и механизмы для проведения обзоров и
оценки. Там, где это возможно, должны быть согласованы временные рамки
подобных обзоров, позволяющие облегчать такую оценку.
9) Вопрос о договоренностях по контролю должен рассматриваться
на начальном и всех последующих этапах переговоров, ведущихся в целях
заключения конкретных соглашений об ограничении вооружений и
разоружении.
10) Все государства имеют равные права участия в процессе международного контроля за соблюдением соглашений, сторонами в которых
они являются.
11) Договоренности об адекватном и эффективном контроле должны
позволять своевременно представлять четкие и убедительные доказательства соблюдения или несоблюдения. Постоянное подтверждение
соблюдения является одним из важнейших элементов укрепления и поддержания доверия между сторонами.
12) Выводы относительно адекватности, эффективности и приемлемости конкретных методов и договоренностей по контролю за соблюдением положений того или иного соглашения об ограничении вооружений
и разоружении могут делаться только в контексте этого соглашения.
13) Контроль за соблюдением обязательств, налагаемых тем или иным
соглашением об ограничении вооружений и разоружении - это деятельность,
осуществляемая участниками соглашения об ограничении вооружений и разоружении или той или иной организацией по просьбе и с прямого согла-
117
сия участников, и одно из проявлений суверенного права государств вст
пать в такие договоренности.
14) Требования об инспекциях или о предоставлении информации в соответствии с положениями того или иного соглашения об ограничении вооружений и разоружении должны рассматривать как обычный компонент
процесса контроля. Такие требования должны использоваться исключительно для целей установки соблюдения, при этом должно обеспечиваться исключение злоупотреблений.
15) Мероприятия по контролю должны осуществляться без какой-либо
дискриминации и, обеспечивая достижение их цели, исключать неоправданное
вмешательство во внутренние дела государств-участников или других государств
или создание угрозы для их экономического, технического и
социального
развития.
16) Для того чтобы быть адекватной и эффективной, система контроля
любого соглашения должна охватывать все относящиеся к этому соглашению вооружения, объекты, места, установки и виды деятельности.
Б.Р. Тузмухамедов, рассматривая контроль как систему методов проверки проведения в жизнь договорных обязательств, выделил общие принципы, которым должны ответить контрольные мероприятия и органы.
К таковым он отнес принцип правомерности, поскольку вся система
контроля должна соответствовать общепризнанным принципам международного права; контроль должен отвечать принципу эффективности, обеспечивая своевременные выявления нарушений, ставящих под угрозу высшие
государственные интересы участников соглашения. Поскольку речь идет о
контроле за разоружением, контроль должен быть соразмерным по объему и
масштабам практических мер. Важность строгого соблюдения соглашений о
мерах по разоружению как для безопасности отдельных гocyдарств, так и для
международного мира и безопасности, обуславливает равные права каждого
участника соглашения на проверку соблюдения договоренности, что является
проявлением принципа универсальности контроля. Принимая за основу
Заключительный документ первой специальной сессии Генеральной
Ассамблеи ООН по разоружению 1978г., Б.Р. Тузмухамедов делает вывод о
наличии еще одного принципа - принципа взаимодополняемости, имея в виду
сочетание в необходимых случаях различных методов и процедур контроля.
По существу изложенные автором принципы не противоречат общим
принципам, разрабатываемым Комиссией по разоружению, а дополняют их.
Г.А. Осипов в своей работе подчеркивает существование кроме названных принципа конфиденциальности, что позволяет нормально функционировать контрольным органам (например МАГАТЭ при осуществлении
контроля в области нераспространения ядерного оружия - защита промышленных секретов или любой другой доверительной информации).'
1 См.: Осипов Г. А. Указ. соч., с. 54-56
118
Данный принцип закреплен также в Договоре о всеобъемлющем закреплении
ядерных испытаний 24 сентября 1996 года.
Важнейшим документом Европейской безопасности накануне уходящего
столе 1ия явилось принятие 19 ноября 1990 года в рамках процесса СБСЕ ее
членами бессрочного Договора об обычных вооруженных силах в Европе
(ОВСЕ).1 Этот Договор ограничивает неядерные сухопутные и военно—
вооруженные силы на территории от Атлантики до Урала..
Договор установил количественные ограничения для его участников по
пяти категориям обычных вооруженных сил: боевые танки, боевые бронированные машины, артиллерия, боевые самолеты и боевые вертолеты
Каждое государство-участник приняло обязательство по сокращению обычных
вооруженных сил в соответствии с положениями Договора, а также
Протоколов и Приложений к нему, о чем оно должно уведомить всех других
участников о своей норме сокращения, о местах сокращения вооружений, в
том числе о местах переоборудования боевых танков и боевых бронированных
машин для невоенных целей.
Государства-участники Договора обязались взаимно уведомлять друг
друга о списании и утилизации обычного вооружения и техники, предусмо
тренного Договором, а также о местах постоянного складского хранения.
В целях обеспечения контроля за соблюдением положений Договора
каждое государство-участник в соответствии с Протоколом об информации
предоставляет уведомления и обменивается информацией, касающейся его
обычных вооружений и техники, за что несет ответственность (ст. XIII).
В соответствии с положениями Протокола об инспекциях каждое государство-участник имеет право проводить и несет обязательство принимать в
пределах района применения инспекции Целью таких инспекций являются:
—контроль на основе информации, предоставленной согласно Протоколу
об информации, за соблюдением количественных ограничений вооружений и
техники;
— наблюдение за процессом сокращения вооружений и техники;
—наблюдение за сертификацией переквалифицированных многоцелевых
ударных вертолетов и переквалифицированных учебно-боевых самолетов.
Количество инспекций определяется в соответствии с положениями
Протокола об инспекциях..
Государства-участники вправе использовать в дополнение к контрольному механизму по Договору имеющиеся в его распоряжении национальные и многонациональные технические средства контроля. В обязанности
государств входит не чинить помех национальным техническим средствам
контроля, не применять маскировки, затрудняющие осуществление контроля
(ст. XV).
Так, в частности, в рамках Договора военные эксперты Канады провели в
июне 1998 года инспекцию на заявленных военных объектах юга России.2
1 См.: Действующее международное право. М., т. 2, 1997, с. 477-502,
2 См Российская газета 24 июня 1998 г
119
Договор предусматривает учреждение Совместной консультативной
группы для рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением и толкованием, повышением эффективности Договора.
Международно-правовым документом огромного значение для Европейской безопасности явилось подписание 27 мая 1997 г. Основополагающего Акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности
между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического
договора.
Российская Федерация и НАТО обязались совместно строить прочный и всеобъемлющий мир в Евроатлантическом регионе на принципах
демократии и безопасности, основывающейся на сотрудничестве, укрепления взаимного доверия.
Исходя из принципа неделимости безопасности всех государств Евроатлантического сообщества, Россия и НАТО будут совместно работать с
тем, чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей
безопасности, основанной на приверженности общим ценностям, обязательствам и нормам поведения в интересах всех государств.
В Акте Сторонами подчеркивается укрепление роли ОВСЕ в качестве
основного инструмента превентивной дипломатии, предотвращение конфликтов, урегулирование кризисов, постконфликтного восстановления и
регионального сотрудничества в области безопасности, а также укрепления
ее оправдательных возможностей.
Создание в Европе общего пространства безопасности и стабильности
без разделительных линий или сфер влияния на основе разрабатываемой в
ОБСЕ модели общей и всеобъемлющей безопасности важнейшая задача
участников Акта.
НАТО осуществляет глубокую трансформацию, т.е. стратегическая
доктрина данной организации при сохранении военного потенциала для
выполнения обязательств по Вашингтонскому договору направлена на
расширение политических функций, на осуществление разрабатываемой
программы "Партнерство ради мира", в том числе на создание Совета
Евроатлантического партнерства.
Что касается России, то в Акте зафиксировано ее обязательство продолжать построение демократического общества, осуществление политической и экономической трансформации, развивать концепцию своей национальной безопасности, пересмотр военной доктрины в соответствии с
новыми реалиями.
Обязательства Сторон базируются на основополагающих принципах
международного права, на принципах прочного, стабильного, долговре
менного и равноправного партнерства и сотрудничества при взаимной
транспорентности в разработке и осуществлении оборонной политики и
военных доктрин. Особо подчеркивается жизненно важная роль демок
ратии, политического плюрализма, верховенство закона и уважение прав
человека, а также развитие рыночной экономики для общего процвета
ния и всеобъемлющей безопасности.
120
Для осуществления положений Акта Стороны предусмотрели создание
Совместного Постоянного Совета России - НАТО, основными задачами
которого являются проведение консультаций по любому вопросу
безопасности, выработка совместных инициатив, принятие совместных
решений и осуществление совместных действий, включая участие на равноправной основе в планировании и подготовке совместных операций
под руководством Совета Безопасности ООН.
Работа Совместного Постоянного Совета будет строиться на принципах взаимности и транспорентности, без вмешательства во внутренние
дела, без права вето любой Стороны по отношению к действиям другой. В
Акте закреплено, что Совет будет проводить встречи на различных уровнях
и в разных формах в зависимости от конкретного вопроса и пожеланий; на
уровне министерств иностранных дел, министерств обороны (дважды в год),
послов (ежемесячно), в также при необходимости на уровне глав i осударств и
правительств. Совет может создавать комитеты или рабочие группы по
конкретным вопросам на временной или постоянной основе.
Консультации Сторон будут охватывать широкий круг вопросов,
представляющий взаимный интерес:
— безопасность и стабильность в Евроатлантическом регионе;
— предотвращение конфликтов, урегулирование кризисов и разрешение
конфликтов;
— совместные операции, включая миротворческие под руководством
Совета Безопасности или под ответственностью ОВСЕ;
— участие России в Совете Евроатлантического партнерства и программе "Партнерство ради мира";
— стратегии, оборонной политики, военных доктрин России и НАТО;
— контроль над вооружениями;
— ядерная безопасность;
предотвращение распространения ядерного, биологического и химического оружия и средств их доставки, борьба с незаконным оборотом
ядерных материалов и укрепление сотрудничества в конкретных областях
контроля над вооружениями,
— сотрудничество в области тактической противоракетной обороны;
— укрепление региональной безопасности воздушного движения;
— повышение транспорентности, предсказуемости и взаимного доверия в отношении размеров и функции обычных сил России и государствчленов НАТО;
— координация программы расширенного сотрудничества между военными организациями;
— конверсия оборонной промышленности;
— борьба с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков;
— улучшение информационного обеспечения общественности. Государства-члены НАТО в Акте подтвердили свое намерение не развертывать ядерного
оружия на территории новых членов и не изменять любой из аспек121
тов построения ядерных сил и ядерную политику НАТО. Данное намерение
относится и к созданию мест хранения ядерного оружия на территориях этих
стран. Значительное место в Основополагающем Акте уделено вопросам
адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе в более
широком контексте общеевропейской безопасности в регионе ОВСЕ и работе
над моделью общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века.
Россия и государства-члены НАТО подтвердили, что будут поддерживать
только такие военные потенциалы, которые соизмеримы с индивидуальными
или коллективными законными потребностями в области безопасности с
учетом их международных обязательств, включая Договор об ОВСЕ.
НАТО подтвердило, что в нынешних и обозримых условиях безопасности
будет осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи не путем
дополнительного размещения существенных боевых сил.
В Акте подчеркивается использование и совершенствование Сторонами
существующих режимов контроля над вооружениями и укрепления доверия
для создания таких отношений в сфере безопасности, которые основаны на
мирном сотрудничестве.
Обязательство России и НАТО о развитии сотрудничества между военными структурами в рамках Совместного Постоянного Совета будет строиться на принципе, что ни одна из сторон не рассматривает другую как угрозу и
не стремится нанести ущерб безопасности другой стороне.
Таким образом, перед началом XXI века заложен еще один фундамент
для упрочения мира на Европейском континенте.
§ 5 МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕЖДУНАРОДНОМ МОРСКОМ
ПРАВЕ.
Не входя в дискуссию о том, что является источником международного
морского права, отметим, что достижением международного морского права
является кодификация обычных международных норм в данной отрасли
международного права и принятия цело! о комплекса международно-правовых
норм Прежде всего, хотелось бы отметить основополагающий документ,
который впервые полномасштабно, хотя и с некоторыми изъянами, обобщил
и сконструировал в международно-правовой норме основные правила
поведения в море Таким правовым актом явилось принятие в 1958 году
Женевских конвенций по морскому праву. Не затрагивая правовое
регулирование международных проливов, каналов и т.д., хотелось бы от метить усилия ООН в создании всеобъемлющего соглашения по международному правовому регулированию морского пространства Земли Это усилие,
выразившееся в деятельности III Конференции ООН по морскому праву,
завершилось принятием в 1982 году Конвенции по морскому праву.
Данная конвенция, которая вступила в силу 16 ноября 1994 года, включает
полномасштабное рассмотрение различных режимов морского пространства
территориальных вод, открытого моря, континентального шельфа,
морского дна и т.д
Международно-правовое регулирование морского пространства весьма
npoгрессивно коснулось и научно-технической революции в этой среде,
декларировав свободу научных исследовании, свободу возведения искусственных остовов и сооружений, свободу прокладывания подводных кабелей
и трубопроводов, разработки естественных богатств на морском дне.
Предметами специально) о урегулирования в морском праве за последние годы стали вопросы запрещения размещения на дне морей и океанов
ядерного оружия, разработки и освоения ресурсов морского дна, сохранения
трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и др
Обеспечение выполнения международно-правовых норм в международном
морском праве основывалось на принципах свободы открытого моря,
мирного использования мирового океана, исключительной юрисдикции государства над судами своего флага в открытом морс, суверенитета государства над территориальными водами, охраны морской среды и т д.1
Всеобщий мир и международная безопасность включают сложный комплекс вопросов, затрагивающий международно-правовое регулирование
проблем безопасности не только на суше, в воздушном и космическом пространстве, но и в морском. В данном разделе работы мы будем рассматривать не все аспекты противоестественного использования морского пространства и его дна, правовой режим, установленный конвенциями по морскому праву, а вопросы осуществления контроля за выполнением государ1 Подробнее см.: Международное морское право М . 1988, с 22-31
123
*
ствами своих обязательств в морском пространстве и, прежде всего, по
Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.
Относительно международного контроля в науке международного
морского права написано весьма скромно. В год принятия Конвенции по
морскому праву в 1982 году была издана монография АН СССР под названием ''Международная безопасность и мировой океан", в которой одна
глава "Международный контроль в морском праве" была написана И.И.
Котляровым. В данной главе автором были проанализированы конвенции,
относящиеся к отдельным аспектам использования морского пространства,
которые были приняты до Конвенции по морскому праву 1982 года.
Мы попытаемся проанализировать механизм международного контроля по данной конвенции, которая предусматривает учреждение после
вступления ее в силу трех новых органов: Международного органа по
морскому дну, Международного трибунала по морскому праву и Комиссии
по границам континентального шельфа.
Принятие государствами каких же обязательств по морскому дну предусматривает для ее участников Конвенция 1982 года?
Именуя дно морей и океанов и его недра за пределами национальной
юрисдикции "Районом", Конвенция установила, что ни одно государство не
может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов,
и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может
присваивать какую бы то ни было их часть.
Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству, от имени
которого действует Международный орган по морскому дну ("Орган"). Как
известно, концепция "общее наследие человечества" была выдвинута
развивающимися странами. На ее основе и были разработаны соответствующие нормы, а также международный механизм по решению вопросов эксплуатации минеральных ресурсов "Международного района"
дна.1 Запрещая отчуждение ресурсов морского дна, Конвенция предусматривает возможность добычи полезных ископаемых только в соответствии с нормами и процедурами Органа. Любая деятельность в Районе
осуществляется на благо всего человечества и исключительно в мирных
целях независимо от расположения государства таким образом, чтобы
способствовать здоровому развитию мировой экономики и сбалансированному росту международной торговли, сотрудничеству для всестороннего
развития всех стран.
В Конвенции урегулированы вопросы: морских научных исследований;
передача технологий и научных знаний, связанных с деятельностью в
Районе; защита морской среды; охрана человеческой жизни; освоение
ресурсов дна океанов и морей.
Всякая деятельность в Районе организуется, осуществляется и конгролирустся Международным органом по морскому дну от имени всего человечества.
1 См.: Мовчан А П. Об основных принципах международного морского, воздушного и космического
права. В кн.: Международное морское, воздушное и космическое право. М., 1992 т, с 22-24
124
Следует сказать, что создание органа, действующего от имени всего
человечества в отношении эксплуатации определенной части морского
дна- явление весьма неординарное, свидетельствующее о большом прогрессе в отношениях между государствами в достижении справедливых,
устойчивых и взаимовыгодных решений, отвечающих целям обеспечения
соблюдения положений Конвенции по морскому дну.
В соответствии со статьей 153 Конвенции Орган осуществляет такой
контроль за деятельностью в Районе, который необходим для целей обеспечения соблюдения соответствующих положений, правил и процедур.
Орган имеет право в любое время принять любые меры, предусмотренные
в Конвенции для обеспечения соблюдения ее положений и осуществления
функции по контролю.
Международный орган по морскому дну, состоящий из всех государств-участников, основан на принципе суверенного равенства всех ее
членов.
В качестве его главных органов учреждаются Ассамблея, Совет и Секретариат.
Ассамблея состоит из всех членов Органа, в лице одного представителя, которая собирается на очередные ежегодные сессии. Являясь высшим органом, Ассамблея каждые пять лет с момента вступления Конвенции
в силу проводит общий и систематический обзор осуществления на
практике международного режима Района. Она обладает полномочиями
устанавливать общую политику по любому вопросу или проблеме компетенции Органа, выбирать должностных лиц Органа, учреждать по необходимости вспомогательные органы, устанавливать взносы государствчленов, рассматривать и утверждать нормы, правила и процедуры справедливого распределения финансовых или других экономических выгод,
принимать по ним решения, приостанавливать осуществление прав и привилегий членов Органа.
Совет состоит из 36 членов Органа, избираемых Ассамблеей. Являясь
исполнительным органом, Совет обладает полномочиями устанавливать
конкретную политику, которую должен проводить Орган по любому вопросу
или проблеме, относящихся к его компетенции. Совет контролирует и
координирует выполнение положений части XI Конвенции, обращает
внимание Ассамблеи на случаи несоблюдения, учреждает по необходимости
дополнительные органы, выносит рекомендации Ассамблеи относительно
приостановления прав и привилегий, связанных с членством, в случае
несоблюдения положений Части XI Конвенции возбуждает от имени Органа
разбирательство в Камере по спорам. Совет учреждает экономическую плановую
комиссию и Юридическую-техническую комиссию. Последняя, состоящая из
экспертов, обладающих необходимой квалификацией в области разведки,
разработки и переработки полезных ископаемых, океанологии, защиты морской
среды или экономических или правовых вопросов, связанных с морским
горным делом и смежными областями знаний, по просьбе Совета
осуществляет наблюдение за деятельностью в Районе, осуществляет
консультации и сотрудничество с любым субъектом, выносит рекоменда-
125
ции относительно защиты морской среды, обеспечивает их выполнение
Комиссия вправе рекомендовать Совету возбудить от имени Органа разбирательство в Камере по спорам, касающимся морского дна, вносить рекомендации об отказе в утверждении районов для разработок и т.д.
Секретариат Органа возглавляет Генеральный секретарь, избираемый
Ассамблеей из числа предлагаемых Советом кандидатов сроком на четыре
года, который является главным должностным лицом Органа, участвуюшим в таком качестве на всех заседаниях Ассамблеи, Совета, любых вспомогательных органов.
Каждое государство-участник обязуется строго уважать международный
характер обязанностей Генерального секретаря и персонала и не пытаться
оказывать на них влияния при исполнении ими своих обязанностей. Они не
должны разглашать никаких промышленных секретов, данных, имеющих
характер собственности.
В соответствии со статьей 170 Конвенции Международный орган по
морскому дну создает Предприятие, которое осуществляет деятельность в
Районе, а также транспортировку, переработку и сбыт полезных ископаемых, добытых в Районе. Деятельность в Районе осуществляется также в
ассоциации с Органом государствами-участниками, либо государственными
предприятиями, в случае поручительства государством, физическими или
юридическими лицами, имеющими гражданство государств-участников или
находящимися под эффективным контролем этих государств или их граждан.
Международный орган по морскому дну обладает международной правосубъектностью и такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для осуществления его функций и достижения его целей. Правоспособность Предприятия вытекает из объема правоспособности Органа,
которая определена в Уставе о Предприятии.
Государство-участник грубо и систематически нарушающее положения
Части XI Конвенции может быть приостановлено Ассамблеей в членстве
Органа.
Для урегулирования споров, касающихся морского дна, учреждается
Камера по спорам Международного трибунала по морскому праву, в компетенцию которой входи г рассмотрение споров между государствами-участниками, касающихся толкования или применения Части XI и относящихся к
ег о приложению споров между государствами-участниками и Органом,
споров по поводу превышения Органом его компетенции или злоупотребления
полномочиями; споров между сторонами контракта, являющимися государствами-участниками, Органом или Предприятием, государственными
предприятиями и физическими или юридическими лицами и т.д.
Споры между государствами-участниками могут передаваться в специальную Камеру международного трибунала по морскому праву или в Камеру
ad hoc Камеры по спорам, касающимся морского дна.
Споры между сторонами контракта, являющимися государствами-участниками, Органом или Предприятием, государственными предприятиями,
126
физическими и юридическими лицами по просьбе любой стороны в споре
передаются на коммерческое международное арбитражное разбирательство.
Конвенция 1982 года со держит специальные нормы, предусматривающие
обязанность государств урегулировать споры относительно толкования или
применения ее положений мирными средствами, предусмотренными в пунктах 3
ст. 2 Устава ООН или любыми мирными средствами по их выбору (ст. 279280).
Если споры, касающиеся толкования или применения Конвенции, не
были урегулированы сторонами с применением средств, указанных в разде
ле I, то они по требованию любой стороны в споре передаются Суду или
арбитражу. Государство при подписании, ратификации Конвенции или при
соединении к ней или в любое время после этого могут выбрать посредством
письменного заявления одно или несколько средств урегулирования споров
посредством обращения в:
— Международный трибунал по морскому праву;
— - Международный суд ООН;
— арбитраж, образованный в соответствии с VII
приложением к Конвенции
— специальный арбитраж для одного или более категорий споров, указанных в
Приложении VIII. Суд и арбитраж применяют Конвенцию и другие нормы
международного права, не являющиеся несовместимыми с Конвенцией 1982 года.
Решение, вынесенное судом или арбитражем, является окончательным и
выполняется всеми сторонами в споре. Конвенция требует, чтобы государства, прежде чем передать любой спор относительно толкования или
применения ее положений на урегулирование в порядке вышеупомянутых
процедур, исчерпали местные средства правовой защиты (ст. 295).
Как известно, согласно ст. 318 Конвенции Приложения составляют
неотъемлемую часть Конвенции 1982 года. Приложение VI содержит Статус
Международного Трибунала по морскому праву, который образуется и
действует в соответствии с положениями Конвенции и Статуса. Международный Трибунал по морскому праву, состоящий из 21 независимого члена,
пользующегося самой высокой репутацией беспристрастности и справедливости,
являющегося признанным авторитетом в области морского права, избирается
тайным голосованием из списка лиц, кандидатуры которых были выдвинуты
государствами-участниками на созванном ООН совещании государствучастников на девять лет.
Трибунал избирает Председателя и Заместителя Председателя на три
года. Для рассмотрения споров требуется присутствие 11-ти членов, но для
разрешения споров, касающихся морского дна, образуется Камера по спорам,
касающимся морского дна.
Трибунал может образовывать специальные Камеры, состоящие из трех
или более избираемых членов для разбирательства конкретных категорий
споров. Состав Камеры определяется Трибуналом с одобрения сторон.
127
Решение, принятое одной из Камер, считается вынесенным самим Трибуналом.
К ведению Трибунала относятся все споры и все заявления, передаваемые ему в соответствии с Конвенцией и все вопросы, специально указанные
в любом другом соглашении, которое предусматривает компетенцию
Трибунала. В соответствии со статьей 22 Приложения к Конвенции по
соглашению всех участников на рассмотрение Трибунала могут передаваться любые споры, касающиеся толкования или применения договора
или конвенции, касающихся вопросов, охватываемых Конвенцией 1982
года. При рассмотрении споров Трибунал применяет Конвенцию и другие
нормы международного права.
Не анализируя производство дел в Трибунале, отметим, что все вопросы в нем решаются большинством присутствующих членов. Решение
Трибунала является окончательным и выполняется всеми сторонами в
споре, которое имеет обязательную силу только для сторон и только в
отношении данного спора.
Камера по спорам, касающимся морского дна, состоит из 11 членов,
выбранных большинством избираемых членов Трибунала из их числа.
Они избирают из числа своих членов Председателя. Для образования присутствия в Камере требуется кворум из семи членов, избираемых Трибуналом.
Для рассмотрения какого-либо конкретного спора Камера по спорам,
касающимся морского дна, образует Камеру ad hoc в составе трех своих
членов. Камера применяет нормы, правила и процедуры Органа и деловых
контрактов, касающихся деятельности в Районе.
Исполнение решений Камеры обеспечивается на территориях государств-участников таким же образом, что и исполнение решений высшего
суда государства-участника.
Конвенция 1982 года для урегулирования споров, касающихся толкования или применения ее положений предусматривает арбитражное урегулирование, которое достаточно подробно сформулировано в Приложении VII к Конвенции.
Не обращаясь к анализу арбитражного рассмотрения споров по применению Конвенции, арбитражная процедура в которой по сути существенно не отличается от подобного механизма урегулирования споров по
другим международным конвенциям, рассмотрим еще один новый
орган, созданный в соответствии с Конвенцией по морскому праву 1982
года — Комиссия по границам континентального шельфа.
Комиссия состоит из 21 члена, которые являются специалистами в
области геологии, геофизики или гидрографии, выбираемыми государствами-участниками Конвенции из числа своих граждан с учетом справедливого географического представительства, которые выступают в своем
личном качестве. Выборы членов Комиссии на пятилетний срок проводятся
на совещании государств-участников, созываемом Генеральным секретарем
ООН.
В функции Комиссии входит рассмотрение представляемых прибреж-
128
ными государствами данных и других материалов относительно внешних
границ континентального шельфа в районах, где эти границы выходят за
пределы 200 морских миль, и вынесение рекомендаций в соответствии с
положениями Конвенции относительно определения континентального
шельфа (с.76), а также предоставление научно-технической консультации по
просьбе заинтересованного прибрежного государства.
В целях обмена научно-технической информацией, которая может оказаться необходимой в выполнении своих обязанностей, Комиссия может
сотрудничать с Межправительственной океанографической комиссией
(ЮНЕСКО), Международной гидрографической организацией и другими
компетентными международными организациями.
В соответствии со статьей 4 Приложения II к Конвенции, если прибрежное государство намеревается установить внешние границы своего
континентального шельфа за пределами 200 морских миль, оно представляет
Комиссии конкретные данные о такой границе наряду с дополнительными научно-техническими данными в возможно кратчайшие сроки.
Комиссия может функционировать посредством подкомиссий, состоящих из семи членов, назначаемых на сбалансированной основе. Рекомендации подкомиссий утверждаются Комиссией большинством голосов в
две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов, которые
представляются прибрежному государству и Генеральному Секретарю
ООН.
Согласно пункту 8 статьи 76 Конвенции границы шельфа, установленные прибрежным государством на основе указанных рекомендаций,
являются окончательными и для всех обязательными.
В случае несогласия прибрежного государства с рекомендациями Комиссии прибрежное государство в течение разумного периода времени делает
пересмотрение или новое представление Комиссии.
Таковы основные положения Конвенции ООН по морскому праву
1982 года и ее Приложений относительно создания, структуры, компетенции
трех новых органов, учреждение которых предназначено для осуществления
контроля за государствами-участниками по выполнению принятых в
соответствии с Конвенцией обязательств и для урегулирования споров.
Управление по правовым вопросам Секретариата ООН обеспечило
созыв и обслуживание первой и последующих сессий Ассамблеи Международного органа по морскому дну, прошедших в ноябре 1994 года, феврале-марте и в августе 1995 года в Кингстоне. Управление по правовым
вопросам созвало также первую и вторую части совещания государствучастников Конвенции по вопросу учреждения Международного Трибунала по морскому праву, проведенных в ноябре 1994 года и в мае 1995
года в Нью-Йорке. Участники совещания достигли договоренности о подходе, который будет использоваться при учреждении Трибунала и определении его первоочередных функций.
Международный Суд по морскому праву будет располагаться в Германии.
В соответствии с графиком работы по созданию Международного Суда
129
по морскому праву работа началась 11 октября 1994 года присоединением
Германии к Конвенции по морскому праву В ноябре 1994 года в Нью-Йорке
на совещании государств-участников Конвенции был избран председатель
Суда Сатья Нандан Выборы судей были отложены до достижения универсальности участников Конвенции Подготовительная комиссия разработала нормы судопроизводства, проект соглашения о штаб-квартире в
Германии, соглашение о сотрудничестве между ООН и Судом, проект протокола о привилегиях и иммунитете Суда и другите документы 15мая 1995
года в Нью-Йорке на совещании государств-участников были приняты процессуальные нормы, Регламент работ Суда, избран Комитет по проверке
полномочий ' Подготовительная работа в связи с учреждением Комиссии по
границам континентального шельфа была проведена Управлением по
правовым вопросам Секретариата ООН в сентябре 1995 года в Нью-Йорке
В 1996 году Управление по правовым вопросам Секретариата ООН
завершило обслуживание Международного органа по морскому праву На
пятом совещании государств-участников, проходившем в июле-августе 1996
года в Нью-Йорке, были проведены выборы судей, выборы членов Комиссии
были отложены на мар г 1997 г ода
Следует отметить стремительное увеличение числа государств-участников Конвенции с 68-ми к моменту вступления ее в силу в ноябре 19941 ода до
более 100, включая ряд крупных промышленно развитых государств в июле
1996 года2 Преодолены последние препятствия на пути к завершению работы
над созданием Международного органа по морскому праву (Кингстон,
Ямайка), включая проведение выборов в его Совет из 36 членов и
избрания Генерального секретаря
"МЖМП" 1996 г., с. 123-126
2 См.: Б Бутрос Гали Годовой доклад о работа ООН ООН Нью-Йорк 1996 г., с. 58 59
130
§ 6. МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОНТРОЛЬ В
ОБЕСПЕЧЕНИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО УГОЛОВНОГО
ПРАВА
О понятии международного уголовного права в зарубежной и отечественной юридической литературе написано немало работ. Западные источники, в основном, представляют собой монографические исследования
данной проблемы 'Что касается отечественной доктрины международного
права, то она длительное время акцентировала основное внимание на исследовании правовых и практические аспектов сотрудничества государств в
борьбе с международными преступлениями, а также с некоторыми преступлениями международного характера (по борьбе с наркоманией, незаконным захватом воздушных судов и т д ) 2
И лишь в начале 90-х годов и позднее в отечественной науке международного права активизировались исследования в области международного
уголовного права
В 1994 году вышла монография И. П. Блищенко и И. Ф. Фисенко "Международный уголовный суд", затем в 1995 году появилась первая отечественная работа под редакцией академика В.Н Кудрявцева "Международное
уголовное право" В том же году в вышедшем учебном курсе "Международное
право" под редакцией проф. Г В Игнатенко одна глава была названа
"Международное уголовное право", в которой рассматривались понятие,
источники и другие его аспекты.
В числе последних работ по данной проблеме следует назвать также
учебное пособие В П Панова "Международное уголовное право" (1997 г.).
Наконец, впервые в послеоктябрьской России в 1996 г была успешно защищена
кандидат екая диссертация А. Р Каюмовой "Международное уголовное право
(становление и современные тенденции развития)".
Не вдаваясь в дискуссию относительно понятия международного yголовного права как отрасли современного международного права, что довольно
подробно рассмотрено в названных работах, отметим, что в систему
международного уголовного права как комплексной отрасли международ1 Bassioum M Chenf S A Treatise on International Cnminal Law Spnngfeld Illinois III 1973 2v Glaser S
Droit international penal conventionnel Brusseles 1970 Mueller G О W International Criminal Law New
York 1965 Zlataric В Medunarodno Krivicno pravo Zagreb 1979 Geamanu Gngore Dreptul International
Penal Bucuresti 1977 Подробнее также CM Schutter В D Bibliography of International Criminal Law
Leiden 1972
2А нисимовЛ Н Наркотики правовой режим Л 1974, Бородин С В Ляхов Е Г Междуна
родное сотрудничество в борьбе с уголовной преступностью М 1983 Галенская Л Н Опонятии
международного уголовного права//СЕМП I9S9 М 1970 С 257 Правовые проблемы сотрудничества
государств в борьбе с преступностью Л 1978 Игнатенко Г В Международное сотрудничество в
борьбе с преступностью Свердговск 1980 Карпец И И Международная преступность М 1988 Ляхов
Е Г Проблемы сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом М 1979
Решетов Ю А Борьба с международными преступлениями против мира и безопасности М 1983
Родионов К С Интерпол миф и действительность М 1982, Степаненко В И О понятии
международного уголовного права//Правоведение 1982 №3 С 70—74
131
ного права входят:
— нормы, определяющие составы международных преступлений и
преступлений международного характера;
— нормы, регулирующие вопросы предотвращения, расследования и
наказания международных преступлений и преступлений международного
характера;
— нормы, регулирующие отношения государств по оказанию правовой
помощи по уголовным делам, включая выдачу преступников;
— нормы, регулирующие отношения государств по передаче лиц,
осужденные к лишению свободы, для отбывания наказания государству,
гражданами которого они являются;
— нормы, регулирующие организацию и деятельность органов международной уголовной юстиции.1
В октябре 1996 года все прогрессивное человечество отметило 50-летие
осуждения и вынесения приговора главным военным преступникам ПМировой войны. Впервые в Уставе международного военного трибунала
были сформулированы преступления против мира, военные преступления и
преступления против человечности.
После принятия Устава международного военного трибунала прошло
значительное время.
Важным вкладом в разработку международного уголовного права
явились принятие Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1974 года определения агрессии в резолюции 3314 (XXIX), работа Комиссии международного права над проектами статей об ответственности государств и
Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. Редакционный комитет КМП на 48-ой сессии в 1996 году предложил проект
статей об ответственности государств во всех трек частях в полном объеме.3
Ст. 19 проекта статей установила, что "Международно-противоправное деяние, возникающее в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения
жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление международным сообществом в
целом, составляет международное преступление. К числу такового были
причислены агрессия, неоколониализм, геноцид, апартеид, рабство, массовое загрязнение атмосферы и морей.
Как известно. Генеральная Ассамблея ООН 21 ноября 1947 года предложила Комиссии международного права разработать Кодекс преступлений
против мира и безопасности человечества, в который вошли бы принципы
международного права, сформулированное Нюрнбергским приговором. Эта
работа шла продолжительное время. И наконец в 1996 году Комиссия меж1 См.: Каюмова А.Р. Международное уголовное право Автореферат на соискание уч степени i
кандидата юридических наук. Казань, 1996, с .8
2 См .: Организация Объединенных Наций - 50- настоящее и будущее Казань, 1996.
3 См.: Документ ООН. A/CN 4Л. 524 21 июня 1996 г
132
дународного права на 48-ой сессии во втором чтении приняла Кодекс преступлений против мира и безопасности человечества.1 По сути это - проект
будущего Международного уголовного кодекса. В него вошли составы
таких международных преступлений, как - агрессия, геноцид, преступления
против человечности, преступления против персонала ООН и связанного с
ней персонала, военные преступления.
Система международного уголовного права, кроме вопросов борьбы с
международными преступлениями, охватывает также сотрудничество
государств в борьбе с преступлениями международного характера и
общеуголовными преступлениями. Известно, что по проблеме сотрудничества государств в борьбе с преступлениями международного характера
имеется множество многосторонних конвенций.2 Что касается вопросов
борьбы с общеуголовными преступлениями, то государства с учетом взаимных интересов разрешают возникающие проблемы путем заключения
региональных конвенций и двусторонних соглашений (о правовой помощи
по уголовным делам, об исполнении наказания и т.д.) .
Среди процессуальных вопросов международного уголовного права
следует назвать проблему выдачи преступников, правовое обеспечение
которой разрешается путем заключения региональных, а также многосторонних конвенций и двусторонних соглашений.
Таким образом, в качестве основного источника международного уголовного права выступают международные конвенции, двусторонние соглашения, а также международные обычаи.
Добросовестное выполнение государствами своих обязательств является одним из важных факторов достижения эффективности правовых
норм в области международного уголовного права.
В Заключительном акте совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе и в других документах ОБСЕ его участники обязались добросовестно выполнять свои обязательства по международному праву: как те
обязательства, которые вытекают из общепризнанных принципов и норм
международного права, так и те обязательства, которые вытекают из соответствующих международному праву договоров и других соглашений,
участниками которых они являются.3
Как ранее подчеркивалось, государства, принимая международные обязательства, обеспечивают их выполнение национальными средствами и, прежде
всего, путем принятия внутригосударственных норм. Внутригосударственное право не должно рассматриваться как фактор, оправдывающий
несовместимое с международными обязательствами поведение государства. Но
именно внутригосударственное право призвано регламентировать формы и
методы исполнения государствами международных договоров, способы
реализации вытекающих из этих договоров обязательств.4
1 См : Документ ООН WON 4/L 532 8 июля 1996 г
2См.:.ГаленскаяЛ. Н. Международная борьба с преступностью М ,1972, СССР и международное
сотрудничество в области прав человека Документы и материалы М , 1989
3 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 31, М .,1977, с. 549
4 См.: Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права Свердловск,
1981
«.,-- $
133
Разумеется, каждое международное соглашение базируется на взаимном
доверии между его участниками, и тем не менее в отдельных случаях меры
доверия требуют определенных международных гарантий, что может быть
достигнуто путем использования механизма контроля как международного,
так и национального.
Являясь отнюдь не главным способом обеспечения выполнения международных обязательств, международный контроль тем не менее играет важную
роль в достижении эффективности международных норм.
Однако было бы неверным игнорировать значение международного
контроля как способа обеспечения международных обязательств в отраслях
международного права, в том числе в международном уголовном праве.
Рассмотрим действие механизма международного контроля в системе
международного уголовного права.
1. Международный контроль в области борьбы с международными преступлениями.
Одним из тягчайших международных преступлений является
агрессия.1Согласно определению Генеральной Ассамблеи ООН от 14
декабря 1974 года определение агрессии включает применение вооруженной
силы
государством
против
суверенитета,
территориальной
неприкосновенности или политической независимости другого государства
или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН. К актам
агрессии отнесены также вторжение или нападение вооруженных сил
государства на территорию другого государства, любая военная оккупация
или аннексия; бомбардировка вооруженными силами государства
территории другого государства или применение любого оружия
государствами против территории другого государства; блокада портов или
берегов государства вооруженными силами другого государства; нападение
вооруженными силами государства на сухопутные, морские или воздушные
силы или флоты другого государства; применение вооруженных сил
одного государства, находящихся на территории другого государства, в
нарушение условий соглашения об их пребывании; предоставление
территории государства для использования другим государством в целях
совершения акта агрессии; засылку государством или от имени государства
вооруженных банд и другое.
Далее в ст. 5 подчеркивается, что агрессивная война является преступлением против международного мира. Агрессия впечет за собой международную ответственность.
Комиссия международного права квалифицировала агрессию как международное преступление. Как подчеркивает И.И. Карпец, понятие международного преступления родилось как реакция на деяния, ставшие возможными в связи с агрессивными, захватническими войнами, сопровождающимися
уничтожением целых народов и их материальной культуры, зверскими
методами ведения войны, издевательством над мирным населением и физи1 См . Рыбаков Ю.М Вооруженная агрессия-тягчайшее международное преступление. М., 1980
134
ческим его уничтожением. Народы осудили эти преступления и лиц, их совершивших. Нормы, предусматривающие наказание международных преступников, должны применяться неукоснительно ко всем преступникам такого
рода.'
В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству
в Европе государства - участники, признавая тесную связь между миром и
безопасностью в Европе и в мире в целом и сознавая необходимость для
каждого из них вносить свой вкладе укрепление международного мира и
безопасности, и в содействие основным правам экономическому и социальному прогрессу и благополучию всех народов, приняли обязательство воз
держиваться от применения силы или угрозы силой как против территори
альной целостности или политической независимости любого государства,
так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН.
Несмотря на содержащееся в Уставе ООН и Заключительном акте положение о запрещении агрессии как самого серьезного международного
преступления, до сих пор имеют место многочисленные факты агрессии (агрессия
США в Панаме, Ирака в Кувейте и т.д.).
Со времен окончания второй мировой войны имело место около 150
войн или конфликтов, унесших около 80 млн. жизней. По подсчетам институтов,
занимающихся вопросами военной истории, со времени окончания второй
мировой войны было только 26 дней абсолютного мира.2
В своих неоднократных решениях и резолюциях Генеральная Ассамблея
ООН и Совет Безопасности не только осудили агрессию, но и прибегли к
принудительным мерам. По существу Совет Безопасности, наделенный по
Уставу правом констатации факта агрессии и правом принимать решения об
использовании принудительных мер вплоть до военных действий, выполняет
контрольные функции, поскольку осуществляет проверку исполнения
государствами своих обязательств по поддержанию международного мира и
безопасности, а в случаях нарушения возлагает политическую ответственность.
Совет Безопасности 31 января 1992 года впервые провел заседание на
уровне глав государств и правительств. "Холодная война" окончилась. Со
времени проведения заседания Совета Безопасности на высшем уровне произошло
ускорение темпов деятельности ООН. Резко изменились и объем и характер
деятельности ООН в области обеспечения мира и безопасности.
Однако мировое сообщество обеспокоено ростом конфликтов внутри
государств, которые зачастую носят религиозный или этнический характер и
подчас связаны с необычайным насилием и жестокостью. По утверждению
Генерального секретаря ООН из 11 операций ООН по поддержанию мира,
развернутых с января 1992 года по 1996 г. все, за исключением двух связаны с
конфликтами внутри государств. Многие из них сопряжены ши1 См.:
Карпец И. И. Нюрнбергские принципы и преступления современной империалистической
реакции Нюрнбергский процесс и современность. М. , 1986, с. 148
2 См.: Современные войны. Гуманитарные проблемы. М. , 1988
135
рокомасштабными и вопиющими нарушениями положений международного
гуманитарного права - массовыми убийствами, "этнической чисткой" ,
изнасилованиями, пытками, другими бесчеловечными актами.
Неслучайно, по подобным фактам, усматривая геноцид, Совет Безопасности 25 мая 1993 года своей резолюцией учредил международный
Трибунал для судебного преследования яиц, ответственных за совершенные преступления на территории бывшей Югославии. Трибунал, являющийся первым таким органом, созданный со времен окончания второй
мировой войны, представляет собой одну из четырех основ стратегии ООН
по урегулированию Югославского кризиса; мирные переговоры,
гуманитарная помощь, меры по поддержанию мира и судебное преследование. Председателем международного трибунала избран судья Антонио Кассесе (Италия). Место пребывания - Гаага. Трибунал уже начал
свою работу.' Такой же Трибунал создан в январе 1995 года для осуждения
виновных лиц за преступления геноцида в Руанде (Резолюция Совета
Безопасности 955 (1994г.).
В ноябре 1994 года Международный уголовный трибунал по бывшей
Югославии утвердил свое первое обвинительное заключение по делу боснийского серба - г-на Драгана Николича - по обвинению в грубых нарушениях Женевских конвенций, законов и обычаев войны и совершении
преступлений против человечности. Трибунал утвердил еще два обвинительных заключения в феврале 1995 года, в результате чего общее количество
обвиняемых достигло 22 человек.2
Известно, Комиссия международного права наряду с подготовкой
проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества
подготовила Устав Международного уголовного трибунала, постоянного
судебного органа для осуждения физических лиц за преступления против
мира и безопасности для человечества.
На 49 сессии Генеральная Ассамблея ООН учредила Специальный
комитет для завершения работы над Уставом Трибунала и представления
его Генеральной Ассамблее для окончательного принятия.3
В июне 1998 года посланцы 150 стран собрались в Риме на международную дипломатическую конференцию для рассмотрения проекта статута
постоянного международного уголовного суда ООН.4
Система международного контроля довольно четко прослеживается в
поддержании международной законности по предупреждению преступлений геноцида, апартеида, расовой дискриминации и т.д.
Так, в соответствии со ст.6 Конвенции о предупреждении преступлений
геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 года, обвиняемые в совершении геноцида должны быть судимы компетентным судом того государ1 Подробнее см . МЖМП, 1996, N 1; Документ ООН S/RES/827 (1993), 25 мая 1993 г
2 Подробнее см. Бутрос Гали. Навстречу новым вызовам. ООН Нью-Йорк, 1995, с. 450-453, 426427.
3 Подробнее см.: Блищенко И. П., Фисенко И.В. Международный уголовный суд М., 1994.
4 См.: Российская газета, 16 июня 1998г.
136
ства, на территории которого было совершено это деяние. По вопросам
толкования, применения или выполнения Конвенции, включая споры относительно ответственности того или другого государства за совершение
геноцида, стороны вправе передавать спор на рассмотрение Международного
суда ООН (ст. IX).
Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и
наказании за него от 30 ноября 1973года предусматривает, что государства участники обязаны принимать любые меры законодательного или иного
характера, необходимые для пресечения, а также предотвращения любого
поощрения преступления апартеида и сходной с ним сегрегационной
политики или ее проявлений и наказания лиц, виновных в этом преступлении (ст.
IV).
Контрольные функции по соблюдению положений данной Конвен
ции осуществляет Специальный комитет по апартеиду, которому через
Генерального секретаря ООН направляются доклады о законодательных,
судебных и административных или друг их мерах, принятых государствами
для выполнения настоящей Конвенции (ст. VII). Каждое государство вправе обратиться к любому компетентному органу ООН с требованием при
нять в соответствии с Уставом ООН все необходимые меры в целях пре
дупреждения и пресечения преступления апартеида (с г. VIII). Споры по
вопросам толкования, применения или выполнения, которые не были раз
решены посредством переговоров, представляются на рассмотрение Меж
дународного суда ООН, если стороны не дсп сворились об ином способе
урегулирования его (ст. XII).
Контрольный механизм предусмотрен и в Конвенции о ликвидации
всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года. В соответствии со
ст. V Конвенции государства обязуются запретить и ликвидировать
расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие
каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения. Для осуществления контроля
стороны учредили Комитет по ликвидации расовой дискриминации.1
Данный документ, принятый более чем 30 пет тому назад, предусмотрел учреждение Комитета по ликвидации расовой дискриминации,
состоящий из 18 экспертов, избираемые государствами-участниками из
числа своих граждан, выполняющие свои обязанности в личном качестве.
Согласно ст. IX Конвенции государства-участники обязаны представлять
Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Комитетом доклад о
принятых законодательных, судебных, административных и других мерах
для проведения в жизнь положений Конвенции. Комитет ежегодно
представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН с предложениями и рекомендациями на основании полученным от государств информации.
Конвенция предусматривает возможность подачи государствами-участниками жалобы друг от друга, если есть основание считать, что государство-участник не выполняет положений Конвенции. Комитет передает
1 См Права человека Сборник международных документов М , 1986, с 96-102
137
сообщение заинтересованному государству, которому обязано в течение 3-х
месяцев представлять Комитету письменное объяснение Если вопрос не
урегулирован, то этот вопрос может быть передан на рассмотрение Комитету
После того, как Комитет тщательно проверил всю информацию, председатель назначает специальную Согласительную Комиссию, которая предоставляет свои добрые услуги заинтересованным сторонам в споре в целях
миролюбивого урегулирования данного вопроса. Koгда Комиссия полностью
рассмотрит вопрос, тo онa должна подготовить и предоставить Председателю
Комитета доклад, содержащий ее заключение по всем вопросам, относящимся к
спору между сторонами, а также рекомендации для миролюбивого разрешения
спора
Доклад Комиссии направляется Комитетом участвующим в споре государствам и другим участникам Конвенции.
В соответствии со с г. XIV Конвенции государство-участник может в
любое время заявить, что оно признает компетенцию Комитета в пределах
его юрисдикции принимать и рассматривать сообщения от отдельным лиц
или групп лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения данным
государством-участником каких-либо прав, предусмотренных в Конвенции
Комитет рассматривает сообщения с учетом всех данных, представленных в
его распоряжение заинтересованным государством и жалобщикам, затем
принимает предложения и рекомендации указанным лицам.
При обсуждении в Комиссии международного права ООН ст. 19 проекта
статей об ответственности государств, содержащей определение международного преступления, было высказано, что перечень включенных в
данную статью международных преступлений не является исчерпывающим.'
Подобное же суждение было высказано при обсуждении проекта Кодекса
преступлений против мира и безопасности человечества 2
Р. Аго - специальный докладчик проекта Кодекса отметил, что Комиссия
международного права вовсе не намеривается разрабатывать проект
Международного уголовного кодекса, она лишь устанавливает, что в соо
тветствии с действующим международным правом серьезное нарушение
определенных международных обязательств должно рассматриваться как
международное преступление. Международное сообщество может что-либо
добавить или даже изъять из списка преступлений, приведенного в п. 3, но
критерием для определения TOI о, является ли то или иное международнопротивоправное деяние международным преступлением, все равно должны
ocтaться положения, изложенные в п. 2, в котором дано общее понятие международною преступления, должное иметь силу и в настоящем, и в будущем.3
Редакционный комитет не включил в список международных прес
туплений другие примеры, чтобы не создалось впечатление, что список яв
ляется исчерпывающим
1 См РешетовЮА Борьба с международными преступлениями М , 1983 С 7 9 - 1 3 1
2 A/CN 4/358/Add 4
3A/CN4/SERA/1976
138
Международные преступления, перечисленные в проекте Кодекса, за
исключением агрессии, должны рано или поздно уйти в прошлое; колониализм, рабство, геноцид, апартеид обречены на вымирание, по крайней мере
на это можно надеяться. Преступления, которые могут быть преступлениями будущего: лишение человека окружающей среды, лишение его природных источников существования, осуществление климатических изменений
и т.д.
На шестом Комитете Генеральной Ассамблеи ООН представитель Фин
ляндии отметил, что Кодекс должен быть составлен в таком виде, чтобы
государства имели возможность включить его положения в свое националь
ное уголовное законодательство. Для обеспечения эффективности национального осущес гвления может быть рассмотрена система отчетности.'
Представляется, что при разработке международно—правовых документов, предусматривающих ответственносгь государств за то или иное
международное преступление и индивидуальную ответственность физических
лиц, виновных в этих преступлениях, следует закрепить в соответствующих
конвенциях механизм международного контроля во взаимодействии с
национальным контролем. При этом контроль не должен сводиться только к
констатации фактов нарушения государствами международно-правовых
обязательств, но и быть более активным в оказании содействия выполнению
субъектами международного права своим обязательств, в профилактике
международным правонарушений.
2. Международный контроль в борьбе с преступлениями международного характера.
В международно-правовой литературе преступления международного
характера рассматриваются как преступные деяния, предусмотренные международными соглашениями, не относящиеся к преступлениям против человечества, но посягающие на нормальные отношения между государствами,
наносящие ущерб мирному сотрудничеству в различных областям отношений
(экономических, социально-культурных, имущественных и т.п.), а также
организациям и гражданам.2 Центральным звеном международно-правового
механизма сотрудничества государств в борьбе с преступлениями
международного характера следует считать международные договоры.3 К
такого рода преступлениям следует отнести терроризм, наемничество, угон
самолетов, распространение и торговлю наркотиками, фальшивомонетничество, захват заложников, пиратство, работорговлю, разрыв или повреждение
подводного кабеля и т.д. Международные конвенции по борьбе с перечисленными преступлениями рассматривают вопросы как международного,
так и национального контроля, проблемы имплементации и роль внутри
государственных правовых актов.
1 А/С 6/36 SR 60 от 17 сентября 1982 г
2 См.: Карпец И И Международная преступность М . 1 Э 8 8 с 103
3 См.: Игнатенко Г. В. Международное сотрудничество в борьбе с преступностью Свердловск 1980, с 7—
48
139
!
._
Так, система международного контроля над наркотиками базируется на
положениях Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года с
поправками, внесенными в нее в соответствии с протоколом 1972 года.
Конвенции о психотропных веществах 1971 года и Конвенции ООН о
борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотроп-ных
веществ 1988 года.
Международный комитет по контролю над наркотиками, согласно
Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года, осуществляет
постоянное наблюдение за ходом международной торговли наркотиками с
целью обнаружения центров незаконного оборота, исследует любой относящийся к наркотикам вопрос, который может быть доведен до сведения
Комитета каким-либо правительством, получает разъяснения в случаях
явного нарушения государствами договорных обязательств, а также '"'
предлагает коррективные меры, которые представляются при существующих обстоятельствах необходимыми для исполнения постановлений
настоящей Конвенции. В качестве средств для обеспечения выполнения
договоров о наркотиках Комитет может в случае необходимости обращаться к ЭКОСОС, общественности и в исключительных случаях рекомендовать эмбарго на импорт и экспорт наркотических средств или на то и
другое. Международный комитет по контролю над наркотиками имеет право
в случае серьезного нарушения указанной Конвенции давать рекомендации
соответствующему правительству о принятии необходимых мер по
ликвидации вскрытых нарушений.1
Венская конвенция о психотропных веществах 1971 года предусматривает, что решение о распространении международного контроля,
снятии такового или изменении его режима в отношении тех психотропных
веществ, вопрос о которых стал предметом обсуждения, принимает Комиссия по наркотическим средствам ООН.
В соответствии с Международной конвенцией о борьбе с захватом
заложников 1979 года каждое государство, на территории которого удерживается захваченный преступником заложник, принимает все меры, которые
оно сочтет целесообразными для облегчения его освобождения и
содействия его отъезду после освобождения. Оно обязуется принять все
практически осуществимые меры по предотвращению подготовки в пределах
их существующих территорий к совершению этих преступлений, включая
принятие мер для запрещения на их территории незаконной деятельности
лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют
или участвуют в совершении актов захвата заложников. Любое государство,
на территории которого наводится предполагаемый преступник, в
соответствии со своими законами заключает его под стражу или принимает
другие меры, обеспечивающие его присутствие до тех пор, пока это
необходимо для того, чтобы возбудить уголовное преследование или
предпринять действия по выдаче.
1 См Анисимов Л Н Наркотики: правовой режим Л , 1974, с.34-62.
140
Контрольный механизм данной Конвенции закреплен в ст.7 согласно
которой государство, на территории которого предполагаемый преступник
подвергается уголовному преследованию, сообщает в соответствии со
своим законодательством об окончательных результатах разбирательства
Генеральному секретарю ООН, который направляет эту информацию
другим заинтересованным государствам и международным межправительственным организациям.1
Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборо га наркотических
средств и психотропных веществ от 19 декабря 1988 года2 предусматривает следующие механизмы по ее соблюдению.
Стороны представляют Комиссии по наркотическим средствам ООН
через Генерального Секретаря информацию о действии Конвенции на их
территории, в том числе тексты законов и правил по обеспечению выполнения Конвенции, о делах, связанных с незаконным оборотом, количество вовлеченного в такой оборот источников получения веществ или
методов, которые использовались лицами, занимающимися незаконным
оборотом.
Комиссия на основе полученной информации может вносить предложения и общие рекомендации, может обратить внимание Комитета по
контролю над наркотиками на любые вопросы, которые могут иметь отношение к функциям Комитета.
Генеральная Ассамблея на своей 17-ой специальной сессии в резолюции S-17/2, приложение, приняла Политическую декларацию и Всемирную программу действий по международному сотрудничеству в борьбе
против незаконного производства, предложений, спроса, оборота и распространения наркотических средств и психотропных веществ.
Этой проблеме была также посвящена специальная сессия Генеральной
Ассамблеи ООН с участием руководителей 130 стран, проходившая в НьюЙорке в июне 1998 года. По данным ООН, лишь 30 стран выполня-ю г
положения заключенной в 1988 году Конвенции, направленной на борьбу с
отмыванием денег.3
Более того, по информации Генерального Секретаря ООН Кофи А.
Аннана в рамках ООН будет функционировать единое управление по контролю над наркотическими средствами.4
Российская Федерация 16 марта 1996 года в целях осуществления Конвенции ООН по наркотикам 1988 г. приняла постановление "О порядке
ввоза в РФ и вывоза из РФ наркотических средств, сильнодействующих и
ядовитых веществ", а затем 3 августа 1996 года в дополнение к нему утвердила номенклатуру наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ, а также квот на ввоз (вывоз) наркотических средств.5
1 Сборник международных договоров СССР Вып 43 М , 1989
2 По состоянию на 1 /XI-1995 года участниками Конвенции 1961 года с поправками внесенными в нее
в соответствии с Протоколом 1972 года, является 1 5 1 государство участниками Конвенции 1 9 7 1
года-140 государств, Конвенции 1988года- 1 1 9 государств /Документ ООН А/50/460
3 См.: Российская газета 25 мая 1998 г
4 См.: Кофи А Аннан Обновления на переходном этапе ООН Нью-Йорк, 1997.
5 См.: Собрание законодательства РФ, 1996, N 13, ст 1350 Российская газета, 28 августа 19961
141
Во Всемирной программе действий излагается всеобъемлющий перечень
мер и мероприятий, которые надлежит совместно и одновременно осуществить государствам и органам ООН в борьбе с проблемой злоупотребления
наркотическими средствами и их незаконного оборота во всех ее аспектах. В
Политической декларации Генеральная Ассамблея провозгласила период
1991 -2000 годов Десятилетием ООН по борьбе злоупотребления наркотиками,
которое должно быть посвящено эффективной и неуклонной деятельности на
национальном, региональном и международном уровнях с целью содействия
осуществлению Всемирной программе действий.
В п. 97 данной программы говорится, что Комиссии по наркотическим
средствам и органам ООН по борьбе с наркотиками следует осуществлять
постоянный контроль за прогрессом в деле осуществления Всемирной программы действий и что Генеральному секретарю следует представлять на
ежегодной основе Генеральной Ассамблее доклад о деятельности и усилиях
правительств. По состоянию на 1 сентября 1995 года по заранее подготовленному вопроснику были получены ответы от 67 государств, на их основе
Комиссией был подготовлен доклад, в котором были обобщены данные правительств по выполнению Конвенции 1988 года.1
Международный Комитет по контролю над наркотиками является преемником ряда органов по контролю над наркотиками. Комитет состоит из
13 членов, избираемые Экономическим и Социальным Советом и выступающие
в личном качестве. В соответствии со ст. 9 Конвенции 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года, три
члена Комитета, имеющие медицинский, фармакологический или фармацевтический опыт, избираются из списка лиц, указанных Всемирной Организацией здравоохранения (ВОЗ), а десять членов избираются из списка лиц,
указанных государствами-членами ООН и сторонами, не состоящими членами ООН.
Комитет сотрудничает с Программой ООН по международному контролю над наркотиками (ЮНДКП), с ВОЗ, Интерполом, Всемирной таможенной организацией.
В соответствии с международными конвенциями о контроле над наркотиками Комитет ежегодно представляет доклад о своей работе с анализом
положения в области кон гроля над наркотиками во всем мире, с тем, чтобы
правительства были постоянно информированы о существующих и потенциальных ситуациях, которые могут поставить под угрозу достижение целей
Конвенции 1961 г., 1971 г. и 1988 г. Комитет обращает внимание правительств
на проблемы и недостатки в национальных средствах контроля и в
выполнении договорных обязательств; он также вносит предложения и рекомендации, направленные на улучшение положения как на национальном,
так и на международном уровнях.
Ежегодный доклад дополняется подробными техническими данными. В
них содержатся данные о законном обращении наркотических средств и пси1 См..Документ ООН. А/50/460 от 1610 95
142
хотропных веществ, необходимых для медицинских и научных целей, а также
проведенный Комитетом анализ. Эти данные необходимы для надлежащего
функционирования системы контроля за законным обращением наркотических
средств и психотропных веществ. Комитет оказывает помощь национальным
органам в выполнении ими своих обязательств в соответствии с Конвенциями.
Масштабы деятельности Комитета постоянно расширяются в результате
осуществления правительствами добровольных мер по установлению более
строго контроля над психотропными веществами, распространения сферы
международного контроля на все большее число веществ.'
Как явствует из доклада Комитета, международный оборот наркотических средств и психотропных веществ приносит огромные доходы его
инициаторам и организаторам. Получаемые от их незаконной деятельности
доходы либо вливаются в законную экономику, либо преступным образом
используется для расширения такой деятельности. Поэтому в ходе принятия
Конвенции 1988 года правительства постановили принимать меры для выявления и пресечения деятельности, связанной с отмыванием денег и нанесения
тем самым наиболее ощутимого ущерба торговцам наркотиками.
В 1994 и 1995 годах под эгидой ООН были проведены следующие конференции, посвященные задаче принятия эффективные мер борьбы с отмыванием денег: Международная конференция по предупреждению отмывания
денег и использования доходов от преступной деятельности и борьбе с ними:
глобальный подход (июнь 1994 г., г. Курмайере), Всемирная Конференция на
уровне министров по борьбе с организованной транснациональной
преступностью (ноябрь 1994 г., г. Неаполь) и Девятый Конгресс ООН по
предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (май
1995 г. .г.Каир).
В этих же целях главы государств и правительств Групп семи ведущих
промышленно-развитых стран и Председатель Комиссии европейских сообществ на ежегодном совещании на высшем уровне по экономическим вопросам, проходившем в июле 1989 г. в Париже, создали Специальную группу
по финансовым мероприятиям, которая взяла на себя руководство над
усилиями по борьбе с отмыванием денег. Специальная группа опубликовала в
феврале 1990 года 40 рекомендаций, которые существенно укрепляют и
дополняют положения Конвенции 1988 года, особенно в том, что касается
дальнейшего сотрудничества между финансовой системой и правоохранительными органами.
Специальная группа проводит анализ мировых финансовый потоков,
банковских и финансовых систем и методов отмывания денег и обрабатывает
его результаты. С помощью много дисциплинарного подхода (юридические,
финансовые и правоохранительные аспекты), она изучает те слабые звенья,
которые облегчают проведение операции по отмыванию денег (подставные
компании, электронные переводы, офшорные группы, сделки через
1 См.: Доклад Международного Комитета по контролю над наркотиками за 1995 год. ООН,
Нью-Йорк, 1996
'- - —
143
посредников и т.д.). По состоянию на 1/XI-1995 года в состав Специальной
группы по финансовым мероприятиям входили 26 государств, а также
Европейский Союз, Совет по сотрудничеству арабских стран залива. На
двадцатом ежегодном совещании на высшем уровне по экономическим
вопросам, проходившем в июле 1994 г. в Неаполе, деятельность Специальной группы была признана высоко результативной и продлен срок ее
работы еще на пять лет (1994-1999 годы).1
На Европейском уровне благодаря усилиям Совета Европы была принята
в сентябре 1990 г. 24 государствами Конвенция об отмывании, поиске, аресте
и конфискации доходов от преступной деятельности.
В целях усиления контроля над наркотиками Комитет по контролю
над наркотиками рекомендовал всем правительствам:
— присоединиться к Конвенции 1988 года и внести поправки в национальные законы;
— принять и эффективно применять соответствующие законы по
борьбе с отмыванием денег, в том числе законы по конфискации собственное та торговцев наркотиками;
— в полном объеме выполнить 40 рекомендаций, сформулированных
Специальной группой по финансовым мероприятиям;
— создать специальные подразделения для расследования и уголовного преследования деятельности, связанной с отмыванием денег;
— установить процедуры, предусматривающие обязанность финансовых органов сообщать специальным органам о подозрительных сделках;
— укрепить международное сотрудничество по оказанию взаимной
помощи и помощи в вопросах правоохранительной деятельности;
—— рассмотреть возможность создания комплексной глобальной системы для обеспечения более эффективной координации деятельности по
борьбе с отмыванием денег и т.д.
Осуществление международного контроля прослеживается и в других
документах по международному уголовному праву. Так, в частности,
Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1995
года предусматривает, что персонал ООН и связанный с ней персонал, их
материально-технические средства и помещения не должны становиться
объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению этим
персоналом своего мандата. Государства-участники при-;,, нимают все
надлежащие меры в целях обеспечения безопасности и защи-: ты персонала
ООН и связанного с ней персонала.г Ст.9 перечисляет преступления против
персонала ООН и связанного с ней персонала:
— убийства, похищения или другое нападение против личности и свободы любого члена персонала ООН и связанного с ней персонала;
— насильственное нападение на служебные, жилые помещения, транспортные средства, которое может подвергнуть опасности личности или •
свободу;
1 См.: Документ Международного Комитета по контролю над наркотиками за 1995 год. ООН, НьюЙорк, 1996 г.
2 См.:. Международное публичное право. Сборник документов, т.1,1996, с.241-248.
144
— угрозы любого такого нападения с цепью принудить физическое
или юридическое лицо совершить любые действия или воздержаться от их
совершения;
— попытки такого нападения;
— соучастие в любом таком нападении или в совершении попытки
такого нападения, или в организации, либо отдаче приказа о совершении
такого нападения. В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник должно признать названные деяния преступлениями по своему национальному законодательству (ст. 9).
Конвенция обязывает каждого государство-участника принимать такие
меры, какие могут быть необходимы для установления своей юрисдикции
в отношении преступлений, предусмотренных в ст. 9:
а) когда преступление совершено на территории этого государства
или на борту судна или летательного аппарата, зарегистрированного в
этом государстве;
б) когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства.
Юрисдикция государства может быть также установлена в отношении
любого такого преступления, когда оно совершено лицом без гражданства,
которое проживает обычно в данном государстве, по отношению к
гражданину данного государства или в попытке принудить данное государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него.
Если предполагаемый преступник покинул территорию государства,
где совершено преступление, то об этом сообщается Генеральному секре
тарю ООН, заинтересованному государству с предоставлением всей име
ющейся информации относительно преступления и личности преступни
ка
(ст. 12).
В соответствии с конвенцией государства-участники обязуются включать
предусмотренные в ней преступления в любой договор о выдаче в
качестве преступлений, влекущих выдачу. В случае отсутствия договора о
выдаче, государство-участник может рассматривать Конвенцию правовым
основанием для выдачи. Государства обязуются оказывать друг другу
максимальную помощь в связи с уголовным разбирательством.
Государство-участник сообщает о результатах судебного разбирательства Генеральному секретарю ООН, который информирует об этом
других государств-участников.
В целях проведения обзора осуществления Конвенции и проблем, возникших в связи с ее применением, Генеральный секретарь ООН по просьбе
одного или нескольких государств-участников и с одобрения большинства
государств-участников созывает совещание.
Контрольный механизм заложен также в Конвенцию о предотвращении
и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной
защитой, включая дипломатических агентов, 1973 года. Государствоучастник, предпринявший судебно-следственные действия, сообщает об этом
145
Генеральному секретарю ООН, а он, в свою очередь, остальным государствам-участникам Конвенции (ст. 11).
Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и
институтов и обычаев, сходных с рабством, от 7 сентября 1956 года предусматривает представление ее участниками информации о выполнении международных обязательств Генеральному Секретарю ООН (ст. 8).
В соответствии с Конвенцией о борьбе с незаконным захватом воздушных
судов от 16 декабря 1970 года государства-участники направляют информацию об обстоятельствах преступлений, предпринятых мерах Совету
Международной организации гражданской авиации (ст. 12). То же самое
предусматривает Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными
против безопасности гражданской авиации от 23 сентября 1971 года (ст. 13).
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18 мая 1977 года
обязывает ее участников не прибегав к военному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, которые
имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому другому
государству-участнику. Каждое государство-участник обязуется принять
любые меры, которые оно сочтет необходимыми в соответствии со своими
конституционными процедурами, по запрещению и предотвращению любой
деятельности, противоречащей положениям конвенции, под его юрисдикцией
или под его контролем, где бы то ни было.
Конвенция включила для осуществления контроля такие методы, как
взаимная консультации государств-участников, сотрудничество друг с другом
в решении любых вопросов, которые могут возникнуть в связи с выполнением
положений конвенции. Государства -участники могут обратиться для этой
цели международным процедурам в рамках ООН, в том числе к услугам
международных организаций.
В отличие от многих соглашений подобного рода Конвенция наделяет
депозитария правом созыва Консультативного Комитета экспертов по
просьбе любого государства-участника Комитет после выяснения всех фактических обстоятельств дела передает итоговый документ депозитарию, а
последний рассылает этот документ всем государствам-участникам. Более
того, любое государство-участник, которое имеет основание полагать, что
какое-либо государство-участник действует в нарушение обязательств по
Конвенции может падать жалобу в Совет Безопасности. В соответствии с
Уставом ООН Совет Безопасности может провести расследование, о результатах которого информируются государства-участники. Настоящее бессрочное соглашение в качестве контрольного механизма его соблюдения
государствами предусматривает регулярный созыв Конференции государств-участников.'
1 См.: Международное гуманитарное право. М. , 1996, с. 451—455
146
Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980
года обязывает государства в рамках своего национального законодательства и в соотве1ствии с международным правом принимать надлежащие меры для обеспечения, по мере возможности, того, чтобы во время
международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его
территории или на борту корабля, или самолета, действующих под его юрисдикцией, защищался на уровнях, описанных в Приложении N I. В случае
захвата ядерного материала путем совершения преступления государстваучастники активно сотрудничают и оказывают помощь в возвращении ядерного
материала и в судебном преследовании виновных лиц или в выдаче
предполагаемого преступника. Каждое государство—участник информирует
депозитария о своих законах и постановлениях, которые касаются проведения в
жизнь Конвенции. По вопросу выполнения Конвенции депозитарий собирает
конференцию государств-участников.1
Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 г.2 направлена против
актов терроризма во всех его формах. Незаконные акты, направленные против
безопасности морского судоходства, угрожают безопасности людей и
имущества, серьезно нарушают морское сообщение и подрывают веру народов мира в безопасность морского судоходства. Конвенция не применяется к
военному кораблю; судну, принадлежащему или эксплуатируемому
государством, когда оно используется в качестве военно-вспомогательного,
либо для таможенных или полицейских целей, судну, выведенному из
эксплуатации или поставленному на причал (ст. 2)
Статья 3 Конвенции определяет преступления, против которого государства обязались бороться. К таким отнесены:
—захват судна или осуществление контроля над ним силой или угрозы
силой или путем любой друг ой формы запугивания,
— совершает акт насилия против лиц на борту судна, если этот акт
может угрожать безопасному плаванию данного судна;
— разрушает судно или наносит судну или его грузу повреждения, которое может угрожать безопасному плаванию судна;
— помещает или совершает действия в HCJKX помещения на борт судна
устройство или вещество, которое может разрушить это судно, нанести ему и
его грузу повреждение, которое угрожает или может угрожать безопасному
плаванию данного судна;
— разрушает морское навигационное оборудование или наносит ему
серьезное повреждение, или создает серьезные помехи его эксплуатации,
если любой такой акт может угрожать безопасному плаванию судна,
— сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу
безопасному плаванию судна;
———————————————
1 См.: Международное право в документах. М . , 1 9 8 2 , с. 415-419
2 Конвенция вступила в силу 1 марта 1992 года В ней участвует 31 государство Россия не
участвует См Международное публичное право Сборник документов М , 1996 т 2 с 82-88
147
— наносит ранения любому лицу или убивает его в связи с совершением или попыткой совершения вышеназванных преступлений.
Наказуемым являются также покушения и соучастие в совершении
указанных преступлений. Конвенция применяется только к суднам, плавающим за внешней границей территориальных вод.
Каждое государство обязуется наказывать за преступления, названные в
Конвенции. Юрисдикция распространяется в отношении преступлений,
совершенных на территории данного государства, против или на борту
его судна, гражданином данного государства
Государства, установившие юрисдикцию, уведомляет об этом
Генерального секретаря Международной морской организации. Государство
обязуется задержать предполагаемого преступника, возбудить уголовное
преследование, проводить расследование или выдать заинтересованному государству.
Каждое государство в соответствии со своим законодательством сообщает Генеральному секретарю Международной морской организации
любую информацию относительно обстоятельств преступления, о предпринятых мерах, о результатах по выдаче и т.д. Полученная информация
сообщается всем государствам-участникам Конвенции.
3. Контроль в других сферах международного уголовного права
(выдача преступников, оказание правовой помощи, исполнение наказания и т
д.).
Представляет определенный интерес контрольный механизм Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих
достоинство видов обращения и наказания 1984 года. В соответствии со
ст. 2 Конвенции каждое государство-участник предпринимает эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры
предупреждения актов пыток на любой территории под его юрисдикцией.
Никакие исключительные обстоятельства, какими они бы ни были, будь
то состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием пыток, в том числе приказ вышестоящего начальника
или государственной власти (определение "пытка" дано в ст. 1 настоящей
Конвенции). Каждое государство обеспечивает, чтобы все акты пыток
рассматривались в соответствии с его уголовным законодательством.
Каждое государство-участник обязуется предотвращать на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, другие акты жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, которые не подпадают под определение пыток, содержащееся в ст. 1.
В соответствии со ст. 17 Конвенции создается Комитет против пыток,
состоящий из десяти экспертов, обладающие высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека и выступающим в личном качестве, которые избираются государствами-участниками по справедливому географическому распределению на четыре года.
148
Государства-участники представляют Комитету через Генерального
Секретаря ООН сведения о принятых мерах по осуществлению их обязательств согласно настоящей Конвенции в течение одного года после вступления Конвенции в силу, а в дальнейшем представляют раз в четыре года.
Каждый доклад рассматривается Комитетом, который может сделать также
заключения общего порядка по докладу, которые он сочтет целесообразными, и направляет их соответствующему государству. Если Комитет
получает достоверную информацию, которая, по его мнению, содержит
вполне обоснованные данные о систематическом применении пыток на
территории какого-либо государства-участника, то он предлагает этому
государству-участнику сотрудничать в рассмотрении этой информации и с
этой целью представить свои заключения в отношении данной информации. Комитет может, если он сочтет целесообразным, назначить одного
или нескольких своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада.
С согласия этого государства-участника такое расследование может
включать посещение его территории. После рассмотрения результатов
проведенного расследования Комитет направляет соответствующему
государству-участнику эти результаты вместе с любыми заключениями
или предложениями, которые представляются целесообразными в данной
ситуации. Вся эта работа Комитета носит конфиденциальный характер и на
всех этапах направлена к сотрудничеству с государством-участником (ст.
20).
В то же время ст. 21 Конвенции предусматривает, что любое государство-участник может в любое время заявить, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения, касающиеся
заявления одного из государств-участников о том, что другое государствоучастник не выполняет своих обязательств по Конвенции. Сообщения,
полученные согласно этой статье, рассматриваются по установленной
Конвенцией процедуре.1
Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского
поведения зрителей во время спортивных мероприятий, и в частности, футбольных матчей от 19 августа 1985 года, предусматривая целый ряд мер со
стороны государств-участников по обеспечению поддержания порядка для
противодействия актам насилия и хулиганским действиям, установил
механизм контроля за ее выполнением в виде создания Постоянного
Комитета.2 В его обязанности входит наблюдение за применением Конвенции, которое может выражаться в проведении консультации, в направлении рекомендации Сторонам, Комитету министров, в формировании
любых предложений, направленных на повышение эффективности Конвенции. Постоянный Комитет направляет Комитету министров Совета
Европы доклад о своей работе и о функционировании Конвенции.
1 См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы
М ., 1989, с. 384-397
2 См.: Международное публичное право. Сборник документов, т. 2,1996, с. 98
149
Следует кратко остановиться на роли ООН по другим вопросам
сотрудничества в борьбе с уголовной преступностью и осуществления международного контроля.
Как известно, основная работа ООН по организации данной деятельности возложена на Конгресс по предупреждению преступности и обращению
с правонарушениями и на Комиссию ООН по предупреждению преступности и
уголовному правосудию.
Подробно структура и компетенция органов ООН, занимающихся вопросами борьбы с преступностью, рассмотрены в работе С.В. Бородина и
Е.Г.Ляхова "Международное сотрудничество в борьбе с уголовной
преступностью", 1983г.
Основная задача Конгресса состоит в обмене национальным опытом и
специальными знаниями по борьбе с преступностью, в укреплении направлений
и форм сотрудничества в данной области. Наряду с основной функцией, Конгресс
осуществляет и специальные: ре: у пирующие, контрольные и оперативные.1
Как отмечаю г С.В.Бородин и Е.Г. Ляхов, в ряде резолюций Конгресса
проявилась тенденция к усилению контролирующих функций. Некоторые
страны, преувеличивая значение международных стандартов ООН, считают,
что должны быть установлены обязательные процедуры их имплементации,
включая отчеты об этом государств и контроль за данным процессом некоего
международного органа. Что касается контроля Конгресса за внедрением в
практику борьбы с преступностью государствами его выводов, то это, видимо,
оправдано.2 Поэтому представление государствами отчетов в ООН о
внедрении в практику деятельности органов, борющихся с преступностью,
следует рассматривать положительно.
В частности, на девятом Конгрессе ООН, состоявшемся в Каире в апрелемае 1995 года, рассматривались такие вопросы, как рекомендации
государствам по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, международное сотрудничество и практическая помощь в укреплении
законности, разработка Конвенции о борьбе с организованной транснациональной преступностью, выполнение на практике Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, искоренение насилия в отношении
женщин, регулирование оборота огнестрельного оружия и др.3
В работе Конгресса рассматривались также вопросы, связанные с исполнением наказания. Вопрос о создании международного органа, который
осуществил бы функции контроля за исполнением наказания в отдельных
странах, не нашел всеобщей поддержки. По существу этот вопрос решается
путем обмена информацией о национальном режиме контроля за исполнением
уголовного наказания.
Попытки создать наднациональный международный механизм по контролю
за деятельностью исправительных систем и наделить существующие
1 См , Бородин С В Ляхов Е Г Международное сотрудничество в борьбе с уголовной преступно
стью. М., 1983, с. 55
2 См.: там же, с. 58
ЗСм.: Документ ООН A/CONF 169/16,12 мая 1995 г
150
международные органы полномочиями такого рода в отечественной доктрине
международного права были подвергнуты критике.'
Тем не менее международно-правовая практика свидетельствует о том,
что государства-участники многосторонних конвенций могут создать международный механизм контроля по проверке выполнения государствами
своих обязательств в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. Это может быть выражено в виде создания специального комитета или
комиссии, а также передаче осуществления контрольной деятельности соответствующим органам ООН. Что касается пределов допустимого вмешательства во внутренние дела государств при осуществлении контроля, то
этот вопрос мог бы быть непосредственно урегулирован в тексте конвенции.
В двусторонних соглашениях по вопросам борьбы с преступностью заин
тересованные стороны могли бы создать механизм контроля в необходимых
случаях с участием третьих стран, оговорив процедуру осуществления
проверки в различных ее методах: в виде наблюдения, инспектирования и т.д.
В отдельных соглашениях государства в вопросах проверки и выполнения другой стороной международных обязательств ограничиваются
обменом взаимными информациями. Эффективность взаимных соглашений
может быть достигнута лишь на основе добросовестного отношения к выполнению принятых обязательств.
Так, в частности, в Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению
свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого
они являются, от 19 мая 1978 года установлено, что компетентный орган
государства, которому передан осужденный для отбывания наказания, уведомляет компетентный орган государства, судом которого вынесен приговор,
об его исполнении.2
Таким же образом решается вопрос о контроле в двусторонних соглашениях и многосторонних конвенциях о правовой помощи по уголовным
делам, а также по вопросам выдачи преступников.3 Известно, что единственный международной организацией, вносящей непосредственный практический вклад в дело пресечения уголовной преступности, является Международная организация уголовной полиции, которая специально создана
для этой цели. В качестве первоочередной Интерпол взял на себя задачу
содействовать прямому взаимному сотрудничеству органов уголовной полиции. В деятельности Интерпола решающую роль играют национальные
центральные бюро (НЦБ) стран - членов организации. Каждое НЦБ стоит на
страже интересов своей страны и как часть организационной структуры
Интерпола представляет на территории страны и его интересы. Оно организует
выполнение просьб, поступающих от НЦБ других стран или от Генерального
секретариата международного центра по борьбе с обшеуголовной
1 См.: Бородин С.В., Ляхов Е Г. Международное сотрудничество в борьбе с уголовной преступностью. М, 1983, с.135-142.
2 См : Международное право в документа,-. М., 1982, с.422.
3 См.: Европейская конвенция о выдаче преступников от 13 декабря 1957 года.
151
преступностью. НЦБ обеспечивает эффективность участия полиции стран
- членов Интерпола в международном полицейском сотрудничестве.
Международный контроль за работой НЦБ со стороны Генерального
секретариата Интерпола осуществляется путем получения информации,
обмена корреспонденцией под грифом "Интерпол".
Как подчеркивает К.С. Родионов, сотрудничество полиции странчленов Интерпола должно быть проникнуто духом взаимности,
обязанности выполнения всех поступающих от партнеров и от
Генерального секретариата просьб.'
Исследуя проблему эффективности норм международного права, С.Ю.
Марочкин совершенно правильно отмечает, что практика государств идет по
пути усиления роли контроля, и это закономерно: когда на повестке дня
стоит решение глобальных вопросов, расширение согласия и сотрудничества невозможно без надлежащих мер проверки.2
Как известно, функция международного контроля сводится не только
к проверке выполнения государствами и международными организациями принятых ими международно-правовых обязательств. Эта
функция намного шире. Кроме установления фактов выполнения или невыполнения субъектами международного права своих обязательств, международный контроль служит оказанию соответствующей помощи в этом
вопросе, профилактике срыва выполнения международно-правовых обязательств.
Внутригосударственное право призвано регламентировать формы и
методы исполнения государством международных договоров, способы реализации вытекающих из этих договоров обязательств. Составной частью
Российского права являются нормативные положения относительно
исполнения действующих международных договоров РФ.3
Как подчеркивается в ст. 5 Федерального Закона "О международных
договорах Российской Федерации" от 16/VI-1995 года положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Применительно к исследуемому вопросу, т.е. к вопросу выполнения
государствами международных обязательств по борьбе с международными
преступлениями, преступлениями международного характера и общеуголовными преступлениями, Российская Федерация не только закрепила в
своей Конституции принцип добросовестного выполнения обязательств, но 11
в соответствии с международными обязательствами в законодательстве ус-.
словила yroловная ответственность за отдельные виды преступлений.
1 См.: Родионов К.С. Интерпол-Миф и реальность М 1986 г , с. 70-75.
2 См.: Марочкин С Ю Проблема эффективности норм международного права. Иркутск,
1988, с. 1 1 3 .
3 См.: Игнатенко Г.В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права.
Свердловск, 1 98 1. С. 7 - 10
152
В новом уголовном кодексе РФ, который вступил в силу 1 января
1997 года, в отличие от прежнего уголовного законодательства содержится
специальный раздел, посвященный преступлением против мира и безо
пасности человечества. Данный раздел содержит такие составы преступ
лений, как планирование, подготовка, развязывание и ведение агрессив
ной войны
(ст. 353), публичные призывы к развязыванию аг
рессивной войны (ст. 354), производство или распространение оружия
массового поражения (ст. 355), применение запрещенных средств и ме
тодов ведения войны (ст. 356), геноцид (ст. 357), экоцид (ст. 358), наемничество (ст. 359), нападение на лиц или учреждение, которое пользуется
международной защитой (ст. 360).
По существу все названные составы преступлений включены в уголовное законодательство России исходя из его обязательств, вытекающих по
международным соглашениям с ее участием.
Эти международные документы с участием России ранее нами были
названы.
Кроме того, УК РФ содержит составы преступлений, вытекающие из
международных соглашений по борьбе с отдельными видами преступлений
международного характера (ст.ст. 136,143,145,146,148,149,152...), а также из
других многосторонних конвенций, регулирующих отношения государств
в различных областях международной жизни:
— легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества,
приобретенных незаконным путем (ст. 174);
— незаконное использование товарного знака (ст. 180); . — изготовление
и сбыт поддельных денег и ценных бумаг (ст. 186); - ~ — изготовление или
сбыт поддельных кредиток либо расчетных карт и иных платежных
документов (ст. 187);
— незаконный экспорт технологий, научно-технической информации и
услуг, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189);
— невозвращение на территорию РФ предметов художественного, ис
торического и археологического достояния народов РФ и зарубежных
стран(ст. 90);
— терроризм (ст.205);
— захват заложников (ст.206);
— заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст.207);
— организация незаконного вооруженного формирования или участие
в нем (ст.208);
— угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава (ст.211);
— нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики
(ст.215);
— незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220);
— хищение либо вымогательство радиоактивных материалов (ст.221);
— пиратство (ст.227);
153
незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ (ст 228),
— хищение либо вымогательств наркотических средств или психотропных веществ (ст 229),
— склонение к потреблению наркотических средств
УГоловно-правовые нормы, вытекающие из международных обязательств России, содержался также в статьях 230, 231, 232, 233, 234, 236,
240,241, 242, 243, 246, 247, 248. 249, 250, 251, 252,2 53, 254, 256, 257, 259,
260, 261, 262, 270, 271, 282 УК РФ.
Не входя в сравнительно—правовой анализ международных норм и
норм Российского уголовного законодательства, подчеркнем лишь, что
многие из них сформулированы и закреплены в законе впервые. Это большое
достижение, свидетельствующее о соблюдении Российской Федерацией гл.IV
ст.15 Конституции и Закона "О международных договорах РФ" 1995 года, в
соответствии с которыми международные договоры РФ наряду с
общепризнанными принципами и нормами международного права являются
составной частью ее правовой системы Российская Федерация выступает за
неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает
свою приверженность основополагающему принципу международного
права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
Таким образом в действующем уголовном законодательстве РФ
содержится более 60 составов преступлений, непосредственно вытекающих из
международных конвенций В их реализации значительное место отводится
национальному контролю. Для правоохранительных органов РФ контрольнонадзорная деятельность за соблюдением требований законности является
основной, а осуществление правоохранительной функции - единственным
либо доминирующим способом контрольного воздействия. По выражению
В.М Горшенева и И.В. Шахова, контроль, играя существенную роль в
обеспечении функционирования политической системы, одновременно может
квалифицироваться, во-первых, как функция социального управления,
политического руководства и т. д., во-вторых, как специфическая форма
государственной
деятельности,
контроль
обладает
функциями
корректировки, социальной превенции, правоохраны '
С возрастанием роли международного контроля в обеспечении исполнения международных обязательств функции его из пассивной фиксации
данных проверки превратятся в активную форму обеспечения жизнедеятельности государства в целях качественного расширения взаимовыгодного
сотрудничества во всех сферах их отношений.
1 См.: Горшенев В. М. , Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1 9 8 7 , с 34 35
154