проблемы непосредственного действия конституционных норм

ПРОБЛЕМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ
О ПРАВАХ И СВОБОДАХ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
(В сб. докладов и тезисов выступлений научно-практической конференции
“Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах
граждан: опыт, проблемы, перспективы”. Минск, 17 ноября 1998 г. С. 4 - 9)
В современных государствах основным юридическим актом, который вносит порядок в
систему правового регулирования, является Конституция.
Конституционная наука исходит из того, что содержание Конституции должно быть
основано на принципах права и справедливости, роль человека сводится лишь к отражению этих
принципов в Конституции и осуществлению контроля за их соблюдением. В случае, если
Конституция не отражает или не в достаточной мере отражает эти принципы, они все равно
действуют и должны быть выявлены в процессе ее толкования.
Соответствует ли этим требованиям в области прав, свобод и обязанностей человека
Конституция Республики Беларусь? Безусловно, соответствует. Этот вывод основывается на
сравнительном анализе текстов Конституции Беларуси и конституций других стран, а также на
том факте, что она вобрала в себя содержание наиболее важных норм международных пактов и
других международных документов. Сейчас предстоит самое важное со дня принятия пятой
Конституции Беларуси — обеспечить такое формирование правоприменительной практики,
которая отвечает сущности Конституции.
Задача по обеспечению юридических норм, включая конституционные, стояла и будет
стоять перед любым государством, в том числе и с достаточно устойчивыми демократическими
традициями. Ее решение будет актуальным до той поры, пока будет существовать право, то есть
можно говорить о постоянном процессе познания и развития. Однако на каждом этапе общество
имеет основания ожидать, чтобы правовая политика и понимание сущности конституционных
норм отвечали требованиям времени.
В действующей Конституции закреплен весь спектр классических прав и свобод.
Необходимо с учетом закрепленных в Конституции принципов, исходя из принятой
классификации прав и свобод, определить стратегию действий государства и институтов
гражданского общества.
В советский период подчеркивалось единство всех категорий прав — экономических,
политических, социальных и культурных по той причине, что все они в одинаковой мере
необходимы для нормальной жизни членов общества.
Однако в любой системе есть основополагающие составные элементы. Фундаментом в
системе прав и свобод являются неотъемлемые права, то есть те, которые человек получает от
рождения и которые не даруются государством. Именно на них базируются все иные права,
поэтому мы можем говорить об их приоритете.
Экономические права влияют на иные категории прав, создавая материальную базу для их
осуществления и эффективного использования. Однако предпочтение в пользу социальноэкономических прав создает почву для обоснования вмешательства государства в экономику. На
определенном этапе развития общества это полезно, как например, в условиях кризиса, что
наглядно проявилось в 30-е годы нынешнего столетия в США, Германии, в республиках бывшего
СССР. При этом государственное регулирование не должно сводиться к сужению сферы
предпринимательства,
частной
инициативы,
ограничению
права
частной
собственности.
Социально-экономические права очень часто нельзя обеспечить принудительно.
Содержание прав и свобод нередко является предметом ожесточенных дискуссий,
отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций. Прекрасно было бы
иметь глубокий научный анализ по вопросу о пределах вмешательства государства в сферу
основных прав и свобод, и в первую очередь тех из них, которые мы называем неотъемлемыми, а
также пределы автономии личности, с тем чтобы, пользуясь своими правами, человек не нарушал
права других. Нередко оценки при этом являются весьма субъективными. Полагаю, что у нас
недостаточно публикаций, в том числе и научных, в которых бы обосновывалась концепция
прямого действия конституционных норм о правах и свободах каждого человека и гражданина.
В Конституции невозможно во всех случаях полностью раскрыть содержание того или
иного права, определить его объем. Этому может способствовать деятельность государственных
органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации. Имеются в виду не только
аутентическое толкование, но и все его виды: нормативное, казуальное, доктринальное. Вполне
уместным было бы толкование нормы статьи 21 Конституции о праве на достойный уровень
жизни, включая питание, одежду, жилье. В данном случае речь должна идти о праве тех, кто по
объективным причинам (по состоянию здоровья, в силу возраста и т.д.) не в состоянии обеспечить
себе достойный уровень жизни. Тот, кто может трудиться, должен сам заботиться о своем
благополучии, не перекладывая решение этой проблемы на государство, а значит на все общество.
В целом официальное толкование конституционных норм, которое за рубежом является
весьма интенсивным, должно и у нас стать обыденным делом. Оно будет способствовать
единообразному их применению, более полной и эффективной защите прав и свобод. Многие
используемые в Конституции понятия и подходы также нуждаются в научном определении и
обосновании. Несколько примеров в этой связи.
В статье 7 Конституции предусмотрено, что в Республике Беларусь устанавливается
принцип верховенства права. Факт его закрепления в Конституции подвергается суровой критике
оппонентов, хотя он закреплен в ряде конституций зарубежных стран. На мой взгляд, он означает
не что иное, как обязанность правотворческих и правоприменительных органов действовать
исходя из принципов равенства и справедливости.
В Конституции предусмотрена презумпция невиновности в совершении преступления.
Видимо, этот принцип за некоторыми изъятиями должен действовать и при вменении в вину
совершения
иных
правонарушений.
Конституционный
принцип
обратной
силы
закона
предполагает его широкую трактовку, включающую его распространение и на иные
подконституционные акты, при этом нельзя ограничиваться только ответственностью, но речь
должна идти и о любом изменении законодательства, в результате которого ухудшается
положение участников правоотношений.
Необходимо устранить противоречие между конституционной нормой о возмещении
морального вреда и практикой ее применения. В реальности получается, что если нарушены права
потребителей товаров, услуг, то этот вред взыскать можно, если же против гражданина совершено
преступление, которое не повлекло повреждения его физического здоровья, то такой возможности
у него нет. Убежден, что правоприменительная практика должна быть скорректирована. Думаю,
что суды имеют правовые основания для сформирования такой практики, в соответствии с
которой в случае любого преступного посягательства потерпевший имеет право на материальное
возмещение морального вреда. Это может быть обосновано: 1) определением преступления как
общественно опасного деяния; 2) указанием в действующем Уголовно-процессуальном кодексе,
кто является потерпевшим; 3) нормами Гражданского кодекса и изданными в соответствии с ними
Правилами возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина, утвержденными
Правительством в 1994 году, с изменениями 1996 года.
У нас пока связывают возможность материального возмещения морального вреда с
применением телесных повреждений или гибелью человека. Но разве вред здоровью не наносится
в результате иного преступления, когда человек оказывается в сильной стрессовой ситуации? Дать
соответствующее заключение может судебно-медицинская экспертиза. Думаю, что нам
необходимо совершенно под иным углом зрения посмотреть содержащиеся в Правилах
возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью человека, нормы. Лицо, совершившее
преступление, должно нести полную и справедливую ответственность. В то же время нельзя
забывать и о правах этих лиц. Прекрасно, что благодаря заключению Конституционного Суда
сдвинут с мертвой точки вопрос о выплате пенсий тем лицам, которые достигли пенсионного
возраста и находятся в местах лишения свободы, о переквалификации преступлений в виде
хищения имущества. Полезно было бы проанализировать условия содержания граждан в местах
лишения свободы.
На практике возникают вопросы о действии конституционных норм, когда в Конституции
прямо предусматривается в их развитие принятие законов. Приходится сталкиваться со случаями,
когда отказывают в реализации конституционного права по причине отсутствия закона.
Конституция имеет верховенство независимо от того, принят соответствующий нормативный акт
или нет. Например, согласно статье 60 Конституции каждый имеет право на судебную защиту
своих прав и свобод. Все, что противоречит данной норме, не может иметь юридической силы.
Замечу, что своими решениями, принятыми в июне — июле 1998 года, Конституционный Суд
снял по существу какие-либо ограничения на этот счет.
Необходимо интенсифицировать процесс по принятию законов, ссылки на которые есть в
Конституции (например, об альтернативной воинской службе), по пересмотру действующей
системы прописки, в том числе законодательства, регулирующего ответственность за нарушение
правил прописки. Даже теперь, в период существования рыночных отношений, в регионах
республики действуют акты местных органов власти, ставящие право граждан на постановку на
учет для получения жилья в зависимость от продолжительности проживания в том или ином
регионе.
Например, в Кодексе об административных правонарушениях есть статья, согласно
которой должностные лица привлекаются к ответственности, если принимают на работу тех, кто
не имеет прописки.
Статья 41 Конституции гарантирует гражданам право на труд. Именно с учетом деловых
качеств следует принимать на работу, независимо от того, кто где живет: в городе или в сельской
местности.
Предшествующий
советский
опыт
не
способствовал
реальному
верховенству
Конституции, считалось, что в развитие норм Конституции обязательно должен быть принят закон
или иной нормативный акт. У нас не было решений судов со ссылками на нормы Конституции.
Кстати, в последнем отношении ситуация коренным образом не изменилась и после принятия
Конституции 15 марта 1994 г. В определенной мере отвлекает от проблемы обеспечения
верховенства конституционных норм о правах и свободах человека и спор о редакциях
Конституции 1994 года.
Важным средством защиты прав является судебная защита. Конституционный Суд
Беларуси своими решениями, принятыми в июне—июле 1998 г., снял по существу какие-либо
ограничения в праве на судебную защиту. Каждый имеет право в соответствии со статьей 60
Конституции обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Независимо от того, принят
соответствующий нормативный акт, закрепляющий судебную защиту, или нет.
Целям обеспечения прямого действия конституционных норм служит статья 112
Конституции. Согласно данной статье, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к
выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен через
обращение в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд поставить перед Конституционным
Судом вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Невыполнение этого
требования Конституции и закона приводит к разнобою в судебной практике, так как не
соответствующие Конституции акты сохраняют свою силу и могут применяться другими судами,
не усмотревшими такого несоответствия. Чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, в Закон о
Конституционном Суде в конце 1997 г. были внесены необходимые изменения. По нашей
инициативе Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд направили в нижестоящие суды
разъяснения о порядке применения статьи 112 Конституции. Однако пока существенных
изменений на деле не произошло. Видимо, эти разъяснения положены “под сукно”.
С другой стороны, возникает вопрос: а часто ли адвокаты заявляют в суде ходатайства при
рассмотрении конкретных дел о необходимости проверки в Конституционном Суде нормативных
актов на предмет соответствия их Конституции? Есть ли такие примеры за годы действия пятой
Конституции Республики Беларусь? Самое удивительное, что таких примеров нет. Их нет не
только в нынешний, весьма критикуемый период, но и начиная с марта 1994 г., когда уж вроде бы
и не на кого было списывать свою пассивность. Например, с июня 1996 г. действовали явно
неконституционные нормы закона, запрещающие допрашивать в качестве свидетелей близких
родственников лица, совершившего преступление. В статье 27 Конституции говорится не о
запрете допрашивать этих лиц, а о недопущении принуждения к даче показаний. Если лицо в
целях установления истины по делу желает дать показания, то запрета на этот счет не должно
быть. Ни суды, ни адвокатура в течение двух лет не обращались с предложением о рассмотрении
соответствующего дела в Конституционном Суде. Только Прокуратура Республики Беларусь
проявила соответствующую инициативу.
При определении содержания тех или иных прав и свобод мы должны ориентироваться на
международные стандарты, практику демократических государств с устоявшимися традициями. К
сожалению, статья 8 Конституции о признании республикой приоритета общепризнанных
принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства не нашла еще
широкого воплощения в текущем законодательстве, практике работы государственных органов, в
первую очередь судов.
Несмотря на то, что действие общепризнанных принципов международного права и
международных договоров определяется соответственно в Конституции и обыкновенном законе,
до сих пор общепризнанные принципы во внутреннем праве фактически обладают более низким
статусом, чем нормы договорные, хотя их приоритет во внутреннем праве должен обеспечиваться.
Заслуживает поддержки корректировка Закона о порядке заключения, исполнения и
денонсации международных договоров. Крупным шагом вперед в совершенствовании правовой
системы является закрепление в этом законе положения о том, что общепризнанные принципы
международного права и нормы вступивших в силу международных договоров Республики
Беларусь являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. Мне
кажется, что значимость этого шага мы еще не оценили. Если практика будет формироваться
именно по пути исполнения этой нормы закона, то выиграют от этого все: и государство, и
граждане.
Как известно, Республика Беларусь в 1966 году подписала, а в 1973 году ратифицировала
два важнейших Международных пакта — о гражданских и политических правах и об
экономических, социальных и культурных правах. Полагаю, что давно назрела потребность в
подготовке фундаментального труда, который будет иметь не только теоретическое, но и
огромное практическое значение. Я имею в виду комментарии к названным Пактам. Это будет
реальный вклад белорусских ученых-обществоведов и специалистов в становление правового
государства, в утверждение прав и свобод каждого человека и гражданина с учетом
международных стандартов.
Конституционный Суд при вынесении абсолютного большинства своих решений
руководствовался нормами международного права.
На мой взгляд, при выявлении расхождений между ними и подконституционными актами
судам (общим, хозяйственным) следует использовать по аналогии механизм, предусмотренный
статьей 112 Конституции, то есть нормы международных договоров должны иметь приоритет по
отношению к иным подконституционным актам. Основополагающие международные документы,
ратифицированные республикой, должны стать настольными книгами судей, парламентариев,
всех, кто обладает властными полномочиями. Как уже отмечено, ни одно дело в Конституционном
Суде не обходится без изучения важнейших международных документов, имеющих отношение к
рассматриваемому спору. Полезно было бы рассмотреть вопрос о практике применения
ратифицированных Республикой Беларусь норм международных договоров на пленумах
Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда. Пока эта проблема остается вне пристального
внимания этих судебных инстанций.
Коснусь еще одного важного международного акта — Европейской конвенции по правам
человека. Она не является обязательным для Республики Беларусь документом в силу того, что
Беларусь не является членом Совета Европы. Однако полагаю, что содержащиеся в ней нормы
могут уже сейчас стать ориентиром для правоприменительной практики.
При недостаточности республиканского законодательства для определения позиции
Конституционный
Суд
обращается
к
модельным
рекомендательным
актам,
принятым
Межпарламентской Ассамблеей СНГ. Следующим важным шагом по пути утверждения института
конституционного контроля, свободного от политических пристрастий и служащего только
интересам правосудия, думаю, может стать использование решений Европейского Суда по правам
человека для подготовки заключений Конституционного Суда по вопросам, являющимся
предметом его рассмотрения.
Полагаю, что процесс приведения законодательства и практики его применения в
соответствие с Конституцией будет ускорен наделением Генерального прокурора правом
обращения в Конституционный Суд. Конституция позволяет наделить его таким правомочием
посредством принятия закона. Замечу только, что круг субъектов, наделяемых правом обращения
в общие и хозяйственные суды, постоянно расширяется путем законодательного закрепления.
Еще одна проблема, которую хотел бы затронуть. Если ранее Конституция Республики
Беларусь признавала возможность проверки актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного
Суда, имеющих нормативный характер, то сейчас отсутствует указание на такой признак, как их
нормативность. В таком случае субъекты, указанные в статье 116 Конституции, могут вносить
соответствующие предложения в Конституционный Суд. Думаю, что источником права может
являться
судебный
прецедент.
В
основе
прецедентной
системы
находится
доктрина
обязательности ранее вынесенных судебных решений. Мы с этим постоянно сталкиваемся в нашей
действительности.
Когда, например, Верховный Суд выносит решение, то он разрешает конкретный спор и
выносит обязательный для его участников вердикт. В то же время данный частный случай
применения права порождает общую, обязательную норму для нижестоящих судов и самого суда,
вынесшего ранее такое решение, которым они должны руководствоваться при разрешении
аналогичных дел. Такое решение несет в себе элементы нормативности, и наша Конституция
допускает рассмотрение в Конституционном Суде такого рода дел.
В заключение хочу отметить, что Конституционный Суд, любой другой орган
государственной власти может действовать только в рамках своих полномочий. Если все органы
государства, институты гражданского общества будут делать все от них зависящее для наиболее
полного обеспечения прав и свобод каждого человека, то успех будет несомненным.