НОВЫЕ СИСТЕМЫ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ В
advertisement
НОВЫЕ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СТАРОСТИ: ЭКСПЕРИМЕНТЫ, ОПЫТ И НЕРЕШЕННЫЕ ВОПРОСЫ Эстель Джеймс Ведущий экономист, Отдел исследования стратегии. Всемирный Банк World Bank Research Observer, Август 1998 АННОТАЦИЯ В данном материале представлена стратегия реформирования системы пенсионного обеспечения по старости, в которой использован трехуровневый подход: первый уровень, предоставляющий систему социального обеспечения, второй накопительный уровень в частном управлении, где находятся обязательные пенсионные сбережения, и третий - добровольный уровень для тех, кто желает увеличить объем потребления в старости. Сопоставляются три разновидности трехуровневой модели реформ, которые реализуются в разных странах: латиноамериканская модель (где работники в индивидуальном порядке выбирают инвестиционного управляющего для своих пенсионных средств), модель ОЭСР (где инвестиционный управляющий для всего предприятия или отрасли подбирается работодателем и(или) доверенными представителями профсоюзов) и шведская модель с условно-накопительными счетами (реформированный первый распределительный уровень, который может дополняться вторым накопительным уровнем). Предварительные эмпирические данные относительно эффективности и влияния пенсионных реформ на экономический рост (главным образом на опыте Чили) говорят о том, что это влияние на размер национальных сбережений и развитие финансового рынка (и через них - на экономический рост) было положительным, и, возможно, значительным. Однако по-прежнему сохраняются проблемы, связанные с высокими административными издержками и положениями, искажающими финансовые рынки, которые требуют своего решения. РЕФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: КАК, ЗАЧЕМ И ЧТО ЭТО ДАЕТ? В ближайшие 35 лет доля мирового населения в возрасте старше 60 лет увеличится почти в два раза, - с 9 до 16% (Рисунок 1). Из-за быстрого увеличения продолжительности предстоящей жизни и снижения фертильности темпы старения населения в развивающихся странах становятся гораздо выше по сравнению с той динамикой, которая была характерна для развитых стран. Пол мере того, как лица трудоспособного возраста приблизятся к пенсионному возрасту (примерно к 2030 г.), в нынешних развивающихся странах будет проживать около 80% всех пожилых людей на планете. Эти страны будут переходить от неформальных к формальным системам пенсионного обеспечения, и, учитывая быстрые темпы старения, важно, чтобы этот процесс с самого начала пошел по верному пути. В то же время развитые страны пытаются реформировать существующие системы, так чтобы они были более устойчивы и менее затратны. Анализ ситуации в разных секторах показывает, что государственные расходы на формальные пенсионные планы по мере старения населения увеличиваются экспоненциально. В настоящее время в некоторых развитых странах они превышают 15% ВВП, и по мере демографических изменений будут приближаться к этому уровню во многих других странах (Рисунок 2). Принимая во внимание размеры средств, задействованных в процессе, то, как происходит их накопление и расходование, может повлиять на состояние всей экономики: возможны последствия для предложения факторов, производительности, и, таким образом, объемов ВНП. Так, высокие ставки налогов на фонд оплаты труда могут спровоцировать снижение занятости в формальном секторе, а расходы на финансовое наполнение пенсий могут стать частью плана увеличения национальных сбережений. В качестве еще одного примера можно заметить, что в странах с более высокими частными пенсионными расходами и активами размер государственных расходов ниже, и эти два вида расходов могут по-разному влиять на общую экономику (Рисунок 3). Поэтому для разработки и оценки таких программ следует руководствоваться двумя важнейшими критериями: они должны защищать пожилых (справедливым образом) и способствовать (или по крайней мере - не препятствовать) экономическому росту, что важно и для пожилых, и для молодых. В прошлом большинство систем пенсионного обеспечения, созданных государством, были распределительными (финансировались из текущих поступлений): для выплаты пенсий сегодняшним пенсионерам налогом облагались сегодняшние работники. В данной работе высказывается мнение, что старение предсказуемое явление в жизни, вероятность наступления которого для большинства из нас высока, поэтому значительная часть пенсионного обеспечения по старости может предоставляться за счет самострахования: люди сами откладывают средства для себя, перенося потребление с молодых, более производительных лет, на пожилой возраст, когда потребление будет превышать доход. Из-за «близорукости» работников может потребоваться обязательность таких сбережений. Однако использование в определенной степени механизмов самострахования и сбережений позволяет ослабить многие проблемы отсутствия заинтересованности, связанные с налогами и трансфертами, присущими распределительной системе; это может положительно сказаться на экономике в целом. Вместе с тем еще одна часть систем пенсионного обеспечения требует объединения рисков и страхования или перераспределения среди граждан: часть людей вследствие факторов, которые им неподконтрольны, досрочно выйдут на пенсию по причине инвалидности, умрут молодыми и оставят после себя иждивенцев, проживут дольше, чем в среднем, и «переживут» имеющиеся ресурсы, либо будут получать в течение жизни очень низкий доход, размер которого недостаточен как в годы работы, так и после завершения трудовой карьеры. Все это служит обоснованием для введения системы пенсионного обеспечения, сочетающей обязательное самострахование и взаимное страхование граждан, - многоуровневой системы, в которой больше внимания уделяется сбережениям, которая имеет отдельные друг от друга механизмы финансирования и управления для перераспределения и накопления, а также делит ответственность между частным и государственным секторами. 2 За последние несколько лет многоуровневые системы пенсионного обеспечения были введены во многих странах. Хотя структурные изменения всегда идут непросто, опыт этих стран показывает, что их осуществить возможно, что в разных контекстах этот процесс принимает различные формы, и что обычно с ним связаны издержки перехода, которые сохраняются в течение нескольких поколений. Предварительные эмпирические данные говорят о том, что влияние на эффективность и рост положительно. Но вместе с тем они указывают и на новые проблемы, связанные с высокими административными издержками и регулированием, искажающим инвестиционные решения. В Части I данной работы приведено краткое описание практически общих проблем, которые характерны для традиционных систем, и содержатся рекомендации относительно того, какие системы следует применять в будущем. В Части II сопоставляются три модели структурных реформ, которые осуществляются в настоящее время: латиноамериканская модель, где работники сами решают, куда будут инвестированы их сбережения, модель ОЭСР, где инвестиционную стратегию всего предприятия или отрасли контролируют работодатели и(или)представители профсоюзов, и шведская модель, где у работников имеются значительные условнонакопительные счета, которые могут дополняться небольшими накопительными счетами, на которых размещены реальные сбережения и инвестиции. Те методы, которые страны используют для покрытия издержек перехода, рассмотрены в Части III. Части IV и V посвящены анализу эмпирических данных о положительном влиянии указанных реформ на эффективность и экономический рост, а также рассмотрению основных возникших проблем. Эти последние результаты применения стратегий и выводы, полученные в ходе исследований, обобщаются в Заключении. I. Проблемы старых систем и рекомендуемые новые системы Большинство формальных систем пенсионного обеспечения в настоящее время находятся в государственном управлении, обеспечивают «установленные выплаты» согласно формуле, основанной на размере заработка и стаже работника, и финансируются за счет поступлений от налогов на фонд оплаты труда (из текущих поступлений), - т.е. отчисления сегодняшних работников идут на выплату пенсий сегодняшним пенсионерам. Впрочем, уже общепризнано, что эти системы порождают целый ряд проблем, в числе которых: высокие и растущие ставки налога на фонд оплаты труда, что может привести к росту безработицы; уклонение от уплаты налога и «бегство» в неформальный сектор, где производительность ниже; досрочный выход на пенсию, из-за чего сокращается предложение опытных работников; неверное размещение государственных ресурсов, так как дефицитные налоговые доходы идут на выплату пенсий, а не на развитие образования, здравоохранения или инфраструктуры; утраченная возможность увеличить долгосрочные сбережения; неспособность осуществить перераспределение в пользу малоимущих групп; 3 непреднамеренные трансферты между поколениями (нередко в пользу групп с более высоким доходом); а также увеличение крупного скрытого государственного пенсионного долга, изза чего нынешняя система теряет финансовое равновесие. В итоге существующие системы не всегда могли защитить пожилых, и в еще меньшей степени смогут защитить тех, кто состарится в будущем; нередко они несправедливо распределяли выплаты и сдерживали экономический рост. Кроме того, в своей нынешней форме их просто невозможно сохранить. Разумеется, не в каждой стране проявляются все эти проблемы, однако они имеют место в большинстве стран, - как развивающихся, так и развитых. Это говорит о том, что они не носят случайного характера, но кроются в самой природе экономики и стратегии распределительных схем с установленными выплатами. Благодаря этому обстоятельству политикам проще обещать выгоды в краткосрочной перспективе за счет значительных издержек в будущем. С тем, чтобы избежать такой опасности, Всемирный банк рекомендовал (и многие страны прислушались к его рекомендации) перейти к системе, которая включала бы в себя накопительный частный компонент с установленными взносами и не была на сто процентов распределительной государственной системой с установленными выплатами. Говоря конкретнее, такая новая система включает в себя три уровня: обязательный государственный уровень, который финансируется за счет налоговых поступлений и обеспечивает перераспределение; обязательный частный накопительный уровень, обеспечивающий сбережения; и добровольный уровень для тех, кто заинтересован в большей защите в старости. Первый уровень напоминает существующие государственные пенсионные планы, но его масштабы меньше, и основной акцент делается на перераспределении: он обеспечивает социальную защиту престарелых, особенно тех, у кого доход в течении жизни был низким. Формула расчета выплат может предусматривать единую выплату (единообразную для всех, или привязанную к стажу работы, в течение которого делались отчисления, как в Австралии и Великобритании), выплату на основании проверки нуждаемости и проверки активов (как в Австралии), или минимальную гарантированную пенсию (как в Чили). Последний вариант явно дешевле, в то время как первый обеспечивает дополнительное совместное страхование и перераспределение в пользу работников, представляющих менее обеспеченные когорты среднего класса. В ряде случаев (Австралия, Чили) этот уровень финансируется из общих поступлений, а не за счет налога на фонд оплаты труда. Благодаря ограниченному масштабу и широкой налоговой базе, ставка такого налога гораздо ниже, чем та, что требуется сегодня в государственных системах большинства стран. Второй уровень значительно отличается от традиционных систем. В нем размер выплат актуарным образом связан с суммой взносов, аналогично плану с установленными взносами (УВз); он является полностью накопительным и находится в частном конкурентном управлении. (В плане УВз установленными являются не выплаты, а взносы, и размер будущей пенсии зависит от суммы накопленных взносов и инвестиционного дохода. В накопительной системе всегда 4 хватает активов для покрытия будущих обязательств). В принципе, люди обязаны делать сбережения в счет собственной пенсии, и на этом уровне идет работа с этими сбережениями. Третий уровень (добровольные сбережения и аннуитеты) предоставляет дополнительную пенсию для тех, кто хотел бы больше потреблять в старости. Из этих трех уровней наиболее нетрадиционным и неоднозначным является второй; в связи с этим представляется целесообразным проанализировать то, почему он обладает именно такими характеристиками. При этом учитывается поведенческая реакция работников, лиц, делающих сбережения, и политиков на стимулы, которые предоставляются различными системами социального обеспечения. Почему обязательный? Обязательность объясняется «близорукостью», - при добровольности сбережений многие граждане могут вести себя недальновидно и не собрать достаточно средств на старость; в итоге в преклонном возрасте они станут бременем для общества. Почему установленные взносы (УВз)? Благодаря тесной связи между взносами и размером выплат в плане УВз снижается заинтересованность в уклонении от уплаты, «бегстве» в неформальный сектор, и сокращаются другие искажения рынка труда, так как люди в меньшей степени будут склонны воспринимать свои взносы как налог. Те же, кто будет уклоняться от уплаты взносов, понесут издержки в виде меньшего размера пенсии, и не смогут переложить их на других (подрывая тем самым финансовую жизнеспособность схемы). Поскольку пенсия начисляется на актуарно справедливой основе с учетом возраста и накоплений работника, планы УВз могут препятствовать досрочному выходу на пенсию и автоматически повысить нормальный пенсионный возраст по мере роста продолжительности жизни. При этом не требуется коллективное решение, которое политикам нередко сложно принять. Почему накопительные? Во-первых, финансовое наполнение сразу дает представление о расходах, так что не будет искушения обещать сегодня то, что невозможно выполнить завтра. Во-вторых, можно избежать значительного повышения ставок налога на фонд оплаты труда, которое необходимо в распределительной системе по мере старения населения. После «запуска» системы, в которой не предусмотрено финансовое наполнение, механизм трансфертов между поколениями начинает действовать автоматически - как следствие демографических процессов и «старения» системы, причем перераспределение может принимать непредвиденные формы, которые не были бы избраны в случае открытого обсуждения. Например, ранние поколения участников системы (включая богатых участников) выигрывают, в то время как более поздние (включая бедных участников) проигрывают; это происходит несмотря на то, что у них даже не было возможности участвовать в принятии политического решения, из-за которого сложилась такая ситуация. Накопительная система с финансовым наполнением устраняет такие нежелательные трансферты. В-третьих, финансовое наполнение может способствовать формированию долгосрочных национальных сбережений. Эти сбережения могут повысить производительность будущих работников; могут быть вложены в потребительские товары длительного пользования, которые предоставляют поток будущих услуг; их можно вложить за рубежом, а затем реализовать для финансирования потока потребительских товаров. Таким образом, сбережения способны стать важным 5 компонентом долгосрочной стратегии поощрения дополнительного внутреннего потребления по мере увеличения коэффициента демографической нагрузки. Почему в частном управлении? Благодаря такому подходу достигается максимальная вероятность того, что инвестиционная стратегия будет формироваться исходя из экономических, а не политических соображений; благодаря этому достигается оптимальное размещение капитала и самая высокая отдача от сбережений. Он помогает странам (особенно странам со средним доходом) развивать свои финансовые рынки. Эмпирические данные говорят о том, что пенсионные средства в государственном управлении обычно дают низкую, а в ряде случаев и отрицательную отдачу. Причина этого в основном кроется в том, что государственные управляющие обязаны вкладывать средства в государственные ценные бумаги или кредиты убыточным государственным предприятиям под низкий номинальный процент, который в периоды инфляции превращается в реальном выражении в отрицательный. Из-за скрытого и исключительного доступа к этим средствам государству легче сохранять значительный дефицит или действовать более расточительно, чем в том случае, если бы они использовали более ответственный источник средств. В отличие от этого средства накопительных пенсионных планов в конкурентном частном управлении скорее будут вложены в определенный набор государственных и корпоративных облигаций, акций и недвижимости, благодаря чему их доходность будет выше. Частные пенсионные фонды могут воспользоваться диверсификацией инвестиций (включая международную диверсификацию), что позволяет им повышать доходность и снижать риск, защищать вложения от инфляции и других страновых рисков. Вокруг них формируются группы, которые помогают им сопротивляться политическим манипуляциям. Они способствуют развитию финансовых рынков, формируя спрос на новые финансовые инструменты и институты. (Необходимо сделать три оговорки: прежде, чем страны смогут ввести накопительный уровень, в них должны существовать хотя бы примитивные рынки капитала; для предупреждения мошенничества и чрезмерного риска требуется значительный масштаб государственного регулирования и соответствующий потенциал; если такое регулирование избыточно или осуществляется в неверном направлении, финансовые рынки и инвестиционная стратегия не будут оптимальными). Все три уровня обеспечивают совместное страхование от многих рисков, с которыми приходится иметь дело престарелым. В частности они защищают от обобщенного риска, вызванного неопределенностью будущего состояния экономики или политической ситуации (напр., случаев несостоятельности государства или рынка, изменений относительных цен на труд и капитал, ухудшение положения конкретной страны), обеспечивая диверсификацию по разным видам управления (государственное и частное), источникам финансирования (за счет труда и капитала), а также инвестиционным стратегиям (акции и облигации, отечественные и иностранные). Диверсификация риска особенно важна с учетом длительных временных периодов и высокой степени неопределенности. Какие бы непредвиденные катастрофы ни случались в будущем (а они обязательно будут случаться), подобная диверсифицированная система скорее всего сможет попрежнему обеспечить защиту в старости, так как следует старой пословице, - «не клади все яйца в одну корзинку» (см. дополнительные материалы относительно проблем старых систем и рекомендуемых новых систем в материалах Всемирного 6 банка за 1994 год. Количественное выражение выгод для благосостояния, полученных благодаря диверсификации, см. в работе Пуджоля (Pujol) 1996). II. Каким образом осуществлялись реформы в разных странах? В течение последнего десятилетия в ряде стран вводились те или иные варианты многоуровневой системы, причем в последние пять лет этот процесс ускорился. Тремя основными вариантами являются латиноамериканская модель (индивидуальные счета), модель ОЭСР (профессиональная схема) и шведская модель (условно-накопительные счета). Этот опыт показал, что осуществить реформу пенсионной системы реально, даже в демократических странах, но форма ее проведения в разных государствах несколько отлична; это связано с разными исходными условиями и политической экономией в этих странах. Например, эти условия привели к тому, что в Аргентине выбрали относительно большой государственный уровень, в то время как в Перу такой уровень в настоящее время вообще отсутствует. Из-за сложившихся условий в Чили и Австралии предпочли гораздо больший частный уровень по сравнению с Мексикой и Аргентиной. В Великобритании и Швейцарии в качестве основы использовали традиционные профессиональные схемы, в Австралии и Дании - распространенные планы, заключаемые профсоюзами. По той же причине в Швеции и Италии при проведении структурной реформы была выбрана схема УВз, однако механизм остался в значительной мере распределительным. Одним из важнейших исходных условий, которое повлияло на характер реформы, является размер скрытого пенсионного долга (СПД) - приведенной ценности пенсионных обещаний нынешним пенсионерам и работникам в соответствии с их стажем участия в старой системе. СПД заложен в самой природе распределительной системы, где работники предполагают получить оговоренный размер пенсии в обмен на отчисления, однако активы для покрытия этих обязательств не накапливаются; вместо этого данные обязательства покрываются неявными долговыми расписками государства. Во многих странах СПД превышает традиционный открытый долг (который обеспечивается государственными облигациями), а в ряде случаев достигает 200% ВНП (Таблица 1). Его размеры особенно велики в странах, где имеется значительный охват, щедрые выплаты и более пожилое население. Несмотря на то, что погашение этого долга не всегда носит обязательный характер с юридической точки зрения, обязательность достигается за счет его социальной и политической значимости: правительства не могут с легкостью от него отказаться. В ходе реформы (часть) СПД переводится в открытую форму; из-за этого в странах, которые не заинтересованы в том, чтобы их долг стал прозрачным, на пути реализации реформ возможны препятствия. В большинстве развивающихся стран размеры СПД невелики из-за незначительного охвата. Это создает благоприятные условия для перевода их систем в частично накопительную форму до того, как долг станет неуправляемым. Латиноамериканская модель и модель ОЭСР Выбор управляющего инвестициями: индивидуальный или групповой выбор. «Латиноамериканская модель» впервые была реализована в 1980 г. в Чили. После ее первоначального успеха она была внедрена в 1990-е годы в Аргентине, Перу, 7 Колумбии, Мексике, Уругвае и Боливии. Совсем недавно эта модель была избрана первыми странами за пределами латиноамериканского региона, - Венгрией и Казахстаном. В настоящее время перспективы ее использования рассматривают в Никарагуа и Сальвадоре; данная модель является одним из трех вариантов, представленных на рассмотрение Консультационного комитета по вопросам Системы социального обеспечения США. В рамках этой модели каждый работник самостоятельно выбирает инвестиционных управляющих для собственного индивидуального пенсионного счета с УВз. В отличие от этого модель ОЭСР базируется на распространенных профессиональных пенсионных планах; именно они легли в этих странах в основу второго уровня. Так, эти планы просто перешли из разряда добровольных в обязательные, как в Австралии, Швейцарии, Дании (де факто - в Нидерландах в процессе коллективного договора), или стали альтернативой государственному плану, как в Великобритании. В этой модели работодатель или группа, в состав которой входят представители работодателя и профсоюзов, выбирает инвестиционного управляющего для каждой компании или профессии в целом. Это позволяет задействовать экономию от масштабов и минимизировать расходы на маркетинг (хотя последнее пока не получило подтверждения). Однако в планах УВз возникает проблема отношений «агент-принципал»: в ситуации, когда инвестиционного управляющего подбирает работодатель или представители профсоюза, а риски несут работники, выбор не обязательно соответствует интересам работника и не обязательно обеспечивает максимальную чистую отдачу. Из-за этого в конечном итоге работники в странах ОЭСР могут потребовать большей свободы индивидуального выбора. Кстати, возможность такого выбора они уже получили в Великобритании и Австралии. Дополнение к существующим отчислениям/отвлечение взносов и размер государственного уровня. Существует еще одно важное различие между латиноамериканской моделью и моделью ОЭСР. В большинстве упомянутых выше стран ОЭСР на момент введения новой системы уже имелся небольшой государственный уровень с незначительным СПД и практическим отсутствием финансирования за счет налогов на фонд оплаты труда, поэтому этот уровень мог сохраняться как система единых выплат, а второй уровень вводился в дополнение к нему. С финансированием перехода проблем не возникало, так как размеры накопленных прав были невелики, а взносы на второй уровень были дополнительными, а не отвлекались с первого уровня. Например, в Австралии имеется первый уровень с назначением выплаты на основании оценки нуждаемости и активов, который финансируется за счет общих бюджетных поступлений; к нему добавлен обязательный профессиональный накопительный план, финансируемый за счет отчислений от фонда оплаты труда. В Дании единые выплаты с государственного уровня (размеры которого сейчас сокращаются) тоже финансируются из общих бюджетных поступлений. В Великобритании едва успели ввести в действие государственную пенсию, начисляемую на основании заработка, как правительство Тэтчер приняло решение упразднить ее, поощряя работодателей и работников к выходу из нее; накопленные права на тот момент были очень незначительными. Сейчас большинство работников в Великобритании имеют право просто на базовую (единую) пенсию. В Швейцарии профессиональные планы, которые уже существовали на многих предприятиях, 8 превратились в обязательные, и стали дополнением к сохранившемуся государственному уровню, в котором пенсии были привязаны к размеру заработка. В отличие от этого, в странах Латинской Америки изначально были накоплены значительные и нередко регрессивные пенсионные обещания государственного уровня. Таким образом, для того, чтобы расчистить место для второго уровня, требовалось серьезно сокращать и пересматривать первый. Во многих случаях (Чили, Боливия, Мексика) первый уровень стал выполнять вспомогательную роль, обеспечивая минимальную гарантированную пенсию малоимущим работникам, чьи личные сбережения не достигали определенной суммы. Когда работник переходил в новую систему, ему засчитывали стаж в старой системе, а часть его будущих взносов направлялась на новый второй уровень. В таких странах приходилось искать средства для того, чтобы продолжать выплаты обещанных пенсий нынешним пенсионерам и пожилым работникам (СПД) в рамках старой системы, а часть поступлений от налога на фонд оплаты труда направлялась в накопительные индивидуальные счета; эта проблема получила название «финансирование перехода [к новой системе]». Такого рода проблему придется решать большинству стран, которые в будущем предполагают осуществлять реформы. (Более подробно реформы в странах Латинской Америки освещаются в работах Bateman и Piggott (готовится к выпуску), Cerda и Grandolini 1997, Hepp (готовится к выходу), Johnson (готовится к выходу), Mitchell 1996а, Rofman и Bertin 1997, von Gersdorff 1997, Palacios и Rocha 1997, Valdes-Prieto (готовится к выходу) и Queisser 1998). Шведская модель: условно-накопительный план Условно-накопительный план: что это такое? Для многих стран, в которых имеются крупные государственные уровни и значительный скрытый пенсионный долг, осуществить переход к частично накопительной системе с обязательным частным уровнем оказалось очень сложным, - частично из-за проблем с финансированием, но также и вследствие политического влияния заинтересованных групп, связанных с существующими институтами. Это объясняет выбор третьей группой стран, проводящих реформу, которые остановились на условнонакопительных планах. В плане условно-накопительных счетов (УНС) работник имеет индивидуальный счет, на который помещаются его взносы и начисленные проценты. Однако накопление происходит «условно», а не фактически, так как взносы работников не инвестируются, а немедленно идут на выплату пенсий; таким образом, система по своей природе остается распределительной. После выхода на пенсию условно накопленные средства преобразуются в реальный аннуитет, размер которого должен быть актуарно справедливым. Итак, УНС - это фактически реформированный первый (распределительный государственный) уровень, хотя его иногда дополняет второй (накопительный). Система условно-накопительный счетов была создана в Швеции, хотя в самой этой стране она еще не внедрена. Вскоре после своего появления она была принята в Италии, при весьма длительном периоде перехода. В обоих случаях предполагается преобразование первого уровня в условно-накопительный план с установленными взносами, дополненный перераспределительной или гарантированной пенсией. Помимо этого в Швеции будет иметься небольшой 9 (2,5%) накопительный уровень. Аналогичный механизм внедряется в Латвии, где благодаря снижению уклонения от уплаты взносов и сокращению практики досрочного выхода на пенсию надеются мобилизовать достаточно средств для того, чтобы в конечном итоге перейти к накопительному уровню. В Польше предполагают внедрить новую систему, где первый уровень будет условнонакопительным, а второй - накопительным, причем управляющих инвестициями будут выбирать сами работники. За пределами Европы условно-накопительная система де-факто действует в Китае. В то время как в принципе Китай желает ввести второй уровень, включающий накопительные индивидуальные счета, во многих городах пока не нашлось средств для финансирования перехода, и потому индивидуальные счета остаются в основном условными. Влияние на рынок труда и справедливость. Условно-накопительная система была предназначена для того, чтобы использовать некоторые из указанных выше преимуществ от тесной привязки размера выплат к сумме взносов внутри каждой когорты. Самым важным представляется то, что она снижает странные дисбалансы внутри когорт и искажения на рынке труда, в том числе - ослабляет заинтересованность в уклонении от уплаты взносов (при условии, что условная процентная ставка близка к рыночной). Так, одинаковую ставку доходности получают ранние и поздние годы взносов, соответственно работники с ровными и крутыми графиками заработка в течение жизни получают одинаковый доход – в отличие от большинства систем с установленными выплатами. Многие посчитали бы такое положение более справедливым. Кроме того, такой подход побуждает более молодых работников с ровным графиком заработка в течение жизни оставаться в системе вместо того, чтобы уклоняться от уплаты взносов. Также он способствует большей устойчивости системы, поскольку устраняется проблема отбора (она имеет место, когда уклоняются от уплату взносов те, кто получает низкую отдачу, а в системе остаются только получающие высокую отдачу). Наряду с этим условно-накопительная система не способствует досрочному выходу на пенсию и позволяет избежать ее негативного влияния на устойчивость системы, так как в этом случае работники автоматически получают меньшую пенсию; издержки интернализуются, а не переносятся на других. По той же причине в этой системе пенсионный возраст автоматически корректируется в зависимости от роста продолжительности жизни. Благодаря этому нет необходимости принимать сложное политическое решение о повышении пенсионного возраста, что периодически приходится делать в планах с установленными выплатами. Однако условно-накопительная система не является по природе своей перераспределительной, и потому не выполняет важнейшей функции первого уровня, - не защищает малоимущих. Учитывая это, необходимо добавлять перераспределительный «нулевой уровень», что приводит к потенциальному противоречию с УНС. Если перераспределительный компонент велик, то он может оказаться сильнее той связи между взносами и размером выплат, благодаря которой достигается улучшение положения на рынке труда. Так, учитывая размер гарантированной пенсии с «нулевого уровня», в Швеции компонент с установленными взносами не будет представлять интереса для многих работников, включая большую часть женщин. Отсутствие финансового наполнения и воздействие на финансовый рынок. Более серьезный недостаток УНС заключается в том, что из-за отсутствия реальных средств она не может воспользоваться выгодами, присущими накопительной 10 системе. Иначе говоря, она действует как первый (распределительный) уровень и может не дать возможности появиться масштабному второму уровню. Сохраняются трансферты между поколениями, нет стимулов к росту сбережений и развитию финансовых рынков. Еще важнее то, что по мере увеличения коэффициента демографической нагрузки для новых когорт будет необходимо повышать ставку отчислений, - это требуется для сохранения платежеспособности системы в отсутствие ее финансового наполнения. Для того, чтобы осуществить выплаты, обещанные более старшим когортам, эти более молодые когорты будут вынуждены «делать накопления» в счет собственных пенсий в размерах, значительно превышающих оптимальные. При этом будут присутствовать мощные стимулы к уклонению от уплаты и уходу в неформальный сектор. Для того, чтобы снизить потребность в значительном повышении ставок отчислений по мере старения населения в Швеции планируется сформировать буферный фонд. Впрочем, он станет дополнительным компонентом в государственном управлении, поскольку индивидуальные счета остаются условными. Из-за этого возникает ряд проблем (см. выше), связанных с политическим манипулированием и неудовлетворительным размещением средств, находящихся в государственном управлении. Выбор условной процентной ставки и коэффициента преобразования в аннуитеты. Основной фактор в условно-накопительных планах таков: каким образом определяются условная процентная ставка и коэффициент преобразования условного капитала в аннуитет? Если условная процентная ставка выше рыночной, то она превращается для государства в дорогостоящую гарантию. Если она ниже рыночной, то отчисления/взносы будут скорее всего рассматриваться как налог, снова возникнут искажения на рынке труда, и возможно давление, направленное на повышение ставки. Как правило, процентная ставка принимается равной некоторому экзогенному проценту, чтобы защитить ее от подобного политического манипулирования; тем не менее, сохраняется возможность того, что будущее правительство разорвет такую связь и произвольно изменит процентную ставку. До настоящего времени условную процентную ставку обычно привязывали к темпам роста подушевой заработной платы (возможно, Польша), общего охваченного фонда оплаты труда (Швеция и Латвия), или ВВП (Италия); считалось, что этот механизм обеспечивает равновесие. Если увеличивается фонд оплаты труда, то растут и взносы; соответственно, повышается возможный вмененный процент. Однако это означает, что когда численность когорты работоспособного возраста высока и продолжает расти (напр., поколение «беби-бумеров»), вмененный процент высок и СПД быстро увеличивается, однако когда численность этой когорты снижается («поколение Х»), так же ведет себя и условная процентная ставка. Впоследствии это поколение будет делать более высокие отчисления, чтобы покрыть СПД и получит более низкую условную процентную ставку, - эти факторы весьма способствуют уклонению от уплаты и представляются весьма спорными с точки зрения справедливости в отношении различных поколений. Таким образом, использование темпов роста фонда оплаты труда в качестве показателя условной процентной ставки при изменении коэффициента демографической нагрузки не будет являться выравнивающим механизмом (см. Schwarz и Valdes 1998). Считается, что коэффициент преобразования в аннуитеты зависит от ожидаемой продолжительности предстоящей жизни после выхода на пенсию. Однако поскольку процесс условен, он также весьма уязвим перед политическим 11 манипулированием. Например, правительство может условно зачесть годы, в течение которых взносы не платились (распространенная проблема в распределительных системах с УВ). При расчете может использоваться низкая или высокая вмененная процентная ставка, и в итоге при увеличении ожидаемой продолжительности жизни коэффициент преобразования может этого не учитывать. В отсутствие рыночной дисциплины могут появиться скрытые налоги или субсидии и помешать новой системе улучшить эффективность рынка труда. Поскольку и коэффициент преобразования, и процентная ставка устанавливаются государством, УНС может восприниматься как распределительная система с УВ, где просто подругому рассчитываются установленные выплаты. Итак, условно-накопительная система привлекательна для стран с очень высоким скрытым пенсионным долгом, и особенно для тех из них, которые не желают идти на открытый дефицит бюджета в целях финансирования перехода, и потому в конечном итоге оказываются с масштабным первым уровнем, размер пенсии в котором привязан к заработку. В этом контексте с политической точки зрения данный подход может стать удобным способом сокращения размера пенсий в «раздутых» программах и уравнивания пенсионного возраста для мужчин и женщин. Это может заложить основу для накопления сбережений, которые в конечном итоге позволят развиваться второму накопительному уровню. Однако прежде, чем это произойдет, следует осознать, что использование данного механизма - скорее пересмотр первого уровня, а не введение многоуровневой системы. (Более подробно о реформе в Швеции см. работу Sunden 1998, по Латвии см. Fox 1998, по Польше см. Rutkowsky 1998, по Италии - Hamann 1997. Еще один комплексный анализ недавних структурных и частичных реформ см. Demurgic-Kunt и Schwarz 1997). III. Финансирование перехода Если страны со значительным долгом распределительной системы переходят к многоуровневой системе, которая включает накопительный компонент, часть взносов обычно направляется на индивидуальные счета. Из-за этого образуется дефицит в финансировании: оставшихся поступлений в распределительную систему не хватает для покрытия СПД, и для устранения такого дефицита необходимо искать другие источники. С такой проблемой столкнулись страны, избравшие латиноамериканскую модель. В то же время ее не испытали страны, которые избрали модель ОЭСР (так как в них небольшие государственные уровни, и взносы не отвлекались) или условно-накопительную систему (поскольку система в основном оставалась распределительной). Каким образом страны Латинской Америки обеспечили финансирование перехода? Применялись три основных способа: сокращение СПД и дефицита финансирования, поиск альтернативного источника доходов для покрытия дефицита, и, наконец, использование возможностей казначейства по привлечению кредитов и сбору налогов. Сокращение значения СПД и дефицита финансирования 1. До начала перехода к новой системе необходимо провести реформу старой, сократив размер выплат, повысив пенсионный возраст и снизив привлекательность досрочного выхода на пенсию, ужесточив критерии для получения пенсий по инвалидности, а также перейдя на индексацию на основании цен, так чтобы остаток 12 долга (скрытого или явного) стал меньше. Данным подходом, который, возможно, совершенно необходим для успеха пенсионной реформы, пользовались Чили, Аргентина и Уругвай. Урезаются выплаты тем, кто остается в старой системе, и сокращается размер компенсаций, причитающихся тем, кто переходит в новую систему, благодаря чему переход в новую систему становится более вероятным. В противном случае есть опасность декларирования таких пенсионных обещаний, которые в принципе не следовало бы делать, а также того, что государству будет гораздо сложнее не выполнить этих обещаний. 2. Можно выпустить пенсионную облигацию (как в Чили) или пообещать каждому работнику, переходящему в новую систему, компенсационную пенсию (как в Аргентине); в этих инструментах признается стоимость заработанной им к данному моменту пенсии. Данный шаг оттягивает момент, когда потребуются «живые деньги»: пенсионная облигация может быть обналичена только после выхода работника на пенсию, а компенсационная пенсия постепенно выплачивается на протяжении всего времени нахождения работника на пенсии. Помимо продления периода выплат, выпуск пенсионных облигаций дает еще одну возможность сократить размер долга. Поскольку эта облигация является юридически обязательной бумагой, она более определенно гарантирует в конечном итоге погашение пенсионного долга. В обмен на большую определенность правительство может снизить номинал облигации или процент по ней (как в Перу). Номинал облигации может стать еще ниже, если работники доверяют новой системе больше, чем старой; в этом случае они (особенно молодые работники) перейдут в нее с еще большей готовностью даже при небольшой компенсации за прошлый стаж. Выбрав минимальный уровень, который необходим для того, чтобы убедить требуемое число работников перейти в новую систему, правительство может существенно сократить размер признанного долга и добиться значительной экономии на переходе (как в Венгрии). 3. Оставить часть работников и их отчисления в старой системе. Этого можно добиться, исключив некоторые категории работников (например, военнослужащих или работников правоохранительных органов) из участия в новой системе (как в Чили), или предоставив всем работникам право выбора, но сделав при этом новую систему привлекательной в основном для более молодых работников (как в Аргентине). В Колумбии сохранили старую систему, которая действовала параллельно с новой, а работникам разрешили свободно переходить из одной системы в другую. В Уругвае участие в новом накопительном уровне обязательно только для молодых работников и лиц с высоким доходом; остальные категории осуществляют переход по собственному желанию. Поскольку те, кто остается в старой системе, продолжают делать в нее отчисления, дефицит финансирования сокращается. Серьезная опасность заключается в том, что для решения краткосрочных трудностей с потоком денежных средств эти страны увеличили долгосрочный скрытый долг, сохранив участников в неблагополучной в финансовом отношении распределительной системе. Данное решение может оказаться неустойчивым. 4. Сохранить в новой системе значительный распределительный компонент, так чтобы на государственный уровень поступала часть взносов. Этот подход реализован в Аргентине: вместо более узкой гарантированной минимальной пенсии (Чили) в новом государственном уровне использован механизм единой пенсии. В Аргентине на государственный уровень поступает около 60% всех взносов. Кроме 13 того, в качестве второго уровня работники могут выбирать между накопительным и распределительным вариантом. Приток средств на первый уровень и распределительный второй уровень обеспечивает выплаты нынешним пенсионерам, и, в конечном итоге, финансирует компенсационные пенсии. Однако если на государственном или распределительном втором уровне предлагают слишком щедрые (актуарно необоснованные) выплаты, реформа может оказаться неустойчивой в долгосрочной перспективе (эта опасность реальна для Аргентины). Поиск альтернативных источников доходов 5. Накопить в бюджете первичный профицит, за счет которого будет покрываться часть пенсионного долга. Так поступили в Чили, однако для большинства других стран характерен скорее дефицит бюджета, но не его профицит. 6. Если в системе социального обеспечения имеется профицит, следует использовать его для погашения части долга. В то время, как в латиноамериканских системах профицита обычно нет, в США для этих целей (если бы США решили осуществить переход к новой системе) можно было бы использовать средства трастового фонда системы социального обеспечения. 7. Если имеет место приватизация государственных предприятий, используйте для погашения долга часть выручки от приватизации, - компенсация долгосрочных обязательств за счет долгосрочных активов. Этот подход был использован в Перу, его рассматривают в Польше; доходы от приватизации для осуществления пенсионной реформы используются также в Боливии. Существующий необеспеченный пенсионный долг порождает неуверенность, которая снижает в процессе приватизации рыночную ценность предприятий; таким образом, погашение пенсионного долга может способствовать повышению стоимости государственных предприятий при их приватизации. 8. Снизить уклонение от уплаты взносов и расширить охват, увеличив тем самым доходы системы. Этот компонент был включен в аргентинский план. Однако пока снизить показатель уклонения не удалось. Китай рассматривает возможность финансирования перехода за счет перевода всех работников сельских предприятий (быстро растущая группа) в новую частично накопительную систему. Такое расширение охвата поможет погасить старый СПД, но одновременно создаст новый СПД, так как эти работники в конечном итоге обратятся за своими пенсиями. Если размер будущих пенсий высок, то краткосрочная выгода «покупается» за счет затрат в долгосрочной перспективе; в то же время если обещанные выплаты невелики, а масштабы перекрестного субсидирования значительны, то стимулы к уклонению от уплаты требуемых взносов для участников новой системы будут значительными. Таким образом, данная стратегия оказывается наиболее эффективной в качестве временного средства в том случае, если распределительная часть системы невелика, а вновь охваченные работники перечисляют основную часть взносов на свои индивидуальные счета, и получают основную часть пенсии с них же. Использование заимствований и налогообложение 9. Выпустить казначейские облигации для покрытия оставшегося дефицита в краткосрочной перспективе. Поскольку денежные средства характеризуются 14 взаимозаменяемостью, мы не знаем, в какой степени средства на проведение пенсионной реформы получены за счет заимствований или из других источников общих поступлений, но в ранние годы реформы размеры государственных заимствований обычно увеличивались. В странах с большим СПД временное применение заемных средств практически неизбежно; это делается для того, чтобы избежать бремени двойного налогообложения на работников, относящихся к поколению переходного периода. Поскольку от реформы больше всего выигрывают более молодые и будущие работники, они тоже должны нести часть затрат. Часть таких облигаций можно реализовать пенсионным фондам в новом втором уровне, - в новых пенсионных фондах государственные облигации и банковские депозиты являются крупнейшими инвестиционными позициями. Существует важное условие: пенсионные фонды не должны принуждаться к приобретению государственных облигаций. Реализация облигаций должна быть открытой, прозрачной, и облигации должны обеспечивать рыночный процент. Однако во всех странах Латинской Америки международная диверсификация инвестиций пенсионных фондов ограничена, и это практически гарантирует крупные вложения в государственные облигации. Насколько проблематично такое временное финансирование с помощью облигаций? Финансовые рынки могут отреагировать отрицательно, если им не была известна величина скрытого пенсионного долга, если они считали, что обязательство по его погашению было «мягким», а теперь оно превращается в «жесткое», и если это повышает ожидаемый риск неуплаты по обычным облигациям. Существуют два фактора, говорящие о том, что до сих пор реакция финансового рынка была положительной. Во-первых, МВФ недавно занял позицию, согласно которой выпуск облигаций для финансирования перехода к новой пенсионной системе разрешается сверх допустимого ограничения в отношении других облигаций, поскольку на самом деле происходит обмен скрытого долга на краткосрочный открытый, и целью является снижение в долгосрочной перспективе общего размера долга, а, значит, и улучшение платежеспособности бюджета. Во-вторых, агентство «Мудиз» повысило кредитный рейтинг Венгрии после того, как страна приступила к пенсионной реформе, несмотря на то, что этот шаг потребовал увеличения явного долга (по сходным причинам). 10. В конечном итоге погасить долг за счет налоговых поступлений; в противном случае цель повышения национальных сбережений не будет достигнута (если скрытый долг просто преобразуется в текущий открытый, дополнительные частные сбережения будут «съедены» дополнительными государственными расходами). Процесс погашения долга за счет налоговых доходов можно растянуть на длительный период, однако чем дольше идет погашение - тем позже страна сможет воспользоваться выгодами от увеличения национальных сбережений в интересах производительных инвестиций. На выгоды от перехода может оказать значительное влияние тип налога (Kotlikoff 1996). Вообще, налог на потребление, или налог на добавленную стоимость, привносит меньше искажений и в большей степени способствует росту. Вместе с тем в развивающихся странах его применять сложнее всего; в случае неполного охвата он также оказывается неоднозначным с точки зрения справедливости. Как отмечалось выше, для финансирования перехода часто используют налог на фонд оплаты труда, поступления от которого идут на государственный уровень. Согласно оценкам, если бы примерно половина 15 нынешних распределительных систем была преобразована в накопительные, дефицит финансирования за счет налога на фонд оплаты труда со ставкой в 1,5% можно было бы покрыть в США за 70 лет (Gramlich 1996), в Китае - примерно за тот же срок (Friedman и др. 1996). Некоторые из указанных мер использовались и для смягчения политического сопротивления реформам. Чиновники и профсоюзы, которые обеспечивали действие старой системы, часто не желают ее упразднения. Благодаря сохранению крупного распределительного уровня в новой системе не только снижаются издержки перехода; оно ослабляет противодействие реформе и может облегчить принятие обеспечивающих ее законов. Привлечение заемных средств для финансирования перехода снижает издержки для работников среднего возраста, а потому - и их сопротивление. Впрочем, следствием такого подхода становится неполное извлечение выгод от реформы, а устойчивость новой системы может оказаться подорванной. Такое противоречие между прагматизмом и принципом, краткосрочными и долгосрочными результатами присутствовало практически во всех странах, проводивших реформу. IV . Влияние на эффективность и экономический рост: насколько оно велико? Главным теоретическим аргументом в пользу рекомендуемой многоуровневой системы является то, что она будет положительно влиять на эффективность и экономический рост благодаря устранению тех искажений, которые старая система привносила или не могла устранить. Помимо этого будет повышена финансовая устойчивость пенсионной системы, благодаря чему пожилые люди в долгосрочной перспективе будут лучше защищены. Есть еще и третий аргумент: достигается лучше распределение, особенно с точки зрения справедливости в отношении разных поколений. Общеизвестно, насколько трудно подтвердить наличие влияния на эффективность и экономический рост и дать ему количественное выражение; частично это объясняется недостатком опыта и данных, но даже если бы мы располагали необходимыми данными, построить модели, которые отражали бы все сложные динамические связи, было бы довольно непросто; т.е. задать набор переменных, описывающих гипотетическую ситуацию, представляется довольно затруднительным. Реформа пенсионной системы может обеспечить несколько положительных моментов; как правило, исследования сосредоточиваются на какомто одним из них, в то время как другие не принимаются во внимание или принимаются как неизменные. Так, в моделях общего равновесия, где анализируются последствия для предложения труда, часто допускается наличие совершенных рынков капитала, и потому в таких моделях ограничивается прогнозируемый рост сбережений, и наоборот. В этом разделе я обобщаю результаты немногих эмпирических исследований по этой тематике, сосредоточиваясь на имитации последствий в странах, которые рассматривают возможность проведения структурных реформ, и эконометрической оценке фактических последствий в Чили, - основной стране, где имеется соответствующий опыт. Вообще, благоприятное воздействие на рынок труда обусловлено переходом от системы установленных выплат к системе установленных взносов, на сбережения - сменой распределительной системы на накопительную, а на состояние финансового рынка - частным управлением соответствующих средств. 16 Но сначала - небольшой комментарий о разнице между эффективностью и ростом. Более высокая эффективность, полученная благодаря уменьшению искажений на рынке труда, способствует повышению уровня выпуска. Если часть этого выпуска возвращается в инвестиции (что часто имеет место), то повышается и рост. Вместе с тем, можно добиться большего роста и без повышения эффективности. Например, увеличение сбережений (и, соответственно, больший рост) может означать лишь перераспределение между поколениями (или перераспределение в рамках жизненного цикла), которое не влияет на эффективность, так как не улучшает (или не может улучшить) материального положения всех граждан. Однако такое повышение обеспечивает большую эффективность в том случае, если первоначальный уровень сбережений не был оптимальным из-за государственной или частной «близорукости» или из-за налогового «клина» в виде разницы между частной и общественной отдачей от инвестиций. Оба эти условия обычно приводят в качестве оправдания для введения обязательных пенсионных сберегательных планов, так как последние будут способствовать увеличению как эффективности, так и роста. Ниже я рассмотрю влияние как на эффективность, так и на рост, сосредоточиваясь на первом применительно к рынкам труда, и на втором - к сбережениям и финансовым рынкам. Несмотря на то, что измерить такое влияние непросто, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что оно положительно, возможно - значительно, а финансовая устойчивость системы бесспорно улучшилась. Сокращение искажений на рынках труда: досрочный выход на пенсию и неформальный сектор Одна из проблем в распределительных системах с установленными выплатами (УВ) связана с тем, что высокая ставка налога на фонд оплаты труда может привести к искажениям на рынке труда (которые будут вызваны искаженными решениями относительно экономической активности населения, продолжительности рабочего времени, возраста выхода на пенсию, выбора работы и места, интенсивности усилий, формы оплаты, и т.д.), в то время как в системе с установленными взносами (УВз) взносы могут восприниматься как сбережения, а не как налог. Мы располагаем лишь отрывочными сведениями о том, как пенсионная реформа влияет на большую часть таких действий. Пожалуй, самое важное заключается в том, что, как показывает в своих исследованиях Уайз, возраст выхода на пенсию крайне чувствителен к скрытому налогу на социальное обеспечение, что вызвано отсутствием актуарных санкций за досрочный выход на пенсию. Поскольку, продолжая работать в пожилом возрасте, мужчины теряют щедрые пенсии в системе УВ, большинство из них прекращает работу до достижения 60-летнего возраста (Wise 1997). В странах, где в системе присутствуют более значительные актуарные поправки (а потому - более низкий скрытый налог на труд), наблюдается более высокая экономическая активность пожилых мужчин. Накопительные планы с УВз автоматически предусматривают такую актуарную поправку, и потому должны предотвращать досрочный выход на пенсию и его отрицательное воздействие на ВНП и финансовую платежеспособность схемы в будущем. Искажения, привносимые традиционными системами на рынки труда в отношении молодых работников, могут быть более значительными в развивающихся 17 странах по сравнению с развитыми, поскольку в первых «сбежать» в неформальный сектор проще (как для работников, так и для работодателей). Производительность в неформальном секторе может быть ниже, так как предприятия имеют меньший доступ к продуктам и рынкам кредита, или потому, что технический прогресс выражается в капитале в формальном секторе и оказывает дополнительное влияние на производительность труда во всей экономике (см. работы, посвященные эндогенному росту). Кроме того, положения, которыми вводится минимальная заработная плата и другие выплаты в охваченном системой секторе, могут привести к различиям в заработной плате и производительности в формальном секторе по сравнению с неформальным. В имитационных моделях репрезентативной экономики Корсетти и Шмидт-Хебель (1997) показывают, что ставка налога на фонд оплаты труда на уровне 20% может спровоцировать массовое (до 74%) «бегство» в неформальный сектор, из-за чего темпы роста в экономике будут снижаться более чем на 1% ежегодно. Во многих странах Латинской Америки в неформальном секторе и мелких компаниях, действующих в квази-неформальном секторе, занято более половины рабочей силы (МОТ 1996). Хотя здесь, разумеется, присутствуют и многие другие аспекты, переход к системе УВз мог бы ослабить интерес к уходу в неформальный сектор благодаря тому, что размер выплат будет тесно связан со взносами. О чем в этой связи говорит реальный опыт Чили? В период с 1980 по 1990, когда средняя доля занятости в неформальном секторе в Латинской Америке выросла с 26 до 31 процента, в Чили этот показатель сократился с 36 до 31 процента. Снизился уровень безработицы, выросла заработная плата. Эдвардс (1997) показывает, что, при разумных допущениях относительно эластичности спроса на труд в этих двух секторах, можно считать, что пенсионная реформа способствовала снижению безработицы на 2,2 -3,6% и росту заработной платы на 5-8%. При оценке этих цифр и анализе их применимости к другим странам важно понимать, что переход к системе УВз не всегда оказывает оздоровительный эффект. Так, «близорукие» работники могут по-прежнему уклоняться от уплаты взносов, так как будут не в состоянии оценить сумму обязательных сбережений за многие годы. В периоды низких инвестиционных доходов работники могут испытывать особенно сильное искушение не платить взносы, предпочитая потребить соответствующие средства или вложить их в образование, жилье или потребительские товары длительного пользования. В Чили такие доходы были высоки (свыше 12% в реальном выражении на протяжении первых 15 лет), что способствовало поддержанию платежной дисциплины. Вот еще один пример: сильный стимул к переходу в неформальный сектор может сохраняться в том случае, если доля налога на фонд оплаты труда, идущая на формирование пенсий, является лишь небольшой частью общей суммы такого налога. Действительно, похоже именно это происходит в Аргентине, где общее значение налога на фонд оплаты труда велико (Valdes-Prieto, готовится к выпуску). В отличие от этого тщательный анализ, проведенный в Чили, где общее значение такого налога относительно низко, показал, что масштабы уклонения снизились до всего 5% от числа потенциальных плательщиков (Chamorro 1992, Schmidt-Hebbell 1997). (В Чили даже не пытались охватить самозанятых, которые в других странах представляют наиболее многочисленную категорию уклоняющихся). Здесь сложно делать однозначные выводы, поскольку трудно отделить уклонение от нормального 18 выхода из рядов экономически активного населения и перехода к самозанятости, вызванного экзогенными факторами. Если «бегство» в неформальный сектор происходит в накопительном плане с УВз, оно не оказывает такого же отрицательного влияния на устойчивость системы, как в распределительном плане с УВ: вместо того, чтобы перекладывать издержки на других в виде повышения ставки отчислений, их несет сам уклоняющийся в виде меньшего размера пенсии. Это - большой плюс. Тем не менее сохраняется аналогичная проблема в отношении размещения труда и производительности, и еще большая проблема финансовой защищенности уклоняющихся работников, которые могут не получить достаточную пенсию и в старости обратиться за помощью к государству. Таким образом, несмотря на то, что первоначальные сигналы благоприятны, по мере реформирования систем в других странах требуется анализировать данные по уклонению, заработной плате и занятости очень тщательно, чтобы определить, в какой степени они надежны и могут быть обобщены. Увеличение долгосрочных национальных сбережений Главное обоснование для проведения пенсионной реформы, в которой основной акцент делается на введение накопительных планов, заключается в том, что она будет способствовать росту долгосрочных национальных сбережений. Это важно, так как эмпирический опыт показывает, что большая часть сбережений остается в стране их возникновения, а основная доля производительных инвестиций страны обеспечивается ее собственными сбережениями (несмотря на наличие глобальных рынков капитала, которые, как считается, занимают главенствующее положение). Введение многоуровневой системы в стране, где распределительной системы ранее не было, приводит к сокращению потребления, а сбережения увеличатся в том случае, если уровень обязательных сбережений превысит уровень добровольных. В случае, если страна внедряет многоуровневую систему взамен существующей распределительной, размер национальных сбережений увеличивается, если сокращаются выплаты, либо увеличиваются налоги; обычно это требуется для покрытия стоимости перехода. В обоих случаях помещение части взноса на личный обязательный сберегательный счет работника более приемлемо с политической точки зрения и привносит меньше экономических искажений, нежели увеличение сбережений посредством повышения ставки налога, который перечисляется в общий бюджетный «котел». Как отмечалось ранее, такое увеличение сбережений во многих случаях может увеличить как эффективность, так и экономический рост. Впрочем, и здесь имеются причины, по которым такое увеличение сбережений может оказаться недостижимым. Например, обязательные сбережения могут не привести к росту общих частных сбережений в том случае, если люди найдут способы компенсировать их за счет других добровольных сбережений или накопленных активов. При этом в обязательном уровне капитал может накапливаться, а доход - расти, но в добровольном уровне они могут сокращаться на те же значения. При наличии совершенных рынков капитала частные сбережения вовсе не увеличатся, так как люди просто будут занимать средства под гарантию своих обязательных пенсионных сбережений. Положительное влияние на сбережения в конечном итоге зависит от допущения, что размер добровольных 19 долгосрочных сбережений и активов невелик, а возможности привлечения заемных средств для значительных групп населения ограничены. Условие малого размера активов, очевидно, справедливо для большинства стран с низкими темпами экономического роста, условие ограничения на заимствования - для большинства развивающихся стран, и оба этих условия - для малоимущих домохозяйств в обоих типах стран. Важное значение имеют как государственные, так и частные сбережения. С одной стороны, реформа пенсионной системы может привести к сокращению государственных расходов, так как государству больше не требуется прибегать к заимствованиям для покрытия растущих пенсионных расходов; однако в том случае, если наращивание пенсионных резервов ведет к ослаблению бюджетной дисциплины и позволяет государству с большей легкостью формировать значительный дефицит, она может дать прямо противоположный результат. Если переход полностью финансируется за счет заемных средств, государственные расходы превысят частные сбережения, и ожидаемого увеличения национальных сбережений не произойдет. Но если финансирование осуществляется за счет налоговых поступлений или сокращения других видов государственных расходов, государственные сбережения будут способствовать росту национальных. Поэтому при оценке воздействия государственных сбережений необходимо моделировать поведение государства: как оно будет действовать после проведения пенсионной реформы, и как оно вело бы себя в ее отсутствие. Для прогнозирования того, каким образом переход к накопительной схеме повлияет на сбережения, проводилось несколько имитационных «прогонов». Неудивительно, что полученные результаты очень зависели от использованных допущений, особенно относительно вытеснения добровольных сбережений обязательными и способа финансирования перехода. Подчеркивая важность первого допущения, имитационные модели «репрезентативной экономики» показывают, что переход к накопительной системе, финансируемый за счет налогов, в присутствии ограничений по заимствованиям (что предполагает вытеснение) обеспечит в долгосрочной перспективе рост объемов производства на 22% и благосостояния - на 16%, в то время как в отсутствие таких ограничений прирост составит только 2% (Cifuentes и Valdes-Prieto 1997). При разработке обязательной профессиональной схемы в Австралии предположили, что значение вытеснения для работников, которые уже охвачены добровольными профессиональными планами, составит 50% и выше. Это означало, что в долгосрочной перспективе, когда ставка взносов достигнет 12%, размер национальных сбережений увеличится на 1,5% ВВП, благодаря чему нынешнее чистое значение национальных сбережений (2,2% ВВП) почти удвоится. (Валовое значение национальных сбережений составляет порядка 15% ВВП). Разумеется, Австралия имела преимущество: государству не пришлось привлекать заимствования для погашения пенсионного долга, так как второй уровень вводился как дополнительный компонент, и отвлечения части прежних взносов не было. Несмотря на первоначальные прогнозы того, что возможность исключения взносов из налогооблагаемой суммы приведет к некоторому сокращению государственных сбережений, в долгосрочной перспективе ожидается, что благодаря сокращению бремени для системы государственных пенсий, назначаемых на основании проверки нуждаемости, государственные расходы станут меньше. Одним из основных последствий реформы может то, что частные сбережения вместо вложений в жилье 20 (которые в настоящее время являются основным видом «хранения» сбережений) будут принимать более производительные формы (Bateman и Piggott, готовится к выпуску). При работе с имитационными моделями для Мексики Айала (1996) допускает уровень вытеснения в 30-40%. Если переход финансируется из налоговых поступлений, или если он финансируется за счет заемных средств и оказывается справедливой эквивалентность по Рикардо (частные сбережения растут для компенсации государственных расходов), общий размер сбережений увеличивается на 0,4 - 2,1% ВВП, - примерно на ту же величину, которая ожидалась в Австралии. Но если для финансирования перехода привлекают заимствования, а эквивалентность по Рикардо не справедлива, результат для совокупных сбережений оказывается гораздо меньшим, в некоторые годы - даже отрицательным, хотя в течение последних 30 лет он все же становится положительным. Единственной страной, в которой план обязательных сбережений существует достаточно давно, чтобы оценивать его влияние на сбережения, является Чили. Данные по Чили недостаточно точны, уровень сбережений неровен, что затрудняет анализ и делает результаты чрезвычайно чувствительными к начальной дате сравнения. Согласно Corsetti и Schmidt-Hebbel (1997), сбережения частного сектора как процент ВВП выросли почти с нуля в 1979-81 гг. до 17% в 1990-92, в то время как объем частного потребления сократился на сопоставимое значение. Согласно результатам использованных авторами двухступенчатых регрессий МНК в сокращенной форме, половина сокращения частного потребления объясняется ростом накопительных пенсионных планов в Чили и связанными с этим явлениями, такими, как углубление рынка капитала. Анализ регрессий временных рядов, проведенных Хейндлом Рондонелли (1996), показывает, что из 9,9 процентных пункта, на которые вырос уровень национальных сбережений в Чили (с 16,7% ВВП в 1976-80 до 16,6% в 1990-94), пенсионная реформа обеспечила 6,6 процентных пункта. Из этих 6,6%, 3,1% получено благодаря непосредственному влиянию пенсионных сбережений, 4,2% - связанному с углублением финансового рынка влиянию размера пенсионного фонда на другие частные сбережения; эффект вытеснения (-0,7%) был обусловлен ограничениями по заимствованиям. С помощью модели исправления погрешности Morande (1996) также обнаруживает значительное положительное влияние бинарной переменной для пенсионного фонда на частные сбережения в период 1960-95 гг. Согласно его соображениям, углубление финансового рынка, вызванное пенсионной реформой, могло снизить вероятность вытеснения добровольных сбережений иностранными, а также снизить их чувствительность к колебаниям уровня иностранных сбережений; тем самым в стране предложение ресурсов, пригодных для инвестирования, стало меньше зависеть от иностранного капитала. Agosin, Crespi и Letelier (1996) высказывают более скептические взгляды, так как они полагают, что основным источником увеличения частных сбережений стали частные корпорации, чьи сбережения резко выросли с 6% ВВП в 1978-65 до 23% в 1994; исследователи полагают, что это стало реакцией на отсутствие иностранного кредита и приватизацию государственных предприятий. (Разумеется, проведению самой приватизации в свою очередь способствовала пенсионная реформа, что показывает сложные взаимосвязи между этими переменными). Уровень добровольных сбережений домохозяйств был отрицательным (около 4% ВВП) на протяжении всего периода, что говорило о том, что потребители расходовали 21 средства или занимали их. Однако вынужденные сбережения посредством новой пенсионной системы постепенно выросли примерно до 4 процентов ВВП, и этот рост не был компенсирован увеличением добровольных расходов (очевидно потому, что к этому времени ограничения по кредиту уже были исчерпаны). Показатель в 4 процента примерно соответствует выводам, полученным Bosworth и Marfan (1994), которые полагали, что благодаря пенсионной реформе сбережения увеличиваются на 3 процента ВВП. Однако сохраняется риск того, что рост потребительского кредита (который, возможно, провоцирует пенсионная реформа) приведет к увеличению потребительских расходов и в перспективе нивелирует часть полученного прироста (Holzmann 1996). В то время как предметом этих исследований является увеличение частных сбережений, другие уделяют основное внимание воздействию пенсионной реформы на государственные сбережения и расходы. В Чили финансировать переход к новой пенсионной системе пришлось частично за счет дефицитного финансирования, что привело к снижению национальных сбережений. Финансовая стоимость перехода поначалу может свести на нет положительный эффект частных сбережений (Agosin и др. 1996). Замечая, что значения бюджетного дефицита, связанного с пенсиями (выплаты пенсионерам, оставшимся после упразднения старой системы, и погашение т.н. пенсионных облигаций новых пенсионеров, перешедших в новую систему) превышали объемы поступлений в новые пенсионные фонды вплоть до 1989 года, Хольцманн делает вывод о том, что в 1980-е годы новая пенсионная система оказала отрицательное влияние на размер национальных сбережений. Однако представляется, что он не учел тот факт, что погашенные пенсионные облигации стали частью частных пенсионных сбережений, а не были немедленно потреблены. Благодаря одной только этой поправке положительное влияние на сбережения становится заметным уже в 1985 году. Еще более важным представляется то, что простой учет не отражает того дисциплинирующего воздействия, которое пенсионная реформа могла оказывать на поведение государства, особенно в части налогов и расходов. В тот период в Чили поддерживался растущий профицит бюджета (возможно, для того, чтобы покрыть стоимость перехода). С 1987 года консолидированный государственный бюджет имел положительное сальдо, размеры которого быстро превысили 5% ВВП. Кроме того, в Чили в процессе подготовки к реформе значительный профицит бюджета был сформирован заранее, что снизило необходимость прибегать к дефицитному финансированию. Хотя нам неизвестно, каким был бы текущий или прежний профицит в иной ситуации, однако в той степени, в которой финансирование пенсионной реформы осуществлялось за счет повышения общих налогов, сокращения других государственных расходов или предварительного формирования профицита стоимость перехода не привела к сокращению государственных сбережений. Кроме того, эти расходы имеют краткосрочную природу, в то время как более высокий уровень частных сбережений может сохраниться в долгосрочной перспективе. Под влиянием всех этих факторов общий уровень национальных сбережений в Чили в настоящий момент гораздо выше, чем до проведения реформы. Таким образом, предварительные данные показывают, что пенсионная реформа может оказать благоприятное воздействие на долгосрочные национальные сбережения и формирование капитала, увеличивая их на 10-30 процентов по сравнению с валовым значением до проведения реформы, и еще больше - в сравнении с чистым значением (особенно если реформа сопровождается широким 22 набором подходов, направленных потребительских заимствований). на сдерживание государственных и Развитие финансового рынка Одним из оснований для предпочтения частного управления пенсионными средствами является то, что при этом получит развитие ряд финансовых учреждений (управляющих инвестициями, страховых компаний и банков), которые необходимы для экономического развития. С одной стороны, накопительный уровень невозможно «запустить» в отсутствие некоей минимальной степени развития финансового рынка, с другой - накопительный уровень (при условии конкурентного управления и хорошего регулирования) может стать важнейшим фактором, позволяющим финансовому рынку становиться более надежным, масштабным и развитым. В развивающихся странах, где уровень частных сбережений уже высок, одним из результатов введения накопительного уровня могло бы стать перемещение этих сбережений из земли и ювелирных украшений в долгосрочные инвестиции финансового рынка, которые благотворно сказались бы на состоянии экономики; такой результат был бы возможен благодаря развитию указанных финансовых учреждений. Развитие финансового рынка вследствие внедрения обязательного второго уровня ожидается даже в Австралии. Например, как отмечалось выше, определенная доля частных сбережений может быть переведена из вложений в дома, в которых проживают владельцы, на финансовые рынки. Свою деятельность расширяют страховые компании; они разрабатывают новые продукты (в том числе аннуитеты), призванные удовлетворить ожидаемый спрос со стороны пенсионных фондов (Bateman и Piggott, готовится к выпуску). В Швейцарии рост отрасли страхования жизни, развитие инвестиционных компаний и взаимных фондов также были вызваны введением обязательных накопительных пенсионных планов. Кроме того, постепенно меняется и корпоративное управление, так как инвесторы начинают требовать представления информации и более высоких результатов работы (Hepp, готовится к выпуску). Все эти изменения способствуют росту эффективности. Самые убедительные свидетельства в пользу такого ожидаемого результата с точки зрения роста предоставляет Чили. В течение пяти лет, которые предшествовали внедрению новой системы, в Чили готовились к этому, организуя первичный рынок для казначейских облигаций, пересматривая законы, регулирующие деятельность взаимных фондов, корпораций, а также операции с ценными бумагами, приватизируя банки, вводя рынок облигаций с залоговым обеспечением и индексацией в зависимости от роста цен и осуществляя либерализацию предоставления услуг страхования и перестрахования (Valdes-Prieto 1997). После перехода к новой системе этот процесс продолжился: по мере увеличения количества акций, котирующихся на фондовой бирже, и роста их оборота финансовые рынки стали более ликвидными; образовался спрос на акции приватизированных государственных предприятий; сформировались институты, обеспечивающие предоставление информации и выведение кредитного рейтинга; появились различные финансовые инструменты, в том числе - индексированные аннуитеты, корпоративные облигации и облигации, обеспеченные закладными; улучшился механизм ценообразования на активы. В ряде упомянутых выше исследований содержится мысль о том, что отмеченный рост частных сбережений 23 был достигнут благодаря углублению финансового рынка, вызванного пенсионной реформой. Результаты эконометрического анализа показывают, что эффективность финансового рынка, достигнутая благодаря реформе пенсионной системы (и другим факторам, с которыми она тесно связана), способствовала повышению общей производительности факторов производства в Чили на 1% в год (т.е. она обеспечила половину всего повышения общей производительности факторов производства). Обобщение Итак, небольшое, но растущее количество эмпирических данных показывает, что пенсионная реформа оказала положительное воздействие на эффективность и экономический рост. Иными словами, по сравнению с экзогенными источниками роста и другими подходами, направленными на его увеличение, влияние реформы на сбережения, производительность, объем производства и благосостояние может быть высоким. Интерпретацию этих данных следует проводить с учетом нескольких оговорок. Во-первых, учитывая высокую корреляцию, существующую между пенсионной реформой и другими реформами, которые нередко осуществляются одновременно с нею, неоднозначность относительно факторов, определяющих частные сбережения и предложение труда (напр., какие переменные являются эндогенными?), и еще большая неопределенность относительно таких факторов применительно к государственным сбережениям (напр., каковы были бы результаты в гипотетической ситуации?), а также трудности моделирования обратных эффектов, все эти результаты эконометрических расчетов и имитационных моделей чрезвычайно чувствительны к заданным параметрам модели, и эта тема явно требует дополнительных исследований и информации. В частности, в эконометрических анализах для Чили присутствует смещение, связанное с опущенной переменной, а результаты имитационных моделей очень зависят от допущений относительно вытеснения, стоимости перехода и ставки доходности. Во-вторых, последствия для роста зависят и от выбора подходов к созданию новой системы, например, каким должна быть требуемая ставка взносов, какая часть многоуровневой системы будет накопительной с установленными взносами, каким образом будет финансироваться переход. Хотя из соображений стратегии может потребоваться финансирование с привлечением заемных средств, для решения экономической задачи увеличения сбережений может возникнуть необходимость частичного финансирования за счет налогов, и, разумеется, одни налоги более эффективны, чем другие. В-третьих, важно помнить, что в каждом исследовании (даже если заявляется об использовании в нем модели общего равновесия) обычно рассматривается только какой-то один источник роста, и потому многие из полученных результатов в определенной степени аддитивны: общее влияние на рост есть сумма отдельных последствий в отношении рынка труда, досрочного выхода на пенсию, «бегства» в неформальный сектор, накопления капитала, развития финансовых рынков и других источников роста. Итак, если каждое отдельно взятое воздействие ведет к увеличению ВНП на 1-10%, их сумма способна увеличить ВНП на еще большее значение. V. Новые проблемы и темы дальнейших исследований 24 Несмотря на то, что, как представляется, было достигнуто повышение эффективности, новые системы породили и новые проблемы, которые требуют решения, и создали темы для новых исследований. Основными проблемами, которые проявились к настоящему моменту, являются высокие административные издержки и искажения на финансовом рынке, вызванные мерами регулирования. Еще одна область, требующая дальнейшего анализа, связана с влиянием пенсионной реформы на распределение. Наконец, по мере того, как работники начинают выходить на пенсию в новых системах, все большее значение приобретает исследование рынка аннуитетов. Административные издержки Значительным преимуществом частных инвестиций по сравнению с государственными является вероятность того, что они обеспечат более эффективное размещение капитала, и потому - более высокий доход для фонда и темпы экномического роста. Однако в децентрализованных системах могут присутствовать высокие административные сборы, частично обусловленные расходами на маркетинг в конкурентных отраслях. В некоторых случаях расходы на маркетинг дают важные побочные выгоды в виде информирования потребителей и повышения платежной дисциплины, однако в странах, где реформа прошла недавно, такого результата не наблюдается. Предварительные данные говорят о том, что работники плохо информированы, принимают решения отнюдь не на основании инвестиционного дохода, а пенсионные средства сокращаются из-за высоких комиссионных и других расходов на маркетинг с целью привлечь клиентов. В Чили и других странах Латинской Америки комиссионные «нагружены» в начальный период, т.е. работник платит комиссионные единовременно в отношении новых взносов вместо того, чтобы платить ежегодные комиссионные в зависимости от размера активов. (Возможно, этот механизм был внедрен потому, что в новой системе изначально не было активов). Размер этого единовременного комиссионного сбора практически во всех случаях составляет порядка 2 процентов от заработной платы, или 15-25 процентов от новых взносов, и около одной трети этих средств идет на маркетинг. Эти значения очень велики. Чтобы понять, как они влияют на размер чистого дохода, необходимо преобразовать такие единовременные сборы со взносов в их эквиваленты, выраженные в ежегодных комиссионных с активов; это преобразование зависит от того, каково соотношение между активами и взносами. Разумеется, для счетов, на которых сумма накопленных активов невелика (молодые работники с небольшим стажем взносов), размер такого сбора по сравнению с активами будет высок. Но для счетов, на которых в течение многих лет накопились значительные активы, сбор по сравнению с ними будет низким. Результаты имитационного моделирования показывают, что при сохранении существующей шкалы комиссионных средний чилийский работник со стажем уплаты взносов в 40 лет будет платить в год в эквивалентном выражении менее 1 процента от активов. Это примерно соответствует той сумме, которую взимают взаимные фонды в США при работе с добровольными пенсионными сберегательными счетами; по сравнению с розничной ценой конкурентного рынка для граждан это не представляется чрезмерным применительно ко всей жизни. Кроме того, это не слишком высоко по сравнению с менее дорогостоящей системой, 25 которая обеспечивает гораздо меньший валовой и чистый доход (напр., пенсионные резервы в государственном управлении в Сингапуре и трастовый фонд Системы социального обеспечения в США). В долгосрочной перспективе благодаря конкуренции расходы могут стать еще ниже. Тем не менее, структура комиссионных представляет собой явную проблему в первые годы существования системы, когда суммы на счетах невелики. Это серьезная проблема для работников, которые будут участвовать в системе только 2030 лет (например, работники, которые относительно немолоды на момент начала реформы); имитационные модели показывают, что таким работникам придется в течение жизни платить гораздо большее значение комиссионных, выраженных как процент от активов. Это - проблема и для работников с перерывами в стаже (напр., женщины), особенно если они делают взносы в основном в более поздние годы. Размер комиссионных в течение жизни, выраженный как процент от активов, а потому и чистый доход для таких групп в обязательной системе вызывают обеспокоенность с точки зрения поддержания справедливости. Кроме того, вызывает сомнение целесообразность принуждения работников, которые очень неохотно идут на риск, к совершению расходов, в отношении которых существует определенность, в то время как отдача отнюдь не гарантирована. Помимо соображений справедливости имеется и практическое соображение: высокие расходы могут спровоцировать уклонение этих групп от уплаты. Вместе с тем представляется целесообразным поискать способы повышения административной эффективности в интересах всех работников, поскольку это поможет увеличить их доход и коэффициент замещения. Некоторые аналитики полагают, что административные издержки были бы ниже в групповом плане, и потому предпочитают, когда выбор осуществляет работодатель или профсоюз. Такие групповые планы могут выиграть благодаря экономии от масштабов при выборе, более высокой финансовой квалификации и более низких расходов на маркетинг. (О наличии экономии от масштаба см. James и Palacios 1995, Mitchell 1999b). Это соображение служит одним из оснований для выбора инвестиционного управляющего в странах ОЭСР работодателем и(или) профсоюзом. Но поскольку представители работодателя и(или) профсоюза принимают решение, а риск несут работники, в подобных планах нередко возможны финансовые злоупотребления и проблема отношений «агент-принципал»: работодатели могут выбрать такого инвестиционного управляющего или инвестиционную стратегию, которая отвечает их интересам, несмотря на то, что это означает меньший доход для их работников. Например, для крупных групповых [401k] планов в США доступны более низкие «оптовые» комиссионные, но не все работодатели постарались, чтобы были использованы именно они. В Швейцарии работодатели помещают пенсионные средства в банки, с которыми у них имеются длительные финансовые отношения, без внимательного анализа других вариантов (Hepp, готовится к выпуску). Одним из наиболее серьезных примеров злоупотребления пенсионными средствами работников со стороны работодателя стал скандал с фондом Максвелла в Великобритании; вместе с тем, в Великобритании же разразился скандал и в связи с механизмом индивидуального выбора, когда неразборчивые в средствах агенты страховых компаний «уговорили» работников, не владеющих достаточной информацией, выйти из пенсионных планов своих работодателей и приобрести чрезвычайно невыгодные с финансовой точки зрения полисы (Johnson 1997). При 26 использовании в качестве основы второго уровня профессиональных планов особенно серьезная проблема возникает для лиц, часто меняющих место работы: в отсутствие консолидации взносов на едином личном счету у них может в конечном итоге образоваться множество мелких дорогостоящих счетов. Этот вопрос весьма актуален для Австралии и новой схемы, которая применена в Гонконге. Таким образом, имеются отрывочные данные об издержках и отдаче в случае применения группового или индивидуального выбора, и тщательный эмпирический анализ еще ждет своего часа. Пока же из-за проблемы отношений «агентпринципал» возможен рост политического давления, направленного на то, чтобы в большинстве обязательных систем работники получили право перехода из профессиональных пенсионных планов в личный план пенсионных сбережений; это уже имеет место в Великобритании и Австралии. Для небольших стран, рынок которых не позволяет эффективно действовать большому числу пенсионных компаний из-за экономии от масштаба, стран, где финансовые рынки недостаточно развиты и где заинтересованы в привлечении инвестиционного опыта и в минимизации начальных расходов, стран, где ставки взносов на второй уровень невелики, возможен еще один вариант. Вместо свободного доступа на рынок государство может продать право работы на нем на конкурсной основе ограниченному числу инвестиционных компаний, из которых потом и будут делать выбор работники. В контракте будут оговорены максимальный риск, премия за высокую доходность, а победителем станет та компания, которая представит самые низкие комиссионные. Добровольный Пенсионный сберегательный план для федеральных государственных служащих в США использует тендер для выбора управляющих средствами, что обходится в совокупности менее чем в 10 базовых пунктов (0,1%). Недавно был проведен аукцион в Боливии, благодаря чему предполагают получить гораздо более низкие административные издержки по сравнению с Чили. Либо вместо проведения тендера для установления размера комиссионных можно установить некий потолок и допускать на рынок всех имеющих необходимую квалификацию управляющих пенсионными фондами, которые готовы работать с такими комиссионными. В Швеции применяется вариант данной схемы для нового второго уровня: сбор взносов и учет централизованы, работники выбирают один из взаимных фондов, которые согласовали размер комиссионных с центральным органом. Здесь опасность связана с тем, что такой тендер и инвестиционный процесс сложно защитить от политических манипуляций, коррупции и сговора, а также в условиях ограничений на цены и конкуренцию предусмотреть стимулы для эффективной работы. Кроме того, несмотря на то, что такой механизм может снизить расходы на маркетинг, он дает более низкий инвестиционный доход, хуже информирует потребителей и обеспечивает меньший объем услуг. Его преимущества связаны с тем, что при верно организованном процессе можно добиться гораздо меньших расходов, благодаря чему достигаются более высокая доходность и коэффициент замещения. Подведем итог: можно представить некий диапазон, где с одной стороны имеется система, обеспечивающая достаточную свободу выбора, конкуренцию, защищенная от политического влияния и имеющая относительно высокие административные издержки (AFP в Чили, системы в Великобритании, Австралии, добровольные индивидуальные пенсионные счета в США), с другой - система с 27 ограниченным выбором и конкуренцией и более низкими издержками (Боливия, Швеция, Пенсионный сберегательный план для федеральных служащих в США); каждая из систем по-разному решает вопросы изоляции от политического влияния, обеспечения доходности и предоставления других услуг. Страны могут выбрать оптимальное сочетание затрат и выгод. В настоящее время могут быть рассмотрены (и рассматриваются) многие дополнительные меры, направленные на снижение расходов, и результаты их применения должны проявиться в течение следующего десятилетия. Влияние различных вариантов институциональных положений на административные издержки второго (децентрализованного накопительного) уровня до настоящего момента не получало достаточного внимания. Тщательный анализ и эмпирические исследования в этой области безусловно могут оказаться полезными. Искажения финансового рынка Многоуровневые системы получают заслуженное признание за то, что они стимулируют развитие финансовых рынков в странах со средним доходом, где это является важным компонентом достижения экономического роста. Но по мере введения таких систем проявляются и те их характеристики, которые искажают работу финансовых рынков. Данная проблема возникает потому, что лица, разрабатывающие политику, желают, чтобы работники сами принимали инвестиционные решения и несли соответствующий риск, но также хотят ограничить этот риск во избежание катастрофических последствий. В связи с этим для того, чтобы преодолеть политическое сопротивление реформе, государство должно вводить некоторые ограничения на инвестиции и предоставлять гарантии. Заложенное здесь противоречие потенциально грозит сбоями в работе рынков, особенно в том случае, если пенсионные фонды являются относительно крупными рыночными «игроками». Вот пример такой двойственности: в Чили и ряде других стран Латинской Америки пенсионные фонды (AFP) подвергаются серьезным штрафам в том случае, если показатель их доходности отклонится от среднего для группы значения более чем на 2 процента. В качестве критики такого подхода отмечали, что он провоцирует «стадное поведение», поскольку каждый AFP старается как можно меньше отличаться от всех остальных. Вместо того, чтобы выбирать разные сочетания риска и отдачи, обусловленные разными вариантами размещения ресурсов (как обстояло бы дело на хорошо работающем финансовом рынке), работники поставлены перед гораздо более узким выбором из числа компаний, имеющих аналогичное размещение активов и сочетание риска и отдачи. Кроме того, работники обязаны вкладывать свои средства в один AFP вместо того, чтобы распределить их среди нескольких фондов и снизить таким образом риск. Впрочем, в отсутствие значимых различий между портфелями AFP, выгоды от диверсификации в любом случае будут незначительными. В Мексике все работники должны переходить в новую систему в обязательном порядке, но те, кто уже работает, после выхода на пенсию могут вернуться в старую распределительную, если это улучшит их положение. Такая «страховка» была заложена для того, чтобы признать «накопленные права» работников и избежать противодействия реформе со стороны законодателей. Но при этом возникает явная проблема морального риска: поскольку работники в значительной степени защищены от потери своих пенсионных средств, они получают стимул к 28 неосмотрительному их использованию и принятию слишком высокого риска. Мексиканские власти избежали этой проблемы, резко ограничив выбор инвестиционной стратегии AFORES [управляющих пенсионными фондами - прим. перев.]: не менее 65% всех активов должны быть вложены в государственные облигации (в настоящее время 99% средств AFORES находятся в облигациях), а вложения за рубежом запрещены. Так как у работников нет реального выбора портфелей, проблема морального риска устранена, но вместе с тем и закрыт канал, по которому средства через AFORES могли бы поступать на финансовый рынок и в частный сектор. В Боливии первоначально планировали инвестировать большую часть приватизационной выручки (направленной на проведение пенсионной реформы) за рубежом, чтобы защитить ее от чрезмерных заимствований со стороны государства и других страновых рисков. Однако для того, чтобы преодолеть сопротивление профсоюзов, выступавших против реформы, правительству пришлось взять на себя обязательство погасить скрытый долг по выплате дополнительных пенсий, о предоставлении которых профсоюзы договорились в прошлом. Для покрытия этих и других расходов в окончательной редакции положения гласили, что на начальном этапе практически вся приватизационная выручка будет инвестирована в стране в государственные облигации. В Уругвае для покрытия стоимости перехода AFP обязаны вложить не менее 80 процентов своих средств в специальные государственные облигации. Несмотря на то, что снижение риска благодаря размещению средств за рубежом и их вложению в частные ценные бумаги является одним из оснований для проведения пенсионной реформы, на деле в большинстве стран Латинской Америки требуется или настоятельно рекомендуется делать инвестиции исключительно внутри страны, сосредоточивая значительную их часть в государственных облигациях. Согласно положениям, действующим в Швейцарии, на втором уровне требуется гарантированная номинальная доходность в размере 4%; это ведет к очень консервативной инвестиционной стратегии, когда средства главным образом вкладываются в облигации. В Нидерландах до недавнего времени поставщики пенсий второго уровня государственным служащим практически не имели конкурентов, что также было причиной низкой доходности, которая значительно уступала вариантам, обозначенным на графике возможных сочетаний риска и отдачи. Такие искажения не следует преувеличивать, поскольку гарантии и ограничения на конкуренцию и структуру портфеля скорее всего постепенно, по мере развития системы, будут отменены. В Чили сначала действовали жесткие ограничения, но постепенно система стала допускать большую степень диверсификации, в том числе вложения за рубежом. В настоящее время в Мексике рассматривается вариант, позволяющий каждому AFORES предлагать несколько типов портфелей, и дающий таким образом работникам возможность осуществлять диверсификацию средств. Следуя в аналогичном направлении, можно разрешить пенсионным фондам использовать различные стратегии размещения активов и соответствующие эталоны (если таковые имеются), применяя разные границы риска в зависимости от типа выбранного портфеля. Например, можно предлагать портфели с преобладанием облигаций, акций, инвестиций за рубежом, каждому из которых будет присуща своя степень риска (как в Пенсионном сберегательном плане для федеральных служащих в США). Благодаря этому работники смогут подобрать 29 сочетание риска и отдачи, которое было бы для них оптимальным; также это будет способствовать лучшей работе финансовых рынков. Однако для внедрения такой схемы требуется многому научить работников и сделать набор финансовых инструментов более широким по сравнению с тем, который предлагается в настоящее время во многих развивающихся странах. Влияние пенсионной реформы на распределение Несмотря на то, что основными темами данной работы является воздействие пенсионной реформы на эффективность и экономический рост, ее влияние на справедливость представляется не менее важной темой. Поскольку в традиционных системах пенсионного обеспечения обычно и эффективность, и справедливость невысоки, есть возможность улучшить обе эти характеристики. Но нам неизвестно, действительно ли многоуровневая система обеспечила улучшение распределения, и если да, то в какой степени. Более подробный анализ показывает, что все кроется в деталях, и некоторые результаты могут оказаться неожиданными. Так, в Чили в государственном уровне работники получают минимальную гарантированную пенсию в размере 27 процентов от средней заработной платы после 20-летнего стажа уплаты взносов, - это означает, что если собственных накоплений работников недостаточно, государство доплачивает недостающую до гарантированной пенсии сумму. Ее основными получателями выступают низкооплачиваемые работники, стаж работы которых составляет только 20 лет; среди них - непропорционально много женщин, имеющих слабые связи с рынком труда. В то же время работники, занятые в формальном секторе в течение всей трудовой деятельности, вряд ли получат такую субсидию. В отличие от этого в Аргентине единая пенсия в размере около 29 процентов от средней заработной платы выплачивается всем работникам, у которых стаж взносов составляет не менее 30 лет (плюс дополнительно 1 процент за каждый год сверх 30, но не более 45 лет стажа) Основные получатели - работники, которые большую часть своей сознательной жизни провели в формальном секторе, причем женщины скорее всего не получат прав на эту пенсию (что резко отличается от ситуации в Чили). В Великобритании, где выплачивается единая пенсия, размер которой (как доля средней заработной платы) составляет примерно половину от аргентинской, но не устанавливается требуемый стаж взносов, больше всего выигрывают те, кто имеет небольшой трудовой стаж и значительную продолжительность жизни (напр., женщины). В Швейцарии пенсии государственного уровня привязаны к размеру заработка, и потому кажется, что они в меньшей степени обеспечивают перераспределение, чем в Аргентине; однако налог на фонд оплаты труда, из которого они финансируются, взимается со всей суммы заработка (т.е. в отличие от Аргентины отсутствует верхняя граница налогооблагаемого заработка), чем достигается противоположный эффект. На распределение влияет и то, каким образом организован второй уровень. Если разрешено взимать единый размер комиссионных с каждого счета, чистая отдача для тех, чей заработок ниже, оказывается меньше, чем для тех, чей заработок высок. Единая ставка комиссионных использовалась на начальном этапе в чилийских AFP, но от этой практики отказались, в частности из-за негативного отношения к ней. В настоящее время такая схема применяется в некоторых AFORES в Мексике. Если малоимущие работники будут выбирать менее 30 рискованные инвестиционные стратегии, чем работники с высоким доходом, в будущем их коэффициент замещения окажется ниже. Вопросы распределения более подробно рассматриваются в отдельной работе (Джеймс 1997) и безусловно требуют дополнительных эмпирических анализов. IV. Заключение В книге «Предотвращение кризиса старения населения» (Всемирный банк 1994) содержалось положение о том, что системы пенсионного обеспечения со значительным накопительным компонентом, в котором применен механизм установленных взносов, децентрализованным конкурентным управлением пенсионными средствами и системой социального обеспечения с наибольшей вероятностью способны обеспечить экономический рост, приемлемый доход для престарелых, а также снизить риск благодаря диверсификации. За последние пять лет темпы перехода к многоуровневым системам стали выше. В условиях старения населения планеты поиск надежного и рентабельного способа пенсионного обеспечения приобретает все большее значение. По мере снижения темпов экономического роста и большей открытости финансовых рынков, все важнее становится повышать производительность, совершенствуя стимулы на рынке труда и накапливая капитал, который затем направляется в те области, где его можно использовать наиболее эффективным образом. С учетом все больших различий в доходе все важнее предоставлять дополнительную защиту работникам с низким заработком, достигшим преклонного возраста. Многие страны полагают, что решить эти задачи скорее всего поможет многоуровневая система, в состав которой входят: обязательный государственный уровень, использующий механизм установленных выплат и финансируемый за счет налогов, который призван обеспечивать перераспределение, обязательный накопительный частный уровень, использующий механизм установленных взносов и предназначенный для управления пенсионными сбережениями, а также добровольный уровень для тех, кто готов платить за большую защищенность. Некоторые страны Латинской Америки, ОЭСР и страны с переходной экономикой уже ввели многоуровневые системы; во многих других серьезно рассматривается вопрос об их внедрении. Предварительные данные, полученные из опыта Чили (единственной страны, в которой такая система просуществовала достаточно долго, чтобы проводить эмпирические исследования), показывают, что такая система положительно влияет на экономический рост посредством повышения эффективности рынка труда, мобилизации долгосрочных сбережений и развития финансового рынка. Это говорит о том, что попытка провести тщательно спланированную реформу с учетом ее воздействия на экономику страны вполне оправданна. Возможно, такое разнообразие в опыте стран, внедривших у себя многоуровневую систему пенсионного обеспечения, может показаться неожиданным; из этого видно, что конкретные условия страны имеют немалое значение. Но не должно стать неожиданностью то, что новые решения породили новые проблемы, в данном случае - высокие административные издержки и некоторые ограничения гибкости финансового рынка. Страны, которые готовятся к реформированию своих систем социального обеспечения, могут воспользоваться опытом «первопроходцев» и получить еще более высокие результаты. 31 32 Таблица 1. Размер скрытого пенсионного долга (СПД)а и пенсионная реформа Страны, не проводившие реформ Сенегал Мали Буркина-Фасо Венесуэла Камерун Конго Бразилия Турция Албания Китай Украина США Япония Германия Франция Италия Канада а: b: с: d. е. СПД как % ВВП Страны, проводившие реформу СПД как % ВВП Размер нового государственного уровня 27 26 15 30 44 30 187 72 677 63 141 113 162 157 216 242 121 Сальвадор Перу Колумбия Мексика Боливия Аргентина Казахстан Чили Австралияе Великобританияе Нидерландые Данияе Швейцария Швеция Венгрия Уругвай Польша Хорватия 35 37 40 42 48 86 88 100 115 184 188 189 189 210 213 214 220 350 МАЛ МАЛ МАЛ МАЛ МАЛ СРЕД МАЛ МАЛ СРЕД СРЕД СРЕД СРЕД СРЕД БОЛ БОЛ БОЛ БОЛ БОЛ Под СПД понимается приведенная ценность накопленных прав пенсионеров и работников в старой системе. Источники: Kane и Palasios, Finance and Development, июнь 1996, с.38 Роберт Паласиос для Албании Шейх Кейн для Буркина-Фасо, Конго, Мали Пол Ван дер Ноорд и Ричард Хёрд (Paul Van der Noord and Richard Herd), Pension Liabilities in the Seven Major Economies, ОЭСР 1993 для стран ОЭСР Расчеты автора на основании текущих государственных расходов. При необходимости могут быть представлены детали. Данные по Венгрии, Уругвае и Перу взяты из работы Kane и Palasios, Finance and Development, июнь 1996, с.38. МАЛ - минимальная гарантированная пенсия, финансируемая из общих поступлений (за исключением Боливии). БОЛ - большой государственный уровень, финансируемый из налога на фонд оплаты труда СРЕД - единая (или сокращенная) государственная пенсия, принцип проверки нуждаемости, обычно финансируется из общих поступлений В старой системе присутствовали единые пенсии, финансируемые из общих поступлений, а не из целевых налогов на фонд оплаты труда. Поэтому рассмотрение СПД как погашения взносов прежних периодов применимо в меньшей степени. 33 Библиография Agosin, Manuel R., Gustavo Crespi T., and Leonardo Letelier S. 1996. "Explicaciones del Aumento del Ahorro en Chile," Centros de Investigacion Economica, Santiago, Chile: Banco Interamericano de Desarrollo. Ayala, Ulpiano. 1996. "The Savings Impact of the Mexican Pension Reform," Green Cover Report 16373ME Mexico Country Dept. World Bank. Bateman, Hazel and John Piggott forthcoming. "Mandatory Occupational Pensions in Australia." Annals of Public and Cooperative Economics. Bosworth, Barry and Manuel Marfan. 1994. “Saving, Investment, and Economic Growth.” In Bosworth, Barry, Rudiger Dornbusch and R. Laban, eds., The Chilean Economy: Political Lessons and Challenges. Washington D.C.: Brookings Institution. Cerda, Luis and Gloria Grandolini. 1997. Mexico: The 1997 Pension Reform. EDI Conference volume. Chamorro, C. 1992. “La Cobertura del Sistema Chilean de Pension.” Ph.D. Dissertation. Catholic University, Santiago, Chile. Cifuentes Rodrigo and Salvador Valdes-Prieto 1997. "Transitions in the Presence of Credit Constraints," in The Economics of Pensions: Principles, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdes-Prieto. Cambridge: Cambridge University Press. Corsetti, Giancarlo. 1994. "An Endogenous Growth Model of Social Security and the Size of the Informal Sector," Revista de Analisis Economico 9, 1, 57-76. Corsetti, Giancarlo and Klaus Schmidt-Hebbel 1997. "Pension Reform and Growth," in The Economics of Pensions: Principles, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdes-Prieto. Cambridge: Cambridge University Press. Demurgic-Kunt, Asli and Anita Schwarz. 1997. “Taking Stock of Pension Reforms Around the World,” EDI Conference volume. Edwards, Sebastian. 1997. “Chile: Radical Change Toward a Funded Pension System.” Paper presented at Kiel Week Conference, University of Kiel, Germany. UCLA and NBER, processed. Fox, Louise. 1998. “The Latvian Pension Reform.” World Bank, Washington D.C. Friedman, Barry, Estelle James, Cheikh Kane & Monika Queisser. 1996. "How Will China Care for Its Aging Population?" World Bank PRD Discussion Paper. Gramlich, Edward. 1996. "Different Approaches for Dealing with Social Security," Journal of Economic Perspectives, 10, 3, 55-66. 34 Haindl Rondanelli, Erik. 1996. "Chilean Pension Fund Reform and its Impact on Saving," IBC Discussion Paper 96-2. University of Miami, International Business Center, Coral Gables, Florida. Processed. Hamann, A. Javier. 1997. "The Reform of the Pension System in Italy". IMF Working Paper WP/97/18. Hepp, Stefan. forthcoming. "The Swiss Multi-Pillar System." Annals of Public and Cooperative Economics. Holzmann, Robert. 1996. "On Economic Usefulness and Fiscal Requirements of Moving from Unfunded to Funded Pensions," University of Saarland Working Paper, Saarbrucken, Germany. ILO (International Labor Organization). 1996. PANORAMA. Geneva. James, Estelle and Robert Palacios 1995. "Costs of Administering Public and Private Pension Plans." Finance and Development. 32:12-15. James, Estelle. 1997. "Pension Reform in Latin America: Is There an Efficiency-Equity Trade-off?" In Nancy Birdsall, Carol Graham and Richard Sabot, eds., Beyond Trade-offs: Market Reforms and Equitable Growth in Latin America. Inter-american Development Bank and Brookings Institution. Washington, D.C. Johnson, Paul forthcoming. "Pension Reform in the United Kingdom." Annals of Public and Cooperative Economics. Kane, Cheikh and Robert Palacios. 1996. “The Implicit Pension Debt.” Finance and Development. 33:38-41. Kotlikoff, Larry. 1996. “Privatizing Social Security At Home and Abroad.” Discussion paper. Mitchell, Olivia 1996a. "Social Security Reform in Uruguay," Pension Research Council WP 96-20. Univ. Penn. Mitchell, Olivia 1996b. "Administrative Costs in Public and Private Pension Systems," NBER Working Paper. Mitchell, Olivia and Annika Sunden. 1994. "An Examination of Scoial Security Administration Costs in the United States”. Pension Research Council WP 94-7. Univ. Penn. Morande, Felipe G. 1996. "Savings in Chile: What Went Right?" Inter-American Bank Working Paper Series 322a. Office of the Government Plenipotentiary for Social Security Reform. 1997. “Security through Diversity: Reform of the Pension System in Poland.” Warsaw. 35 Palacios, Robert and Roberto Rocha. 1997. "The Hungarian Pension System in Transition". EDI Conference Volume. Pujol, Thierry. 1996. "Some Considerations on Pay-As-You-Go vs. Fully-Funded Schemes," World Bank. Queisser, Monika. 1998. The Second-Generation Pension Reforms in Latin America. OECD Development Centre Studies, Paris. Reid, Gary and Olivia Mitchell. 1995. "Social Security Administration in Latin America and the Caribbean," World Bank Working Paper. Rofman, Rafael and H. Bertin. 1997. "Lessons From Pension Reform: The Argentine Case". EDI Conference volume. Schmidt-Hebbell, Klaus. 1997. “Pension Systems: From Crisis to Reform.” EDI Conference volume. Schwarz, Anita and Salvadore Valdes. 1998. “Notional Accounts: An Analytic Framework,” World Bank, Washington, D.C. Sunden, Annika. 1998. “The Swedish Notional Account System.” Working Paper, World Bank, Washington D.C. Vittas, D. Citations to be added later. Von Gersdorff, Hermann. 1997. "The Bolivian Pension Reform: Innovative Solutions to Common Problems." World Bank Working Paper. Valdes-Prieto, Salvador, forthcoming. "Pension Reform in Latin America: Transition and Implementation Problems." Annals of Public and Cooperative Economics. Whitehouse, Edward. 1998. “Pension Reform in Britain.” Social Protection Discussion papeer 9810, World Bank, Washington D.C. Wise, David. 1997. “Retirement Across Decades, Across Nations (using HRS data),” presented at Conference on Economics of Aging, International Health and Retirement Surveys Conference, Amsterdam, processed. World Bank 1994. Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Washington DC: World Bank and Oxford University Press. 36