Актуальные вопросы землепользования

Актуальные вопросы землепользования воинских частей (военных организаций) Вооруженных Сил
Российской Федерации
В.И. Ковалев, полковник юстиции, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права,
гражданского и арбитражного процесса Военного университета; Т.В. Сербина, юрист
Проводимая в России с начала 90-х гг. земельная реформа в соответствии с установками военной доктрины государства предусматривает, в частности, качественное совершенствование Вооруженных Сил Российской Федерации,
обеспечение их боевой и мобилизационной готовности, гарантирующих внешнюю безопасность страны. Все это определяет дополнительные требования к правовому регулированию вопросов, касающихся правового режима земель,
предоставляемых для нужд обороны, и необходимость первоочередного решения правовых вопросов, связанных с определением понятия и особенностей права землепользования воинских частей (военных организаций) на предоставленных им в установленном законом порядке землях.
В связи с вышеизложенным вопросы правового регулирования возникновения права землепользования воинских
частей (военных организаций), его прекращения, регистрации указанного права, контроля за использованием земель
воинскими частями (военными организациями) приобретают первостепенное значение. Земля является важнейшим
видом природных богатств. Неслучайно в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О разграничении
государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ земли, занятые объектами обороны и
безопасности, являются федеральной собственностью.
Конкретные задачи правового режима указанной категории земель следующие: во-первых, обеспечить надлежащие условия для деятельности и размещения на этих землях различных военных объектов; во-вторых, обеспечить такую правовую регламентацию использования земель, предоставленных для нужд обороны, при которой исключалось
бы отрицательное воздействие различных видов боевой деятельности на эти земли. Эта вторая задача вдвойне актуальна в условиях Вооруженных Сил Российской Федерации, так как нередко деятельность воинских частей (военных
организаций) причиняет существенный ущерб окружающей природной среде, землям, на которых они расположены.
Воинская часть (военная организация), обладая в соответствии с целями и задачами своей деятельности, земельной
правоспособностью и владея на законных основаниях земельным участком, является субъектом права землепользования.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации (далее – ЗК РФ) воинские части (военные организации) осуществляют правомочия в отношении указанных земельных участков в следующих формах.
1. Постоянное (бессрочное) пользование. Земельные участки передаются в постоянное (бессрочное) пользование
тогда, когда необходимо гарантировать пользователю (в нашем случае – воинской части, военной организации) устойчивость его прав на землю. Ранее (на основании ст. 12 ЗК РСФСР) в постоянное (бессрочное) пользование земельные
участки предоставлялись колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам, совхозам, а также
другим предприятиям, учреждениям и организациям (в том числе и воинским частям) независимо от формы собственности и сферы их деятельности. В новом ЗК РФ (ст. 20) установлен перечень субъектов, которым земельные участки
предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования. К ним относятся в числе государственных и муниципальных организаций и воинские части (в данной статье автор не рассматривает вопросы статуса воинской части
(военной организации) и организационно-правовых форм, в которых они осуществляют свою деятельность).
Следует отметить, что согласно п. 12 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации» предоставленное землепользователям до вступления в силу ЗК РФ право постоянного
(бессрочного) пользования сохраняется.
ЗК РФ (п. 4 ст. 20) не допускает права распоряжения земельными участками, которые используются на праве
постоянного (бессрочного) пользования. Права землепользователей определены в ст. 41 ЗК РФ, а также в ст. 269 ГК
РФ. Так, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и
пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении
участка в пользование. Землепользователь вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать
участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и
другого недвижимого имущества.
В судебной практике имеются арбитражные дела, связанные с тем, что исполнительные органы власти различных
уровней понуждают воинские части (военные организации) заключать договоры аренды земельных участков,
пытаются взыскать денежные средства в виде арендной платы, штрафа, пени. Их действия являются незаконными. В
Обзоре практики Федерального арбитражного суда Московского округа1 , постановлении Федерального арбитражного
суда Московского округа от 11 июня 2002 г. № КГ-А40/3476-02 приведены примеры, когда истцам, требовавшим
взыскания с воинских частей арендной платы, в удовлетворении их требований, отказано. Суд пришел к выводу, что
согласно ст.ст. 1, 6 Федерального закона «Об обороне» земли, предоставленные Вооруженным Силам Российской
Федерации, находятся в федеральной собственности и предоставлены им в постоянное (бессрочное) пользование. При
таких обстоятельствах исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации были не вправе изменять
установленный порядок землепользования, в связи с чем заключенные с воинскими частями договоры аренды
являются недействительными в силу ничтожности (ст.ст. 167, 168 ГК РФ).
При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других
мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель
1
См.: Обзор практики Федерального арбитражного суда Московского округа по рассмотрению земельных споров. Утвержден постановлением
президиума Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 января 2000 г. № 1.
осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с
особыми условиями использования.
2. Безвозмездное срочное пользование (п. 1 ст. 24 ЗК РФ). К земельным участкам, которые могут предоставляться
на праве безвозмездного срочного пользования относятся: а) земли, которые находятся в государственной или
муниципальной собственности; б) частные земли; в) земельные участки организаций. В первом случае основанием
приобретения права безвозмездного срочного пользования является административный акт органа исполнительной
власти или органа местного самоуправления и срок пользования не может превышать один год. Во втором случае
таким основанием служит договор, в котором указывается срок, на который предоставляется земельный участок. В
третьем случае земельный участок может быть предоставлен только гражданам в виде служебного земельного надела.
3. Аренда земельных участков. При предоставлении государственных или муниципальных земель в аренду наряду
с принятием решения государственным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления о предоставлении участка с воинскими частями (военными организациями) заключается соответствующий договор. Указанные юридические акты в совокупности являются основанием для возникновения права аренды на земельный участок. В связи с наличием различных условий аренды земельного участка (конкретные цели и сроки использования, порядок и условия прекращения прав аренды, режим использования участка, обязанности по приведению земель в пригодное состояние для его использования по целевому назначению, порядок возмещения убытков, порядок и условия
арендной платы) представляется необходимым обязательное заключение договора аренды наряду с административным решением органа власти.
Например, согласно постановлению Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях эпизодического
использования районов падения отделяющихся частей ракет» от 31 мая 1995 г. № 536 (с изменениями от 24 марта
1998 г.) в целях поддержания обороноспособности Российской Федерации и обеспечения космической деятельности
для решения социально-экономических, научно-технических и других задач органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации обязаны выделять Министерству обороны Российской Федерации земельные участки для падения отделяющихся частей ракет при проведении пусков ракет с космодромов и полигонов Министерства обороны
Российской Федерации.
Использование районов падения осуществляется в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством обороны Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся эти районы. В этих договорах предусматривается установление местоположения и размеров районов
падения, периодичности и продолжительности их использования, а также порядка оповещения о предстоящих пусках
ракет и обеспечения безопасности населения и окружающей среды.
Порядок возмещения Министерством обороны Российской Федерации ущерба и порядок возвращения районов падения ракет в хозяйственное пользование в состоянии, пригодном для их использования, определены в постановлении
Правительства Российской Федерации от 24 марта 1998 г. № 350.
4. Сервитут – право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст. 23 ЗК РФ). Под ним понимается
право собственника (пользователя) земельного участка требовать от собственника (пользователя) соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника (пользователя) другого земельного участка предоставления
права ограниченного пользования соседним участком. Сервитут может устанавливаться, как это предусмотрено ст.
274 ГК РФ, для обеспечения проезда и прохода через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий
электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд собственника земельного участка, которые не могут
быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут устанавливается по соглашению сторон и подлежит регистрации в порядке, устанавливаемом для регистрации прав на недвижимое имущество. Собственник (пользователь) земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.
Наиболее часто в настоящее время встречаются следующие виды ограничений (обременений) и сервитутов, устанавливаемых в отношении объектов недвижимости2 : запрет на изменение целевого использования или назначения без
согласования в установленном порядке; условие начать и завершить строительство, реконструкцию или благоустройство в течение установленного срока по согласованному в установленном порядке проекту; запрет на отдельные виды
и параметры использования земельного участка и изменения объектов недвижимости; ограничение на использование
объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, расположенных на земельном участке, предоставленном в собственность, владение, пользование
или аренду юридическому или физическому лицу; ограничение на использование земельного участка в связи с расположением на нем зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или
арендатору данного участка, и т.п.
Исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органы
местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут передавать
отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или
безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного,
лесохозяйственного и иного использования. Постановлением Правительства Российской Федерации «Вопросы
Федеральной службы земельного кадастра России» от 18 июля 2000 г. № 537 установлено, что федеральным органом
исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов не2
См. письмо Госстроя России «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных
ограничений и сервитутов» от 20 марта 2000 г. № НМ-1082/2.
движимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель, является Федеральная служба земельного кадастра России.
Как уже указывалось выше, передача земель во временное пользование должна оформляться решением органов
исполнительной власти, а также заключением договора, регистрируемого в установленном порядке3 .
Однако данный порядок передачи земель практически не соблюдается, что приводит к различным
злоупотреблениям со стороны воинских должностных лиц и другим отрицательным последствиям.
Так, военными прокурорами в 1997–2000 гг. выявлены многочисленные факты нарушения землепользования, в
том числе передачи воинскими частями (военными организациями) земель в аренду сторонним организациям 4 .
Например, в результате злоупотреблений должностными полномочиями офицерами ГлавКЭУ МО РФ было
незаконно изъято и передано под строительство гаражей свыше 4,6 га земель, находившихся в постоянном
(бессрочном) пользовании Сочинского центрального военного санатория. 9 марта 2000 г. в отношении указанных лиц
возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 285, ч. 3 ст. 286 УК РФ.
В нарушение требований ст.ст. 608, 609 ГК РФ в 1997 г. начальником Анадырской КЭЧ района с согласия ВРИО
начальника КЭУ ДВО без участия собственника имущества передан в аренду АОЗТ «Чукотская торговая компания»
земельный участок площадью 10000 кв. м на 10-м причале пос. Угольные копи-1 Чукотского автономного округа.
Потребность указанной КЭЧ в поставках акционерным обществом угля в счет арендной платы отсутствует.
С 1991 г. Анадырской КЭЧ района передано муниципальным властям 9 земельных участков площадью свыше 9
тыс. га в Провиденском и Чукотском районах Чукотского автономного округа. При этом какие-либо документы,
содержащие решение федеральных органов исполнительной власти на передачу земель, отсутствуют.
В 1997 г. командиром в/ч 59968 по договору о сотрудничестве переданы частному предприятию «Фаустова С.Н.»
под организацию рынка, автостоянки, магазинов и кафе земельные участки на территории военного городка
площадью 0,15 га с освобождением от арендной платы на протяжении 5 лет. Предприниматель сдавал в субаренду
земельные участки, получая незаконную прибыль.
Необходимо также отметить, что в связи с переходом к рыночной экономике и отменой монополии государства на
землю число оснований возникновения прав на землю значительно возросло главным образом за счет таких оснований, как договоры купли-продажи, дарения, наследования по завещанию и т.д., чего в условиях монополии и национализации земли не было и не могло быть. Соответственно сократилось число административных актов, на основании
которых возникают права на землю. Вместе с тем такие акты и по сей день являются преобладающими основаниями
возникновения прав на землю, поэтому и в настоящее время, в условиях отмены монополии государства на землю,
можно говорить лишь об относительном сокращении таких оснований, что является существенной особенностью земельных отношений, не укладывающихся в рамки гражданско-правового регулирования. Действующим земельным
законодательством достаточно подробно урегулированы основания возникновения прав на земельные участки граждан, предприятиий, учреждениий, организациий. Что же касается оснований возникновения прав на землю у воинских
частей (военных организаций), условий и порядка их последующего предоставления, то в подавляющем большинстве
случаев в нормативных правовых актах имеется лишь ссылка на то, что их предоставление осуществляется в «соответствии с действующим законодательством».
В Министерстве обороны данный вопрос нашел отражение в Положении о квартирно-эксплуатационной службе
СА и ВМФ, введенном в действие приказом Министра обороны СССР 1977 г. № 75. Однако в силу объективных причин, изложенных выше, данное Положение устарело, не соответствует действующему земельному законодательству, а
поэтому не может быть принято во внимание.
Серьезной проблемой землепользования воинских частей (военных организаций) является отсутствие у
большинства из них правоустанавливающих документов на занимаемые земельные участки. Как следует из
представления Главного военного прокурора начальнику ГлавКЭУ МО РФ от 14 декабря 2000 г. № 2/3-123, в
нарушение требований ст. 7 Закона Российской Федерации «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» 60% земельных участков, закрепленных за Министерством обороны Российской Федерации, не имеют
свидетельств о регистрации права постоянного (бессрочного) пользования землей, а командиры воинских частей не
занимаются оформлением прав на занимаемые земельные участки. Отсутствие правоустанавливающих документов во
многих случаях препятствует разрешению земельных споров в пользу Министерства обороны Российской Федерации.
Вопросы регистрации прав воинских частей (военных организаций) на занимаемые земельные участки будут
предметом рассмотрения отдельной статьи.
3
4
См. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ.
См. Наряд архива организационно-правового управления ГВП № 2/3-123-2000 г.