Исследование НЗ (драфт)x
advertisement
Национальный институт стратегических исследований Кыргызской Республики ОТЧЕТ ПО ИССЛЕДОВАН ИЮ Тема: «Теневая занятость в Кыргызстане» ноябрь 2013 Национальный институт стратегических исследований Кыргызской Республики Адрес: г. Бишкек ул. Киевская 218 тел.: +996 (312) 65 01 76 факс: +996 (312) 39 20 60 Содержание Резюме и рекомендации для руководства Ведение Глава 1. Роль неформальной занятости в экономике Кыргызстана 1.1. Особенности теневой (неформальной) занятости в КР 1.2. Анализ причин неформальной занятости (интересы сторон: работники, наниматели, государственные органы; формулирование проблемы; анализ нормативно-правовых актов (национальных, международных)) 1.3. Оценка ситуации (структура, динамика неформальной занятости, причины расхождения данных, методы оценки) Глава 2. Государственное регулирование неформальной занятости / государственная политика по сокращению теневой занятости 2.1. Институциональное регулирование (эксперт №1 2.2. Анализ программных документов (эксперт №2) 2.3. Результаты исследования Глава 3. Выводы и рекомендации по регулированию неформальной занятости Кыргызстане 3.1. Риски и угрозы неформальной занятости 3.2. Выводы и рекомендации по регулированию неформальной занятости Кыргызстане Заключение Список использованных источников Приложения Резюме и рекомендации для руководства Сфера занятости населения - это одна из основных направлений, интерес к которой со стороны государства и общественности не ослабевает. Вопервых, труд многофункционален. Это и способ приобретения средств существования, и среда формирования личности, и способ самовыражения, и основа формирования социальных взаимодействий и т.п. Во-вторых, сфера занятости охватывает все основные категории населения страны. В третьих, в условиях Кыргызской Республики это политическая стабильность и условие устойчивого развития. Переход на рыночные условия хозяйствования в начале 1990-х годов сняли многие запреты и ограничения имеющиеся на рынке труда. Например, на безработицу, на совместительство, на дополнительную занятость. Снятие этих ограничений придало сфере занятости большую гибкость и динамичность. Вместе с тем, государство стало закрывать глаза на прямые нарушения прав работников, низкие размеры зарплаты и задержки ее выплат, ухудшение условий труда, вынужденные отпуска и т.п. В результате это вызвало рост теневых процессов на рынке труда: подработки в рабочее время и с использованием имущества предприятия, неполная и фиктивная занятость и др. Общим следствием стало увеличение масштабов неформальной занятости, понимаемой как занятость не оформленная письменным трудовым договором, признаваемым обеими сторонами. Непрозрачность рынка труда, отсутствие информации о скрытых процессах, протекающих на нем, приводит к его дезорганизации: перенасыщению невостребованными специалистами (экономисты, юристы) и дефициту требующихся работников. Это, в свою очередь, еще больше способствует росту неофициальных явлений на рынке труда: неформальной занятости и неофициальной безработицы. Возникает некий «порочный круг», негативными проявлениями которого являются социальная незащищенность граждан, увеличение количества безработных, рост доли ВВП, произведенной в теневом секторе экономики. Представляется, что решение обозначенной проблемы кроется в получении достоверной информации о реальном количестве занятых и безработных, включая незарегистрированных официально, и в использовании этой информации институтами рынка труда. В настоящее время это трудновыполнимо ввиду следующих причин: 1. Недооценка органами управления занятости неформальных процессов, протекающих на рынке труда – неформальной занятости и неофициальной безработицы. Это приводит к принятию неверных решений, усиливающих напряженность на рынке труда. 2. Изучение рынка труда проводится без специального акцентирования внимания на различных выделенных профессиональных группах работников, что приводит к безадресному принятию решений. Основной сложностью является выделение этих профессиональных групп и оценка уровня теневой (неформальной) занятости и неофициальной безработицы в каждой из них. Важно провести черту между неформально занятыми и неофициально безработными для применения различных управленческих подходов к каждой из этих категорий. Вместе с тем данный процесс усложняется тем, что на современном этапе развития отечественный рынок труда находится в такой ситуации, когда прописаны и декларируются формальные правила (законы), но исполняются в неполной мере, а порой и игнорируются. При этом реальными механизмами, приводящими ее в действие, являются, неформальные правила и практики. Это проявляется на всех уровнях: а) в действии - механизмов и институтов, обеспечивающих взаимодействие наемного труда и капитала на микро- и на макро уровне; б) в практике правоприменения норм трудового права; в) во взаимодействии большинства агентов, рынка (и наемных работников, и работодателей), включенных в различные сферы экономики и вынужденных принимать неформальные «правила игры» и т.д. Данное обстоятельство приводит к реструктуризации занятости, в результате чего устойчивым элементом системы воспроизводства, влияющим на основные макроэкономические индикаторы, становится неформальная занятость. Неформальная занятость в нашей стране является источником поддержания доходов и проявлением адаптивных способностей населения в связи с постепенным сокращения формального сектора, крайне чувствительного к низкому качеству институциональной среды. Работники, вступающие в неформальные трудовые отношения, живут во многом вне области государственного регулирования, а потому отмеченная тенденция вряд ли изменится, пока эта среда радикально не трансформируется. Заданной темой настоящего исследования является: - «Теневая занятость в Кыргызстане», где поставлена цель - оценить сложившуюся ситуацию по теневой занятости в стране для выработки рекомендаций по регулированию объемов теневой занятости. Вместе с тем, с учетом современных подходов и проведенного анализа международных правовых инструментариев по данной тематике, имеется необходимость внести определенные корректировки в непосредственный объект исследования и определить концептуальные подходы. В связи с чем, были выявлены общие, особенные и единичные условия формирования и развития теневой экономики и занятости в различных экономических системах и обоснована специфика механизмов функционирования теневой занятости. В этом контексте были обобщены используемые в данном исследовании подходы и дефиниции по поставленной проблематике, где исследователями были проработаны существующие международные стандарты и рекомендации: - Резолюция о статистике занятости в неформальном секторе, принятая 15-ой Международной конференцией статистиков труда (январь 1993г.); - Рекомендации Группы экспертов ООН по статистике неформального сектора (Делийская группа), принятые в 1999 году; - Руководство по измерению ненаблюдаемой экономики (ОЭСР, 2002г.); - Рекомендации, касающиеся статистического определения неформальной занятости, принятые 17-ой Международной конференцией статистиков труда (октябрь-ноябрь 2003г.). Весь материал, представленный на рассмотрение, подбирался из статистических материалов по отдельным направлениям, журналов, научных изданий, учебных пособий, данными от государственных служб, осуществляющих контроль за ситуацией на рынке труда, а также проведенных опросов путем анкетирования выбранных фокус-групп во всех регионах Кыргызской Республики и глубинных интервью с кадровыми агентствами и иными заинтересованными лицами. Важно отметить, что теоретический фундамент о рынке труда был заложен представителями классической школы в экономической науке. Так, основой учения шотландского экономиста Адама Смита был тезис о свободной конкуренции как условии оптимального использования материальных, финансовых и людских ресурсов. Он доказывал, что объём занятости населения в экономике страны определяется величиной средней ставки заработной платы одного работника. Если средняя ставка заработной платы возрастает, то уменьшается возможность обеспечения занятости. Другой представитель классической школы - английский экономист Давид Риккардо обосновал положение о зависимости размеров заработной платы от предложения труда. Зависимость проявляется в том, что увеличение заработной платы выше минимального уровня, необходимого для нормального воспроизводства населения, ведёт к росту предложения труда, а это, в свою очередь, воздействует на понижение заработной платы. Современник Давида Риккардо - Жан-Батист Сэй сформулировал рыночный закон взаимодействия спроса и предложения и достижения на этой основе равновесной цены на предмет купли-продажи, в том числе и на труд. В конце XIX века и в XX веке теория рынка труда предстала в многообразии исследований, таких выдающихся экономистов как Альфред Маршал (1842-1924), Джон Мейнрад Кейнс (1883-1946), Пауль А. Самуэльсон (род.1915) и др. Свой вклад в исследование рынка труда внесли также и современные отечественные исследователи - Н. Х. Кумскова, А.А. Саякбаева, А.С. Сарыбаев, Т.К. Койчуев. Проблемы неформальной занятости на отечественном рынке труда стали предметом научных исследований лишь в конце 90-х годов ХХ столетия. Однако концептуальные основы исследования неформальной занятости были заложены несколько раньше. Поэтому при подготовке и проведении исследования был использован широкий круг идей, затрагивающих различные аспекты настоящей работы. Продуктивные предпосылки для исследования неформальности (т.е. отклонении от официально установленного порядка организации и реализации экономических отношений) на рынке труда содержатся в работах Х. Бланеза, Д. Гершуни, М. Гранноветтера, Г. Гроссмана, П. Гутманна, М. Кастельса, Танзи, Э. Мингиони, К. Поланьи, А. Портеса, Р. Роуза, Э. де Сото, Д. Старка, В. Э. Файге, К. Харта. В то же время необходимо отметить, что ощущается определенный дефицит конкретных экономических исследований, которые раскрывали бы влияние различных факторов на распространение неформальной занятости. Кроме того, до сих пор не обозначена роль государства в регулировании неформальной занятости. Единого определения того, что же следует понимать под неформальной экономической деятельностью и неформальной занятостью не существует, как не выработано и единого взгляда на причины возникновения этого явления. В этом смысле содержание неформальной занятости будет различным в разных странах в разные периоды их развития. Не смотря на многообразие определений, все современные исследования неформальной занятости подчеркивают то, что она не влечет возникновения прав на трудовые и социальные гарантии, которые установлены национальными законодательствами и регулирующими документами МОТ1. 1 МОТ – Международная организация труда́ — специализированное учреждение ООН, международная организация, занимающаяся вопросами регулирования трудовых отношений. На 2012 год участниками МОТ являются 185 государств. С 1920 года штаб-квартира Организации — Международного бюро труда, Все же, в рамках данного исследования, имеется необходимость к переходу уже принятым определениям и вместо «теневой занятости» использовать определение сформулированное МОТ - “неформальная занятость”. Данное определение включает хозяйственные единицы, производящие товары и услуги, преимущественно с целью обеспечения работой и доходом соответствующих лиц. Юридически оформленных трудовых отношений в этом случае, как правило, не существует, а трудовые отношения основаны на случайной занятости, родственных, личных и социальных связях. На практике значительная часть неформального производства осуществляется для собственного потребления, однако, некоторая часть выпуска может быть реализована на рынке. Здесь нам следует обратиться к Системе национальных счетов (СНС)2, где помимо незаконного и скрытого производства СНС вводит понятие неформального производства. Неформальным считается производство в рамках неформального сектора или сектора “Домашние хозяйства”. Дело в том, что с теоретических позиций теневая экономика предполагает отказ разнообразных субъектов рынка от использования правовых норм и замену их альтернативными механизмами разрешения противоречий между общенациональными и частными интересами. В прикладном аспекте – это запрещенные или скрытые виды деятельности. Однако до сих пор единое понятие сущности теневой экономики не выработано. Специалисты обозначают неформальную экономику различными терминами: «shadow economy» («теневая экономика»), «hidden economy» («скрытая экономика»), «black economy» («черная экономика»), «informal economy» («неофициальная экономика»), «parallel economy» («параллельная экономика»), «under-ground economy» («подпольная экономика»), «irregular economy» («беспорядочная экономика»), «subterraner economy» («тайная экономика»), «secondary economy» («вторичная экономика») и т.д. Использование разных терминов для обозначения теневой экономики свидетельствует о том, что разработка методологических основ подхода к определению теневой экономики еще не завершена. С другой стороны, подобная ситуация является проявлением дефицита аналитической работы по сведению разных подходов в единую понятийную систему. Поэтому находится в Женеве. В Москве находится офис Субрегионального бюро для стран Восточной Европы и Центральной Азии. 2 Система национальных счетов (СНС) – это согласованный на международном уровне стандартный набор рекомендаций по исчислению показателей экономической деятельности в соответствии с четкими правилами ведения счетов и учета на макроуровне, основанными на принципах экономической теории. необходимо решать эту проблему, иначе становится непонятным, какое место занимает в ней структурообразующий элемент, как теневая занятость. Проблемы национального хозяйства, связанные со снижением масштабов неформальной занятости, относятся к числу первоочередных задач, решение которых требует комплексных и эффективных мер. Это вытекает, как из понятия самой неформальной экономики, так и из его структуры. К числу тех, кто обращался к секторальному членению неформальной экономики, можно отнести Д.Гершуни3, который выделял в неформальной экономике три сектора и, соответственно, занятость населения: • домашняя экономика; • «коммунальная» экономика; • подпольная экономика. Известный ученый Ренуй в структуре неформальной экономики выделял два сектора: 1.«Черный» сектор (black sector). 2. Домашнее - коммунальный сектор (domestic and communal sector). Английский ученый С.Смит используя понятие “теневая экономика“ и выделяет в ней следующие компоненты: 1. Черная экономика, а именно: - уклонение от налогообложения (занижение доходов, неформальные заработки, чаевые и.т.д.); - криминальное производство. 2. Нерыночная составляющая теневой экономики, а именно: - экономика домохозяйств; - добровольные (неоплачиваемые) работы. Ф. Матера предлагает свою классификацию так называемой “подпольной“ экономики, которая состоит из следующих секторов: 1. Социальная экономика – обмен трудом и продуктами на нерыночной основе. 2. Экономика самообеспечения - производство товаров и услуг для собственного потребления. 3. Криминальная экономика - запрещенная законом деятельность. 4. Скрытая экономика - сокрытие деятельности, осуществляемой в рамках формальных организаций. 5. Подпольная экономика - сокрытие деятельности нерегистрируемых предприятий. 3 Барсукова С.Ю. Неформальная экономика. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. — 448 с. Известный учёный Дж. Томас в недрах неформальной экономической активности выделяет следующие сектора: 1. Домашний сектор - производство товаров и услуг для внутреннего потребления, что осложняет измерение ввиду отсутствия рыночных трансакций. 2. Неформальный сектор - альтернатива современному промышленному производству в виде мелкого производства товаров и услуг силами самозанятых или небольших (преимущественно семейных) предприятий. 3. Нерегулярный сектор - производство легальной продукции, но с нарушениями хозяйственного права. На основании степени легальности рыночных трансакций и нарушения интересов других контрагентов, видный представитель российской экономической социологии В.В. Радаев предлагает свою классификацию разновидностей неформальной экономики: 1. Легальная (неофициальная) экономика (белые рынки)- действия осуществляются вне законодательного регулирования и не в ущерб иным агентам рынка. 2. Внеправовая экономика (розовые рынки) действия вне законодательного регулирования по причине его отсутствия, однако вопреки интересам других рыночных агентов( финансовые пирамиды, монополизация рынка при отсутствии антимонопольного законодательство и пр.). 3. Полупрвовая экономика (серые рынки) - создание легального продукта, но с использованием нелегальных средств. 4. Нелегальная, криминальная экономика (черные рынки)- достижение нелегальных целей нелегальными средствами (производство наркотиков, браконьерство и т.д.). Деятельность любых субъектов в сфере рыночных трансакций, которые осуществляются с прямым нарушением законодательных норм (правила регистрации предприятий, сокрытие прибыли от налоговых органов, работа без необходимых лицензий и сертификатов, трудовой найм с нарушением трудового права, искажение статистических показателей работы предприятия и т.д.), осуществляется «вопреки» системе государственного регулирования. Следует заметить, что внутри той сферы, которая осуществляется “вопреки“ государственному регулированию, можно выделить деятельность, которая связана с производством нелегального продукта или услуги (наркотики, порнография), и деятельность, которая нарушает процедурные правила осуществления бизнеса. В одном случае речь идет о криминальной экономике, а в другом - о «теневой». По нашему мнению, подобное разграничение имеет относительный характер, поскольку законодательство может менять определение запрещенных видов продукции (например, вводить или отменять лицензирование определенных видов деятельности). С другой стороны, законодательство может предусматривать жесткие санкции, за нарушение процедурных аспектов ведения бизнеса, вплоть до уголовного преследования. Следовательно, не всегда возможно четко обозначить границы того, где кончается теневая экономика и начинается криминальная. Таким образом, С.Ю.Барсукова4 предлагает свою классификацию неформальной экономики, состоящую из следующих компонент: 1.Криминальная экономика. 2.Теневая экономика. 3.Экономика дара. 4.Домашняя экономика. В этой связи, все сказанное позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на кажущуюся пестроту используемых терминов, авторы содержательно близки и с содержательной точки зрения было бы преувеличением говорить о принципиальных разногласиях в определении границ и структуры неформальной экономики. С нашей точки зрения, необходимо использовать наиболее общий термин «неформальная экономика», который в ходе исследования попытаемся постепенно раскрыть с точки зрения его структурообразующего элемента – неформальной занятости. Следует также заметить, что вышеперечисленные определения весьма расплывчаты, и часто противоречат друг другу. Дело в том, что разные специалисты за основу определения берут разные критерии. Правовики рассматривают неформальную экономику под углом зрения нарушения хозяйствующими субъектами правовых норм; социологи сосредоточили свое внимание на деструктивных последствиях неформальной экономики в области социальных отношений; трудовики - на латентных явлениях в сфере трудовых отношений; криминалисты - на экономических преступлениях и т.д. Всё сказанное позволяет нам сформулировать собственное определение неформальной экономики. Таким образом, под неформальной экономикой следует понимать многообразие экономических видов деятельности, полностью или частично не подчиненных формальным нормам хозяйствования, не подкрепленных формальными контрактами и не фиксируемых статистическим учётом. Другими словами, неформальную экономику конституирует несоблюдение или уход от установленных формальных правил экономического поведения, будь то коммерческое 4 Барсукова С.Ю. Неформальная экономика. — М.: Издательский домГУ ВШЭ, 2004. — 238 с. лицензирование и регистрация, трудовые контракты, процедура кредитования, социальное страхование и др. Комплексный анализ причин существования неформальной экономики дает нам возможности раскрыть экономическую сущность неформальной экономики и неформальную занятость. На сегодня выделяют, как минимум пять характеристик современности, которые обусловили уход экономической активности в неформальное поле. 1.Структурные изменения в экономике, ведущие к изменениям на рынке труда. 2.Развитие неформальных услуг и самообслуживания. 3.Несовершенство институциональной системы, который проявляется в следующих аспектах (высокие налоги и жесткое административное регулирование; взяточничество чиновников, коррумпированность государственного аппарата; наличие и жестокое давление со стороны организованных преступных групп (ОПГ); неадекватность институциональной системы, при которой преимущества легальности не подтверждаются а, наоборот, ставятся под сомнение); 4.Распад социалистической системы и вступление бывших социалистических стран в переходный период. 5.«Модернизационные рывки» как способ сокращения отставания от лидеров. Таким образом, можно констатировать, что неформальная экономика явление универсальное, которое можно обнаружить в странах самого различного уровня развития и различной общественной организации, включая развитые капиталистические страны и страны с переходной экономикой. При этом неформальные компоненты экономик различного типа имеют свои особенности, обусловленные уровнем экономического развития, характером институциональной среды, ролью государства в регулирование экономики. Конкретное содержание неформальной экономики, оценки её роли, возможные рецепты по использованию или искоренению различны. Неформальная экономика5 — сектор экономики, область человеческой деятельности, направленной на получение выгоды, основное регулирование в которой происходит при помощи доминирующих неформальных норм, может быть определена как вся экономическая деятельность, по разным причинам (неденежный оборот, высокие налоги, законодательные запреты и т. д.) не учитываемая официальной статистикой и не входящая в ВНП. 5 Материал из Википедии — свободной энциклопедии Несмотря на многообразие определений, все современные исследования неформальной занятости подчеркивают то, что она не влечет возникновения прав на трудовые и социальные гарантии, которые установлены национальными законодательствами и регулирующими документами МОТ. Введение Вовлечение Кыргызской Республики в систему мирохозяйственных связей и обеспечение устойчивого экономического развития требуют активной поддержки курса на строительство социально ориентированной рыночной экономики. При этом, наличие неформальной экономики представляется в настоящее время одной из актуальных проблем. Неформальная экономика объединяет качественно разнородные виды деятельности, полностью или частично не подчиненные государственному регулированию, не подкрепленные формальными контрактами и не фиксируемые статистическим учетом. Другими словами, эта та экономическая реальность, которая не подчинена формальному экономическому праву. Негосударственный сектор экономики характеризуется значительным размером теневой экономики, который, по экспертным оценкам, достигает 39 % от ВВП. Наличие в экономике множества хозяйствующих субъектов, которые фактически находятся в льготных налоговых нишах, подрывает фискальную политику, формирует несправедливую конкурентную среду, создает ложные сигналы и стимулы для экономического развития, искажает официальную статистику, приводит к принятию неэффективных управленческих решений по развитию экономики. Однако главный ущерб стране от наличия неформального сектора – это снижение доверия инвесторов к инвестиционному климату, поощрение коррупции. Следствием глубоких социально – политических и экономических потрясений стало заметное снижение уровня жизни населения. Так, за чертой бедности в 2012 году проживали около 2,1 млн. человек или 38 % от общей численности населения, из которых почти 66 % являлись жителями сельских населенных пунктов. В настоящее время по ряду фундаментальных рейтингов Кыргызстан находится на недопустимо низких местах. В частности, (i) по Глобальному Индексу Конкурентоспособности 2012-2013: 127 место (годом ранее – 126); (ii) по индексу Ведение Бизнеса (Doing Business-2012): 71 место (годом ранее – 73 место)6. За годы суверенитета для трансформационной экономики Кыргызстана стало характерным одновременное сочетание относительно высокого уровня неформальной занятости населения с кризисным состоянием промышленности, сельского хозяйства и ростом безработицы. В тоже время, несмотря на заметные успехи в обеспечение позитивных темпов экономического роста, достигнутых в последние годы в стране сохраняется высокий уровень неформальной экономики и ее влияние на различные сектора экономики. Практика перехода к рыночным отношениям в странах СНГ показала, что со временем стало недопустимым игнорировать неформальную занятость. Неформальная занятость также как и неформальные (неофициальные) экономические отношения искажают механизмы функционирования рыночной экономики, нарушают легальные правила и формы конкуренции, где имеется необходимость регулирующей роли государства в решении проблем занятости и адаптации трудоспособного населения к рыночной экономике. В этой связи представляется важным рассмотреть специфику, масштаб, качественный состав и структуру неформальной занятости в Кыргызской Республике. Здесь, особое место отведено проблеме устойчивости масштабов неформальной занятости, которая связана со специфическим спросом на существующем рынке труда. Выборочные обследования, проведенные в городе Бишкек и регионах Кыргызской Республики, показали, что неформальная занятость концентрируется на мелких предприятиях, действующих в основном в сфере торговли, услуг, а также в строительстве. Именно эти сферы сталкиваются с серьезными колебаниями спроса и нуждаются в процессе гибкого регулирования численности занятых лиц, что может быть обеспечено только за счет неформальной занятости. Занятость населения является важнейшим элементом социальнотрудовых отношений и занимает существенное место в исследованиях связанных с экономикой труда. Широкое развитие неформальной занятости ярко проявляется в период проведения экономических реформ, заставляет обратить пристальное внимание на изучение этого социальноэкономического явления. 6 «Программа по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы» одобрена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 апреля 2013 года № 218 Занятость, как важнейшая категория рынка труда, проявляет себя в различных видах, сферах, имеет сложную структуру и формируется с учетом спроса и предложения рабочей силы, которые в свою очередь определяются действием демографических факторов и темпами социально-экономического развития. Отсутствие занятости у способного к труду населения тяжелым бременем ложится на экономику и социальные условия существования общества, тормозит общественный прогресс, усиливает демографический кризис. Трудоизбыточность в Кыргызской Республике разрешается массовой трудовой миграцией населения, особенно, молодой и наиболее энергичной ее части. Эта тенденция, наряду с решением острых вопросов трудоустройства, возникновением устойчивого источника пополнения валютных поступлений в страну, приводит к ухудшению человеческого капитала внутри государства. Массовая миграция приводит к разрывам семейных уз, к фактической безотцовщине, в возрастающих размерах она становится угрозой институту семьи. Социально-экономические проблемы мотивируют также увеличение внутренней миграции, концентрацию населения в Бишкеке и других крупных городах страны. Ограниченная способность городов принять прибывающее население создает повышенную нагрузку на социальную инфраструктуру, вызывает напряжение в социальноэкономической и общественно-политической сферах, а также в значительной мере способствует созданию неформальных рынков труда. Трактуя неформальные рынки труда аналогичным образом, 15-я Международная конференция статистики труда (МКСТ) (январь 1993 г.) приняла конвенциональный подход к определению и статистическому измерению неформального сектора. В резолюции конференции говорится: «В широком понимании неформальный сектор представляет собой совокупность единиц, занятых производством товаров и услуг с целью обеспечения работой и доходами участвовавших в них лиц. Как правило, эти производственные единицы имеют низкий уровень организации производства, совсем или практически не имеют разделения труда и капитала как факторов производства и отличаются малым масштабом деятельности. Трудовые отношения — если таковые существуют — основаны преимущественно не на договорах с формальными гарантиями, а на случайной занятости или родственных и личных отношениях». Важно заметить, что определение неформального сектора, приведенное в резолюции 15 й МКСТ, позволяет достаточно гибко операционализировать определения, используемые для оценивания масштабов такого сектора в разных странах: • самозанятые работники неформального сектора могут включать либо всех самозанятых работников, либо лишь тех, кто не зарегистрирован в соответствии с государственным законодательством; • для того чтобы отнести предприятие к неформальному сектору, можно использовать один из следующих критериев: (а) количество занятых работников не превышает определенного порогового значения7; (б) предприятие либо его работники не имеют регистрации. Неформальная занятость охватывает все формы оплачиваемой занятости — по найму и не по найму, которые формально не зарегистрированы и, следовательно, не учитываются статистикой предприятий и налоговыми органами, не подлежат регулированию и не защищены существующими правовыми или регулирующими структурами. Если использовать терминологию системы национальных счетов (СНС), неформальная занятость охватывает недекларируемую, нерегистрируемую занятость в трех секторах: формальном, неформальном и домашних хозяйств. Для целей настоящей работы мы сузили определение неформальной занятости, исключив из него сектор домашних хозяйств, насколько это возможно. Определенный таким образом контингент неформально занятых будет включать, с одной стороны, самозанятых без патента или лицензии, незарегистрированных индивидуальных предпринимателей с наемными работниками и без них, лиц, работающих на условиях устного найма на предприятиях неформального сектора, неоплачиваемых работников семейных предприятий и пр., а с другой, наемных работников предприятий формального сектора, работающих без контракта. По нашему мнению, именно в этой группе концентрируются наиболее явные нарушения формальных норм трудового права и социального страхования. В свою очередь, неформальная занятость представляется в настоящее время одной из актуальных и широко обсуждаемых в научной литературе темой. Это явление характерно как для развитых, таких и для развивающихся стран, а в странах с переходной экономикой, оно в короткое время получило широкое распространение. Его быстрое укоренение сталь следствием стремительной ломки основ планово-централизованной системы хозяйствования, проведения кардинальных институциональных реформ и изменения отраслевой структуры национальных экономик, не подкрепленных своевременным созданием благоприятных условий для 7 В соответствии с рекомендациями Делийской группы (1997 г.), при публикации информации о неформальном секторе страны должны выносить в отдельную группу предприятия, на которых работает менее 5 человек. Для целей сравнения этот критерий может использоваться в качестве строгого определения предприятия неформального сектора. развития малого предпринимательства. Это обусловило уход в тень многочисленной армии участников малого бизнеса и части легально зарегистрированных малых предприятий. Глава 1. Роль теневой неформальной занятости в экономике Кыргызстана 1.1. Особенности теневой (неформальной) занятости в КР Научная литература дает различные особенности неформальной занятости. С одной стороны, она является социально уязвимой, часто сопряжена с плохими условиями труда, низкой зарплатой и нестабильным положением. С другой стороны, она может быть добровольным выбором, обеспечивать сопоставимый или даже более высокий доход, большую автономию, гибкий график работы, возможность начать предпринимательскую деятельность. Такая занятость может повышать субъективный статус, создавая у работника ощущение относительного благополучия. Без всякого сомнения, можно констатировать, что неформальная занятость состоит в корреляционной связи с общим уровнем теневой составляющей в экономике страны. Поэтому возникает объективная потребность выявить роль теневой экономики и его связь с неформальной занятостью. Теневая экономика стала хронической проблемой для Кыргызстана, которая представляет реальную угрозу для безопасности страны и является серьезным барьером для развития малого и среднего бизнеса, создавая неравные условия для конкуренции. Это негативное явление снижает налогооблагаемую базу, способствуя дестабилизации бюджетной сферы страны. Со стороны ключевых государственных органов должных мер не предпринимается. Там, где не работают законы, где бизнес не полагается на силу закона, ему выгоднее работать в теневом секторе с его устоявшимися традициями и механизмами. По данным последних исследований, в 2006 году уровень теневой экономики в Кыргызской Республике составил 53 %. В 2012 году были проведены новые исследования, по результатам которых уровень теневой экономики составил 39 %. Было выявлено, что основными причинами, вынуждающими предпринимателей уходить в «тень», являются: (i) наличие коррупционных проявлений; (ii) отсутствие политической стабильности; (iii) высокая доля оборота наличных денежных средств; (iv) несовершенство правовой и институциональной базы противодействия проявлениям «теневой экономики»; (v) административные барьеры при осуществлении легальной деятельности; (vi) сложные процедуры налоговой отчетности и регистрации для субъектов предпринимательства. Был обследован сегмент предпринимателей, которые не платят налоги, скрывают свои доходы, не отчитываются, не покупают лицензий и занижают налоговые отчисления. В общемировом масштабе удельный вес «теневой экономики» оценивается в 5-10 % от ВВП, предельный пороговый показатель составляет 40-50 %. Мировой объем теневой (включая криминальный сектор) экономики оценивается в 9 трлн. долл. США, что превышает 40 % суммарного ВВП всех стран Организации экономического сотрудничества и развития. В Кыргызской Республике данная сумма превышает 100 млрд. сомов. В целом, попытки легализации теневой экономики в стране проводятся эпизодически, не сформирована институциональная база и на сегодня отсутствует единая государственная политика по инструментам воздействия для выхода субъектов экономики из «тени». Учитывая это, Правительство Кыргызской Республики намерено принять безотлагательные меры по устранению условий и причин возникновения теневой составляющей экономики, а также по ее легализации. Приоритетными направлениями для достижения поставленной цели будут: (i) создание условий для выхода из теневого сектора субъектов предпринимательства; (ii) повышение привлекательности регуляторной политики государства для бизнеса. Первое приоритетное направление по созданию условий для выхода из тени субъектов предпринимательства ориентировано на решение следующих задач: (i) внести изменения в законодательство в области фискального администрирования; (ii) создать упрощенную систему отчетности для малого и среднего бизнеса, прежде всего, в налоговых органах; (iii) внедрить принцип «единого окна» в сфере внешней торговли. Для решения первой задачи Правительство Кыргызской Республики намерено: провести анализ существующих НПА и выявить наличие факторов, побуждающих субъектов экономики уходить «в тень»; на основе анализа подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в НПА в области фискального администрирования, а также по отмене некоторых из них. Вторая задача будет решаться через следующие меры: разработка и внедрение упрощенной системы налогообложения для малого и среднего бизнеса; определение и принятие решений по группам, имеющим разные критерии при определении ставок единого налога; внедрение системы автоматизированного представления налоговой отчетности; внедрение системы автоматизированного проведения налоговых проверок малого и среднего бизнеса. Третью задачу планируется решить через такие меры, как: разработка и принятие НПА по внедрению электронного декларирования; нормативное установление максимального времени (в 2013 году до 60 часов) для таможенных процедур, с учетом внедрения электронного декларирования, с ежегодным снижением его до оптимального уровня. В рамках второго приоритета по повышению привлекательности регуляторной политики государства для бизнеса намечается решить следующие задачи: упростить регистрационные процедуры субъектов предпринимательства; исключить проявления коррупционных схем и «покровительствования» бизнеса чиновниками высокого уровня; внедрить институты совместного регулирования и саморегулирования; повысить уровень доверия бизнеса к деятельности государственных органов. Первую задачу Правительство Кыргызской Республики планирует решить путем реализации следующих мероприятий: - принять НПА, предусматривающие внедрение «заявительного принципа» (пере) регистрации субъектов предпринимательства; - нормативно установить конкретные сроки закрытия предприятий предпринимательства; - законодательно внедрить административную ответственность государственных органов за затягивание процесса ликвидации субъекта предпринимательства; - принять НПА по внедрению принципа «единого окна» при регистрации; (v) привести административные процедуры в соответствие с принципом «единого окна». Для решения второй задачи будут приняты следующие меры: - принятие НПА, отменяющего лицензии на импорт табачной продукции; - уменьшение сроков принятия решений государственным органом и оказания услуг; - объединение информационных баз министерств и ведомств с целью создания специального портала по переводу взаимоотношений предоставления государственных услуг в электронный формат; - принятие НПА, отменяющих исключительное право на сбор, скупку и реализацию лома и отходов черных и цветных металлов. Третья задача будет решена через реализацию мер: - внести дополнения в НПА в части ужесточения ответственности чиновников за предоставление неформального иммунитета отдельным субъектам бизнеса; - объединить усилия фискальных органов с правоохранительным блоком по выявлению госструктур, оказывающих покровительство субъектам предпринимательства, а также использующих теневые схемы; - выработка рекомендаций и принятие политических решений на основе мониторинга и оценки исполнения Плана Правительства Кыргызской Республики по противодействию коррупции на 2012-2014 годы. Четвертую задачу планируется решить через реализацию следующих мер: - с участием бизнес-сообщества провести анализ и оценку на предмет обоснованности чрезмерного и неэффективного государственного регулирования секторов экономики; - на основе анализа разработать и принять НПА, предусматривающие принципы совместного регулирования секторов экономики (бизнес + государство), где имеются необоснованные и неэффективные государственные регуляции; - принятие НПА, предусматривающих передачу на саморегулирование тех или иных секторов экономики бизнесу. Пятую задачу планируется решить за счет выполнения следующих мер: - проведение информационной кампании о результатах работы Правительства Кыргызской Республики по сокращению теневой экономики; - создание постоянно действующих «открытых площадок» по выработке инструментов легализации «теневой экономики»; - ввести обязательную норму привлечения представителей бизнеса в процесс принятия политических решений по механизмам легализации теневой экономики; - создание в ключевых государственных органах «горячих» телефонных линий и страниц веб-сайтов по противодействию теневой экономики с обратной связью. Исходя из поставленных приоритетов Правительством Кыргызской Республики можно сделать вывод, что негативное влияние неформальной занятости заключается в том, что происходит деформация трудовых отношений; игнорирование норм трудового права, отсутствие для работников социальных гарантий и правовой защиты; недополучение государством социальных и налоговых платежей. Государственная политика регулирования неформальной занятости должна формироваться с учетом следующих особенностей отечественного рынка труда: • темпы прироста населения, внутренняя и внешняя миграция; • сравнительно низкое качество рабочей силы; • неэффективная занятость населения; • существование значительного неформального сектора экономики; • коррупционная и административная рента; • специфика процессов реструктуризации занятости. Поэтому с учетом новой рыночной ситуации, в Кыргызской Республике должна формироваться система управления занятостью. Необходимо органически встроить эту систему в рыночный хозяйственный механизм и привести сложившиеся формы и методы обеспечения занятости в соответствие с принципами и целями управления экономикой. Принципы управления должны четко соответствовать характеру связей в системе занятости, отражать основные направления совершенствования механизма регулирования занятости, а также требования к организационному построению органов управления и методам их работы. Важно подчеркнуть, что содержание самих принципов управления занятостью может меняться, поскольку изменение конкретно-исторических условий объективно приводит к изменению действия социально-экономических законов и, соответственно, к формированию и развитию механизма регулирования неформальной занятости. Прикладная значимость изучения механизмов регулирования неформальной занятости обусловлена необходимостью создания научно обоснованной социально – экономической политики в отношении различных субъектов неформальных экономических отношений. Научно обоснованная политика в отношении принципов регулирования неформальной занятости предполагает тщательное выявление комплекса факторов, обуславливающих существование и воспроизводство данного явления, нахождение критериев для оценки социально – экономических последствий неформальной занятости и определение стратегических целей в отношении неформальной занятости. 1.2 Анализ причин неформальной занятости (интересы сторон: работники, наниматели, государственные органы; формулирование проблемы; анализ нормативно-правовых актов (национальных, международных)) Впервые термин «неформальная занятость» ввел Харт К. в 1973 году в своей работе «Неформальные доходы и городская занятость в Гане»8, которая стала одним из первых документов, где приводится подробный анализ причин неформальной занятости. С этого момента начинается активное изучение неформальных трудовых отношений. В условиях Кыргызской Республике данная проблема проявилась только в эпоху «перестройки», когда были упразднены такие характерные черты советского строя как тотальный контроль на рынке труда, отсутствие частной собственности, полная занятость. В этот период привычное устройство страны рухнуло, что заставило людей приспосабливаться к новым условиям. Большое количество безработных, перераспределение трудовых сил в секторах экономики, уменьшение доли занятых в государственном секторе, увеличение количества работников в сфере услуг и торговли дали толчок к появлению неформальной занятости. Но ошибочно думать, что данное явление осталось на первых этапах становления рыночной экономики в Кыргызской Республике. В настоящее время склонность населения к неформальной занятости также остается на высоком уровне, о чем говорят многие исследования. Произошедшие в тот период серьезные политические и экономические изменения оказали драматическое влияние на рынки труда во всех странах бывшего социалистического лагеря. Во время переходного периода изменились как спрос, так и предложение рабочей силы. Полная занятость, характерная для времени социализма, стала уже историей. За последние годы предложение на рынке труда опережало спрос в среднем на 32% (Программа «Национальная политика занятости КР до 2010 г.). Произошли значительные секторальные изменения в экономике страны. Так, сократились промышленные отрасли, появились новые секторы, в основном в сфере услуг. Большое количество людей остались без работы, что существенно сказалось на уровне экономической активности и занятости. 8 Харт К. Неформальные доходы и городская занятость в Гане // Неформальная экономика: Россия и мир / Под ред. Т. Шанина. М.: Логос, 1999 В Кыргызстане многие люди, лишившись работы, перешли в неформальный сектор и натуральное сельское хозяйство. Безработица привела также к интенсивной миграции как внутри страны (между регионами и из села в город), так и из нее. Точный уровень безработицы неизвестен, но то, что она приняла огромные масштабы и затяжной характер, понятно и без цифр. Снижение экономической активности трудоспособного населения в определенной степени объясняется уходом ее части на теневой рынок труда. Небольшая доля молодежи связывает свою деятельность с натуральным хозяйством. В сельской местности доля незанятой молодежи очень велика, так как кроме сельского хозяйства здесь других возможностей найти работу нет. Нет точных данных по безработице среди молодежи с ограниченными возможностями, но не трудно догадаться, что эта уязвимая группа находится в числе тех, кто попадает в группу длительной безработицы. Общая черта неформальной занятости – это сложность регистрации людей, вовлеченных в данные сферы, из-за отсутствия каких-либо письменных соглашений. Отсюда и уязвимость работников, вовлеченных в неформальную занятость, так как нет возможности регулировать их деятельность и функционирование со стороны законодательных органов и государства. Работники являются незащищенными лицами, не могут отстаивать свои права юридически. Другой особенностью и отрицательной чертой бесконтрактного трудоустройства - это сокрытие от налогов, различных выплат по законодательной базе, вследствие этого бюджет страны недополучает значительную сумму денег, что также сильно влияет на экономику в целом и политику управления ею. Таким образом, неформальную занятость можно определить как «любые виды трудовых отношений, основанные на устной договоренности. Поскольку отсутствие письменного трудового договора или контракта максимизирует нарушения трудовых и социальных прав и гарантий, мы определили неформальную занятость как незарегистрированную занятость в формальном и неформальном секторе»9. В этой связи, анализ причин неформальной занятости населения является актуальной задачей по созданию и развитию правильно выстроенной системы приоритетов, механизмов мобилизации и распределения ресурсов, выделяемых на социальные цели, поэтапное решение всего круга социальных проблем как унаследованных от командно-административной системы, так и 9 Малева Т.М., Синявская О.В. Неформальная занятость в России: методологические подходы и эмпирические оценки/ НИСП/-2002. возникающих в ходе рыночных преобразований. При этом важно четко разграничивать две задачи по мотивации работников, нанимателей, государственных органов по сокращению объемов теневой занятости населения: защиту от жесткого воздействия рынка социально уязвимых слоев населения и экономическую активизацию различных слоев населения, нацеленную на адаптацию к рынку. Социально - экономические преобразования, осуществляемые в Кыргызской Республике, требуют принципиально нового подхода к проблемам рынка труда, как с теоретической, так и сугубо практической точки зрения. Данная проблема является многогранной и требует разностороннего изучения и анализа экономических, социальных и политических аспектов. Естественно с точки зрения экономической науки и практики хозяйствования приоритет должен быть отдан экономическим аспектам функционирования рынка труда. Общественная практика индустриально развитых стран подтверждает, что переход к новому качественному состоянию общества, соответствующего современному уровню развитию производительных сил во многом зависит от подготовленности населения к восприятию новых хозяйственных явлений, адаптации индивида, социальных групп к условиям и правилам рынка. Сегодня с определенной долей уверенности можно утверждать, что рынок труда в Кыргызстане находится на стадии своего становления. Труд из коллективно - принудительной деятельности по производству плановой продукции и услуг заданного качества и ассортимента становится способом существования миллионов экономически независимых товаропроизводителей. Более половина экономически активного населения работает не на государственные структуры, а на себя. Вместе с тем в Кыргызской Республике обостряется ситуация в сфере занятости, увеличивается резерв невостребованной на трудовых рынках не только низко, средне, но и высококвалифицированной рабочей силы, усиливается «соревнование» темпов роста безработицы и инфляции. Отсюда и несомненная значимость целенаправленного проведения рациональной политики по отношению к рынку труда. Её определение требует комплексного подхода, в формировании которого немалую роль призваны сыграть методы научного анализа. Поэтому особенно важно осознать, осмыслить, дать научное объяснение и разработать адекватные меры по решению возникшей проблемы по неформальной занятости населения. Реализация поставленных целей требует значительных исследований по проблемам становления и формирования рынка труда, изучения богатого опыта развитых стран в этой области, выявления и анализа особенностей государственного регулирования занятости населения в Кыргызской Республике. Экономически активное население Кыргызской Республики составляет 2,5 млн. человек, из них занято – 91 %. Численность безработных составляет 212,4 тыс. человек, более 52 % из них женщины. Уровень общей безработицы составляет 8,5 %. Молодежь составляет 68 % экономически активного населения. Уровень безработицы среди молодежи в разных возрастных группах варьируется от 10 до 19 %. Размер среднемесячной заработной платы по республике составляет 236 доллара США, что в 3-4 раза меньше размера средней заработной платы в России и Казахстане. В трудовой миграции за пределами страны, по оценочным данным, ежегодно пребывает полмиллиона граждан Кыргызстана, по неофициальным экспертным данным, цифра доходит до миллиона. За все годы независимости около 500 тыс. кыргызстанцев выехали на постоянное место жительство и получили гражданство России. Неформальный сектор экономики, где наблюдаются наихудшие условия труда, низкий уровень правовой и социальной защиты, низкая производительность, ограниченные возможности для развития трудовых навыков и обучению, является серьезным вызовом. Из общего числа занятых только 24 % или 548,2 тыс. человек осуществляют трудовую деятельность в формальном секторе экономики, в то время как 76 % экономически активного населения заняты индивидуальным трудом, в том числе фермеры, а также лица, находящиеся в трудовой миграции. Построение целостной институциональной системы в сфере предоставления услуг по занятости не завершено; мониторинг преобразований за последние пять лет показал несостоятельность разделения функций на внутреннем и внешнем рынках труда. Отсутствует орган, осуществляющий государственное управление охраной труда. Это приводит к росту рабочих мест с неблагоприятными условиями труда; увеличению травматизма и числа профессиональных заболеваний, обострению проблем трудоустройства отдельных групп населения: молодежи, лиц с ограниченными возможностями здоровья (далее – ЛОВЗ), женщин и др. В каждом районе республики функционируют службы занятости, которые непосредственно оказывают государственные услуги населению в сфере трудовых правоотношений, регистрации и учета безработных, предоставления услуг, связанных с выплатой пособий по безработице, профессиональной подготовкой безработных, а также оказывают консультационно-правовые услуги лицам, желающим трудоустроиться за рубежом. Службы занятости взаимодействуют с работодателями своего района, пополняя банк вакансий, который ежегодно насчитывает от 50 до 70 тысяч предлагаемых рабочих мест. Тем не менее, слабая связь на межрегиональном уровне, отсутствие единого банка данных вакансий по республике и ищущих работу показывает неэффективность оперативного регулирования из центра. Предлагаемые рабочие места, как правило, низкооплачиваемые, вследствие чего заполняемость вакансий в Бишкеке остается на уровне 60 %, в остальных регионах - от 80 до 100 %. Молодежная биржа труда (далее - МБТ) ежемесячно проводит «Ярмарки вакансий», где за год от 10 до 15 тысяч молодых людей получают консультации по профориентации и трудоустройству. Кроме этого, МБТ занимается трудоустройством подростков и учащихся на временные и разовые работы, включая лиц, оставшихся без попечения родителей. Профессиональная подготовка рабочих кадров для отраслей экономики осуществляется через систему начального профтехобразования (далее ПТО), включающую 110 профессиональных лицеев во всех регионах страны. Ежегодно в учебных заведениях ПТО обучаются порядка 30-32 тысяч молодых людей. Кроме того, система ПТО предоставляет услуги по обучению на краткосрочной основе безработным гражданам и желающим получить новую рабочую профессию. Проводимые реформы и реализация масштабных международных проектов по модернизации материально– технической базы и учебных программ пока не привели к гибкому реагированию на изменения спроса на рабочую силу системой профессионально-технического образования. Из-за ограниченности ресурсов на поддержание занятости населения, снижение безработицы и реализацию активных мер на рынке труда охват обратившихся составляет не более 55 %. Так, за 2012 год активными мерами (профобучение, общественные оплачиваемые работы, микрокредитование) было охвачено 30,8 тыс. безработных, или 51 % от числа имеющих официальный статус безработного, и 21% от числа обратившихся в службы занятости. Службы занятости сотрудничают с микрокредитными организациями по созданию новых рабочих мест через систему льготного беззалогового микрокредитования безработных. Так, ежегодно от 3,5 до 5 тысяч безработных могут получить льготный микрокредит в размере от 15 до 30 тысяч сомов на 1 год под 10-15 %. За 2012 год создали новые рабочие места за счет полученного микрокредита через службы занятости 4479 человек. В среднем на одного безработного выделяется от 10 до 30 тыс. сом сроком на 1 год под 15 % годовых. Центр трудоустройства за рубежом имеет свой банк данных по работодателям и работоискателям, предлагает консультационно-правовые услуги, предвыездную подготовку, а также услуги по проведению обучения и тестирования потенциальных трудовых мигрантов желающих трудоустроиться на основе организованного найма. Центр также проводит мониторинг деятельности частных агентств. В Бишкеке действует более 20 частных агентств занятости по трудоустройству граждан Кыргызской Республики за рубежом. В среднем, за год через государственные и негосударственные агентства занятости трудоустраиваются около 2 тыс. человек. Ежегодный миграционный отток за последние 5 лет колеблется от 30 до 50 тыс. человек, в 2012 году отток сократился в 3 раза. Сегодня основным способом трудоустройства за границей продолжают оставаться личные связи, что показывает ограниченность ресурсов для массового информирования и обучения мигрантов и членов их семей. Услуги гражданам Кыргызстана, находящимся в трудовой миграции за рубежом, по защите их социальных прав осуществляют консульские службы Кыргызской Республики, не имеющие в штате специалистов по трудовому праву, которые вследствие большой загруженности не справляются с потоком обращений, а также не могут предоставлять информацию по рынку труда. Созданный в 2010 году институт трудовых атташе был упразднен в связи с реорганизацией Министерства труда, занятости и миграции Кыргызской Республики. Таким образом, государство в некоторой степени потеряло связь с трудовыми мигрантами; в этой сфере активно работают различные ассоциации и общественные объединения, созданные в местах проживания многочисленных диаспор кыргызстанцев. В период 2006-2010 годов в Кыргызстане действовала «Национальная политика занятости населения до 2010 года»10, но меры политики на рынке труда, предусмотренные в рамках этой программы, скорее были направлены на смягчение социальных последствий проблем в трудовой сфере. В течение последних 2 лет, как таковой государственной программы политики занятости нет. На стадии обсуждения находится проект Стратегии регулирования внешней трудовой миграции Кыргызской Республики на период до 2020 года. В течение последних 5 лет Трудовой кодекс Кыргызской Республики многократно изменялся. На межсекторальном уровне также не сложилась практика принятия комплексных, экономически выверенных и согласованных решений в ответ 10 Одобрена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 17 августа 2006 года № 591 на новые явления и тенденции в трудовой сфере. Рынок труда в республике формируется стихийно, без соответствующих оценок спроса и предложений по территориям и видам востребованных профессий. Не проводится анализ влияния регулятивных мер (бизнес-среда, торговля и услуги) на рынок труда, распределение доходов и социальных прав в условиях нестабильной экономики. При разработке инвестиционных проектов не проводится детальная оценка количества и качества создаваемых рабочих мест, их стабильности, повышения навыков и квалификаций местной рабочей силы. Разросшаяся без учета потребностей экономики система высшего образования, в основном, в сторону увеличения набора на гуманитарные и экономические специальности, где не требуется создания материальнотехнической базы, уже создает дефицит в квалифицированных инженернотехнических кадрах. Погоня за массовостью привела к снижению качества образования, девальвации дипломов, оттоку потенциальных кадров из системы ПТО. Почти каждый вуз выпускает экономистов и менеджеров, однако, отсутствует приток профессиональных управленцев среднего и высшего звена «новой формации» во всех сферах деятельности, включая, государственное управление. Усугубляется проблема отсутствием эффективных мер и возможностей по противодействию «утечке мозгов». Несмотря на повышение заработной платы, не удается остановить отток профессиональных кадров и слабый приток молодых квалифицированных специалистов в социальной сфере. Существующая статистика по безработице не отражает истинных (значительных) масштабов безработицы, не дает возможности для классификации безработицы по квалификациям, продолжительности и т.д. Нет достаточных данных для изучения причин растущей неактивности населения; сектора низкооплачиваемой и малоквалифицированной работы; необходима оценка увеличивающегося сегмента населения с низкими доходами, граничащими с бедностью. Также требуется оценка сезонной и неполной занятости, быстрой смены места труда. Согласно данным национального опроса в Кыргызстане, проведенном в марте-апреле 2007 г., самыми острыми проблемами страны в настоящее время называются проблемы безработицы и экономического развития страны, соответственно - главными проблемами, стоящими перед семьями, названы вопросы трудоустройства и улучшение материального положения. (IRI, Baltic Surveys, The Gallup organization). В целях формирования комплексного механизма прогнозирования потребности рынка труда постановлением Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Методики прогнозирования потребности в трудовых ресурсах» от 26 марта 2012 года № 203 утверждена Методика прогнозирования потребности в трудовых ресурсах. Данное прогнозирование необходимо для разработки мероприятий по стратегическому планированию подготовки и переподготовки кадров, ориентированных на спрос профессиональных кадров на рынке труда в соответствии с целями социально-экономического развития страны. Реализованы Программа «Национальная политика занятости населения Кыргызской Республики до 2010 года», утвержденная постановлением Правительства Кыргызской Республики от 17 августа 2006 года № 591, Государственная программа Кыргызской Республики по регулированию миграционных процессов на 2007-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 сентября 2007 года № 433. В рамках реализации данных программ решен ряд проблем в сфере содействия занятости населения, внешней трудовой миграции, осуществлялись мероприятия по защите трудовых мигрантов, развивалось взаимодействие с работодателями по вопросам занятости населения, введен механизм анализа создания рабочих мест. Вместе с тем, имеется ряд проблем, таких как незначительное количество создаваемых рабочих мест с относительно высокой заработной платой, несбалансированность экономического развития регионов, влияющая на рост внутренней миграции, слабое участие местных государственных администраций и органов местного самоуправления в реализации мер содействия занятости населения, несоответствие уровня профессионального образования потребностям рынка труда, низкий уровень социальных гарантий для работников, стихийная внешняя трудовая миграция. В целях осуществления согласованных мер по основным вопросам регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений подписано Генеральное соглашение между Правительством Кыргызской Республики, Федерацией профсоюзов Кыргызстана и республиканскими объединениями работодателей на 2013-2015 годы. Постановлением Правительства Кыргызской Республики «О проекте Закона Кыргызской Республики «О содействии занятости населения» от 27 сентября 2012 года № 660 одобрен проект Закона Кыргызской Республики «О содействии занятости населения», предусматривающий совершенствование законодательства в сфере содействия занятости населения Кыргызской Республики, определение прав граждан в области занятости, расширение возможности доступа безработных граждан к услугам служб занятости. 1.3 Оценка ситуации (структура, динамика теневой занятости, причины расхождения данных, методы оценки) Хотя проблемы оценки неформальной занятости стали в последние годы объектом пристального внимания специалистов, они до сих пор недостаточно проработаны. Это связано, во-первых, с характером самого объекта, скрытого от глаз исследователя. Во-вторых, размытостью границ сферы неформальной занятости. В-третьих, со сложностью определения масштабов и оценки параметров явления из-за недостатка достоверной информации и существенного расхождения результатов, получаемых различными оценочными методами, а также, с использованием различных подходов к определению понятия «неформальная занятость». Понять логику появления и распространения неформальной занятости на рынке труда, а также ее роль при становлении рыночных отношений - весьма непростая и достаточно актуальная задача. Для Кыргызской Республики, проблема неформальной занятости, вызывает необходимость анализа ее роли, влияния на национальную экономику и общественные отношения в целом, а также и на рынок труда. Оценка неформальной занятости достаточно противоречива. По сути дела существует две точки зрения, на оценку существующей в неформальной экономике занятости. Первая связана с отрицательной оценкой данного феномена, т.к. она отвлекает значительную массу ресурсов, как на сокрытие самой неформальной занятости, так и ее результатов, порождает значительные дополнительные издержки хозяйствования (штрафы, взятки), усиливает социальную напряженность в обществе, несет и другие негативные социально-экономические последствия. Другая точка зрения связана с позитивной оценкой неформальной занятости, поскольку она позволяет сохранить трудовой и интеллектуальный потенциал, способствует решению проблемы доходов, адаптации населения к рыночным реформам и даже элементарному выживанию некоторой части населения. Отдельные формы неформальной занятости существовали в полулегально ещё в дореформенный, советский период. Первоначально её масштабы были невелики. Неформальная занятость была распространена главным образом среди работников, связанных с обслуживанием населения и, как правило, являлась дополнением к основному месту работы в сфере общественного хозяйства, осуществлялась людьми в свободное время ради получения дополнительных приработков. В процессе перехода к рыночным отношениям масштабы, структура и характер неформальной занятости, а также её роль в экономике существенно изменились. За последние годы она достигла значительных масштабов, очевидных даже на уровне простого эмпирического наблюдения. Неформальная занятость стала фактически самостоятельным сегментом рынка труда и оказывает заметное влияние на состояние занятости населения и социально-экономическую ситуацию в целом. В процессе перехода к рыночным условиям хозяйствования, разгосударствления собственности и с получением гражданами права на добровольную, свободно избранную занятость характер и содержание неформальной занятости, например в Кыргызстане, претерпел и серьёзную трансформацию. Изменились причины неформальной занятости, её виды, а вместе с ними побудительные мотивы занятия граждан неформальной деятельностью, численность и состав неформально занятых, роль этой сферы в формировании доходов населения, место и функции в рыночном механизме хозяйствования. Изучение публикаций зарубежных и отечественных исследователей и материалов Международной Организации Труда (МОТ) позволяет сделать вывод, что однозначного и четкого представления о том, что какие отношения выражает категория неформальной занятости, пока не сложилось. Её увязывают обычно с неформальным сектором экономики, понятие и границы которого остаются довольно размытыми. При изучении неформальной занятости возникают самые разнообразные вопросы и проблемы, требующие поиска ответов. В зависимости от характера ответов на эти вопросы различаются теоретические направления, оценки и рекомендации в отношении неформальной занятости. До сих пор ведутся дискуссии относительно природы неформальной занятости и её места в экономической системе общества. Все еще остается открытым вопрос: является неформальная занятость неотъемлемым атрибутом “реальной экономики“ или же это понятие не более чем аналитическая категория? Вызывает интерес также вопрос о том, является ли неформальная занятость уделом преимущественно слаборазвитых стран или же это процесс, характерный для современной мировой экономики в целом. В целом, необходимость государственного вмешательства в трудовую сферу общепризнана. Это особенно актуально для экономики Кыргызской Республики, где вопрос о механизме такого воздействия остается пока открытым. Для более объективного понимания данных процессов обратимся к статистическим данным. Так в результате естественных и миграционных процессов, по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, в 2012 году численность населения увеличилась на 111,2 тыс. человек или на 2 %, составив 5,6 млн. человек11. Городское население составляет 1,9 млн. человек (34 %), сельское - 3,7 млн. человек (66 %). Уже на 1 июля 2013 года, численность населения республики по оценочным данным составила 5 млн. 712,9тыс. человек. Прирост численности населения за шесть месяцев 2013 года при этом составило более 100 тыс.человек. (По данным официального сайта Министерства труда, миграции и занятости КР) Демографическая ситуация в 2012 году характеризовалась значительным снижением внешней миграционной активности населения. Так, в республику на постоянное место жительства прибыло 5,5 тыс. человек, выбыло 13,0 тыс. человек, миграционный отток составил (-) 7,5 тыс. человек, в то время как в 2011 году миграционный отток составлял (-) 36,5 тыс. человек. Наиболее высокий показатель внешней миграции отмечается в Чуйской области (56 чел. на 10 тыс. жителей) и в городе Бишкек (38 чел. на 10 тыс. жителей). Главной особенностью рынка труда Кыргызской Республики является избыток рабочей силы из-за высоких темпов прироста населения трудоспособного возраста. Так, доля населения трудоспособного возраста увеличилась с 57,8 % в 2005 году до 61,1 % в 2012 году. На протяжении последних лет предложение труда превышало спрос примерно на 32 %. Экономически активное население составляет 2490,1 тыс. человек12, занятое население - 2277,7 тыс. человек или 91 % экономически активного населения. По состоянию на 1 января 2013 года, молодежь (возрастная группа 1428 лет) составила 1 млн. 657 тыс. человек или 30 % всего населения республики и 68 % экономически активного населения. Экономически активное население в сельской местности составляет 1 млн. 599 тыс. человек, из них занятое население 1 млн. 496 тыс. человек или 94 % экономически активного сельского населения, безработными являются 102,9 тыс. сельчан. Относительно высокий уровень занятости в сельской местности объясняется тем, что сельскохозяйственные работы имеют временный характер (сезонный, 5 - 6 месяцев). Численность занятого населения составляет 2277,7 тыс. человек, уровень занятости – около 59 %. В Ошской области занятое население 11 12 Социально-экономическое положение за январь 2013 года. Сборник Нацстаткомитета «Занятость и безработица», 2012 год. составляет 590,0 тыс. человек, в Джалал-Абадской - 423,8 тыс. человек, в Баткенской - 165,0 тыс. человек, в Иссык-Кульской - 174,9 тыс. человек, в Нарынской - 85,4 тыс. человек, в Таласской - 103,3 тыс. человек, в Чуйской 350,2 тыс. человек. Увеличение числа занятого населения отмечается в финансовом секторе (на 82 %), строительстве (на 21 %), в сфере транспорта и связи (на 10 %). Таблица № 1 Численность занятого населения по отраслям за 2007 - 2011 годы (тыс. чел.) Отрасли 2007 г. 2008 г. 2009 2010 г. 2011 г. г. Всего 2152,7 2184,3 2216, 2243,7 2277, 4 7 Сельское хозяйство 742,1 742,9 718,5 699,1 700,2 Промышленность 192,9 191,3 187,3 192,1 189,8 Электроэнергетика 38,3 37,8 38,8 41,4 38,7 Строительство 205,3 221,9 244,0 240,1 249,1 Торговля 316,9 319,4 316,0 337,5 345,9 Транспорт и связь 133,3 133,8 144,9 147,5 147,2 Финансовый сектор 9,7 12,2 15,8 18,2 17,7 Государственное 106,8 101,7 103,6 99,9 102,6 управление Образование 156,6 156,1 164,3 171,9 177,1 Здравоохранение 86,2 86,2 79,4 74,4 78,5 Прочие отрасли 164,6 181,0 203,8 221,6 230,9 экономики Квалификация граждан, занятых в экономике страны, зависит от уровня образования и возможности его повышения, поэтому важно достичь соответствия инфраструктуры учебных заведений, их потенциала и компетенций особенностям экономики страны. Количество хозяйствующих субъектов, по состоянию на 1 января 2013 года, составило 541,3 тыс.единиц. В общем числе хозяйствующих субъектов доля крестьянских (фермерских) хозяйств составляет 45,4 %, индивидуальных предпринимателей - 43,3 %. Доля юридических лиц в общем числе хозяйствующих субъектов составила 4,9 % или 26,4 тыс. единиц. Из общего числа юридических лиц в государственной собственности находится 14,3 % хозяйствующих субъектов, муниципальной - 14,9 %, частной собственности 70,6 %. Значительная доля (79,5 %) юридических лиц относится к малым хозяйствующим субъектам, из которых 34,4 % зарегистрированы в городе Бишкек. Доля средних и крупных хозяйствующих субъектов составила 14,0 % и 6,5 % соответственно. По данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, в 2012 году в республике создано 112,5 тыс. рабочих мест. Из числа созданных рабочих мест 7 % - в формальном секторе (на предприятиях - 7,5 тыс. рабочих мест), 93 % - в неформальном секторе (индивидуальные предприниматели и фермерские, крестьянские хозяйства - 104,9 тыс. рабочих мест). Таблица № 2 Создание рабочих мест по отраслям за 2012 год (ед.) Сектора экономики Всего Сельское хозяйство Промышленность Строительство Торговля Гостиницы и рестораны Транспорт и связь Финансовая деятельность Операции с недвижимостью Государственное управление Образование Здравоохранение Коммунальное хозяйство Другие виды деятельности (патенты) 32609 5798 7451 33511 2313 8594 753 2748 472 1866 861 5536 9971 в том числе Юридическ Индивидуальные, ие лица фермерские хозяйства 170 32439 1480 4318 979 6472 755 32756 42 2271 360 8234 374 379 1394 1354 472 1038 828 158 703 372 5164 9971 В формальном секторе наибольшее число рабочих мест создано на промышленных предприятиях, в сфере строительства, а также в системе образования, наименьшее число - в сфере обслуживания (гостиницы и рестораны) и в сфере здравоохранения. В неформальном секторе наибольшее количество рабочих мест создано в сельском хозяйстве и в сфере торговли. Значительное количество созданных рабочих мест отмечается в Чуйской области (29128), городе Бишкек (25737) и Джалал-Абадской области (24344). Небольшое количество созданных рабочих мест наблюдается в городе Ош (1360), Иссык-Кульской (3244) и Таласской (3218) областях. Из общего числа вновь созданных рабочих мест около 20 % составляют фермерские хозяйства (23332). Наибольшее количество (56 %) рабочих мест в фермерских хозяйствах создано в Чуйской области (16541). Количество создаваемых рабочих мест недостаточно для обеспечения занятости безработных граждан. Анализ ситуации в области трудовой миграции показывает, что причины высокой динамики и масштабов трудовой миграции соотносятся с ситуацией на национальном рынке труда и демографическими изменениями в структуре населения республики. Так, значительными темпами продолжает увеличиваться численность населения в трудоспособном возрасте за счет естественного прироста трудоспособного населения, в результате которого на рынке труда наблюдается диспропорция в спросе и предложении рабочей силы. Ежегодно в трудоспособный возраст вступают более 70 тыс. молодых людей. За последние годы рост численности населения в трудоспособном возрасте превысил рост занятости более чем в 2 раза. Утрата сфер приложения труда и возможности получения доходов внутри республики также предопределила миграционный отток населения в зарубежные страны. Основными странами выезда граждан Кыргызской Республики с целью трудоустройства продолжают оставаться Российская Федерация и Республика Казахстан. По экспертным оценкам, трудовую и предпринимательскую деятельность за рубежом осуществляют от 350 до 500 тыс. граждан Кыргызской Республики. В развитых странах дальнего зарубежья пребывает до 30 тыс. кыргызстанцев. Численность кыргызстанцев, осуществляющих временную трудовую деятельность, варьируется в разное время года от 5 до 10 % от численности экономически активной части населения республики. Имеет место сложная ситуация в процессах внутренней миграции населения, на которую приходится порядка 60 % всех территориальных перемещений граждан. Внутренняя миграция населения осуществляется преимущественно из сельской местности в экономически и инфраструктурно развитые, но ограниченные по своему потенциалу (земельному, жилищному, коммуникационному, рынку труда и иному) города. Сокращение численности и качественного состава населения стратегически важных приграничных регионов и сельских районов ограничивает перспективы развития аграрного сектора и других отраслей экономики. Для сохранения уровня занятости населения и вовлечения трудоспособного населения в сферу занятости необходимо создать такие экономические условия, при которых ежегодный прирост занятых будет составлять не менее 7 % за счет создания порядка 150 тыс. рабочих мест. В настоящее время среднегодовой темп роста занятых составляет всего 1,0 %. Объективно экономика страны пока не может обеспечить необходимый рост количества новых рабочих мест. На данном этапе занятость граждан страны за рубежом остается важной составляющей политики занятости населения Кыргызской Республики. С одной стороны, внешняя трудовая миграция населения имеет ряд негативных проявлений (ухудшение состояния демографических показателей, фактор потери специалистов и квалифицированных рабочих кадров, обострение проблем института семьи), с другой стороны - отток части трудовых ресурсов положительно сказывается на рынке труда, трудовые мигранты за рубежом приобретают новые знания и опыт, осваивают новые технологии, приобщаются к новым стандартам организации производства, которые могут применить в работе по возвращении на родину. Поступления от внешних трудовых мигрантов служат основным источником обеспечения их семей. Если в 2003 году объем текущих трансфертов составил 6,9 % к ВВП, то в 2011 году он составил около 29 % ВВП. Уровень общей безработицы, по состоянию на 1 января 2013 года, составил 8,6 %, уровень официальной безработицы - 2,4 %. Наиболее высокий уровень официальной безработицы отмечен в городе Ош (10,7 %), низкий - в Таласской области (5 %). Уровень официальной безработицы ежегодно колеблется от 2 до 3 %. Разрыв между уровнем общей безработицы и официальной безработицы составляет более 5 %, в количественном показателе - от 100 до 130 тыс. человек, которые находятся в самостоятельном поиске работы. Ежегодно около 100 тыс. человек, находящихся в поиске работы, получают консультации в службах занятости по вопросам, связанным с трудоустройством. Численность безработного населения составляет 212,4 тыс. человек Наибольшее количество безработных граждан отмечается в городе Бишкек (40,8 тыс. человек), в Ошской (42,0 тыс. человек) и Чуйской (38,6 тыс. человек) областях. В 2012 году численность безработных, состоящих на учете в службах занятости, составила 95,2 тыс. человек. Количество имеющих официальный статус безработных составило 60,4 тыс. человек. Количество вакантных рабочих мест, заявленных в службы занятости, составило около 53,9 тыс. человек, с преобладанием спроса на рабочие специальности (70 %). Невостребованными ежемесячно остаются около 15 % вакансий вследствие низкой заработной платы. Трудоустроено службами занятости 39,6 тыс. человек. При росте уровня безработицы и дефицита рабочих кадров приоритетным направлением в работе с населением является обучение безработных граждан по специальностям, востребованным на рынке труда. В 2012 году на профессиональное обучение направлено 6,5 тыс. безработных. В целях создания новых рабочих мест за счет развития малого и среднего бизнеса осуществляется выдача микрокредитов безработным гражданам. В 2008-2012 годах за счет микрокредитования создано 9,5 тыс. новых рабочих мест. Значительное количество безработных, получивших микрокредиты, проживает в городе Бишкек (2,0 тыс. человек), в ИссыкКульской (1,8 тыс. человек), Ошской (1,5 тыс. человек), Джалал-Абадской (1,0 тыс. человек) и Баткенской (1,2 тыс. человек) областях. В 2012 году около 4,0 тыс. безработных граждан получили микрокредиты на сумму более 35,0 млн. сомов. Одной из мер активной политики содействия занятости населения являются оплачиваемые общественные работы. Для обеспечения временной занятостью безработных, находящихся в длительном поиске работы, службами занятости, в порядке временного трудоустройства, на оплачиваемые общественные работы направлено 19,0 тыс. человек. Оплачиваемые общественные работы организуются в основном для улучшения социальной инфраструктуры регионов на таких объектах, как школы, музеи, спортивные площадки и других. Создание рабочих мест является одним из приоритетов экономической политики республики, занятость населения за рубежом должна рассматриваться как одна из форм занятости населения, как временная возможность снижения напряженности на рынке труда. Следует отметить, что статистика по рынку труда не отражает реальной ситуации, официальная безработица учитывает часть граждан, находящихся в поиске работы. Общий уровень безработицы, рассчитываемый Национальным статистическим комитетом Кыргызской Республики, также не охватывает реальную численность безработных, поскольку не в полном объеме учитывает неработающую часть экономически активного населения страны. Отсутствие достоверных данных по трудовым ресурсам затрудняет эффективное государственное регулирование в сфере занятости, которое должно быть основано на спросе и предложении на рынке труда. В условиях ограниченных мер государственного регулирования рынок труда формируется стихийно, без соответствующих оценок спроса и предложения, как в разрезе территорий, так и по видам востребованных профессий. Глава 2. Государственное регулирование неформальной занятости/государственная политика по сокращению неформальной занятости 2.1. Институциональное регулирование неформальной занятости Проведение активной политики содействия занятости населения является одним из основных социальных приоритетов деятельности Правительства Кыргызской Республики. С этой целью в государстве должны быть созданы институты и институциональные условия регулирования рынков труда. В этой связи, задачей государства является не только обеспечение трудоспособного населения возможностью реализовать свое право на труд, формирование профессионального состава рабочей силы, создание рабочих мест и мотиваций к труду, но и регулирование неформальной занятости. Рынок труда представляет собой экономическую систему, в которой задействовано большое количество субъектов: государство, работодатели, работники, профсоюзы и другие. Политика занятости в современных условиях недостаточно подкреплена комплексом мер, обеспечивающих рациональную занятость населения в рамках экономического развития страны. Рыночные отношения, с одной стороны, расширяют возможности дальнейшего роста занятости населения страны как внутри страны, так и за рубежом, а с другой - требуют разработки и реализации новых подходов к повышению качества и экономической активности трудовых ресурсов. Проведенный опрос среди населения показал, что неформальная занятость в нашей стране является источником поддержания доходов и проявлением адаптивных способностей населения в связи с постепенным сокращением формального сектора, крайне чувствительного к низкому качеству институциональной среды. Работники, вступающие в неформальные трудовые отношения, живут во многом вне поля государственного регулирования, а потому отмеченная тенденция вряд ли изменится, пока эта среда радикально не трансформируется. В Кыргызской Республики, можно однозначно констатировать, что определенного государственного органа уполномоченного проводить институциональное регулирование неформальной занятости не имеется. В связи с чем, вопросы разработки и проведения государственной политики по сокращению объемов неформальной занятости и ее государственного регулирования остаются не решенными. Институционально вопросы неформальной занятости косвенно интегрированы в различные политики, такие как: - развитие рынка труда; - легализация неофициальной (теневой) экономики; - предупреждение коррупции; - привлечение инвестиций; - развития экспорта и импортозамещения; - фискальная, тарифная, лицензионная, разрешительная и др. Вместе с тем в компетенцию Министерства труда, занятости и миграции Кыргызской Республики входят вопросы государственного регулирования рынка труда (анализ и оценка состояния рынка труда), социального партнерства (с профсоюзами и работодателями), вопросы содействия занятости населения (трудоустройство на вакансии, включая организацию трудоустройства за рубежом и меры активной политики на внутреннем рынке труда), контрольно-надзорные функции в сфере охраны труда, вопросы регулирования миграционных процессов, вопросы подготовки рабочих кадров (система начального профтехобразования), а вопросы миграционной политики. Проблема неформальной занятости данным министерством, хотя и институционально не регулируются, но вместе с тем осуществляется политика по ее сокращению через механизмы содействия занятости населения. Министерство финансов и Министерство экономики Кыргызской Республики при разработке фискальной политики создают ряд различных преференций для легализации неформальной занятости и вводят дополнительные механизмы контроля по их выявлению. Проводимая, данными ведомствами политика по привлечению инвестиций и создания дополнительных рабочих мест также способствует переходу субъектов из неформального в формальный рынок труда. Правоохранительные и контролирующие органы выявляют факты незаконного предпринимательства, где законодательством Кыргызской Республики предусмотрена административная и уголовная ответственность, а также значительные финансовые санкции. В публикациях13 Национального статистического комитета Кыргызской Республики содержатся показатели, характеризующие неформальную занятость. Публикации предназначены для высшего управленческого персонала, руководителей и работников предприятий и организаций, научных, предпринимательских и банковских кругов, профессорскопреподавательского состава, аспирантов и студентов, средств массовой информации, других заинтересованных пользователей. Вместе с тем, в аналитических и программных документах, разработанных государственными органами, ссылок на эти показатели не установлено, также как и не обнаружено наличие тем, связанных с регулированием неформальной занятости. Исходя из положений предусмотренных «Дорожной картой: Политика занятости населения Кыргызской Республики на 2011-2015 годы», разработанной Министерством труда, занятости и миграции Кыргызской Республики, а также исходя из того, что основной целью данного министерства является смягчение социальной напряженности на рынке труда и повышение уровня/качества жизни граждан через создание условий для достойного труда – вопросы разработки политики институционального регулирования неформальной занятости должны быть закреплены за данным министерством. Данное обстоятельство также связано с тем, что по прогнозам экспертов, в течение предстоящих лет численность населения будет увеличиваться, в том числе нетрудоспособного населения. Низкий уровень заработной платы и недостаточное количество новых рабочих мест будут оказывать влияние на увеличение объемов неформальной занятости. Рост населения в населенных пунктах городского типа приведет к существенному повышению спроса на продукты питания, воду, сырье и энергию, также могут возникнуть сложности, связанные со сбалансированным развитием рынка труда. Увеличение объемов неформальной занятости, отсутствие конкретных мер по их легализации, трудности и препятствия, с которыми они сталкиваются при формализации своей деятельности, обуславливают необходимость выработки новых подходов и механизмов для регулирования неформальной занятости. 13 «Занятость и безработица. Итоги интегрированного выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств и рабочей силы в 2011г.» подготовлена по результатам модуля «Занятость и безработица» Кыргызского интегрированного выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств и рабочей силы (КИОДХ). В этой связи нам предстоит провести институционализацию14 функций по созданию нового института по государственному регулированию неформальной занятости. Институт является субъективным фактором экономической реальности, следовательно, институциональные условия создаются на основе институционализации определенных институциональных форм (норм и правил, институциональных инструментов), то есть институты первичны, а институциональные условия вторичны. Поэтому условия неразрывно связаны с элементами институциональной системы или институциональной среды, их определяющими, которые выступают производными явлениями норм и правил, заложенных в соответствующих институтах. На основе института складывается конкретное институциональное условие социальноэкономической деятельности, в частности, трудовой. С этой целью первоначально проанализируем институциональные аспекты отечественного рынка труда, что важно не только в теоретическом плане, но и в качестве основы для выработки практических рекомендаций по улучшению механизмов его функционирования. Становление экономических отношений на рынке труда – это прежде всего создание институтов, обеспечивающих его функционирование. На основании сложившегося мнения (социологический опрос, глубинные интервью, изучение тематический литературы) и анализа практики функционирования рынка труда можно составить следующую типологию институтов рынка труда. 1. Институты спецификации прав собственности на услуги труда (нормы, традиции, ценности, определяющие трудовое поведение, практика заключения и содержание формальных и неформальных трудовых контрактов, трудовое законодательство). 2. Институты поиска контрагента (работы или работника) и сбора информации (государственные и негосударственные структуры трудового посредничества, средства массовой информации, корпоративные и неформальные связи, контакты, каналы информации, рекомендации, репутация). 3. Коллективный институт заключения контракта, ведения переговоров – профсоюзы. 14 Институционализация – создание и оформление (организационное и правовое) организационных структур (институтов), отвечающих за реализацию конкретных функций. 4. Институты контроля за соблюдением контрактов, защиты прав собственности (трудовая инспекция, судебная система, частично профсоюзы). 5. Институты, определяющие мобильность и трансакционные барьеры на рынке труда (трудовая дискриминация, профессиональная и территориальная мобильность, законодательные ограничения мобильности, престижность и статусность рабочих мест). 6. Институты внутрифирменного, административного распределения ресурсов (нормы, административные правила и процедуры функционирования внутреннего рынка труда). 7. Институты государственного регулирования рынка труда, компенсирующие «провалы» рынка в сфере труда (служба занятости, системы страхования по безработице, органы контроля за условиями труда). Институты, связанные с функционированием рынка труда, можно в свою очередь, разделить на: - государственные (система образования и переподготовки, трудовая инспекция, службы занятости на республиканском, региональном и местном уровне, суд и прокуратура); негосударственные (профсоюзы, частные образовательные учреждения, частные посреднические фирмы, рекрутинговые агентства); - неформальные (этические нормы, национальные, местные или семейные традиции, религиозные догмы и предписания, предубеждения, институт теневой занятости). Как видно из этой классификации, параллельно с формальным рынком труда сосуществует его неформальная составляющая, частным случаем, которой является неформальная занятость. В чем же причина данного факта? Содержание институциональной среды и структура институциональной системы определяют наличие или отсутствие институциональных условий для возможности существования и развития неформального рынка труда. Условия создаются на основе институционализации определенных институциональных форм (норм и правил, институциональных инструментов). Поэтому условия неразрывно связаны с элементами институциональной системы или институциональной среды, их определяющими, которые выступают производными явлениями норм и правил, заложенных в соответствующих институтах. На основе института складывается конкретное институциональное условие социальноэкономической деятельности, в частности, трудовой. В связи с тем, что в нашем случае, социально-экономические антиинституты дают возможность для образования институциональных условий для развития неформальных трудовых отношений, нам представляется целесообразным, ни в коей мере не смешивая «причину» (антиинститут) и следствие (условие), осуществить классификацию и социально-экономических антиинститутов и образуемых ими условий исходя их единых классификационных признаков. Все это позволит оценить значимость определяемых этими антиинститутами институциональных условий для существования и распространения неформальной занятости. В ходе исследования были выявлены следующие факторы развития механизмов регулирования неформальной занятости: • чрезмерная регламентация экономической деятельности хозяйствующих субъектов; • высокие транзакционные издержки доступа на рынок труда и издержек продолжения формальной занятости в рамках закона; • ассиметричность информации, необходимой для принятия решений; • безнаказанность за причиненный неформальной занятостью ущерб общенациональным интересам; • неэффективность экономики и структурные диспропорции в экономике; • снижение жизненного уровня и усиление социальной дифференциации населения. Все это явилось условием стимулирования условий возникновения антиинститутов, создающих функциональное поля для развития неформальной занятости. 2.2. Анализ программных документов (эксперт №2) 2.3. Результаты исследования Глава 3. Выводы и рекомендации по регулированию теневой занятости Кыргызстане (эксперт №1, 2) 3.1. Риски и угрозы теневой занятости (эксперт №1, эксперт №2) 3.2. Выводы и рекомендации по регулированию теневой занятости Кыргызстане (эксперт №1, эксперт №2) Заключение Список использованных источников Приложения На рынке труда Кыргызстана среди иностранцев доминируют граждане Китая. Об этом сегодня на пресс-конференции в агентстве «Кабар» сообщил председатель общественной организации «Коалиция нового поколения» Тимур Саралаев. По его словам, гражданами Китая в основном осуществляется предпринимательская деятельность на рынках. «Определенная часть граждан КНР работают в сфере оказания услуг, горнодобывающей промышленности и в сельском хозяйстве. Затем следуют такие страны как: Турция, Южная Корея, Пакистан и Россия», - сказал он. «Ежегодно иностранцы в МИД КР получают разрешение для осуществления своей индивидуальной деятельности на территории нашей страны и большее количество из них составляют граждане КНР. Это в свою очередь приводит к вытеснению местных трудовых ресурсов и расширению масштабов использования неквалифицированной иностранной рабочей силы в экономике страны. Данная проблема вызывает масштабное перемещение кыргызстанцев за границу в поисках работы», - отметил Т.Саралаев. (ПРОРАБОТАТЬ КИТАЙСКУЮ ТЕМУ) Список использованных источников: 1. Portes A., Sassen-Koob S. Making it Underground: Comparative Material on the Informal Sector in Western MarketEconomies// The American Journal of Sociology. 1987. Vo. 93. No. 1. PP. 30-61; Cox R., Watt P. Globalization, polarization and the informal sector: the case of paid domestic workers in London// Area. 2002. 34.1, PP. 39–47; Edgcomb E.L., Thetford T. The informal economy: making it in rural America. FIELD (Microenterprise Fund for Innovation, Effectiveness, Learning and Dissemination) The Aspen Institute. 2004. URL:<www.fieldus.org>; OECD Employment Outlook. OECD, 2008. 2. Gerxhani K. The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey// Public Choice. 2004. Vo. 120. No. 3/4 (September). PP. 270-275. 3. OECD Employment Outlook, 2008. Cм. также материалы конференции “Measuring Informal Employment in Developed Countries”, Harvard University, 31 October-1 November 2008, www.wiego.org (например, http://www.wiego.org/reports/statistics/nov-2008/Michon.pdf. 4. Абдырашов М.А., Домагальский Ю.Л. Социально-экономическая статистика. Бишкек: изд-во 2007. 5. Барсукова С.Ю. Неформальная экономика. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. — 448 с. 6. Гимпельсон В.Е. Занятость в неформальном секторе России: угроза или благо?: ПрепринтWP4/2002/03.- М.: ГУ ВШЭ, 2002. – 52 с. 7. Гимпельсон В.Е. Неформальная занятость в России/ Демоскоп weekly. [Электронный ресурс].-2003.-Режим доступа: http://www.demoscope.ru/weekly/2003/0107/tema01.php. 8. Горисов С. Масштабы и структура неформальной занятости. Вопросы экономики. 2004 - №3. 9. Даровских В.Д. Введение в теорию социальных организаций. - Б.,1999 10. Демографический ежегодник Кыргызской Республики 2001-2009гг. Годовая публикация Статотчет Нацcтаткома.- Б., 2008. 11. Еремина Н.М., Маршалова В.П.. Статистика труда. М.: Финансы и статистика, 1988. 12. Занятость и безработица. Итоги интегрированного выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств и рабочей силы в 2011г. - Б.: Нацстатком Кырг. Респ., 2012:- 184c. 13. Капелюшников Р.И. Занятость в домашних хозяйствах населения// Нестандартная занятость в российской экономике/ под. ред. В.Е. Гимпельсона, Р.И. Капелюшникова; Гос.ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. Гл. 6. 14. К. Оторбаев, Т. Койчуманов «Экономика Кыргызской Республики», Бишкек 2007г. 15. Кудабаев З.И. Экономическое развитие КР. Бишкек: изд-во 2006.М.2008 16. Кумскова Н.Х., Савина М.М. Основы рыночной экономики.Нестандартная занятость в российской экономике/ под. ред. В.Е. Гимпельсона, Р.И. Капелюшникова; Гос.ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. 17. Латов Ю.В. Экономика вне закона. (Очерки по теории и истории теневой экономики). – М.: Московский общественный научный фонд, 2001. 18. Леденева А. Блат и рынок: трансформация блата в постсоветском обществе // Неформальная экономика. Россия и мир. М.: Логос, 1999. С. 111 124. 19. Любимова В. О некоторых формах занятости рабочей силы в капиталистических странах // Мировая экономика и международные отношения, 1984, № 3. С. 75-79. 20. Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика/ Пер. с англ. 13-е изд. М.: ИНФРА-М, 1999. 974 с. 21. Малева Т.М., Синявская О.В. Неформальная занятость в России: методологические подходы и эмпирические оценки/ НИСП/-2002. 22. Маркс К. Наемный труд и капитал. М.: Политиздат, 1983. 46 с. 23. Маршалл А. Принципы экономической науки. Том 1. М.: Прогресс, Универс 1993, с. 251-252. 24. Синдяшкина Е.Н. Неформальная занятость // ГарсияИсер М.Х., 25. Смирнов С.Н., Кашепов А.В., Бабушкина Т.А., Синдяшкина Е.Н. Рынок труда России. М., 1998. С. 152—167. 26. Федеральная служба государственной статистики. Методологическое положение по измерению занятости в неформальном секторе экономике. [ Электронный ресурс]. – 2011.-Режим доступа: http://www.gks.ru. 27. Харт К. Неформальные доходы и городская занятость в Гане // Неформальная экономика: Россия и мир / Под ред. Т. Шанина. М.: Логос, 1999. 28. Хоткина З.А. Социальные проблемы занятости в неформальной экономике // Народонаселение. 2002. № 4. С. 48—58. Информационные ресурсы: http://www.moluch.ru/archive/34/3923/ http://www.demoscope.ru/weekly/2003/0127/analit03.php http://www.hse.ru/data/2013/03/12/1293544349/WP3_2013_01.pdf http://www.socpol.ru/publications/PDF/nz.pdf http://tmnlib.ru/jirbis/files/upload/abstract/22.00.03/371.pdf http://2020strategy.ru/g7/news/28444231.html http://rud.exdat.com/docs/index-669985.html?page=51http://kurs.znate.ru/docs/index-110717.html?page=4 http://stat.kg/images/stories/docs/tematika/trud/Zanjatost%202011.pdf Приложения Приложение 1. Краткие методологические пояснения15 Экономически активное население - часть населения, обеспечивающая в рассматриваемый период предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. Численность экономически активного населения включает занятых и безработных. Экономически активное население ограничено установленным возрастом (15 лет и старше). Эта часть населения также называется рабочей силой. Занятое население - часть экономически активного населения, к которой относятся те, кто в рассматриваемый период: - выполняли работу (хотя бы 1 час в неделю) по найму за вознаграждение деньгами или натурой на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также не по найму для получения прибыли или семейного дохода независимо от сроков получения вознаграждения или дохода за свою деятельность; - временно отсутствовали на работе из-за болезни или травмы, ухода за больными, ежегодного отпуска или выходных дней, компенсационного отпуска или отгулов, возмещения сверхурочных работ или работ в праздничные (выходные) дни, работы по специальному графику, нахождения в резерве, установленного законом отпуска по беременности, родам и уходу за ребенком, обучения, переподготовки вне своего рабочего места, учебного отпуска, отпуска без сохранения или с сохранением содержания по инициативе администрации, забастовки, других подобных причин; - работали в качестве помогающих на предприятии, принадлежащем члену домашнего хозяйства или родственнику; - занимались в домашнем хозяйстве выполнением работ по производству товаров или услуг, в том числе производством продукции сельского, лесного хозяйства, охоты, рыболовства и ее переработкой не менее 10 часов в неделю, если производимая продукция предназначена для реализации на рынке; - занимались в домашнем хозяйстве производством продукции сельского, лесного хозяйства, охоты, рыболовства для собственного потребления или потребления в домашнем хозяйстве не менее 30 часов в неделю (при условии, 15 «Занятость и безработица. Итоги интегрированного выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств и рабочей силыв 2011г. » - Б.: Нацстатком Кырг. Респ., 2012:- 184c. что такое производство обеспечивает значительную часть совокупного потребления семьи). Лица, владеющие собственным предприятием, собственным делом и работающие на нем, но в рассматриваемом периоде на работе отсутствовавшие по любой причине, считаются занятыми, если в период их отсутствия предприятие (дело) продолжало функционировать. Лица, участвующие в оплачиваемых общественных работах по направлениям центров занятости, считаются занятыми. Неоплачиваемые работающие члены семьи, участвующие в деятельности семейного предприятия, но в рассматриваемый период не выполнявшие на предприятии никакой работы, не считаются “временно отсутствовавшими” и не учитываются в числе занятых. Не считаются занятыми экономической деятельностью лица, обучающиеся в дневных учебных заведениях, включая военное училище и военную академию, в аспирантуре, докторантуре дневной формы обучения. Однако, если они при этом работают, то считаются занятыми. Занятые в экономике классифицируются по своему статусу на работающих по найму и работающих не по найму. Работающие по найму или наемные работники – это лица, которые выполняют работу, определенную как «работа по найму». Работа по найму это работа, при которой гражданин заключает явный (письменный или устный) или подразумеваемый трудовой договор, гарантирующий ему базовое вознаграждение (деньгами или натурой), которое прямо не зависит от дохода единицы, где лицо работает. Основные фонды, некоторые или все инструменты, помещение, которые использует лицо в процессе труда, могут принадлежать другим лицам. Деятельность работника может осуществляться под непосредственным контролем владельца или лиц, определенных владельцем и работающих у него по найму. Назначенные, утвержденные или избранные, на оплачиваемую должность лица, включая руководителей, управляющих деятельностью организации от имени владельца, служители религиозных культов, считаются наемными работниками. К наемным работникам также относятся лица, проходящие службу в Вооруженных Силах КР, внутренних войсках, органах национальной безопасности и внутренних дел. Работающие не по найму - это лица, которые выполняют работу, определенную как “работа на собственном предприятии”. Работа на собственном предприятии (в собственном деле) - это работа, при которой вознаграждение непосредственно зависит от дохода, получаемого от производства товаров и услуг. Лицо самостоятельно принимает производственные решения, относящиеся к деятельности предприятия (собственному делу), или делегирует эти полномочия, оставляя за собой ответственность за благополучие предприятия (собственного дела). В эту группу входят: • работодатели; • самостоятельно занятые; • члены производственных кооперативов; • неоплачиваемые семейные работники. Работодатели - это лица, которые работали самостоятельно, или с одним, или с несколькими деловыми партнерами на собственном предприятии (в собственном деле), и в этом качестве нанимали на постоянной основе для работы на своем предприятии наемных работников. Все деловые партнеры в этом случае являются работодателями. Партнеры могут быть, а могут и не быть членами одной семьи или одного домашнего хозяйства. К работодателям также относятся лица, занятые коммерческой деятельностью без образования юридического лица, профессиональной деятельностью или ремеслом на индивидуальной основе и постоянно использующие труд наемных работников. К работодателям могут быть отнесены лица, работающие в акционерном обществе, где они самостоятельно или совместно с другими членами семьи, либо с одним или несколькими работающими в этом акционерном обществе партнерами располагают решающей долей собственности, и имеющие право от имени организации заключать договоры с другими организациями, нанимать или увольнять лиц, работающих по найму в этой организации. Самостоятельно занятые - это лица, самостоятельно или с одним или несколькими деловыми партнерами осуществляющие деятельность, приносящую доход и не нанимающие наемных работников на постоянной основе. Все деловые партнеры в этом случае являются лицами, самостоятельно занятыми. Партнеры могут быть и не быть членами одной семьи или одного домашнего хозяйства. Неоплачиваемый семейный работник (неоплачиваемый работник семейного предприятия) - это лицо, работающее в качестве помогающего без оплаты на предприятии, принадлежащем родственнику, как проживающему, так и не проживающему в одном с ним домашнем хозяйстве. Эти работники не могут считаться партнерами, так как степень их участия в работе предприятия незначительна по сравнению с участием главы предприятия. Занятые в неформальном секторе - лица, которые в течение обследуемого периода были заняты, по меньшей мере, в одной из производственных единиц неформального сектора независимо от их статуса занятости и от того, являлась ли данная работа для них основной или дополнительной. В качестве критерия определения единиц неформального сектора принят критерий отсутствия государственной регистрации в качестве юридического лица. Для лиц, занятых экономической деятельностью и имеющих в рассматриваемый период более одной работы (доходного занятия), определяется основная работа и дополнительная работа. Основная работа (доходное занятие) - это та работа, которую лицо само считает для себя основной. Основной работой может быть та, на которой отработано большое количество часов, или та, которая приносит наибольший доход. Другая работа, которую данное лицо имело в рассматриваемом периоде, считается дополнительной работой. Второй или дополнительной работой не считается работа на другом предприятии в случаях, предусмотренных родом деятельности по основному месту работы, т.е. командировки, выполнение сельскохозяйственных работ по направлению предприятия и т.п., а также работа на приусадебном участке для удовлетворения собственных нужд, а не для продажи на сторону, производство ремонтных работ, производство одежды, обуви, мебели и т.п. для удовлетворения нужд своего домашнего хозяйства, а не для продажи на сторону. Нормальной продолжительностью рабочей недели являются часы работы, установленные законодательством, правилами, коллективными договорами для данного вида работ и категорий работников. Там, где не установлена нормальная продолжительность рабочей недели законами или правилами, коллективными договорами, учитывается обычная продолжительность рабочей недели, т.е. часы, которые работник обычно тратит на выполнение заданного объема работ на неделю. Фактической продолжительностью рабочей недели является фактически отработанное время. Фактически отработанное время включает время работы в течение нормального рабочего времени; время отработанное сверх нормальной продолжительности рабочего времени; время проведенное на рабочем месте для его обслуживания и подготовки к работе; время простоя на рабочем месте не по вине работника; время, отведенное для коротких перерывов в работе для отдыха. В фактически отработанное время не включается оплаченное, но не отработанное время, например, ежегодный отпуск или время болезни. К безработным относятся лица в возрасте от 15 лет и старше, которые в рассматриваемый период одновременно удовлетворяли следующим трём критериям: • не имели работы (доходного занятия); • занимались поиском работы, т.е. обращались в государственную или коммерческую службу занятости, использовали или помещали объявления в печати, непосредственно обращались к администрации предприятия (работодателю), использовали личные связи и т.д., или предпринимали шаги к организации собственного дела; • были готовы приступить к работе в течение определенного периода времени. Учащиеся, студенты, пенсионеры и инвалиды учитываются в качестве безработных, если они не имели работы, занимались поиском работы и были готовы приступить к ней. К безработным относятся также лица, которые в рассматриваемый период: • не имели работы, но договорились о сроке начала работы (в течение 2 недель после рассматриваемого периода), и не продолжали дальнейшего его поиска; • не имели работы, были готовы приступить к работе, но не искали работу, так как ожидали начало сезона; • не имели работы, были готовы приступить, но не искали работу, так как ожидали ответа от администрации или работодателя на сделанное ранее обращение. Для лиц, организующих собственное дело, периодом поиска работы считается деятельность до регистрации предприятия. Деятельность после регистрации предприятия считается занятостью на собственном предприятии. В случаях, когда коммерческая деятельность организуется без формальной регистрации, моментом перехода от поиска работы к самой работе является готовность получить и выполнить первый заказ, или момент поступления финансовых ресурсов, или момент окончания подготовки производственной среды. Безработные не обязательно должны быть зарегистрированы в службе занятости. Продолжительность безработицы (продолжительность поиска работы) промежуток времени, в течение которого лицо ищет работу, используя при этом любые способы. Экономически неактивное население – население в возрасте, установленном для измерения экономической активности, которые в обследуемый период не включено в состав экономически активного, т.е. занятых и безработных. Экономически неактивное население, в зависимости от соответствия критериям поиска работы и готовности приступить к работе, включает тех, кто в обследуемый период: - не работает, хочет работать, ищет работу, но не готов приступить к работе; - не работает, хочет работать, но не ищет работу; - не хочет работать. Среди причин экономической неактивности можно выделить следующие: - посещение дневных отделений учебных заведений; - выход на пенсию; - состояние здоровья; - выполнение домашних обязанностей, уход за детьми и другими членами семьи; - неспособность найти работу («отчаявшиеся работники»); - нежелание работать. В состав экономически неактивного населения входят следующие категории: - учащиеся и студенты, слушатели и курсанты, посещающие дневные учебные заведения (включая дневные аспирантуры и докторантуры); - лица, получающие пенсии по старости и на льготных условиях, а также получающие пенсии по потере кормильца при достижении ими пенсионного возраста; - лица, получающие пенсии по инвалидности; - лица, занятые ведением домашнего хозяйства, уходом за детьми, больными родственниками и т.п.; - получатели дохода от собственности или капитала; - отчаявшиеся найти работу, т.е. лица, которые прекратили поиск работы, исчерпав все возможности ее получения, но которые могут и готовы работать; - прочие (все остальные лица, не попадающие ни под одну из вышеперечисленных категорий). Уровень экономической активности - удельный вес численности экономически активного населения в общей численности населения, измеренный в процентах. Уровень безработицы - удельный вес численности безработных в численности экономически активного населения, измеренный в процентах. Уровень занятости - удельный вес численности занятых в общей численности населения, измеренный в процентах. Уровни экономической активности, занятости и безработицы могут определяться как для всего экономически активного населения (в возрасте 15 лет и старше), так и для отдельных его групп (по полу, возрасту, образованию, городскому/сельскому населению и т.п.). В любом случае и числитель, и знаменатель при расчете таких показателей должны относиться к одной и той же группе населения (по полу, возрасту, образованию, городскому/сельскому населению и т.п.). Приложение 2.
