Program_pkx - Высшая школа экономики
advertisement
ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ «ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЯМИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» МОСКВА, 2015 1 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОГРАММЫ 1.1.Цель реализации программы. Целью реализации программы повышения квалификации является формирование и совершенствование компетенций, связанных с анализом, оценкой и управлением изменениями в сфере образования на региональном, муниципальном уровнях и уровне образовательных учреждений дошкольного и/или общего образования, а также формированием навыков исследования результативности и эффективности инноваций в сфере образования 1.2.Планируемые образовательные результаты По результатам освоения программы у слушателей будут сформулированы: Знания - нормативно-правовой базы (федеральная, субъектов РФ) реализации изменений в сфере образования 2012-2015 годов, в том числе, в части повышения заработной платы и внедрения эффективного контракта; - источников и состава статистических данных о функционировании системы дошкольного и общего образования в период 2009 – 2014 годов, в том числе, в разрезе субъектов Российской Федерации; - зарубежного и российского опыта оценки результативности и эффективности образовательных изменений; - форматов проведения качественных исследований для оценки результативности и эффективности образовательных инноваций; - предложений по повышению эффективности управления изменениями в сфере образования с участием органов в государственно-общественного управления. Умения - формирования группировок образовательных показателей для сопоставления субъектов РФ и отбора необходимых данных; 2 - анализа (федеральных, нормативно-правовых региональных, документов муниципальных) различного с целью уровня выявления результативности реализации образовательных изменений; - формирования типологий субъектов РФ для их отбора в рамках проведения исследований эффективности и результативности образовательных инноваций; - разработки форматов и планов проведения интервью и фокус-групп с целью исследования эффективности и результативности образовательных инноваций; - анализа результатов качественного исследования для выработки предложений по повышению эффективности государственно-общественного управления изменениями в сфере образования Компетенции - исследовательские компетенции (планирование исследования, отбор необходимых данных, их анализ, формирование выборок, проведение полевых работ, обработка их результатов, формирование исследовательских выводов и рекомендаций) - проектные компетенции (формирование исследовательских и управленческих проектов, их планирование, подбор проектных команд, определение критериев и показателей эффективности проекта) - управленческая дисциплина и самостоятельность; - осознанное самообразование. 1.3.Категория слушателей Данная программа рассчитана на слушателей, имеющих высшее или среднее профессиональное образование, а также имеющих должности, связанные с управлением сферой образования на региональном, муниципальном уровнях, уровне образовательной организации. Слушателями программы могут быть: 3 - специалисты органов управления образованием субъектов Российской Федерации - сотрудники муниципальных органов управления образованием - руководители образовательных учреждений дошкольного и общего образования и их заместители - специалисты-эксперты системы ИПК - представители органов государственно-общественного управления, члены консультативных и координационных советов при органах управления образованием различных уровней. 1.4.Трудоемкость обучения Продолжительность программы – 72 часа, из которых аудиторных – 40 часов, неаудиторных (для самостоятельной работы слушателей) – 28 часов, итоговая аттестация – 4 часа 1.5.Форма обучения Занятия в рамках программы проходят в очно-заочной форме. 4 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММЫ 2.1.Учебный план программы повышения квалификации «ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЯМИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» № Наименовани Общ Все Аудиторные занятия, ч СРС Фор е разделов, ая го Лабора Практиче 1 ,в ма дисциплин трудо ауд. ции торные ские и т.ч. емко работы семинарск КСР Лек ,ч сть, ч 1 2 1. Модуль 1. 3 6 контр оля ,ч ие занятия 2 7 8 9 4 5 8 6 2 4 Тест 8 2 6 4 Прак Современные подходы к оценке результативн ости и эффективност и изменений в сфере образования 2. Модуль 2. Сопоставител тичес ьный анализ кая образователь 1 2 СРС – Самостоятельная работа слушателя КСР – Контрольно- самостоятельная работа слушателя 5 ных работ показателей в а территориаль ном разрезе для оценки эффективност и образователь ных изменений 3. Модуль 3. 8 4 4 6 Прак Сопоставлени тичес е кая нормативно- работ правовых а источников для оценки эффективност и образователь ных изменений 4. Модуль 4. 8 4 4 8 Инди Проведение видуа качественных льное исследований задан эффективност ие и управления образователь 6 ными изменениями 5. Модуль 5. 8 4 4 6 Инди Формировани видуа е льное рекомендаци задан йи ие предложений по управленческ им стратегиям с участием органов государствен нообщественног о управления Итоговая 4 4 аттестация Прое ктное задан ие Итого: 2.2. 72 40 20 20 32 Календарно-тематический план 7 № Наименовани Общ Все Аудиторные занятия, ч е разделов, ая го дисциплин, труд тем оемк СРС Фо Лабор Практическ , ч, в рма ауд ии аторн ие и т.ч. кон ., ч ые семинарски КСР тро ость, работ е занятия ,ч ля ч ы 7 8 9 2 4 Те Лекц 1 2 3 4 5 1. Модуль 1. 12 8 6 Современны 6 ст е подходы к оценке результатив ности и эффективнос ти изменений в сфере образования 1.1 Тема 1. 2 2 2 2 2 2 Понятие «образовател ьные изменения». Зарубежный опыт оценки эффективнос ти изменений 1.2 Тема 2. Российский 8 опыт оценки изменений в сфере образования. 1.3 Тема 3. 6 2 2 2 4 Результативн тес т ость и эффективнос ть образователь ных изменений. Три этапа инноваций 2. Модуль 2. 12 8 2 6 4 Пр Сопоставите акт льный иче анализ ска образовател я ьных раб показателей ота в территориал ьном разрезе для оценки эффективнос ти образовател 9 ьных изменений 2.1 Тема 1. 2 2 4 4 2 Образователь ные изменения в территориаль ном разрезе. Формировани е исследовател ьских гипотез. Отбор показателей и их сопоставлени е 2.2 Тема 2. 4 Прямые и контекстные показатели изменений. Отбор и сопоставлени е на примере дошкольного образования 10 2.3 Тема 3. 6 2 2 4 Пр Интерпретац акт ия значений иче показателей ска на примере я сопоставлени раб я показателей ота статистики и «дорожных карт» 3. Модуль 3. 14 8 4 4 6 Пр Сопоставлен акт ие иче нормативно- ска правовых я источников раб для оценки ота эффективнос ти образовател ьных изменений 3.1 Тема 1. 2 2 2 Нормативноправовая база изменений в сфере образования 2012-2015 11 годов на федеральном уровне 3.2 Тема 2. 6 4 2 2 2 Пр Регионально- акт муниципальн иче ая ска нормативная я база раб изменений в ота сфере оплаты труда и эффективног о контракта 3.3 Тема 3. 6 2 2 4 Пр Анализ и акт оценка иче нормативно- ска правовой я базы для раб оценки ота эффективнос ти образователь ных изменений 4. Модуль 4. 16 8 4 4 8 Ин Проведение ди качественны ви 12 х дуа исследовани ль й ное эффективнос зад ти ан управления ие образовател ьными изменениям и 4.1 Тема 1. 4 4 2 2 6 4 2 2 Типология субъектов РФ для проведения оценки эффективнос ти инноваций 4.2 Тема 2. 2 Ин Формировани див е гайдов для иду проведения аль интервью и ное фокус-групп зад ани е 4.3 Тема 3. 6 6 Ин Анализ и див интерпретаци иду 13 я результатов аль качественног ное о зад исследования ани оценки е результативн ости и эффективнос ти изменений 5. Модуль 5. 14 8 4 4 6 Ин Формирован ди ие ви рекомендаци дуа йи ль предложени ное й по зад управленчес ан ким ие стратегиям с участием органов государствен нообщественно го управления 5.1 Тема 1. 4 4 2 2 Предложения по системе 14 оплаты труда и эффективном у контракту 5.2 Тема 2. 4 4 2 2 Предложения по совершенство ванию управления изменениями в сфере образования с участием органов государствен нообщественно го управления 5.3 Тема 3. 6 6 Ин Планировани див е изменений иду по аль результатам ное исследования зад : ани рекомендаци е 15 ии предложения Итоговая 4 4 аттестация Пр оек тно е зад ани е Итого: 2.3. 72 40 20 20 32 Описание содержания аудиторных занятий Рабочая учебная программа дисциплины «Повышение эффективности управления изменениями в сфере образования с участием органов государственно-общественного управления» Модуль 1. Современные подходы к оценке результативности и эффективности изменений в сфере образования 1.1 Тема 1. Понятие «образовательные изменения». Зарубежный опыт оценки эффективности изменений Содержание аудиторных занятий. Понимание образовательных изменений и оценки их эффективности. Виды эффективности. Различные подходы к оценке эффективности изменений, в том числе, реализуемых в 16 программно-проектном режиме на примере не менее, чем 4 стран. Основные принятые в мире методы оценки эффективности. 1.2 Тема 2. Российский опыт оценки изменений в сфере образования. Содержание аудиторных занятий. Опыт проектного и программноцелевого управления в сфере образования. Образовательные изменения нулевых и 2009-2015 годов. Подходы к оценке эффективности программ на примере ФЦПРО. Мониторинг и экспертиза программ и проектов в сфере образования. 1.3 Тема 3. Результативность и эффективность образовательных изменений. Три этапа инноваций Содержание аудиторных занятий. Оценка образовательных изменений по М.Фуллану. Этапы инициации, реализации и институционализации. Подбор инструментария для оценки эффективности изменений на каждом из этапов. Модуль 2. Сопоставительный анализ образовательных показателей в территориальном разрезе для оценки эффективности образовательных изменений 2.1 Тема 1. Образовательные изменения в территориальном разрезе. Формирование исследовательских гипотез. Отбор показателей и их сопоставление Содержание аудиторных занятий. Исследовательские гипотезы. Формирование гипотез для оценки эффективности изменений в дошкольном и общем образовании. Отбор источников для анализа гипотез. Формирование полей показателей статистики. 2.2 Тема 2. Прямые и контекстные показатели изменений. Отбор и сопоставление на примере дошкольного образования 17 Содержание аудиторных занятий. Показатели статистики для оценки эффективности изменений. Показатели в дошкольном и общем образовании. Показатели дорожных карт. Методология и методика сопоставления показателей. 2.3 Тема 3. Интерпретация значений показателей на примере сопоставления показателей статистики и «дорожных карт» Содержание аудиторных занятий. Сбор данных статистики по основным показателям системы образования. Различия в методологии сбора данных в рамках реализации «дорожных карт». Сравнительный анализ данных статистики и «дорожных карт» в части повышения заработной платы. Модуль 3. Сопоставление нормативно-правовых источников для оценки эффективности образовательных изменений 3.1 Тема 1. Нормативно-правовая база изменений в сфере образования 2012-2015 годов на федеральном уровне Содержание аудиторных занятий. Нормативно-правовая база изменений в образовании. Закон «Об образовании». Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Документы Правительства Российской Федерации, регулирующие реализацию указов. Нормативные акты Минобрнауки России 3.2 Тема 2. Регионально-муниципальная нормативная база изменений в сфере оплаты труда и эффективного контракта Содержание аудиторных занятий. Региональная нормативная база в сфере оплаты труда. Положения о НСОТ. Региональные модели оплаты труда. Положения об органах государственно-общественного управления. Законы о бюджетах и отчеты о их реализации. 18 3.3 Тема 3. Анализ и оценка нормативно-правовой базы для оценки эффективности образовательных изменений Содержание аудиторных занятий. Соответствие нормативной базы замыслу инноваций на каждом из этапов: инициации, реализации и институционализации. Ответы: - оценить наличие ясного замысла инновации, плана реализации инновации и их передачу участникам; - оценить наличие качественного доступа участников к информации об инновации; - определить связь инновации с государственной политикой. На этапе реализации инновации (эффективного контракта и повышения оплаты труда педагогических работников): - определить уровень качества проработки материалов, необходимых для внедрения инновации; - определить, введено ли нормативное подушевое финансирование образовательных услуг в регионе. Модуль 4. Проведение качественных исследований эффективности управления образовательными изменениями 4.1 Тема 1. Типология субъектов РФ для проведения оценки эффективности инноваций Содержание аудиторных занятий. - кластерный анализ, проводимый на основании группы показателей социально-экономического развития субъектов РФ и показателей изменений в сфере образования отдельно для дошкольного и общего образования; - отбор субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, на основании полученной типологии. 19 4.2 Тема 2. Формирование гайдов для проведения интервью и фокус- групп. Содержание аудиторных занятий. Методические аспекты всех стадий организации и проведения анализа результатов и социальных эффектов с использование метода; - ограничения, связанные со спецификой метода; - контроль качества собранных данных с использованием метода. Поиск отечественных и зарубежных аналогов выявления и анализа результатов и социальных эффектов изменений, происходящих в сфере образования, в том числе с использованием сходных методов для выявления и анализа, включающих оценку эффективности реализации мер социальной политики в сфере образования. Сравнительный анализ разработанной методологии и 3-х отечественных и зарубежных аналогов. 4.3 Тема 3. Анализ и интерпретация результатов качественного исследования оценки результативности и эффективности изменений Содержание аудиторных занятий. Анализ интервью и фокус-групп Интервью с руководителем министерства образования или заместителем руководителя, курирующим вопрос введения эффективного контракта Интервью с руководителем управления образования или заместителем руководителя, курирующим вопрос введения эффективного контракта Интервью с руководителем и 2 заместителями руководителя дошкольной образовательной организации-1 Интервью с руководителем и 2 заместителями руководителя дошкольной образовательной организации-2 Групповое интервью (фокус-группа) с педагогами дошкольных образовательных организаций (7-8 человек из разных общеобразовательных организаций) Интервью с руководителем и 2 заместителями руководителя 20 общеобразовательной организации-1 Интервью с руководителем и 2 заместителями руководителя общеобразовательной организации-2 Групповое интервью (фокус-группа) с педагогами общеобразовательных организаций (7-8 человек из разных общеобразовательных организаций) Модуль 5. управленческим Формирование рекомендаций стратегиям участием с и предложений органов по государственно- общественного управления 5.1 Тема 1. Предложения по системе оплаты труда и эффективному контракту Содержание аудиторных занятий. Результаты исследования и система оплаты труда. Стратегии оптимизации системы оплаты труда и эффективного контракта. Положения о нормировании труда и эффективного контракта. Анализ результатов качественного исследования в части эффективного контракта. 5.2 Тема 2. Предложения по совершенствованию управления изменениями в сфере образования с участием органов государственнообщественного управления Содержание аудиторных занятий. Этапы и индикаторы изменений. Соответствие управленческих действий на каждом из этапов. Сценарии реализации инноваций. Нормативно-правовое обеспечение государственнообщественного участия в реализации инновации/изменения. Совершенствование управления изменениями в части внедрения в системе дошкольного и общего образования эффективного контракта с педагогическими работниками с участием органов государственно-общественного управления 5.3 Тема 3. Планирование изменений по результатам исследования: рекомендации и предложения Содержание аудиторных занятий. Формирование сценариев изменений 21 для одного из субъектов РФ на основе результатов исследования. 2.4. Фонд оценочных средств Перечень лабораторных работ и практических (семинарских) занятий № п/п Наименование лабораторных работ/ Трудоемкость, практических (семинарских) занятий ч. Модуль 1 Тема 3. Результативность и образовательных эффективность 2 изменений. Три этапа инноваций Модуль 2 Тема 2. Прямые и контекстные показатели изменений. 4 Отбор и сопоставление на примере дошкольного образования Тема 3. Интерпретация значений показателей на 2 примере сопоставления показателей статистики и «дорожных карт» Модуль 3. Тема 2. Регионально-муниципальная нормативная база 2 изменений в сфере оплаты труда и эффективного контракта Тема 3 Анализ и оценка нормативно-правовой базы для 2 оценки эффективности образовательных изменений Модуль 4. Тема 1. Типология субъектов РФ для проведения 2 оценки эффективности инноваций 22 Формирование Тема 2. гайдов для проведения 2 интервью и фокус-групп Модуль 5. Тема 1. Предложения по системе оплаты труда и 2 эффективному контракту Тема 2. Предложения по совершенствованию 2 управления изменениями в сфере образования с участием органов государственно- общественного управления Задания для самостоятельной работы слушателей (СРС) № п/п Вид СРС Содержание Форма Трудоем кость, ч. 1. Результативность и Соответствие тест эффективность инноваций этапам по образовательных М.Фуллану. изменений. этапа инноваций 4 Три Соответствие показателей эффективности этапа инноваций Соответствие методов исследования этапам инноваций по Фуллану 2. Интерпретация Отбор значений сопоставление показателей примере и Практиче ская на показателей статистики 4 работа и 23 сопоставления «дорожных карт» в показателей части статистики общего и образования «дорожных карт» 3. Регионально- Формирование муниципальная пакета регионально- ская нормативная Практиче база муниципальных 2 работа изменений в сфере документов в рамках оплаты труда и изучения изменений эффективного в сфере оплаты труда контракта педработников общего образования и эффективного контракта 4. Анализ и оценка Анализ нормативно- и Практиче интерпретация 4 ская правовой базы для (сравнительная) работа оценки нормативной базы эффективности по оплате труда и образовательных эффективному изменений контракту для двух муниципалитетов разных субъектов Российской Федерации 5. Формирование гайдов проведения Формирование гайда Индивиду для для 2 проведения альное фокус-группы с задание педагогическими 24 интервью и фокус- работниками групп дошкольного образования 6. Анализ и Проведение фокус- Индивиду интерпретация группы результатов педагогическими качественного работниками 6 с альное задание исследования оценки дошкольного результативности и образования. Анализ эффективности и интерпретация изменений результатов фокус- группы 7. Планирование Формирование Индивиду изменений по предложений по альное результатам повышению задание исследования: эффективности рекомендации предложения 6 и управления на основе анализа показателей и результатов качественного исследования для одного из предложенных субъектов Российской Федерации Форма текущего контроля: 1. Посещение занятий 25 2. Ведение конспекта занятий 3. Формирование исследовательского портфолио Форма промежуточной аттестации Практические и индивидуальные задания Практические и индивидуальные задания задания направлены на закрепление основных умений, связанных с - формированием группировок образовательных показателей для сопоставления субъектов РФ и отбора необходимых данных; - анализом (федеральных, нормативно-правовых региональных, документов муниципальных) различного с целью уровня выявления результативности реализации образовательных изменений; - формированием типологий субъектов РФ для их отбора в рамках проведения исследований эффективности и результативности образовательных инноваций; - разработкой форматов и планов проведения интервью и фокус-групп с целью исследования эффективности и результативности образовательных инноваций; - анализом результатов качественного исследования для выработки предложений по повышению эффективности государственно-общественного управления изменениями в сфере образования Форма итоговой аттестации Выполнение индивидуального проекта по анализу результатов исследования оценки эффективности изменений в одном из субъектов Российской Федерации и формирование предложений по управлению изменениями в сфере образования с участием органов государственнообщественного управления. - исследовательские компетенции (планирование исследования, отбор 26 необходимых данных, их анализ, формирование выборок, проведение полевых работ, обработка их результатов, формирование исследовательских выводов и рекомендаций) - проектные компетенции (формирование исследовательских и управленческих проектов, их планирование, подбор проектных команд, определение критериев и показателей эффективности проекта) - управленческая дисциплина и самостоятельность; - осознанное самообразование. Требования к проверке результатов освоения. Оценка качества освоения дополнительных профессиональных программ проводится в отношении соответствия результатов освоения программы повышения квалификации заявленным целям и планируемым результатам обучения. В структуре дополнительной профессиональной программы повышения квалификации оценка качества освоения программы включает итоговую аттестацию обучающихся. Для успешного освоения программы слушателю необходимо: - посетить не менее 75% занятий; - выполнить все предложенные практические и индивидуальные задания, успешно написать тест; - успешно выполнить итоговое задание Перечни заданий для слушателей и требования к проверке освоения программы Тест на знание и понимание сути инноваций (18 правильных ответов – 18 баллов 17 правильных ответов – 17 баллов, и т.д.) 27 1. Что понимается под нововведением (инновацией) в инноватике? 1. Освоение производства и масштабное распространение новых продуктов и услуг 2. Использование новшества в технологии производства продуктов и выполнения услуг 3. Практическое использование новшества с момента технологического освоения производства и масштабного распространения в качестве новых продуктов и услуг 2. Инновационная деятельность является (уберите лишнее): 1. Процессом создания, освоения и распространения новых видов продукции, услуг, технологий, сырья и материалов, методов организации производства и управления. 2. деятельностью, направленной на использование результатов научных исследований с целью получения нового или значительно усовершенствованного продукта, способа его производства или применения. 3. деятельностью, которая включает фундаментальные, прикладные исследования, конструкторские, проектные, технологические разработки, создание опытных образцов. 4. продуктивной, предметно-практической деятельностью, и представляет собой такое изменение окружающего мира, при котором новые идеи и новые знания принимают реальные формы, имеют практический, предметный результат. 3. Результаты исследований каких двух ученых легли в основу современной теории инноватики?: 1. Н.Д. Кондратьева 2. Н.И. Бухарина 3. К. Маркса 4. М. Джексона 28 5. А. Файоля 6. И. Шумпетера 7. А. Смита 4. Какой процесс называется проектированием? 1. Процесс исследования, направленный на применение новых знаний для достижения конкретной практической цели или решения задачи в виде планов и чертежей. 2. Процесс разработки планов и чертежей, технических спецификаций и операциональных характеристик, необходимых для создания концепции, разработки производства и маркетинга новых изделий и процессов. 5. Какие факторы относят к факторам внешней среды? 1. Наличие капитала и рабочей силы, уровни цен и инфляции, доходы покупателей, правительственную финансовую и налоговую политику и др. 2. Цели и стратегию развития организации; состояние системы менеджмента; качество работ; состояние портфеля заказов; структуру производства и управления и др. 6. Теория созидательного разрушения принадлежит: 1. М.Портеру 2. И. Шумпетеру 3. Н.Д. Кондратьеву 4. А. Файолю 5. К.Марксу 7. Каким образом проводится обмен «ноу-хау»? 1. Может осуществляться путем передачи технической документации, организации обучения персонала, участия специалистов в производственном процессе, купли-продажи. 29 2. Может осуществляться только путем купли-продажи. 9. Что понимается под миссией (общая цель) организации? 1. Назначение (предназначение), которым она отличается от других организаций. Миссия должна учитывать потребности клиентов компании, давать описание предлагаемых товаров и услуг, определять основные технологии, содержать приоритетные ценности или цели, философию, положенную в основу компании. 2. Стратегический план, определяющий дальнейшее развитие фирмы на перспективу с учетом потребностей клиентов и воздействия внешней среды; основные технологии, приоритетные ценности или цели; философию, положенную в основу компании. 10. Какое определение можно дать научной работе? 1. Как направление деятельности ученых в любой сфере науки, техники и всего народного хозяйства в целом для получения эффекта с целью извлечения максимальной прибыли. 2. Как исследовательская деятельность, направленная на получение и переработку новых, оригинальных, доказательных сведений и информации. Научна работа должна обладать новизной, оригинальностью, доказательностью. 11. Закрепление за конкретными участниками исследования различных направлений работы, т. е. рациональное разделение труда всех членов рабочей группы, планирование, определение последовательности и контроль поэтапного хода исследования это функция программы исследования 1. методическая 2. организационная 3. методологическая 30 12.Индивид, малая группа, социальная общность, общественное мероприятие, событие? 1. предмет наблюдения 2. наблюдаемые ситуации 3. условия наблюдения 4. единицы наблюдения 5. объект наблюдения 13. Любой аспект, характеризующий группы и индивидов? 1. корреляция 2. переменная 3. детерминанта 13. Метод - в широком смысле? 1. способ познания явлений природы и общественной жизни с целью построения и обоснования системы знаний 2. регулятивная норма или правило, определенный путь, способ, прием решений задачи теоретического, практического, познавательного, управленческого, житейского характера. 14. Если об объекте исследования имеется самое смутное представление и исследователь не в состоянии выдвинуть никаких гипотез - это план исследования? 1. аналитико-экспериментальный 2. описательный 3. повторно-сравнительный 4. формулятивный 15. Изложение теоретико-методологических предпосылок исследования в соответствии с основными целями предпринимаемой 31 работы и гипотез исследования с указанием правил процедуры, а также логической последовательности операций для их проверки? 1. концепция исследования 2. программа исследования 16. Проводят с помощью микрокалькулятора или другой вычислительной техники: 1. вторичную обработку 2. ручную обработку 17. Проходит в естественных для изучаемого процесса условиях 1. лабораторный эксперимент 2. полевой эксперимент 3. истинный эксперимент 18. Особенность какой выборки заключается в том, что все единицы генеральной совокупности имеют равную вероятность попасть в выборочную совокупность? 1. квотной 2. случайной 3. неслучайно Отбор и сопоставление показателей статистики и «дорожных карт» в части общего образования Практическая работа. Выполненная работа – 10 баллов Работа выполнена с недочетами – 5 баллов Работа выполнена неудовлетворительно – 0 баллов Задание: на основе данных Росстата выбрать показатели, сопоставимые с показателями дорожных карт в части повышения оплаты труда, численности учащихся на 1 учителя, численности педагогов моложе 35 лет, численности педагогов, всего. Сформировать полностью все ряды данных по этим 32 показателям за 2013 и 2014 годы. Выстроить диаграммы, сравнивающие показатели Росстата и дорожных карт в региональном разрезе. Сформулировать выводы о сходстве, различиях этих показателей. Формирование пакета регионально-муниципальных документов в рамках изучения изменений в сфере оплаты труда педработников общего образования и эффективного контракта Практическая работа Выполненная работа – 12 баллов Работа выполнена с недочетами – 6 баллов Работа выполнена неудовлетворительно – 0 баллов Выбрать один из субъектов Российской Федерации. Проанализировать сайты органов исполнительной власти этого субъекта. Сформировать базу данных по нормативных документам субъекта РФ, в том числе, в разрезе как минимум двух муниципалитетов, входящих в его состав (городской и сельский), которые включали бы все документы за 2013-2014 годы, отражающие вопросы повышения оплаты труда и эффективного контракта. Анализ и интерпретация (сравнительная) нормативной базы по оплате труда и эффективному контракту для двух муниципалитетов разных субъектов Российской Федерации Практическая работа Выполненная работа – 10 баллов Работа выполнена с недочетами – 5 баллов Работа выполнена неудовлетворительно – 0 баллов На основе изученного ранее материала и составленной базы данных: 1. Сформировать план сопоставительного анализа нормативной базы по оплате труда и эффективному контракту для двух муниципалитетов разных 33 субъектов РФ 2. Выделить критерии сопоставления (не менее 10). 3. Сопоставить не менее 3-х нормативных документа по выбранным критериям. 4. Представить выводы по результатам сопоставления. Формирование педагогическими гайда для проведения работниками фокус-группы дошкольного с образования Индивидуальное задание Выполненное задание – 10 баллов Задание выполнено с недочетами – 5 баллов Задание не выполнено – 0 баллов 1. На основе проанализированной нормативной базы сформировать 5 основных тем для проведения фокус-группы. 2. Сформировать не менее 6 вопросов по каждой из теме для проведения фокус-группы. 3. Представить гайд. Проведение фокус-группы с педагогическими работниками дошкольного образования. Анализ и интерпретация результатов фокусгруппы Индивидуальное задание Выполненное задание – 20 баллов Задание выполнено с недочетами – 10 баллов Задание не выполнено – 0 баллов Организовать проведение фокус-группы по составленному гайду. Зафиксировать весь процесс на диктофоне. Обеспечить расшифровку фокус-группы 34 Составить транскрипт фокус-группы Подготовить критерии анализа результатов (не менее 5 критериев анализа) Представить аналитический отчет по результатам анализа. Формирование предложений по повышению эффективности управления на основе анализа показателей и результатов качественного исследования для одного из предложенных субъектов Российской Федерации Индивидуальное задание Выполненное задание – 10 баллов Задание выполнено с недочетами – 5 баллов Задание не выполнено – 0 баллов Представить формализованные предложения на не менее, чем 5 страницах, не более, чем на 8 страницах по результатам проведенного исследования. Требование Участие в работе в аудитории Тест Практические задания Индивидуальные задания Всего максимально К-во баллов 10 18 32 40 100 Конечная оценка выставляется в 100-балльной по сумме баллов: Баллы 90-100 80-99 70-79 60-69 50-59 40-49 30-39 20-29 10-19 1-9 Оценка 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Инструменты в составе фонда оценочных материалов, используемые в рамках программе № п/п 1 1 Наименование оценочного средства 2 Круглый стол, дискуссия, полемика, диспут, дебаты Краткая характеристика оценочного средства 3 Оценочные средства, позволяющие включить обучающихся в процесс обсуждения спорного вопроса, проблемы и оценить их умение Представление оценочного средства в фонде 4 Перечень дискуссионных тем для проведения круглого стола, 35 2 Портфолио 3 Рабочая тетрадь 4 Расчетнографическая работа 5 Проект 6 Разноуровневые задачи и задания аргументировать собственную точку зрения. Целевая подборка работ студента, раскрывающая его индивидуальные образовательные достижения в одной или нескольких учебных дисциплинах. Дидактический комплекс, предназначенный для самостоятельной работы обучающегося и позволяющий оценивать уровень усвоения им учебного материала. Средство проверки умений применять полученные знания по заранее определенной методике для решения задач или заданий по модулю или дисциплине в целом. Конечный продукт, получаемый в результате планирования и выполнения комплекса учебных и исследовательских заданий. Позволяет оценить умения обучающихся самостоятельно конструировать свои знания в процессе решения практических задач и проблем, ориентироваться в информационном пространстве и уровень сформированности аналитических, исследовательских навыков, навыков практического и творческого мышления. Может выполняться в индивидуальном порядке или группой обучающихся. Различают задачи и задания: а) репродуктивного уровня, позволяющие оценивать и диагностировать знание фактического материала (базовые понятия, алгоритмы, факты) и умение правильно использовать специальные термины и понятия, узнавание объектов изучения в рамках определенного раздела дисциплины; б) реконструктивного уровня, позволяющие оценивать и диагностировать умения синтезировать, анализировать, обобщать фактический и теоретический материал с формулированием конкретных выводов, установлением причинно-следственных связей; в) творческого уровня, позволяющие оценивать и диагностировать умения, интегрировать знания различных областей, аргументировать собственную точку зрения. дискуссии, полемики, диспута, дебатов Структура портфолио Образец рабочей тетради Комплект заданий для выполнения расчетнографической работы Темы групповых и/или индивидуальных проектов Комплект разноуровневых задач и заданий 36 7 Реферат 8 Тест 9 Доклад, сообщение 10 Творческое задание Продукт самостоятельной работы студента, представляющий собой краткое изложение в письменном виде полученных результатов теоретического анализа определенной научной (учебноисследовательской) темы, где автор раскрывает суть исследуемой проблемы, приводит различные точки зрения, а также собственные взгляды на нее. Система стандартизированных заданий, позволяющая автоматизировать процедуру измерения уровня знаний и умений обучающегося. Продукт самостоятельной работы студента, представляющий собой публичное выступление по представлению полученных результатов решения определенной учебнопрактической, учебноисследовательской или научной темы Частично регламентированное задание, имеющее нестандартное решение и позволяющее диагностировать умения, интегрировать знания различных областей, аргументировать собственную точку зрения. Может выполняться в индивидуальном порядке или группой обучающихся. Темы рефератов Фонд тестовых заданий Темы докладов, сообщений Темы групповых и/или индивидуальных творческих заданий 4. Примеряемые технологии и технические средства обучения Технические средства и оборудование Проектор для проведения презентаций. Программное обеспечение Microsoft Excel Microsoft PowerPoint, Microsoft Windows для анализа баз данных, сравнения и подготовки исследовательских и проектных презентаций Образовательные технологии (инвентаризация) 37 1. Понятийно-терминологическая карта. Таблица “толстых” и “тонких” вопросов. «Толстые и тонкие» вопросы ? Дайте 3 объяснения, почему...? Объясните, почему...? Почему Вы думаете ...? Почему Вы считаете ...? В чем различие ...? Предположите, что будет, если...? Что, если ...? ? Кто? Что? Когда? Может…? Будет...? Мог ли...? Как звать…? Было ли? Согласны ли Вы? Верно ли? Теперь, когда понятия усвоены, каждая группа должна составить, используя их, связный текст. Текст будет оцениваться по следующим критериям: Количество использованных понятий, вошедших в понятийно-терминологическую карту; Точность в употреблении понятия; Занимательность текста и исполнительское мастерство в его демонстрации. Составление текста должно занять не более 10 – 15 минут. 2. Графический прием работы с понятиями. Денотатный граф (от лат. denoto - обозначаю и греч. grapho - пишу) - способ вычленения из текста существенных признаков ключевого понятия. Принципы построения: 1. Выделение ключевого слова или словосочетания. 2. Чередование имени и глагола в графе (именем может быть одно существительное или группа существительных в сочетании с другими именными частями речи; глагол выражает динамику мысли, движение от понятия к его существенному признаку). 3. Точный выбор глагола, связывающего ключевое понятие и его существенный признак (глаголы, обозначающие цель - направлять, предполагать, приводить, давать, и.т.д.; глаголы, обозначающие процесс достижения результата - достигать, осуществляться; 38 глаголы, обозначающие предпосылки достижения результата - основываться, опираться, базироваться; глаголы-связки, с помощью которых осуществляется выход на определение значения понятия). 4. Дробление ключевого слова по мере построения графа на слова - “веточки”. 5. Соотнесение каждого слова “веточки” с ключевым словом с целью исключения каких- Вопросы Блума. ТИПЫ ВОПРОСОВ, стимулирующих развитие критического мышления (взяты из версии Сэндерса /1969/ таксономии вопросов Блума): перевод и интерпретация (перевод информации в новые формы и определение взаимосвязи между событиями, фактами, идеями, ценностями); память (формальный уровень) - узнавание и вызов полученной информации; оценка - субективно-личностный взгляд на полученную информацию с последующим формированием суждений и мнений; синтез - логическое обобщение полученной информации, целостное восприятие причинно-следственых связей; анализ - фрагментарное рассмотрение явления, выделение частного в контексте общего; применение - использование информации как средства для решения проблем в сюжетном контексте или же вне его. Чтение и анализирование Вдумчивое чтение подразумевает использование всего спектра мыслительных операций, присущих критически мыслящему человеку. Ученики привыкли читать текст «по диагонали». Это не дает возможности сформировать свою точку зрения на информацию, содержащеюся в нем. Предложенные в пособии стратегии, разработанные авторами проекта «Чтение и письмо для развития критического мышления» могут помочь учителю и ученикам сделать процесс чтения более эффективным. ИНСЕРТ 39 I - interactive самоактивизирующая N - noting системная разметка S - system для эффективного E - effective “ V ” - уже знал “ + ” - новое “ - ” - думал иначе чтения и размышления “ ? ” - не понял, есть вопросы R - reading and T - thinking Таблица Инсерт V + - ? Таблица Донны Огл. Знаю (что мы знаем) Хочу узнать (что мы хотим узнать) Категории информации (категории информации, которыми мы намерены пользоваться) Узнал (что мы узнали и что нам осталось узнать) Источники информации (источники, из которых мы намерены получить информацию) А. 1. Б. 2. В. 3. 40 Г. 4. Категории информации А. Б. Знаю Хочу В. Узнал узнать Г. Хочу Узнал узнать (новые (новые вопросы) источники информации) положительные стороны явления П «+»; отрицательные стороны явления М «-»; а так же – информацию, которая просто заинтересовала читателя «И». + «ПМИ» - интересно 4. После прочтения текста и заполнения таблицы, ученики обмениваются в группах результатами своей работы и обсуждают их в классе. Проблема имеет острый характер Проблема преувеличена 41 2. Стратегия решения проблем Дж. Брэмсфорда. . Брэмсфорд разработал способ, который может помочь учащимся «идеально» подойти к решению проблемы», и который называется IDEAL. Стратегия IDEAL I Выделите в тексте проблему. D Опишите ее (выявите ее суть). E Определите варианты подходов к решению проблемы. A Действуйте (решайте). L Сделайте вывод (научитесь), проведите рефлексию своей работы. 2. Для решения проблемной ситуации предлагается решить поставленную проблему, которую необходимо сформулировать самостоятельно. Для работы в данном режиме предлагается следующая таблица: Лист для решения проблем. 1. Какую главную необходимо решить? проблему 2. Какой важной информацией вы обладаете? 3. Что еще Вы знаете, что 4. Каковы три главных способа помогло бы решить проблему? решения проблемы? Что еще нужно знать? 5. Какой из выбранных Вами способов наилучший? Почему? 42 Работа в парах. 4. СОСТАВИТЕЛИ ПРОГРАММЫ Попова Светлана Алексеевна, заведующая лабораторий анализа и моделирования институциональной динамики Института институциональных исследований НИУ-ВШЭ Заир-Бек Сергей Измаилович, кандидат педагогических наук, ведущий эксперт лаборатории анализа и моделирования институциональной динамики Института институциональных исследований НИУ-ВШЭ Андреева Алсу Радиковна, кандидат социологических наук, научный сотрудник лаборатории анализа и моделирования институциональной динамики Института институциональных исследований НИУ-ВШЭ Родина Наталья Викторовна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник лаборатории анализа и моделирования институциональной динамики Института институциональных исследований НИУ-ВШЭ Кононова Анна Евгеньевна, младший научный сотрудник Центра лонгитюдных обследований НИУ-ВШЭ 43 5. Методические рекомендации по проведению занятий. Структура занятия развивающего обучения. 1 этап. Мотивационный этап. Создание ситуации успеха. На данном этапе происходит демонстрация того, что учащиеся уже знают и умеют. Каждый слушатель в индивидуальном порядке решает конкретнопрактическую задачу и дает констатирующую оценку своих достижений. Таким образом, учащиеся убеждаются в своем успехе и показывают его другим. 2 этап. Ситуация «разрыва» — этап постановки учебной задачи. Учащиеся сталкиваются с ситуацией (создает ее педагог), противоречащей ранее усвоенным и продемонстрированным способам действия. Задача преподавателя – в коллективных формах оценить эти способы как недостаточные: выделить в задаче принципиально новые условия, провести анализ имеющихся у учащихся средств и способов действия применительно к новым условиям и зафиксировать несоответствие условий задачи и наличных способов действия. Учащимися определят новые условия задачи, цель поиска и собственно решена учебная задача в целом. 3 этап. Решение учебной задачи – преобразование и анализ условий задачи, моделирование выявленных отношений. На следующем этапе решения задачи учащимся необходимо преобразовать и провести анализ изучаемого объекта. Правильно организованный анализ преобразованного объекта должен привести учащихся к установлению ряда принципиально новых свойств изучаемого объекта. Проведенный анализ позволит учащимся сделать вывод относительно нового способа действия, который фиксируется в классе в виде модели. 4 этап. Решение учебной задачи – опробование сконструированной модели для решения конкретно-практических задач. 5 этап. Решение частных задач. 44 При решении частных задач необходимо установить соответствие фактически выполняемых операций описанным в модели. Каждый слушатель констатирует, правильно или неправильно он действует, то есть оценивает свой способ действия с точки зрения соответствия правилу (модели). 6 этап. Уточнение и конкретизация открытого способа действия или выход на новую учебную задачу. Технология деятельностного метода предлагает следующие этапы занятия введения нового знания:3 • самоопределение к деятельности; • организационный момент; • актуализация знаний и фиксация затруднений в деятельности; • постановка учебной задачи; • построение проекта выхода из затруднения («открытие» детьми нового знания); • первичное закрепление во внешней речи; • самостоятельная работа с самопроверкой по эталону; • включение в систему знаний и повторение; • рефлексия деятельности (итог занятия). Структура современного занятия, разработанная специалистами кафедры педагогики и психологии РГПУ им. А.И. Герцена: мотивационно-целевой (смыслообразующий) этап. Преподаватель создает учебную или образовательную ситуацию, осуществляет постановку учебной задачи. Учащийся демонстрирует понимание учебной задачи, осуществляет целеполагание. операционно-деятельностный этап занятия. Общим выступает то, что педагог создает условия для решения слушательом учебной задачи, организует процесс познания, 3 коммуникации, обнаруживает затруднения, http://www.sch2000.ru/deyatelnostniy/ 45 осуществляет помощь и поддержку различными средствами. Слушатель демонстрирует решение учебной задачи, развитие способов понимания и коммуникации как способов познания. оценочный этап занятия, на котором педагог развивает умения оценивать свою работу обучающимися, на основе понятных для ребят критериев оценивания, а слушатель демонстрирует умения оценивания результатов учебно-познавательной деятельности. рефлексивный этап занятия, как организация процедуры рефлексии. Технология развития информационно-интеллектуальной компетентности (ТРИИК)4 новая технология, разработанная российскими авторами в период введения новых образовательных стандартов, она раскрывает общедидактические принципы и алгоритмы организации учебного процесса, обеспечивающие условия для освоения учебной информации и формирования личностных, метапредметных и предметных умений школьников. Структура занятия в данной технологии такова: 1. Самоопределение в деятельности. На этом этапе организуется стимулирование интереса учащихся к изучению конкретной темы посредством ситуативного задания. 2. На этапе учебно-познавательной деятельности организуется освоение содержания учебной темы, которое необходимо для выполнения ситуативного задания. 3. На учащиеся этапе интеллектуально-преобразовательной деятельности выбирают уровень выполнения ситуативного задания и самоорганизуются для выполнения ситуативного задания. 4. На этапе рефлексивной деятельности полученный результат соотносится с поставленной целью и проводится самоанализ и самооценка. 4 http://www.prosv.ru/umk/perspektiva/ 46 Возвращаясь к началу разговора — к типологии занятия и его этапам в классической дидактике — мы можем выделить инвариант структуры современного занятия: 1) организация начала занятия и подготовка к активному усвоению нового учебного материала — активное целеполагание; 2) в качестве основного выступает этап, отвечающий главной обучающей цели данного занятия; 3) этап оценочной деятельности, позволяющий диагностировать достижение целей занятия. Что мне известно по данной Что нового я узнал из текста? теме? Портфолио Технология портфолио не так давно вошла в арсенал современной российской практической педагогики, но уже заняла прочное место как в теории, так и в практике российского образования. Существует множество толкований технологии портфолио, в основном зарубежными специалистами. Обобщая их, можно сделать вывод, что при всем разнообразии мнений и подходов портфолио – это технология сбора и анализа ин формации о процессе обучения и результатах учебной деятельности. Для учащегося портфолио преподавателя – организатор его учебной деятельности, для – средство обратной связи и инструмент оценочной деятельности. Известно несколько типов портфолио. Наиболее традиционной можно считать типологизацию портфолио по характеру и структуре представленных в нем материалов, наиболее популярны следующие: портфолио достижений, портфолио-отчет и портфолио-самооценка. Любой из них имеет все три характеристики, но при планировании рекомендуется выбирать одну, ведущую. Есть и иная типология портфолио: практико-ориентированные, проблемноориентированные, тематические портфолио. Выбор типа портфолио зависит от 47 цели его создания. Отличительной особенностью портфолио является его личностно ориентированный характер: • учащийся вместе с учителем определяет или уточняет цель создания портфолио; • учащийся собирает материал в портфолио; • в основе оценивания результатов лежат самооценка и взаимооценка. • Важнейшим этапом в работе с портфолио является определение цели создания портфолио, т.к. создание портфолио - технологический процесс, цель и результат портфолио должны совпадать и быть диагностируемыми. • Можно выделить единую цель при работе с портфолио любого типа. Общая цель создания портфолио – сбор информации. • Важно, чтобы цель создания портфолио была выдвинута или принята его автором. Портфолио – это набор работ учащихся, который связывает отдельные аспекты их деятельности в более полную картину. Портфолио может включать набор оценочных листов и листов наблюдений, фрагменты дневников, бортовых журналов, видеофрагменты, проекты и планы выступлений. Портфолио — нечто большее, чем просто папка работ, это спланированная заранее индивидуальная подборка достижений учащегося. Важной характеристикой технологии портфолио является ее рефлексивность. Кроме общеучебных умений собирать и анализировать информацию, структурировать и представлять ее, портфолио позволяет выйти на развитие интеллектуальных умений более высокого порядка — умения метакогнитивные. Слушатель должен научиться: • отбирать и оценивать информацию; • точно определять цели, которые он хотел бы достичь; • планировать свою деятельность; • давать оценку, применять самооценку как материалам, собираемым 48 в портфолио, так всей своей деятельности по его созданию; • отслеживать собственные ошибки и исправлять их. Как показывает отечественная и зарубежная практика, портфолио любой модели, используемое в обучении, работает на решение важнейших педагогических задач: • повышает учебную мотивацию учащихся; • поощряет их активность и самостоятельность, • формирует способности к самообучению, целеполаганию, планированию и организации своей работы; • развивает навыки рефлексивной и оценочной деятельности; • содействует индивидуализации образования; • закладывает дополнительные предпосылки и возможности для успешной социализации. В процессе работы с портфолио учащиеся могут договориться о том, какие материалы составят совокупный критерий оценки «портфолио». Например, когда занятия по теме подошли к концу, учащимся предлагается собственноручно отобрать лучшие их собранных в папке работ, а затем составить письменный «отчет» по проделанной работе. При этом они могут, в качестве доказательства их успехов, ссылаться на разработанные ранее критерии оценки «портфолио». Учащимся может быть предложено самим выставить себе оценку, затем их работа передается преподавателю, который дает на нее критический отзыв. Только теперь, принимая во внимание эту оценку, которую учащийся выставил себе сам и, дав ей всестороннее обоснование, преподаватель оценивает работу учащихся. Именно портфолио, как метапредметная технология, сочетает возможности важнейшей стратегии формирования интеллектуальных умений высокого уровня и современного метода оценки и дает возможность диагностировать сформированность основных целей технологии – способности к самообразованию Создание портфолио. Возможно весьма разнообразное применение данной технологии. В 49 частности, портфолио может активно использоваться при изучении отдельных тем, курсов, предметов, освоении программ повышения квалификации. Более современным нам представляется способ создания портфолио, рекомендуемый авторами «Технологии развития критического мышления». Алгоритм создания портфолио в этой технологии четок и прост, а приемы позволяют разнообразить содержание портфолио и формы его оценивания. Портфолио запускается перед началом курса. Для этого понадобится простое оборудование – папка-скоросшиватель с 8–10 файлами. После определения общей темы и периода ее изучения, в течение которого будет собираться портфолио, учащимся предлагается выбрать рубрики. Они должны соответствовать направлениям изучения темы. Все варианты названия рубрик, предложенные учащимися, озвучиваются и записываются учителем на доске. Затем он выбирает из них несколько обязательных. Общее число рубрик стоит ограничить 8-10. Учащиеся, еще раз пересмотрев все предложения, делают свой выбор. Такой тип портфолио можно было бы назвать «Портфолио – планирование моей работы». Необходимое оборудование — папка- скоросшиватель с 8–10 файлами. Итак, после определения общей темы и соответствующего ей отрезка времени учащимся\слушателям предлагается выбрать рубрики будущего портфолио – назвать направления изучения темы. Для того чтобы процесс рубрикации шел живее, старшеклассникам сообщается, что творчество и юмор в названии рубрик приветствуются. Рубрики, предложенные учащимися, озвучиваются и записываются педагогом на доске. Ведущий выделяет несколько обязательных рубрик по изучаемой теме, например, «Глоссарий», «Литература», может быть, и проверочную рубрику. Можно предложить учащимся придумать занимательные названия для рубрик: «Выше, лучше, сильнее», «Через тернии – к звездам» и т. д., затем ограничивает общее число рубрик до 8—10, и учащиеся, еще раз пересмотрев все предложения, делают свой выбор. Следующий шаг – оформление портфолио. Оформляются первые 50 страницы рубрик - тут пригодятся журналы, газеты, фотографии, фломастеры, клей, ножницы. На этом подготовительный этап (собственно целеполагание) завершен. Дальше идет работа по выполнению заявленных целей — наполнение портфолио. Оценка портфолио Важнейший момент - оценка портфолио. Это новая форма контроля полученных знаний, позволяющая учиться на собственных ошибках. Какова же последовательность действий при оценке портфолио? Сначала преподаватель объясняет учащимся, какие задачи им предстоит решить и за какое время. Затем они договариваются о том, какие материалы составят совокупный критерий оценки портфолио. Когда занятия по теме подойдут к концу, учащиеся должны будут, во-первых, отобрать лучшее из своих работ по изученному материалу, вовторых, составить отчет о проделанной работе, в-третьих, самим себе выставить оценку. Только после выполнения этих трех условий портфолио передается преподавателю, который пишет критический отзыв и ставит свою оценку, принимая во внимание оценку, которую учащийся (слушатель или взрослый слушатель курсов) выставил себе сам. Оценка и взаимооценка портфолио происходят постоянно при обмене информацией, при презентации портфолио, о выборе конкретных форм и критериях оценки портфолио стоит договориться заранее. Самым лучшим способом познакомиться с технологией портфолио является его практическое воплощение. Портфолио в целом является технологией современной оценки, но может стимулировать изучение и использование оценочных возможностей других известных технологий 51 6. Перечень основной и дополнительной литературы Основная литература World Bank. (2015) World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2015 (Overview: краткое резюме доклада) Агранович М.Л. (2008) Индикаторы в управлении образованием: что показывают и куда ведут? // Вопросы образования, 2008, № 1 Волков, В. (2011) Силовое предпринимательство. XXIвек. СПб.: Изд-во Европейского университета. Иллич И. (2006) Освобождение от школ.М.: Просвещение. Старцев, Б.(2012) Хроники образовательной политики: 1991-2011. М.: Изд. дом Высшей школы экономики. 273-ФЗ. Федеральный закон "Об образовании в Российской федерации" от 29.12.2012. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" М.Фуллан «Новое понимание реформ в образовании» М., Просвещение, 1986 год А.Пинский «Либеральная идея в практике образования» http://www.1060.ru/upload/fm/pinskiy/liberalnaya_ideya.pdf часть 1. Философия образования А.Пинский «Общественное участие в управлении школой» http://www.1060.ru/upload/fm/pinskiy/ous.pdf Текст Государственной программы развития образования http://минобрнауки.рф/документы/2474/файл/901/Госпрограмма_Развитие_обра зования_(Проект).pdf М.Барбер Муршед М. Как добиться стабильно высокого качества обучения в школах. Уроки анализа лучших систем школьного образования мира (пер. с 52 англ.) http://vo.hse.ru/2008--3/26555157.html http://testolog.narod.ru/EdMeasmt7.html http://coko.tomsk.ru/files/news/19_06_3_Bolotov.ppt Australian Curriculum http://www.australiancurriculum.edu.au/ Дополнительная литература 1. Айразьян П.В. и Уолш М.Э., “Опасности конструктивизма”, Фи Дельта Каппа 78, 9 (1997), 445. 2. Андреев В. И. Педагогика творческого саморазвития: Инновационный курс. Книга 2. Казань: изд-во Казанского университета, 1998. 3. Берулава М. Н. Современная лекция в вузе. Бийск: Научно-изд. центр Бийского государственного педагогического института, 1993. 4. Беспалько В. П. Основы теории педагогических систем. Воронеж: ВГУ, 1977. 5. Браус Джуди А., Вуд Дэвис. Инвайронментальное образование в школах: Руководство: как разработать эффективную программу / Пер. с англ. СПб, 1994. 6. Василькова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: (Синергетика и теория социальной самоорганизации). — СПб: Лань, 1999. 7. Васютин Ю. С., Мосягин И. Я. Лекция в учебном процессе: вопросы методики и познания. Вып. 1. Орел: Изд-во Орловской региональной академии гос. службы, 1997. С. 55. 8. В.Джон-Стайнер и Х.Ман, “Социокультурные подходы в обучении и развитии: По схеме Выготского”, Психолог-педагог 31, 3-4 (1996), 192. 9. Выготский Л.С., Разум в обществе: развитие высших психических процессов, (Перевод под редакцией М.Коула и др., Кэмбридж, Массачусетс: Гарвард, 1978), 90. 10. Гимельшейн Л. Я. О принципах проведения лекций. Кемерово: Изд-во 53 Кузбас. гос. технического института, 1994. С. 17. 11. Гусинский Э. Н., Турчанинова Ю. И. Введение в философию образования: Учебное пособие. М.: Изд. корпорация «Логос», 2000. 12. Дж.Брукс и М.Брукс, В поисках понимания: в защиту конструктивистского обучения (Александрия, Вирджиния. Ассоциация по надзору и развитию программ, 1993). 13. Загашев И.О., Заир-Бек С.И. (2003). Критическое мышление: технология развития. СПб., Альянс-Дельта. 14. Загашев И.О., Заир-Бек С.И., Муштавинская И.В. (2003). Учим детей мыслить критически. СПб., Альянс-Дельта. 15. Заир-Бек С.И., Загашев И.О., Марико В.В. Проект «Развитие критического мышления для высшего образования» в России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2007. - №6. – с.11-21 16. Заир-Бек С.И., Муштавинская И.В. (2004). Развитие критического мышления на уроке. М., Просвещение. 17. Заир-Бек Е. С. Основы педагогического проектирования: учебное пособие для студентов педагогического бакалавриата, педагогов-практиков. СПб: Просвещение, 1995. 18. Кларин М. В. Инновации в обучении: метафоры и модели: Анализ зарубежного опыта. М.: Наука, 1997. 19. Кохановкий В. П. Философия и методология науки: Учебник для высших учебных заведений. — Ростов н/Д.: Феникс, 1999. 20. Ладыжец Н. С. Философия и практика университетского образования: Учебник. Ижевск: Изд-во Удм. ун-та, 1995. 21. Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся РISА: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.oecd.org/ (дата обращения – 27.01.15) 22. Москвина М.В. Теория и практика психологического здоровья для педагогов всех типов образовательных учреждений: учебное пособие. – М.: Издательство Академия естествознания, 2013 54 23. Новые педагогические и информационные технологии в системе образования: Учеб. пособие для студ. пед. вузов и системы повыш. квалиф. пед. кадров / Е. С. Полат и др.; под ред. Е. С. Полат. М.: Изд. центр «Академия», 1999. 24. Основы критического мышления: междисциплинарная программа / Сост. Дж. Л. Стил, К. Мередит, Ч. Темпл, С. Уолтер, пособие 1. М.: Изд-во ИОО, 1997. 25. Педагогика и психология высшей школы / Отв. ред. С. И. Самыгин. — Ростов н/Д.: Феникс, 1998. 26. Популяризация критического мышления / Сост. Дж. Л. Стил, К. Мередит, Ч. Темпл, С. Уолтер, пособие 2. М.: Изд-во ИОО, 1997. 27. Профессиональный стандарт педагога. Утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 544н 28. Пустовит В. В., Мелешина А. М., Гарунов М. Г. Новые формы организации вузовской лекции. М., 1988. 29. Р.Э.Рейнолдс, Дж.М.Синатра и Т.Дж.Джеттон, “Взгляды на обретение и воспроизведение знания: от основанного на опыте к основанному на разуме”, Психолог-педагог, 31, 2 (1996). 30. Рябинин Г. А. Искусство чтения лекций: Учебное пособие. СПб: СПГУВК, 1996. С. 84. 31. Селевко Г. К. Современные образовательные технологии: Учебное пособие. — М. Народное образование, 1998. 32. Сластенин В.А. и др. Педагогика: учебное пособие для студ. высш. пед. учеб. заведений / В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев, Е.Н. Шиянов; под ред. В.А. Сластенина. – М.: Издательский центр «Академия», 2007 33. Смирнов С. Д. Педагогика и психология высшего образования: от деятельности к личности: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 1995. 34. Современная философия науки: знание, рациональность, ценности в трудах мыслителей Запада: Учебная хрестоматия. М.: Логос, 1996. 35. Современный студент в поле информации и коммуникации: Учебное 55 пособие / Коллектив авторов. СПб: PETROC, 2000. 36. Темпл Ч., Стил Дж., Мередит К. Чтение, письмо и обсуждение для любого учебного предмета. Пособие III // Подготовлено в рамках проекта «Чтение и письмо для развития критического мышления». М.: ИОО, 1997. С. 44. 37. Фетюхин М. И., Фетюхин Ю. М. Психолого-педагогические основы учебной лекции: Учебно-методическое пособие. — Волгоград: Изд. Волгоград. гос. университета, 1997. 38. Халперн Д. Психология критического мышления. СПб: Питер, 2000. (Серия «Мастера психологии»). 39. Хьелл Л., Зиглер Д. Теории личности (Основные положения, исследования и применение). СПб: Питер, 1997. (Серия «Мастера психологии»). 40. Швец И.М., Левина Л.М., Марико В.В., Грудзинская Е.Ю. Современные педагогические технологии в контексте ФГОС третьего поколения: методическое пособие для преподавателей ВУЗов. – Нижний Новгород, 2010 41. Шишов С. Е., Кальней В. А. Мониторинг качества образования в школе. М.: Российское педагогическое агентство, 1998. 42. Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Развитие личности в обучении: Учебное пособие. М.: Изд. центр «Академия», 1999. 43. Э. фон Глазерфелд, “Конструктивистский подход к обучению” в сб-ке Л.П.Стефф и Дж.Гейл Конструктивизм в образовании (Хиллсдейл, Нью-Джерси: Эрлбаум, 1995), 6-7. 44. Bonwell C. C., Eison J. A. Active learning: creating excitement in the classroom. Washington. ASHE-ERIC, 1991. 45. Burke K. The Mindful School: How to assess authentic learning. Revised edition. IL: IRI / SkyLight Training and Publishing, Inc. 1994. P. 92. 46. Costin F. Lecturing versus other methods of teaching: a review of research // British journal of educational technology, 3, 1972. P. 4-30. 47. Penner J. H. Why many college teachers cannot lecture. Springfield, IL: Charles C. Thomas, 1984. 56 48. E. von Glasersfeld, “A Constructivist Approach to Teaching” in L.P. Steffe and J.Gale, eds., Constructivism in Education (Hillsdale, NJ: Erlbaum, 1995), 6-7. 48. F.Newmann, “Higher Order Thinking in Teaching Social Studies: A Rationale for the Assessment of Classroom Thoughtfulness”, Journal of Curriculum Studies 22 (1990): 41-56; F.Newmann, W.Secada, and G.Wehlage, A Guide to Authentic Instruction and Assessment: Vision, Standards, and Scoring (Madison: Wiscinsin Center for Education Research, 1995); G.Wiggins, “A True Test: Toward More Authentic and Equitable Assessment”, Phi Delta Kappan 70 (1989): 203-213, and “Teaching to the Authentic Test”, Educational Leadership 46 (1989): 41-47. Newmann. 49. P.W.Airasian and M.E.Walsh, “Constructivist Cautions”, Phi Delta Kappan, 78, 9 (1997), 445. 50. R.Slavin, “Cooperative Learning and Student Achievement”, Educational Leadership 46, No.2 (1988): 31-33. 51. J.Brophy and J.Alleman, “Activities as Instructional Tools: A Framework for Analysis and Evaluation”, Educational Researcher 20, No 4 (1991): 9-23. 52. Wiggins, “A True Test” and “Teaching to the Authentic Test”. 53. Walter Parker, Reviewing the Social Studies Curriculum (Alexandria, Va.: Association for Supervision and Curriculum Development, 1991). 54. J.Brooks and M.Brooks, In Search of Understanding: The Case for Constructivist Classrooms (Alexandria, VA: Association for Supervision and Curriculum Development, 1993). 55. L.S.Vygotsky, Mind in Society: The Development of Higher Psychological Processes (Translation edited by M.Cole, et al., Cambridge, MA: Harvard, 1978), 90. 56. V.John-Steiner and H.Mahn, “Sociocultural Approaches to Learning and Development: A Vygotskian Framework”, Educational Psychologist 31, ¾ (1996), 192. 57 УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ ПРОГРАММЫ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ «ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЯМИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» 58 Модуль 1. Тема 1. Анализ опыта оценки эффективности реализации изменений в сфере образования в России и за рубежом (охват –4 страны Западной Европы, США, Юго-Восточной Азии) за 5 лет. В последние десятилетия практика реализации масштабных стратегических изменений в сфере образования в России и за рубежом основана на принципах проектного и программно-целевого подходов, что обуславливает логику их понимания как некоей совокупности действий, направленных на достижение одной или нескольких стратегических целей в рамках решения совокупности взаимосвязанных задач. В этом смысле, проект или программа рассматриваются как операциональные или, иными словами, организационнофинансовые механизмы достижения поставленных стратегических целей. О результатах реализации изменений судят по достижению значений ключевых показателей, характеризующих дельту между целевым и фактическим состоянием сферы образования под воздействием программных/проектных изменений. При этом, важными являются, прежде всего, те показатели, которые характеризуют: - качественные признаки сферы образования (их приращение в результате реализации изменений); - эффективность программ/проектов, направленных на реализацию изменений как сочетание: экономических показателей (характеристики вложенных ресурсов и их рентабельность); социальных показателей (ценность полученных результатов для целевых групп, на которых направлено действие программ/проектов: заказчиков, получателей, участников, и т.д. в соотнесении с их ожиданиями и требованиями). Сама сфера образования не продуцировала изначально методологию и инструментарий оценки своей эффективности. Проектный и программно59 целевой подходы стали использоваться в качестве инструментов образовательной политики изначально как экономико-финансовые инструменты распределения ресурсов (прежде всего, финансовых) для решения поставленных задач в течение ограниченного, измеримого промежутка времени. Методология и методики использования данных инструментов были заимствованы из сферы реального производства, управленческого и финансового менеджмента. Именно это обстоятельство определило подходы к оценке эффективности изменений в сфере образования как в России, так и за рубежом. Все подходы к оценке эффективности можно разделить на несколько групп. Во-первых, эти подходы зависят от факторов: - масштабности изменений (как по времени, так и по объемам вкладываемых и задействованных ресурсов); - задействованных механизмов изменений (проектный или программноцелевой; в первом случае предполагаются к реализации ограниченное число задач, которые могут быть оценены с помощью незначительного числа показателей, сама оценка, при этом, делится на процессную и итоговую, сам механизм оценки встроен в проект, технологизирован и обладает высокой степенью обратной связи; во втором, предполагается сложная комплексная оценка с комплексным инструментарием, нередко разрабатываемым специально под нужды конкретной программы и не переносимым на другие программы); - инициаторов изменений (известны различия между механизмами оценки эффективности, предлагаемыми и реализуемыми частными донорами, фондами и международными организациями и механизмами, разрабатываемыми и реализуемыми государствами, регионами и муниципалитетами). 1. Подходы к оценке эффективности изменений: опыт разных отраслей и сфер (США) Анализ международного опыта подходов к оценке эффективности изменений позволяет сделать два вывода: 60 - Традиционно под оценкой эффективности большинства программ понимается оценка соотношения вложенных в изменения ресурсов в период действия программ/проектов, направленных на данные изменений (чаще всего, финансовых ресурсов) и полученных в результате изменений, измеримых ясными количественными показателями. Для оценки экономической эффективности используются подходы и инструменты, разработанные и применяемые в системе стратегического менеджмента. - Не существует универсальной методологии оценки эффективности разных образовательных программ (в части социальной эффективности). Для каждой программы разрабатываются свои инструменты, зависящие от совокупности ряда факторов: Масштаба изменений Продолжительности изменений Направленности изменений Сложности изменений (числа целей, направлений воздействий) Состава участников, доноров, бенефициаров Основным подходом к оценке эффективности изменений является Методология критического пути (Critical Path Method). Данный метод был разработан в США в 50-х годах как составная часть мероприятий по планированию проектов и управлению, прежде всего, их продолжительностью. Изначально был предложен корпорациями «Дюпон» и «Ремингтон Рэнд Юнивак» для руководства выполнением крупных проектов по модернизации заводов фирмы «Дюпон». Описание метода дано в широком спектре источников, в том числе в работе Питера Стелта и Ги Лероя5. Основой данного метода является выстраивание сетевого графика реализации проекта, в котором начальный момент реализации проекта будет находиться на нулевой отметке, все последующие события выстраивающиеся от 5 http://www.iiuedu.eu/press/journals/sds/sds1_july_2008/05_SECC_01.pdf Peter Stelth Guy Le Roy Projects’ Analysis through CPM (Critical Path Method)// School of Doctoral Studies (European Union) Journal, - 2009, - July – C.10 - 51 61 него будут лежать на критической отметке (максимально возможной продолжительности), а события второго уровня – в точках окончания событий первого уровня, и т.д. То есть все события выстраиваются по принципу эстафеты. Все дуги сетевого графика анализируются в совокупности, и окончание проекта определяется как окончание наиболее продолжительного вектора. В этом случае, путь от начала до конца события будет являться критическим, и его дальнейшее увеличение будет сдвигать сроки окончания всего проекта, что, в свою очередь, будет снижать общую эффективность проекта. В соответствии с определенной продолжительностью по каждой дуге будут определяться ресурсы, необходимые для реализации проекта. Фиксирование событий сетевого графика происходит с помощью графика Ганта. Рис. 1 Пример графика Ганта6 Без графика Ганта сетевой график с обозначением критического пути будет выглядеть следующим образом: 6 http://ido.rudn.ru/Open/menegment/t5_2.htm 62 Рис.2 Сетевой график проекта с обозначением критического пути7 Пунктирными стрелками показан критический путь (путь с максимально возможной продолжительностью), соединяющий критические мероприятия. Сокращение продолжительности других мероприятий является некритическим. Выявление и выделение критического пути и критических мероприятий является основным компонентом работ при планировании финансовых затрат на реализацию проекта и выделения ресурсов. При оценке эффективности проекта. Таким образом, основой является анализ критического пути и затраченных средств на его соблюдение. Предшественники метода критического пути стали залогом успеха при реализации Манхэттенского проекта. Близким методом к методу критического пути для оценки эффективности изменений стал метод PERT (техника оценки и анализа программ и проектов)8. По сути, метод критического пути является составной частью PERT. Сам метод PERT является более сложной его разновидностью. Впервые метод был разработан и применен в 1958 году консалтинговой компаний «Буз, Ален и Гамильтон» совместно с корпорацией «Локхид» для подразделений военноморских сил США в рамках создания ракетных систем «Поларис». 7 http://ido.rudn.ru/Open/menegment/t5_2.htm Jarry C.Garlock PERT: A technique for education// Association for Supervision and Curriculum Development journal, 1968 - #1 – C. 345-353 http://www.ascd.org/ASCD/pdf/journals/ed_lead/el_196801_garlock.pdf 8 63 PERT9 считает, что продолжительность каждой операции имеет пределы, которые исходят из статистического распределения. PERT использует 3 оценки расчета времени для каждой операции. Это означает, что продолжительность каждой операции имеет предел от оптимистического (наилучшего) до пессимистического (наихудшего), и средний показатель можно рассчитать для каждой операции. А так как работа — это и есть операция и если она стала отставать от графика, это Рис. 3. Операция и плотность распределения проекта. будет продолжаться и дальше, то разработчики PERT для выражения продолжительности операции решили избрать аппроксимацию бета- распределения (бета-дистрибуции). Известно, что данное распределение (дистрибуция) является гибким и может содержать эмпирические данные, не следующие за нормальным распределением. Время операции может отклоняться либо больше в сторону верхнего, либо больше в сторону нижнего предела данных. Распределение проекта представляет собой сумму средневзвешенных показателей операций на критическом пути. Знание средневзвешенного показателя и отклонения для каждой операции позволяет 9 планирующему проект рассчитать вероятность различных http://project.dovidnyk.info/index.php/obschie-upravlenie-proektami/198-pert_i_rert_modelirovanie 64 продолжительностей проекта. Средневзвешенное время операции рассчитывается по следующей формуле: где t — средневзвешенное время операции;. а — оптимистическое время операции (1 шанс из 100, что при нормальных условиях операция будет закончена раньше срока); b — пессимистическое время операции (1 шанс из 100, что при нормальных условиях операция будет закончена позже срока); т —наиболее вероятное время операции. Зная среднюю продолжительность проекта и дисперсии (среднего отклонения) операций, можно с помощью статистических таблиц рассчитать выполнение проекта (или сегмента проекта) к конкретному времени. Уравнение 5-4 используется для расчета величины Z, приводимой в статистических таблицах (Z — количество стандартных отклонений от средней величины), что в свою очередь показывает вероятность выполнения проекта в указанные сроки: где Т — продолжительность критического пути; T — продолжительность работы по графику; Z — вероятность (выполнения графика), определенная по статистической таблице. Вместе с тем, использование методов критического пути и PERT для оценки эффективности изменений в системе образования сопряжен с большими трудностями вследствие комплексности задач и множества факторов, определяющих отложенный характер результатов и эффектов. Вследствие этих обстоятельств использование данных методов возможно только в случае искусственного сужения поля оценки, отбрасывания множества существенных 65 факторов для выявления исключительно эффективности временных и финансовых затрат на реализацию программ изменений. 2. Международный изменений в сфере опыт оценки образования: эффективности теоретические реализации аспекты (опыт Великобритании, Сингапура, Пакистана, Швеции) В контексте международного опыта наиболее ценными являются разработки, нашедшие отражение в практики реализации образовательных реформ ряда стран, таких как Великобритания, США, Канада, Австралия или Сингапур. Данные разработки систематизированы и обобщены в работах таких ученых как М.Фуллан, Р.Гайда, Дж.Салми или М.Барбер. В работе «Новое понимание реформ в образовании» М.Фуллан обобщает опыт оценки эффективности программ, направленных на образовательные реформы на национальном (Пакистан, Великобритания) и региональном (на уровне провинций и штатов в Канаде и США) уровнях10. Рассматривая механизм образовательных инноваций как последовательность стадий: - Инициация - Реализация - Институционализация, М.Фуллан видит в качестве результатов инновационных программ, прежде всего, изменения потенциала образовательных организаций (на уровне его увеличения к дальнейшим изменениям) и изменения характера учения слушательа (на уровне его усиления или, иным словом, качественного роста). Важнейшей составляющей образовательных изменений Фуллан видит этап инициации программ. Определяя факторы, влияющие на инициацию, он отмечает следующие: 10 М.Фуллан Новое понимание реформ в образовании М., Просвещение, 2006 270 с. 66 - наличие и качество инноваций - доступ к инновациям - поддержка образовательных властей - поддержка учителей - наличие внешних агентов изменений - давление сообщества (формат поддержки или апатии) - новая политика – финансирование - бюрократическая ориентация и ориентация на решение проблем11 Фактически, данные факторы маркируют технологические этапы старта программ изменений/инноваций в сфере образования и формируют запрос на отбор показателей оценки их эффективности (стартовые значения). Кроме того, определенные значения данных факторов формируют общий уровень готовности старта программ изменений и определяют начальные ожидания от них. Наконец, показатели этого блока являются лоцманскими маркерами для этапа реализации программ (в том числе, для выбора механизмов изменений или их корректировки). Для этапа реализации программ изменений М.Фуллан выделяет следующие факторы: 1. Характеристики инноваций - необходимость (как обоснование действий) - ясность (понимание целей, путей и результатов всеми участниками; важно избегать видимости ясности, сама же ясность зависит от процесса) - сложность (трудность и этапность реализации программ; чем выше сложность, тем меньше вероятность эффективности, однако простые изменения также снижают эффективность вследствие недостаточности масштаба) - качество/практическая важность (значимость, адекватность мер, достаточность ресурсов, практическая значимость для субъектов изменений) 11 М.Фуллан, Новое понимание реформ в образовании М., Просвещение, 2006 с.54 67 2. Местные факторы (распределение ролей, действия по поддержке или препятствию изменениям) - округ (страна, регион, муниципалитет) - сообщество - директор - педагог 3. Внешние факторы - правительства и другие агентства12 Фуллан подчеркивает, что важно иметь в виду эффективные подходы к комбинированию факторов, которые не обязательно могут быть совместимы: - простота и одновременно сложность - независимость – жесткая связь - участие сильного лидера – инициатива снизу - преданность – адаптивность - оценивание – неоценивание Размещение значения того или иного фактора на шкалах зависит от факторов инициации и, одновременно, от следствий, которые будут выражены в факторах институционализации. В этом смысле, программы инноваций – это сочетание определенности и технологичности, с одной стороны и неопределенности и случайности, с другой. В этом смысле, именно в точках их соприкосновения и имеет смысл оценивать эффективность программ изменений. Наконец, этап институционализации программ изменений Фуллан рассматривает как достижение запланированных результатов, с одной стороны, и наличие готовности к продолжению реформ, с другой стороны. Эффективность программ изменений, таким образом, заключается не только в достижении запланированных значений показателей, которые находятся в двух полях (учение слушательа и потенциал организаций), но и в таком состоянии системы, 12 Там же, стр. 70-72 68 которая обеспечила бы реализацию нового цикла изменений, начиная с этапа инициации. К таким факторам он относит: - наличие интереса субъектов инноваций; - наличие инвестиций в продолжение реформ; - устойчивость команд (например, смена администрации или властей округа приводит к резкому снижению эффективности на последнем этапе); - переход проектных изменений из особого статуса в ключевую деятельность (индикаторами служат показатели бюджетных расходов на эту деятельность, распределение заданий и ответственности, поддержка сообществом, наличие критической массы учителей и администраторов, обладающих новыми навыками и стремящихся к изменениям); - наличие инфраструктуры поддержки (консалтинговые и треннинговые группы, система поощрения лучших, механизмы обмена успешным опытом)13. Схожими с идеями М.Фуллана являются подходы к методологии оценки эффективности образовательных изменений, описанные в ряде работ М.Барбера или Дж.Салми. Эти исследователи уделяют особое внимание проблемам ответственности и отчетности при реализации программ изменений в сфере образования. Если М.Барбер акцентирует при этом свое внимание на проблемах школьного образования14, то Дж.Салми обращается к высшему образованию15. Однако, при этом, принципы организации системы оценки эффективности и ее документального оформления в системе отчетности являются схожими. При этом, следует отметить, что система ответственности и отчетности не является составляющей программ изменений, ее следует рассматривать шире, имея в виду целиком процесс функционирования образовательных институтов. Однако, рассматривая эти системы в широком смысле, нельзя не осознавать их роль в 13 Там же, стр. 88-92 М.Барбер Преимущества системы ответственности и отчетности// Вопросы образования. – 2005. - №1. С.11 39 15 Дж.Салми Растущее внимание к вопросам подотчетности: прогресс или сомнительное благодеяние? пер. с англ. Е. Фруминой // Вопросы образования. - 2009. - N 2. - С. 66-86 14 69 оценке эффективности программ изменений в системе образования. В этом смысле система ответственности и отчетности предоставляют важный готовый инструмент отслеживания приращения значений основных показателей функционирования, с другой, влияния программных факторов на эти показатели. М.Барбер отмечает, что система ответственности и отчетности дает возможность выявления наилучшей практики и направления ресурсов на ее распространение. Система ответственности и отчетности представляет по Барберу механизм управления по результатам, то есть, фактически, сформированный программный механизм функционирования организаций, направленный на устойчивые инновации (то есть, фактически, цикл М.Фуллана). М.Барбер формулируя эффективный управленческий цикл выделяет его следующие важные составляющие: - высокие стандарты - передовые методы - децентрализация ответственности - сравнительные данные - система поощрения, помощи, санкций16. Таким образом, система оценки и отчетности формируется в этих составляющих. Вместе с тем, кроме непосредственно управленческого цикла Барбер выделяет рыночные силы как факторы эффективности системы (к которым относит, в том числе, подушевое финансирование, выбор родителей, выход на рынок/уход с рынка, и т.д) и институты и факторы, обеспечивающие взаимодействие и потенциал системы (к ним относятся руководство, центры повышения квалификации, сети, и т.д.). Фактически, именно через оценку рыночных факторов и факторов взаимодействия в сочетании с управленческими решениями и функционирования формируется методология образовательных институтов. оценки При эффективности этом, М.Барбер подчеркивает, что эффективность должна измеряться не просто с помощью 16 М.Барбер Преимущества системы ответственности и отчетности// Вопросы образования. – 2005. - №1. С.11 70 оценочных показателей, но через показатели прогресса с учетом эталонных и стандартных значений (формируемые индексы прироста). Однако оценка эффективности на основании количественных показателей не является достаточной. По мнению М.Барбера важна и качественная оценка, основанная на системе наблюдений и инспектировании функционирования образовательных организаций. Эта система должна быть не только оценочной, но и поддерживающей, дающей рекомендации по тем или иным корректировочным шагам. Результаты же таких наблюдений и инспектирования должны быть публичными и выноситься на общественное обсуждение. Система ответственности и отчетности, считает Барбер, является мощным фактором, стимулирующим децентрализацию управления и усиливающим эффективность автономности образовательных институтов в рамках реализации масштабных изменений. Эффективными ему видятся те изменения, которые лежат в сфере культурного сдвига и ведут к единым для всех высоким стандартам, разнообразию, выбору, усилению роли потребителей/граждан, децентрализации, равенству на деле, повышению роли информации и передового опыта, повышения значения стимулов, постоянному развитию, гибкости, вниманию вовне17. Дж.Салми18 отмечает, что система отчетности срабатывает, если она носит конструктивный, а не карательный характер. Во-вторых, для выработки системы отчетности важно договориться совместно о ее механизмах и добровольно принять их всеми субъектами этой системы. Большой опасностью являются завышенные требования или излишнее число показателей. Это замечание справедливо для выработки механизмов оценки эффективности изменений. Сама система и результаты ее использования должны вызывать гордость и стремление распространить удачный опыт, а не страх перед наказанием и желание заранее манипулировать результатами. 17 Там же, С.33 Дж.Салми Растущее внимание к вопросам подотчетности: прогресс или сомнительное благодеяние? пер. с англ. Е. Фруминой // Вопросы образования. - 2009. - N 2. - С. 84-85 18 71 Итак, система ответственности и отчетности во многих странах является важным инструментом оценки эффективности изменений. Фактически, эта система лежит в основе программных мероприятий по оценке эффективности при реализации масштабных программ и проектов. Это подтверждают исследования М.Барбера, проведенные им в 25 странах, среди которых США, Канада, Россия, Швеция, Великобритания. Сингапур, Пакистан и другие. Вместе с тем, несмотря на многочисленные исследования и накопленный опыт вопросы оценки эффективности изменений в сфере образования остается одной из проблемных областей управленческого менеджмента. Попытки сконструировать практические рекомендации в этой сфере предпринимаются разными экспертами и практиками. Одним из таких типичных примеров является статья Ребекки Гауда и Дженнифер Джевисс «Думали о том как оценить вашу программу? Эти стратегии помогут начать»19. Механизмы оценки эффективности программы сформулированы как практические рекомендации для разработчиков программ. Авторы статьи выделяют четыре составляющих программы изменений: - Цели - Результаты - Деятельность - Показатели Последнюю составляющую Гауда и Джевисс видят как ключевую для понимания эффективности и представляют в виде совокупности показателей, характеризующих прогресс системы, которая изменяется под воздействием программы. При этом, прогресс должен определяться как совокупность двух групп показателей: 19 Gajda, Rebecca & Jennifer Jewiss (2004). Thinking about how to evaluate your program? these strategies will get you started. Practical Assessment, Research & Evaluation, 9(8). Retrieved January 13, 2015 from http://PAREonline.net/getvn.asp?v=9&n=8 . This paper has been viewed 168,275 times since 3/25/2004. 72 - количественные и качественные показатели программных мероприятий (процессные индикаторы); - количественные и качественные показатели результатов (итоговые индикаторы). Любые показатели должны формулироваться, по мнению авторов статьи, как результат достигнутого консенсуса между участниками программы (как заказчиков, так и исполнителей). В таблице 1 приведен пример показателей процесса и результата для программы поддержки раннего развития Таблица 1. Инициатива (программа) поддержки раннего развития детей (дошкольное образование) Результат 1 мероприятия и показатели Результат 1: Повысить уровень про-социального поведения детей раннего возраста посредством их вовлечения в деятельность местного сообщества Мероприятия в рамках Показатели проекта 1.1 Предложить куррикулум 1.1.1 Пятьдесят работников дошкольного для профессионального образования школьного округа и за его развития и наставничества пределами пройдут обучение по программе для работников дошкольных профессионального образовательных учреждений наставничества рамках и программы школьного поддержки раннего развития до конца округа и и местных общин в первого рамках в развития года реализации программы программы (Показатель процесса) поддержки раннего развития 1.1.2 Работники дошкольного образования скажут, что обучение в рамках разработанной программы повысили их 73 педагогические навыки и улучшили климат в группе. Интервью. (Показатель процесса) 1.1.3 Дети в группах раннего развития будут демонстрировать про-социального поведения. (Индикатор результата) Гауда и Джевисс в своей работе показывают, что основные резервы для формирования методологии и инструментария оценки эффективности программы кроются в самой программе, в грамотной детализации действий в рамках реализации мероприятий и операционализации показателей. Так, в таблице 2 представлены конкретные действия по сбору и обработке показателей, описанных в таблице 1. Таблица 2. Инициатива (программа) поддержки раннего развития детей (дошкольное образование) Результат 1, Количественные показатели, сбор данных, инструменты и Ответственные Результат 1: Повысить уровень про-социального поведения детей раннего возраста посредством их вовлечения в деятельность местного сообщества Мероприятия в Показатели рамках проекта Сбор данных Tool (ы) Лицо (лица), отвечающий за сбор документации 1.1 Предложить 1.1.1 куррикулум Пятьдесят Ежемесячное для работников обновление профессионального дошкольного формы развития фиксации и образования Тренеры программы наставничества для школьного округа и прохождения работников за его пределами 74 дошкольных пройдут обучение программы образовательных по учреждений профессионального программе обучения Фиксация в школьного округа и развития и журнале и местных общин в наставничества в посещаемости рамках программы рамках программы занятий поддержки раннего поддержки раннего развития развития до конца первого года реализации программы (Показатель процесса) 1.1.3 Дети группах в Анализ раннего ежедневных развития будут листов, Работники дошкольного образования и демонстрировать которые специалист по про-социального регистрируют оценке поведения. случаи обмена, программы (Индикатор физическое и результата) вербальное взаимодействие Приведенный пример демонстрирует подход к операционализации количественной оценки. Для качественной оценки используются такие качественные методы как опросы, наблюдения, анкетирование, интервью. Так в приводимом примере интервью с участниками программы должно быть проведено сразу после окончания обучения, а потом через 6 месяцев. Авторы статьи отмечают, что для полноценной и грамотной оценки эффективности программы важно учитывать следующие факторы: 75 1. Неоценимая роль количества и качества собираемых данных, которые должны быть предназначены для разных целевых групп: доноров, руководства, наблюдательного совета, общественности, участников, тренеров. 2. Необходимо начать оценку как можно раньше и делать это постоянно. Важна регулярность, постоянство и аккуратность. 3. Необходимы единые форматы и методология сбора данных от всех респондентов для возможности суммирования и сопоставления. 4. Максимально возможно использовать средства автоматизации (прежде всего, компьютерные и интернет технологии) для обеспечения возможностей быстрой обработки, корректировки и представления данных. 3. Специфика подходов к оценке эффективности реализации изменений в сфере образования за рубежом: практикоориентированные аспекты Программно-целевые методы управления сферой образования реализуются в рамках методологии прагматического менеджмента. Данный подход в большей степени изначально был распространен в англосаксонской системе образования вследствие ее приверженности принципам прагматизма и практикоориентированности, а также внешнего/негосударственного финансирования значительной программ доли развития образовательных институтов. Программирование образовательных реформ характерно для всех уровней: образовательной организации, муниципалитета, регионов и национального уровня. 3.1. Опыт оценки эффективности реализации изменений в сфере образования в США Эллен Тэйлор-Пауэлл, Сара Стил и Мухаммед Доглах из Университета штата Висконсин в своей работе «Планирование системы оценки программ» 76 дают характеристику распространенного в США подхода к оценке программ изменений в сфере образования20. Для системы оценки эффективности, по мнению авторов исследования, важно определение: - для чего проводится оценка эффективности (для помощи в понимании целей и результатов программы, улучшения самой программы, оценки эффективности ресурсных вложений в реализацию программы, понимания различий в воздействии программы в зависимости от географических факторов, ответа на вопросы влиятельных членов местных сообществ, руководства, доноров, и т.д.) - целевых групп пользователей результатов оценки эффективности; - выявления видов следствий использования результатов оценки в зависимости от совокупности факторов Принятие решений по модернизации самой программы; Влияние на сроки реализации и результаты программы; Принятие решений по аллокациям и перелокациям бюджетных статей программы; Ранжирование и распространение решений; Институционализация результатов и привлечение финансовой поддержки; Принятие решений о персонале, реализующем программу, обучении целевых групп и возможных образовательных достижениях Выявление потенциальных участников программы со стороны сообществ… Авторы выделяют иерархию оснований для расширенной оценки программ. 1 уровень: ресурсы (оплата труда персонала, мат.-тех.обеспечение, транспортные расходы) 20 Ellen Taylor-Powell, Sara Steele, and Mohammad Douglah Planning a Program Evaluation, 1996 – 27 C. http://learningstore.uwex.edu/pdf/g3658-1.pdf 77 2 уровень: используемые методы, события, способы популяризации программы 3 уровень: участие (число участников, их характеристики, охват) 4 уровень: обратная связь (уровень интереса, ощущения от программы, позитивные и негативные оценки используемых методов, выявление лидеров тех или иных активностей) 5 уровень: учение (знания, понимание, ментальные особенности, умения, навыки) 6 уровень: действия (процедуры, принимаемые решения, одобренные рекомендации, практики, планы действий, технологии, политики) 7 уровень: воздействие (социальные, экономические, средовые условия, определяемые как конечные результаты, бенефиты программы: частные и публичные) Начало оценки эффективности начинается с формирования дерева вопросов, относящихся как к целям, так и структурным компонентам программы (методы, результаты, целевые группы, финансы). Представляется необходимым формулировка основного (главного) вопроса по каждому аспекту программы (цель, результат, система задач, целевые группы, выгодополучатели, система мониторинга) и ограниченного числа конкретизирующих/поясняющих вопросов, которые прояснят поле оценки, а также показатели прогресса по результатам программы. Показатели должны быть сформулированы понятным простым языком, понятным как для исследователя, так для пользователей результатов оценки. Сами показатели должны быть сбалансированы и охватывать количественные и качественные характеристики системы. Алгоритм выстраивания плана оценки будет включать, в результате, следующие этапы и компоненты: 1. Выстраивание иерархии целей оценки эффективности изменений 78 2. Формулирование системы вопросов, на которые необходимо ответить в процессе оценки эффективности изменений (дерево вопросов) 3. Определение системы количественных и качественных показателей для каждого из сформулированных вопросов 4. Выявление количества, статуса и качества необходимой информации (данных) для описания количественных и качественных показателей 5. Выбор оптимальных методов получения информации. 6. Определение плана действий (сроков, ответственных за получение информации, этапов обработки и публикации, необходимых ресурсов для сбора, обработки и анализа). 7. Формулирование возможных рисков и способов их снижения при сборе и обработке информации. Как и другие исследователи, авторы данного исследования обращают особое внимание на то обстоятельство, что оценка эффективности программы не может быть универсальной, она в любом случае должна быть адресной, и в зависимости от этого будут различаться все ее аспекты. Они полагают, что следует иметь в виду необходимость охвата различных целевых групп и формирования разных оценочных инструментов. Особо важно продумывание способов представления результатов, их обсуждения и векторности этих процедур для дальнейшей выработки решений. В статье предлагаются форматы организации оценивания, отраженные в таблицах 3, 4 Таблица 3. Лист для подготовки проведения оценки эффективности изменений 79 Оценоч Требуе Инфо Мето Ответс Аналит ные мая рмаци ды твенны ические тация как, процед когда вопросы информ онные ация сбора е, Интерпре Кому, процедур ресурс условия уры и ы , когда критерие в Таблица 4. Сетевой график/план Вид Ответственный деятельности/задача Даты начала окончания и Необходимые затраты Для формирования программы и сетевого графика оценки авторы рекомендуют построить график Ганта. Примеры оценки эффективности программ и проектов в Соединенных Штатах многочисленны и сходны по своей методологии. Так, в представленном пособии Национального научного фонда США по проектной оценке подробно представлен инструментарий оценки эффективности21. Пособие определяет проект как небольшой по протяженности комплекс решения конкретных задач, лежащих в рамках более крупных программ, направленных на комплексные изменения. При этом, проекты также делятся на компоненты, и именно компоненты являются объектами оценки. Сама оценка делится на формативную и суммативную. Формативная оценка, при этом, состоит из оценки результатов (внедрения проекта) и оценки прогресса. Формативная оценка является, прежде всего, оценкой операциональной, реализуемой по ходу реализации проекта. Целью формативной оценки является анализ и коррекция мероприятий и их результатов по ходу реализации проекта. 21 The 2010 User-Friendly Handbook for Project Evaluation Developed by Joy Frechtling, Westat. – 2010 – NSF, 159 C. 80 Суммативной является внешняя оценка, целью которой является анализ общих результатов проекта с точки зрения общих эффектов и результатов. На рисунке 4. Представлены типы и виды данных, собираемых в рамках реализации проекта для его оценки. Базовое исследование Показатели эффективности Формативная оценка Дескрипторы и статистические показатели проекта Суммативная оценка Рис.4 Данные для реализации проекта и его оценки22 Показатели эффективности располагаются где-нибудь между статистическими данными о программе и формативной/суммативной оценкой. Показатели эффективности - это данные статистики, которые могут использоваться, чтобы оценивать и контролировать реализацию программы в рамках движения к поставленным целям. Показатели эффективности играют решающую роль планировании мероприятий и параметров результатов программ. Системы ключевых индикаторов эффективности, как правило, используются для того, чтобы представлять информацию о проекте, программе 22 The 2010 User-Friendly Handbook for Project Evaluation Developed by Joy Frechtling, Westat. – 2010 – NSF, с.22 81 для разных групп: влиятельных политиков, общественности, и т.д., чтобы обращать их внимание на ключевые аспекты функционирования программы, на успехи и проблемы. Поскольку показатели эффективности определяют ощутимые результаты, они нередко не совпадают с традиционными подходами к обзорам проектов или описанию видов проектной деятельности. По сути, термин «эффективность» подчеркивает основную цель данной системы индикаторов, состоящую в исследовании реализации проектов с точки зрения прогресса в движении к определенным целям и прогресса состояния меняющейся системы. Индикаторы эффективности отражают степень продвижения в нужных для оценки аспектах проекта/программы, однако в отличие от других видов оценивания, информация по результатам оценивания ограничена по времени эффективности использования (так как система меняет свое состояние динамически) и поэтому не всегда позволяет получить объяснение почему проект успешный или неудачный (то есть, эффективность сосредоточена на следствиях, а не на анализе факторов причин)23. Сама процедура оценки эффективности изменений описывается в данном пособии как последовательность 6 этапов: 1. Разработка концептуальной модели программы и определение ключевых пунктов оценивания 2. Разработка вопросов оценивания и определение измеряемых результатов. 3. Разработка дизайна оценивания. 4. Сбор данных. 5. Анализ данных. 6. Доведение информации до заинтересованных лиц. В рамках первого этапа выполняется следующая последовательность действий: 23 The 2010 User-Friendly Handbook for Project Evaluation Developed by Joy Frechtling, Westat. – 2010 – NSF, с.12 82 - определение затрат - планирование мероприятий - описание продуктов программы - выявление краткосрочных конечных результатов - определение долгосрочных конечных результатов - описание контекста На схеме рис.5 отражена данная последовательность действий для примера, отраженного в учебном пособии24. На последующих этапах важно определить ключевых стейкхолдеров, а также определить каким образом и что именно будет представляться им как результат оценки эффективности, кто это будет делать и как будет интерпретировать результаты. Формат представления такой информации представлен в таблице 5. Таблица 5. Ключевые стейкхолдеры Целевые группы для Лица/докладчики Описание конкретных оценки программы целей, результатов интересов, ожиданий, которые могут ключевую играть роль для определения критериев анализа и интерпретации результатов оценки 24 The 2010 User-Friendly Handbook for Project Evaluation Developed by Joy Frechtling, Westat. – 2010 – NSF, с.31 83 Рис. 5. Концептуальная модель для инициативы LSCh. 84 На этапе разработки дизайна проведения оценки эффективности авторы предлагают выполнение пяти последовательных шагов: 1. Определение какой тип представления оценки требуется для ответов на поставленные вопросы. 2. Отбор методологии для проведения сбора данных 3. Отбор групп параметров для проведения сравнения (с целью выявления прогресса). 4. Определение выборки 5. Определение времени, частоты сбора данных. Кроме того, особо важным компонентом работы является определение (шкалирование) степени прогресса по выбранным показателям и присвоение этим шкалам качественных параметров. Это дает четкую привязку количественных и качественных данных к понятию «эффективность». Возможно, требуется не линейное, а матричное определение в зависимости от различного сочетания тех или иных факторов, степени их значимости, и т.д. Эта часть работы является наиболее сложной и требует вовлечения всех участников в процесс обсуждения, так как, по сути, отвечает на вопрос: что есть эффективность для конкретной программы, что есть «степень эффективности» и какие степени эффективности есть. Матрица может быть как плоскостной, так и пространственной, если мы определяем эффективность для разных групп пользователей. В этом случае одни и те же сочетания значений одних и тех же параметров могут иметь различную степень эффекта. Кроме того, эффекты могут быть значимыми не только для разных групп пользователей, но и разными для разных промежутков времени на разных этапах изменений. В этом случае, необходимо предложить индексацию эффекта в зависимости от тех или иных параметров (в том числе, в количественном выражении). При этом, индексы будут завязаны на значимые статистические параметры (корреляции тех или иных показателей, их вариация, и т.д.). 85 Этап выборки для проведения оценки также имеет свою определенную специфику. Неучет ряда условий может привести к серьезным методологическим ошибкам. Эти ошибки отражены в таблице 6. Таблица 6. Три типа ошибок и способы их исправления Type Sampling Error Cause Using a sample, not Remedies Larger samples, which reduce but do Sample Bias the entire population not eliminate sampling error. Some of those selected to Repeated attempts to reach to be studied. participate did not do so or nonrespondents; prompt and careful provided incomplete Responses do not reflect information. “true” opinions or editing of completed instruments to Response Bias Careful pretesting of instruments to obtain missing data; comparison of revise misunderstood, leading, or characteristics of nonrespondents behaviors because threatening questions. No remedy with those of respondents to questions were exists for deliberate equivocation in describe any suspected differences misunderstood or self-administered questionnaires, that may exist. На последнем этапе происходит сопоставление этапов проведение оценки, respondents chose not to but it can be spotted by careful инструментария оценки и сроков и периодичности проведения оценки. Важно, tell the truth. editing. In personal interviews, this чтобы этот этап сформировал единую программу, которая позволила бы увидеть bias can be reduced by a skilled изменения в комплексе. На этом этапе хорошо применить сетевой график или interviewer. график Ганта для определения критического пути проведения оценки эффективности. Организационное время проведения должно коррелировать с определенным в рамках методологии временем проявления тех или иных эффектов и результатов, чтобы представляемые данные были адекватны поставленным задачам и отвечали требованиям достоверности. После проведения всех оценочных процедур наступает пора представления результатов. В пособии отмечаются следующие структурные элементы отчетности: 86 - Описание бэкграунда (предистории проекта или программы, значений ключевых индикаторов до момента воздействия, степени готовности, заинтересованности тех или иных групп в проведении изменений) - Формулировка вопросов, которые являются основой оценки. Вопросы формируются в формате дерева в соответствии с целями и задачами программы - Описание оценочных процедур. Фактически представляет собой описание методологии и методов исследования. - Анализ данных. Часть представления результатов в формате описания процесса обработки и аналитических процедур. - Результаты - Выводы и рекомендации. Другим примером описания методологии оценки эффективности могут являться документы, подготовленные в рамках национальной инициативы No child left behind («Ни одного отстающего ребенка»). Данная национальная инициатива была начата при администрации президента США Джорджа Буша и продолжалась на протяжении ряда лет во всех штатах. Оценка эффективности данной инициативы представляла собой очень разветвленную систему мероприятий и процедур на уровне штатов, образовательных округов, местных сообществ и образовательных организаций в зависимости от уровня постановки целей и адресатов получения результатов. В целом, методология оценки эффективности такая же, как и представленная выше методология, разработанная Национальным научным фондом для своих программ и проектов25. В представленном докладе дается оценка прогресса за прошедшие 10 лет с начала старта национальной инициативы. Отмечаются: 25 http://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/issues/2012/07/pdf/nochildwaivers.pdf Jeremy Ayers and Isabel Owen No Child Left Behind Waivers Promising Ideas from Second Round Applications – 2012 – July – Center for American Progress – 56 C. 87 1. Изменения окружающей среды, произошедшие за 10 лет, повлиявшие на реализацию инициативы. К таким изменениям, например, отнсится резкий рост и развитие компьютерных технологий, повышение скорости обмена информацией, расширение возможностей коммуникации и удобного поиска нужных ресурсов, использование этих ресурсов в повседневной жизни и процессе обучения. 2. Изменения, происходящие под влиянием инициативы. Каким образом институционализируются результаты инициативы. Прежде всего, речь идет о нормативно-правовой базе на уровне штатов и округов. 3. Каким образом распространяются в образовании практики в рамках трех основных направлений: - те, которые отвечают карьерным ожиданиям всех учащихся - те, которые обеспечивают поддержку ответственности, а также признание и поддержку на государственном уровне; - те, которые поддерживают эффективное лидерство и обучение 4. Формулирование критериев в рамках программной инициативы, которая на новом этапе была сформулирована как «Новый путь вперед: прогрессивное видение перестройки начального и общего образования». На основании этого были сформированы новые планы реализации, которые направлены на решение важных актуальных вопросов. 5. В соответствии с разработанными планами на национальном уровне штаты представили свои заявки на участие в программной инициативе. Были определены победители. В отчете представлен сравнительный анализ по отобранным критериям прогресса на уровне штатов (например, результаты оценивания по математике и чтению 4-х классов). Другой отчет, опубликованный в рамках данной национальной инициативы имеет другую цель и иные приоритеты. Это – отчет 2003 года, который описывает методологию оценки изменений и рекомендаций для измерения адекватного ежегодного прогресса. Фактически, речь идет о 88 методологии шкалирования эффективности по одному из важнейших показателей, включенных в перечень показателей инициативы26. Показатель рассматривается через два фокуса: - определение, измерение и контроль прогресса (выраженного через добавленную эффективность – value-added perfomance) и производительности кратного числа отчетных единиц (студенческие подгруппы, школы, округа) - определение адекватного ежегодного прогресса в рамках инициативы NCLB и построение процедур для сравнения прогресса в области ответственности с точки зрения адекватного ежегодного прогресса. Таким образом, эффективность изменений определяется через количественные показатели прогресса, рассматриваемые под разными углами за годичный промежуток времени. Эта оценка призвана связать две составляющие: NCLB и адекватный ежегодный прогресс. Схема исследования совпадает в описанными процедурами в рамках учебного пособия Национального научного фонда. Таким образом, в США методология оценки эффективности основана на стройной последовательности процедур оценки прогресса, технологизирована для разных групп пользователей и уровней программ. 3.2. Опыт оценки эффективности реализации изменений в сфере образования в Канаде Также как и в США оценка эффективности изменений в сфере образования в Канаде – технологизированный процесс, основанный на практической методологии управленческого менеджмента. Также как и в США, Канада реализует многочисленные программы и проекты в сфере образования на уровне территорий, провинций и образовательных округов. 26 Yeow Meng Thum No Child Left Behind: Methodological Challenges & Recommendations for Measuring Adequate Yearly Progress. – 2003, March. – t.11/#1 CSE Tech Report 590 – 20 C. 89 Однако, Канада имеет свою отличительную специфику реализации программ и проектов. Этот инструмент является частью не программно-целевого управления, а контрактной модели управления, при которой основными инструментами является система контрактов между министерством образования и их подведомственными учреждениями и их оценка. Вследствие этого рассматриваемые ниже модели отличаются от моделей, распространенных в США. Кроме того, специфика финансирования программ и проектов состоит в многоканальности финансирования, прямой ответственности всех программных субъектов и взаимозависимости результатов и ресурсного обеспечения. Вследствие этого обстоятельства, канадский опыт оценки эффективности изменений в сфере образований можно сравнивать с американским. Вместе с тем, следует отметить, что в последние годы произошел некоторый сдвиг в сторону комплексности оценки, от чисто количественных и строго измеряемых показателей прогресса к качественным показателям, которые позволяют увидеть точки неопределенностей и то, что невозможно объяснить, только используя количественные показатели. Пример методологии оценки изменений в сфере образования в Канаде можно увидеть в докладе «Методы оценки программ: измерение и описание результатов программы»27. В докладе говорится, что оценка эффективности программ – ключевая часть стратегии федерального правительства Канады для обеспечения успехов в реализации изменений в сфере образования. Программный цикл разработка – внедрение – оценка входят в общую структуру управления государственными расходами. Подчеркивается, что надежность и адекватность данных, на которых строится оценка – важнейшее условие оценки эффективности. 27 Program evaluation methods: measurement and attribution of program results - Third Edition - March 1998, - Review Practices and Studies Government Review and Quality Services Deputy Comptroller General Branch Treasury Board of Canada, Secretariat, - 152 C. - http://www.tbs-sct.gc.ca/cee/pubs/meth/pem-mep00-eng.asp 90 На схеме рис. 6 показана методология оценки прогресса с позиции трех этапов: - рамка оценивания (этап планирования) - непосредственно оценка - выводы и рекомендации по результатам оценки через принятие решений 91 Figure 1 The Flow of Evaluation Tasks (A) Evaluation Assessment Familiarization (Program profile and general literature review) Rationale analysis (Logic model) Formulation and analysis of evaluation study options (Issues, methods and costs) (B) Evaluation Evaluation design for the selected option Sub-Study 1 Sub-Study 2 Sub-Study 3 Synthesis of findings Recommendations Рис. 6 Этапы оценки эффективности программ изменений в сфере образования в Канаде28 Обращается внимание на то, что такой цикл позволяет выстроить систему взаимной ответственности всех субъектов в рамках оценки эффективности. 28 Там же, с. 7 92 Предполагается, что оценка программ носит комплексный характер и может быть направлена на: - выявление актуальных точек, то есть выявление степени соответствия программы государственным приоритетам и потребностям граждан - непосредственно оценку результатов, то есть, на выявление достижения сформулированных задач в рамках выделенного финансирования, при этом не вызывая нежелательных последствий - оценку экономической эффективности: насколько хорошо используются ресурсы и насколько хороши мероприятия в рамках выделенных ресурсов для достижения запланированных результатов. Существуют разные стратегии реализации программ, и, соответственно, разные подходы к оценке их эффективности. Например, в одних территориях происходит программное воздействие на те или иные компоненты системы образования, в другой территории этого не происходит. В этом случае, оценку эффективности можно выстроить на сравнении динамики одних и тех же показателей на разных территориях. В этом случае будет реализована модель контрольной и экспериментальной групп. Вместе с тем, нужно учитывать наличие ограничения, связанного с необходимостью наличия одинаковых стартовых условий и одинаковой инфраструктуры для того, чтобы было можно оценить эффект с помощью подобного подхода. Данная модель отражена на рис.7. 93 Figure 2 Experimental Designs Give the Best Estimate of Incremental Effects Control Group Program Group Incremental effect The effect of other influences is the same as for the control group Рис. 7 Модель оценки эффективности через выделение контрольной и экспериментальной групп29 Еще одним важным условием, которое отмечается в данной работе, является необходимость осторожного подхода к выявлению и фиксации причинно-следственных связей. При их выявлении необходимо обязательное рассмотрение альтернатив. Жесткое установление причинно-следственных 29 Там же, С.20 94 связей в процессе оценки означает отказ от любых иных объяснений и доказательств и может снизить ценность подобной оценки. Именно в анализе конкурирующих объяснений того или иного следствия и состоит оценка. Отбор наиболее достоверных причинно-следственных связей сужает поле и увеличивает основания для объяснения степени того или иного эффекта. Именно через выявление возможных альтернатив можно выстраивать шкалы степеней эффектов, выявляя их силу или, наоборот, слабость для результатов программы изменений. Таким образом, предлагаемая методология будет состоять в формировании на основе сопоставления данных многочисленных причинно-следственных связей, их синтезе в альтернативы и поиск аргументов для снижения количества альтернатив для выстраивания шкал эффектов. Еще одна точка развилки при проведении оценки эффективности – выбор дизайна оценки. На рис. 8 показаны стадии разработки стратегии оценки. Обычно говорят, что шаги нужно соблюдать последовательно, однако, на практике чаще всего это происходит параллельно. Figure 3 Different Issues Demand Different Strategies Identify an “issue” It is a factual question. It is a strategic issue requiring judgement Design a measurement to provide the answer. Identify the decision to be made. What evidence would inform the decision makers best? What lines of enquiry will produce the best evidence? 95 Рис. 8 Стратегии оценки30 При выборе дизайна оценки важно определить тип информации, который будет лежать в основе и тип анализа, которому будет информация подвергнута. В данном случае имеется в виду качественные и количественные данные и методы их сбора и обработки. При выборе стратегии и показателей оценки предлагается опора на следующие требования: - критерии исследования - вопросы измерения/сбора данных Надежность Действенность Широта и глубина - вопросы представления данных Валидность причинно-следственных связей - критерии принятия системных стратегических решений - возможность формулировки надежных выводов Объективность Релевантность для принятия системных стратегических решений Соответствующий уровень/тип данных Комплексность - практические вопросы - возможность - доступность - этика Дизайн оценки может быть весьма разнообразным. Вместе с тем, в рассматриваемом примере за основу берется сравнительный подход при котором 30 Там же с.25 96 берутся контрольная и экспериментальная группы, при этом, дизайн выглядит классическим образом: 1. Измерения до начала реализации программы на обеих группах в одинаковых условиях 2. Измерения после окончания реализации программы также на обеих группах По такому принципу выстроены оценочные процедуры эффективности проектов и программ, например, Всемирного банка. Вместе с тем, такой вариант возможен для гомогенных условий и групп, что нередко не представляется возможным. Еще более идеальным для оценки эффективности может быть вариант наличия единой контрольной группы перед началом реализации программы и выделения рандомизированной экспериментальной группы для воздействий программой. Данный тип характерен для исследований в сфере здравоохранения или в иной отрасли социальной сферы, в том числе, в сфере образования, однако, обычно не реализуется в рамках национальных или региональных программ изменений, так как целью таких программ является не оценка эффективности воздействия и коррекция воздействия, а оценка результатов воздействия и гарантированное изменение состояние самой системы. Близко к предлагаемому варианту дизайна находится и дизайн, подходящий для реализации квазиэкспериментальных проектов и программ, когда предписываемое воздействие гораздо более сильное, чем реальное, и в процессе реализации проекта значение имеют внутренние резервы системы. В этом случае оценивается эффективный потенциал участников при воздействии, ниже ожидаемого. Однако, чаще всего программному воздействию подвергаются все участники, и в этом случае оценка реализуется для всех единым образом. Отмечается, что в этом случае есть много угроз внутренней валидности оценки вследствие возможности предписывания любых причин происходящим изменениям и сложности выявления степени влияния тех или иных причинно97 следственных связей на конкретные эффекты. Однако, инструментарий для такой оценки проще, чем для сравнительной оценки разных групп. В случае, если программа/проект реализуются длительное время, оценка выстраивается через многократно повторяемые замеры до начала программы (временные ряды), ряд замеров по ходу реализации программы и многочисленные замеры после окончания реализации программы (так как есть большая вероятность появления отсроченных эффектов, усиливающихся или ослабевающих с течение времени, что также показывает общую эффективность программы/проекта). Тоже самое можно сказать и о дизайне оценки в том случае, если есть как минимум экспериментальная и контрольная группы (временные ряды для экспериментальной и контрольной групп). В случае, если есть группы, различающиеся по программным методам воздействия на них, дизайн оценки будет состоять, прежде всего в измерении эффективности самого инструментария воздействия при условии наличия сходных условий воздействия. Таким образом, канадский опыт оценки эффективности проектов и программ несколько расширяет наше представление о моделях оценки исходя из выделения разнообразных моделей дизайна оценки эффективности. Вместе с тем, практически невозможно полностью следовать данным моделям в случае масштабных проектов или программ, реализуемых для национальных систем образования, в целом. Среди стран, которые наиболее продвинулись в успешности реализации национальных программ изменений в сфере образования, есть целый ряд тех, чей опыт широко описан и служит образцом при разработке и реализации стратегий реформ в сфере образования. 98 3.3. Опыт оценки эффективности реализации изменений в сфере образования в Австралии Австралийский опыт также основан на принципе контрактной модели управления (как и в Канаде). Однако, при этом в Австралийском опыте есть некоторая специфика, связанная с особенностью территории и рядом экономикосоциальных факторов. Для данной модели характерно жесткое прописывание результатов изменений и наделение учреждений образования максимальной ответственностью за их достижение. При этом, в отличие от США допускается гораздо более гибкое планирование бюджетных расходов для достижения поставленных целей. Таким образом, оценка в большей степени направлена не на анализ эффективности, а на анализ результативности действий образовательных организаций для достижения заявленных показателей. Майкл Фуллан в статье «Выбор ложных движущих сил для реформы целостной системы»31 выделяет следующие основные направления реформирования системы образования Австралии: разработка национальных рамок обучения в школе, при этом государственное финансирование должно распределяться в зависимости от показателей успешности школьного обучения в каждом штате; усиление отчетности и повышение доступности информации о достижениях учащихся для общественности; сокращение разрыва в школьных достижениях между учащимися- австралийцами и детьми из семей мигрантов; разработка и внедрение национального учебного плана во всех школах K-12. 31 М.Фуллан Выбор ложных движущих сил для реформы целостной системы//Вопросы образования, №4, 2011 – С.79-105 99 Для поддержки усилий в ключевых направлениях реформы образования были учреждены национальные партнерства [COAG, 2008b]. Они представляют собой новый подход к финансированию системы образования и организации сотрудничества всех школьных систем и нацелены на выполнение следующих задач: адресная поддержка школ в сообществах с низким социально- экономическим статусом; специальные программы для повышения грамотности и достижений учащихся в математике, включая создание базы данных наиболее эффективных мер по повышению грамотности и успешности в математике; повышение квалификации учителей, включая организацию работы по реформированию национальной системы подготовки педагогских кадров — профессионального обучения, профессиональных стандартов для учителей, лицензирования, профессиональных стандартов для руководителей школ, школьного менеджмента32. В обзоре ОЭСР по измерениям и оценке в образовании в Австралии, созданном Пауло Сантьяго, Грэхемом Дональдсоном, Джоан Херман и Клэр Шьюбридж дается подробная характеристика направлениям и процедурам оценки системы образования в последние годы33. М.Фуллан отмечает, что на реализацию реформ в Австралии оказывает существенное влияние структура системы образования, представляющая собой три сектора, каждый из которых финансируется государством: - государственный; - независимый (частный); - католический. 32 Там же С.85-86 Paulo Santiago, Graham Donaldson, Joan Herman and Claire Shewbridge OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education, Australia – OECD – August, 2011 – 188 c. www.oecd.org/australia/48519807.pdf 33 100 Система оценки и, соответственно, система отчетности в Австралии очень разветвлены, чрезвычайно насыщенны и распределены по субъектам и уровням: учащиеся, преподавателя, школы, образовательная система, в целом. Останавливаясь только на последнем субъекте, отметим, что и на этом уровне мониторинг и оценка представляют собой очень разветвленную систему измерений в рамках Национальной программы оценки системы образования, реализуемой как на общенациональном уровне, так и на уровне отдельных территорий. Система мониторинга также включена в Национальную стратегию измерения ключевых измерителей эффективности. Национальная система мониторинга является приоритетом для Правительства Австралии и включает в себя публичную отчетность о прогрессе и эффективности системы школьного образования. Эта система охватывает все территории и сектора (государственный, частный, католический), обеспечивая транспарентность и устойчивое развитие в сотрудничестве всех субъектов (при том, что каждый из них обладает высокой степенью горизонтальной автономии). Кроме того, Австралия стояла у истоков всех международных сравнительных исследований в области образования, и эти исследования формируют единое поле с национальной системой мониторинга и оценки, встраиваясь в единую систему показателей. Национальные приоритеты (и, следовательно, ключевые показатели) претерпевают ревизию раз в 10 лет (1989, 1999, 2008 годы) и формулируются в национальной декларации (сейчас действует Мельбурнская декларация, принятая в 2008 году). В каждой из декларацией в центре всех целей и ценностей находятся юные австралийцы, их нужды, ценности и задачи развития. Такой подход к формированию стратегии и показателей позволяет четко фиксировать количественные параметры развития. Например, к 2030 году установлена задача повышения продуктивности образовательной системы на 1,2%, а также снижения разрыва между самыми успешными и самыми отстающими. Ежегодно публикуется Национальный доклад о школьном образовании Австралии. Австралийское бюро статистики ежегодно осуществляет сбор данных по показателям функционирования 101 системы образования Австралии. Эти показатели собираются государственными агентствами для АБС. Как уже было отмечено выше, все международные сравнительные исследования встроены в единую национальную систему оценки и используются для принятия решений о функционировании и реформах. Кроме того, по таким же правилам, что и международные исследования, ежегодно проводятся и национальные исследования. Так, проводится Национальная система оценки – читательской и математической грамотности (все когорты). На основании результатов проводимых каждый год исследований формируются национальные отчеты различных государственных агентств об эффективности системы образования в Австралии, в которых представляются данные о прогрессе в области основных образовательных и структурных достижений. Кроме того, доклады формируются и по секторам: государственный, частный, католический. Эти доклады широко используются агентствами при планировании бюджетных расходов и иных способов стимулирования и поддержки образовательных институтов, учителей, руководства учреждений, и т.д. Таким образом, оценка эффективности изменений в Австралии является постоянным и регулярным инструментом формирования управленческих решений, в том числе, в сфере бюджетного планирования. Вместе с тем, М.Фуллан полагает, что планируемые реформы в Австралии обречены на неудачу. И причина этого именно в такой разветвленной мощной системе отчетности. Ни одна система образования не развивалась, когда преобладала отчетность, направленная на оценку процесса. Он полагает, что сами результаты оценки не могут являться действенным мотивирующим фактором для развития образовательной системы. Попадая в рабство показателей, система начинает работать несистемно, прикладывая усилия исключительно для выравнивания количественных значений показателей до установленной планки. Вторым фактором, влияющим на успех такого подхода (а, точнее, его ошибочность), по мнению Фуллана, является акцентирование 102 внимания на индивидуальных достижениях и показателях прогресса в ущерб командным/групповым. Сама контрактная система предполагает установление прямой взаимозависимости учреждения/учащегося/преподавателя/ от учредителя и не рассматривает возможности и преимущества группового взаимодействия для решения тактических и стратегических задач. Ни одна система образования не достигала успехов, опираясь на индивидуальные качества учителей, а не повышение профессионального мастерства, в целом. Таким образом, социальный капитал намного важнее капитала человеческого, по мнению Фуллана34. Таким образом, одним из важных компонентов оценки эффективности изменений является прирост социального капитала субъектов системы образования. Краткие выводы: Различия в принципах построения финансового и управленческого менеджмента в разных странах определяют различия в подходах к оценке эффективности реализации изменений. В ряде стран: США, Франции и т.д. распространен программно-целевой подход к бюджетированию системы образования. Этот подход, ставший основой управления, начиная с 60х годов прошлого века, сформировал культуру оценивания эффективности на всех уровнях. Модели оценки эффективности активно применяются сегодня в рамках реализации государственных и донорских программ в системе образования. В Канаде, Австралии, Новой Зеландии и ряде других государств реализуется контрактный подход в управлении, имеющий свою специфику. Это предполагает высокий уровень ответственности и значительную отчетность для измерения и оценки эффективности. Вместе с тем, в любом случае эти процессы в зарубежных странах технологизированы и имеют определенные преимущества, выросшие из значительного опыта их применения. 34 М.Фуллан Выбор ложных движущих сил для реформы целостной системы//Вопросы образования, №4, 2011 – С.92 103 Модуль 1. Тема 2. Опыт оценки эффективности реализации изменений в сфере образования в России. В России традиции оценки эффективности реализации изменений в сфере образования не имеют таких богатых традиций, как в развитых зарубежных странах. Интерес к этому направлению деятельности возник в связи с постепенным переходом в первое десятилетие XXI века к программно-целевым инструментам бюджетирования социальной сферы. Первый опыт планирования мониторинга и оценки эффективности изменений был связан с реализацией Федеральной программы развития образования (2000-2005 годы), которая в соответствии с действовавшим на тот момент законом «Об образовании в Российской Федерации» являлась организационной основой государственной политики в сфере образования. В рамках научных исследований был реализован проект по разработке механизмов экспертизы образовательных инноваций35. В основе предлагаемых мер авторы взяли известные зарубежные подходы. В таблице 7. Представлены предложения исследовательской группы по составляющим экспертизы образовательных инноваций36. Таблица 8. Составляющие экспертизы образовательных инноваций Программ Меры и а Способы Индикатор Контрольн Бюдже Ответстве механизм реализаци ы ы и воздействи показатели Мониторинг и экспертиза проекта управлени я я ые т н ность на развитие образовани я http://window.edu.ru/library/pdf2txt/058/79058/59758 Разработка механизмов экспертизы образовательных инноваций программы: Научное и научно-методическое обеспечение функционирования и модернизации системы образования// коллектив авторов под руководством чл.-корр. РАО А.П.Тряпицыной, - Спб, - РГПУ – 2004 – 49 с. 36 Там же – с.8 35 104 Дальнейшая последовательность схема шагов экспертизы в рамках фактически известной представляет собой методологии оценки эффективности реализации изменений при программно-целевом управлении, нашедшей свое отражение в подходах, распространенных, прежде всего, в США. В таблице 9. Отражены предложения по схеме сбора информации для проведения экспертизы: Таблица 9. Схема сбора информации для оценки и экспертизы проектов37 Происхождение информации По По Вид информации Показатели По целевым сопуствую- международ Федеральная регионам программ РФ По МО РФ щим ным проектам проектам качества Показатели образования доступности образования Показатели использования ресурсов Опыт удачной Документы, работы рекомендации, обеспечивающие анализ проблемно-целевой Мониторинг рисков и ограничений 37 Там же, С.9-10 105 Мониторинг и экспертный анализ эффективности программ средствами Программы механизмов Анализ обучения комплексного консультативной оценивания поддержки Научнометодическое сопровождение, Авторы исследования выбрали в качестве ключевого показателя оценки рекомендации реформ в сфере образования в Российской Федерации «эффективность (уровень) развития системы образования», который можно определить тремя основными понятиями: «качество образования», «доступность образования» и «экономическое состояние системы образования». Сама модель процесса экспертизы определена и представлена на рис. 9. Рис. 9 Модель процесса экспертизы38 38 Там же, с.17 106 Наконец, впервые было сделано обоснование отбора индикаторов для проведения экспертизы инноваций. Данные предложения представлены в таблице 10. Таблица 10. Отбор индикаторов для проведения экспертизы39 Задачи Индикаторы Измерения экспертизы Оценка Индикаторы Методы аналитической заключения Оценка проекта средств и ресурсов оценки стратегического инновации Индикаторы Метод плана проекта Оценка благоприятных Индикаторы и неблагоприятных промежуточных сбалансированных Мониторинг, показателей (Balanced Статистические методы (содержание и Оценка форма) целесообразности факторов результатов. Индикаторы Индикаторы окончательных процесса результатов Scorecard Методы «Дельфи»; Методы теории продолжения Оценка проекта социальных и решений; экономических Методы ПАТТЕРН эффектов, процесса внедрения Оценка результата внедрения Характер «Сетевые» методы» которые В качестве конкретных показателей оценки были предложены следующие: Системный анализ; достигаются под В качестве конкретных индикаторов для оценки программ развития Методы обратной связи воздействием образования могут быть использованы: . программы На уровне личности: • показатели качества и доступности образования (данные государственной образовательной статистики); • тенденции, характеризующие развитие ключевых компетентностей учащихся (данные PISA); • показатели интеграции и социализации учащихся (данные региональной статистики, данные мониторинга целевых федеральных социальных программ); • удовлетворенность потребности потребителей в образовательных услугах и в его качественных характеристиках (данные социального мониторинга). 39 Там же, с.28 107 На уровне системы: • цифровые данные, характеризующие вовлечённость субъектов региональной системы образования в различные проекты (отечественные и международные). Эти данные позволяют определить рост инвестиций в систему образования; • внедрение в систему положительных результатов проектов модернизации образования (ЕГЭ, профильные школы, новые нормативы, соответствующая законодательная база и т.д.). • цифровые данные и качественные характеристики тенденций изменения возможностей (ресурсов) системы; • анализ данных социальной направленности результатов программ (решение социальных проблем); • анализ данных, характеризующих рост открытости региональной системы образования (участие в международных проектах, данные результатов участия в правительственных программах по информатизации); • экспертные оценки мер, принятых для снижения рисков, связанных с изменениями системы. На уровне общества: • цифровые данные, характеризующие изменения человеческого капитала (с учётом не только уровня образования, но и востребованности выпускников системы образования на рынке труда); • качественные характеристики тенденций, характеризующих участие общества в решении проблем развития образования; • характеристики, отражающие социальную напряженность в образовании. На уровне государства: 108 • цифровые данные, принятые в международных сопоставительных исследованиях состояния образования, данные национальной оценки качества образования и данные мониторинг целевых программ. Предложения данной исследовательской группы были частично реализованы для мониторинга и оценки ФЦПРО на период 2006-2010 года. Вместе с тем, в комплексе экспертиза инноваций так и не была реализована. В рамках реализации проектов модернизации системы образования Всемирного банка и Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 годы был выполнен ряд исследований в области индикативного управления и, в частности, оценки эффективности изменений с целью управления образованием на региональном и федеральном уровнях. Данные исследования прошли модельную апробацию как минимум в 15 субъектах Российской Федерации, что позволяет говорить о достаточной базе проверки действенности предлагаемых шагов. Среди этих исследований отметим два: - Исследование в рамках проекта Всемирного банка «Реформа системы образования» в 2006 году, выполненное под руководством М.Л.Аграновича40. - Исследование в рамках ФЦПРО «Методические рекомендации по применению системы показателей и индикаторов для управления качеством образования на региональном и муниципальном уровнях», выполненное под руководством М.Л.Аграновича в 2007 году41. В обоих случаях не ставилась задача разработать методологию оценки эффективности образовательных изменений. Однако, принимая во внимание логику организации подобного рода оценки, следует учесть, что результаты обоих проектов могут быть использованы с этой целью на этапе как определения 40 Д.Л.Константиновский М.Л.Агранович О.Я.Дымарская От сбора статистических данных – к информационному обеспечению принятия решений., М.: Логос, 2006 – 159 С. 41 Методические рекомендации по применению системы показателей и индикаторов для управления качеством образования на региональном и муниципальном уровнях.// авт.коллектив под руководством М.Л.Аграновича, М.: МАМСО, 2007 – 54 с. 109 состава индикаторов для проведения оценки, так и непосредственно сбора и обработки данных и последующего анализа и представления результатов этого анализа в интересах управления изменениями. Авторы исследования, в том числе, предлагают использовать не только непосредственно показатели процесса и результатов действия программ и проектов, но и контекстные показатели42. К этим показателям они относят, в том числе показатели, отражающие существенные для системы образования параметры социально-экономической среды: Экономическое положение территории – валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения, доходы бюджета (в т.ч. собственные) на душу населения в зависимости от уровня рассматриваемой системы образования (региональная или муниципальная) Демографическая ситуация – возрастная структура населения, поселенческая структура (соотношение городского и сельского населения), динамика численности. Структура занятости, уровень доходов населения и т.д. Для сравнения муниципалитетов внутри региона целесообразно их группировать по доле сельского населения (например, разделив на 3 группы: с долей сельского населения до 30%, от 30 до 70% и свыше 70%) или выделить группы с использованием математического аппарата кластерного анализа. Для регионов с урбанизированными муниципалитетами (с большой городского населения), но весьма существенно долей различающихся по масштабам, для группировки можно использовать такой параметр, как «собственные доходы бюджета в расчете на душу населения». Для отдельных регионов могут использоваться и другие методы группировки муниципальных образований. Например, в Московской области значительное влияние на характеристики муниципальных образовательных 42 Там же, с. 24-27 110 систем оказывает удаленность от мегаполиса и этот критерий используется для группировки муниципальных образовательных систем. Для обеспечения сопоставимости финансовых индикаторов могут использоваться различные контекстные показатели При сопоставлении бюджетных расходов целесообразно использовать коэффициент удорожания условной единицы бюджетных услуг, рассчитываемый Минфином России и используемый им при распределении Фонда финансовой поддержки регионов, При сравнении расходов населения на образование или оплаты труда в образовании целесообразно использовать стоимость потребительской корзины). Авторы исследования предложили схемы использования различных комбинаций показателей для отслеживания динамики состояния региональных и муниципальных образовательных систем и принятия решений в контексте реализации государственной образовательной политики. 111 Модуль 1. Тема 3. Три этапа реализации инноваций по М.Фуллану В работе «Новое понимание реформ в образовании» М.Фуллан обобщает опыт оценки эффективности программ, направленных на образовательные реформы на национальном (Пакистан, Великобритания) и региональном (на уровне провинций и штатов в Канаде и США) уровнях43. Рассматривая механизм образовательных инноваций как последовательность стадий: - Инициация - Реализация - Институционализация, М.Фуллан видит в качестве результатов инновационных программ, прежде всего, изменения потенциала образовательных организаций (на уровне его увеличения к дальнейшим изменениям) и изменения характера учения слушательа (на уровне его усиления или, иным словом, качественного роста). Важнейшей составляющей образовательных изменений Фуллан видит этап инициации программ. Определяя факторы, влияющие на инициацию, он отмечает следующие: - наличие и качество инноваций - доступ к инновациям - поддержка образовательных властей - поддержка учителей - наличие внешних агентов изменений - давление сообщества (формат поддержки или апатии) - новая политика – финансирование - бюрократическая ориентация и ориентация на решение проблем44 43 44 М.Фуллан Новое понимание реформ в образовании М., Просвещение, 2006 270 с. М.Фуллан, Новое понимание реформ в образовании М., Просвещение, 2006 с.54 112 Фактически, данные факторы маркируют технологические этапы старта программ изменений/инноваций в сфере образования и формируют запрос на отбор показателей оценки их эффективности (стартовые значения). Кроме того, определенные значения данных факторов формируют общий уровень готовности старта программ изменений и определяют начальные ожидания от них. Наконец, показатели этого блока являются лоцманскими маркерами для этапа реализации программ (в том числе, для выбора механизмов изменений или их корректировки). Для этапа реализации программ изменений М.Фуллан выделяет следующие факторы: 1. Характеристики инноваций - необходимость (как обоснование действий) - ясность (понимание целей, путей и результатов всеми участниками; важно избегать видимости ясности, сама же ясность зависит от процесса) - сложность (трудность и этапность реализации программ; чем выше сложность, тем меньше вероятность эффективности, однако простые изменения также снижают эффективность вследствие недостаточности масштаба) - качество/практическая важность (значимость, адекватность мер, достаточность ресурсов, практическая значимость для субъектов изменений) 2. Местные факторы (распределение ролей, действия по поддержке или препятствию изменениям) - округ (страна, регион, муниципалитет) - сообщество - директор - педагог 3. Внешние факторы - правительства и другие агентства45 45 Там же, стр. 70-72 113 Фуллан подчеркивает, что важно иметь в виду эффективные подходы к комбинированию факторов, которые не обязательно могут быть совместимы: - простота и одновременно сложность - независимость – жесткая связь - участие сильного лидера – инициатива снизу - преданность – адаптивность - оценивание – неоценивание Размещение значения того или иного фактора на шкалах зависит от факторов инициации и, одновременно, от следствий, которые будут выражены в факторах институционализации. В этом смысле, программы инноваций – это сочетание определенности и технологичности, с одной стороны и неопределенности и случайности, с другой. В этом смысле, именно в точках их соприкосновения и имеет смысл оценивать эффективность программ изменений. Наконец, этап институционализации программ изменений Фуллан рассматривает как достижение запланированных результатов, с одной стороны, и наличие готовности к продолжению реформ, с другой стороны. Эффективность программ изменений, таким образом, заключается не только в достижении запланированных значений показателей, которые находятся в двух полях (учение слушательа и потенциал организаций), но и в таком состоянии системы, которая обеспечила бы реализацию нового цикла изменений, начиная с этапа инициации. К таким факторам он относит: - наличие интереса субъектов инноваций; - наличие инвестиций в продолжение реформ; - устойчивость команд (например, смена администрации или властей округа приводит к резкому снижению эффективности на последнем этапе); - переход проектных изменений из особого статуса в ключевую деятельность (индикаторами служат показатели бюджетных расходов на эту деятельность, распределение заданий и ответственности, поддержка 114 сообществом, наличие критической массы учителей и администраторов, обладающих новыми навыками и стремящихся к изменениям); - наличие инфраструктуры поддержки (консалтинговые и треннинговые группы, система поощрения лучших, механизмы обмена успешным опытом)46. Методология исследования реализации указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №597 в части повышения средней заработной платы педагогических работников до значений, определенным по уровням образования в установленные сроки 1. Содержание действия: Повышение средней заработной платы педагогических работников до значений, определенных по уровням образования к установленным срокам. 2. Исследовательский вопрос в разрезе РЕЗУЛЬТАТА: Произошло ли повышение средней заработной платы педагогических работников до установленных указом значений в установленные сроки? 3. Конкретизация вопроса в разрезе ЭФФЕКТИВНОСТИ: - За счет каких ресурсов произошло повышение заработной платы? - Есть ли различия между субъектами и почему? Есть ли различия по уровням образования. Какова их степень? - Какой ценой поддерживается достигнутый уровень? - Удовлетворены ли педагогические работники результатам повышения заработной платы? 46 Там же, стр. 88-92 115 4. Субъекты, для которых формируется эффективность действия: Доноры: органы власти и управления (вопрос цены инновации, давления, поддержки, устойчивости) Бенефициары: педработники (вопрос прироста, вопрос что взамен, вопрос удовлетворенности) Участники: другие категории работников (вопрос последствий), администрация (вопрос последствий) 5. Паспорт действия: Ресурсы и индикаторы: Финансовые (динамика бюджетных ассигнований, динамика структуры расходов и доля ФОТ, иные источники для покрытия, расходы на иные категории в динамике) Людские (численность педработников, динамика кадровой структуры: молодые, со стажем, уровень квалификации, город-село) Иные (кадровые изменения, нагрузка, численность учреждений, численность учащихся) Качественные характеристики: динамика поддержки, динамика удовлетворенности, динамика давления Действия: Нормативно-правовые (методики, нормативы, инструкции, положения) Контрольные (аттестация, меры воздействия и поощрений, мониторинги) Управленческие (механизмы консультаций, обратной связи, общественное участие) Краткосрочные результаты: Финансовые (обеспечение показателей, зафиксированных указами); временные (достижение в указанные сроки) + рост бюджетных расходов 116 Людские (достижение целевых значений соотношения педагог/слушатель, структура и состав педработников, включая молодые кадры) Долгосрочные результаты: Поддержка образовательной политики, изменение качественной структуры педработников, рост удовлетворенности, качество образования. 6. Этапы действия (инновации) 1. Этап инициации - наличие и качество инноваций - доступ к инновациям - поддержка образовательных внешних следствия (показатели, документы, агентов данные качественного исследования) изменений - давление Уровень запроса и ожидания Бэкграунд реформ в этой сфере и - поддержка учителей наличие нормативно-правовых оснований властей - Наличие Количественные сообщества (формат отражающие поддержки или апатии) - новая политика – финансирование (финансы, уровень показатели, системы количественные и качественные показатели кадровых - бюрократическая ориентация и ресурсов сети, объемные показатели ориентация на решение проблем сети) Управленческие шаги на уровнях: региональный, местный, локальный (органы управления, общественный контроль, немонетарная поддержка, и т.д.) 2. Этап реализации 117 - необходимость (как обоснование действий) Необходимость (динамика основных показателей: финансовые, - ясность (понимание целей, путей и кадровые, материальные) результатов всеми участниками; - Ясность (поддержка, давление, важно избегать видимости ясности, понимание) сама же ясность зависит от процесса) - Сложность (нормативно- - сложность (трудность и этапность правовая поддержка, управленческие реализации программ; чем выше механизмы, масштабность, сложность, тем меньше вероятность вариативность подходов, сложность эффективности, изменения однако простые контроля) также эффективность снижают - вследствие важность недостаточности масштаба) - качество/практическая (значимость, Качество/практическая количественные (удовлетворенность, показатели на важность выходе) адекватность мер, - Местные факторы (все достаточность ресурсов, практическая вышеперечисленное с точки зрения значимость для субъектов изменений) разных целевых групп) 2. Местные факторы (распределение ролей, действия по поддержке или препятствию изменениям) - округ (страна, регион, муниципалитет) - сообщество - директор - педагог 3. Внешние факторы - правительства и другие агентства 3. Этап институциализации 118 - достижение запланированных Уровень зарплаты результатов, с одной стороны, и Источники для поддержания уровня наличие готовности к продолжению Конечные показатели (финансы, реформ, с другой стороны кадры, материальные) - наличие интереса субъектов инноваций; - Устойчивая нормативно-правовая база (правовой анализ нормативной наличие инвестиций в базы) продолжение реформ; Устойчивость инициаторов и - устойчивость команд (например, бенефициаров смена администрации или властей округа приводит снижению к Привлекательность для новых резкому участников эффективности на Удовлетворенность всех групп, последнем этапе); степень давления - переход проектных изменений из Активность педкадров в особого статуса в ключевую установлении правил и контроле деятельность (индикаторами служат объективности показатели бюджетных расходов на эту деятельность, заданий и Понимание дальнейших шагов распределение ответственности, поддержка сообществом, наличие критической массы администраторов, учителей и обладающих новыми навыками и стремящихся к изменениям); - наличие поддержки треннинговые поощрения инфраструктуры (консалтинговые группы, лучших, и система механизмы обмена успешным опытом) 119 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Произошло Факт Педагогическ Степень ли достижения ие работники достижения достижение установленных установленного установлен показателей в уровня ных динамике (в (отклонение) статистика показателей целом) Информированн Качественн заработной ость ое платы педработников о исследован установлен достижении ие ные сроки установленных в значений Начальный Педагогическ Нормативно- Анализ бэкграунд ие работники правовая база в нормативн реформ Администрати системе оплаты о-правовых (состояние до вно- труда до начала документо начала управленческ реформ в повышения ий персонал Уровень статистика заработной Учебно- заработной платы) вспомогательн платы до начала ый персонал реформ Покупательная статистика способность заработной платы до реформ Доля внешних статистика заимствований в 120 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты бюджетных расходах на образование до реформ Доля ФОТ в статистика заработной плате до реформ Число статистика педработников до реформ Число статистика педработников в возрасте до 30 лет до реформ Число статистика педработников пенсионного возраста до реформ Число статистика педработников по категориям (высшая, первая, без категории) до реформ 121 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Соотношение статистика зарплаты педработников к зарплате директоров школ до реформ Средняя статистика нагрузка педработников до реформ Число других статистика категорий работников до реформ Число учащихся статистика до реформ Число учащихся статистика на одного педработника до реформ Число статистика образовательных учреждений до реформ Доля ФОТ в статистика расходах 122 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты образовательных учреждений до реформ Доля статистика стимулирующих надбавок в структуре ФОТ до реформ Доля базового статистика оклада до реформ Ожидания Педагогическ Каков уровень Качественн педагогически ие работники ожиданий перед ое х работников Администрати началом реформ исследован от проводимых вно- у ие изменений в управленческ педработников/д динамике (что ий персонал ругих категорий было, что Учебно- работников? стало) вспомогательн Каков уровень Качественн ый персонал заработной ое платы они исследован ожидали? ие Какова должна Качественн быть структура ое заработной исследован платы? ие 123 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Каковы Качественн ожидания по ое поводу нагрузки, исследован покупательной ие способности, иных факторов Есть ли Факт различий Педагогическ Степень различия между достижения между субъектами в установленного субъектами факте уровня Российской достижения (отклонение) Федерации установленных по показателей (в Информированн Качественн достигнуты динамике и ость ое м группировке педработников о исследован показателя субъектов) достижении ие ие работники м установленных заработной значений статистика платы? В Различия в Педагогическ Нормативно- Анализ чем они и бэкграунде ие работники правовая база в нормативн почему? реформ по Администрати системе оплаты о-правовых субъектам (в вно- труда до начала документо группировках управленческ реформ в субъектов) ий персонал Уровень статистика заработной 124 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Учебно- платы до начала вспомогательн реформ ый персонал Покупательная способность заработной платы до реформ Доля внешних статистика заимствований в бюджетных расходах на образование до реформ Доля ФОТ в статистика заработной плате до реформ Число статистика педработников до реформ Число статистика педработников в возрасте до 30 лет до реформ Число статистика педработников пенсионного 125 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты возраста до реформ Число статистика педработников по категориям (высшая, первая, без категории) до реформ Соотношение статистика зарплаты педработников к зарплате директоров школ до реформ Средняя статистика нагрузка педработников до реформ Число других статистика категорий работников до реформ Число учащихся статистика до реформ Число учащихся статистика на одного 126 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты педработника до реформ Число статистика образовательных учреждений до реформ Доля ФОТ в статистика расходах образовательных учреждений до реформ Доля статистика стимулирующих надбавок в структуре ФОТ до реформ Доля базового статистика оклада до реформ За счет Нормативно- Бенефициары Изменение Анализ каких правовая база Администрати нормативно- ресурсов изменений вно- правовой базы по о-правовых произошло управленческ региону повышение ий персонал нормативн документо в заработной Изменение Анализ платы? нормативно- нормативн 127 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты правовой базы по о-правовых разным документо учреждениям в в сравнении Изменение Бенефициары Доля внешних статистика количественны Администрати заимствований в х показателей вно- бюджетных (финансовых, управленческ расходах на кадровых, ий персонал образование материальных) Учебнов динамике Доля ФОТ в статистика вспомогательн заработной плате ый персонал Динамика Педагогическ численности ие работники педработников Динамика статистика статистика численности педработников в возрасте до 30 лет Динамика статистика численности педработников пенсионного возраста Динамика числа статистика педработников 128 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты по категориям (высшая, первая, без категории) Динамика статистика соотношения зарплаты педработников к зарплате директоров школ Динамика статистика средней нагрузка педработников Динамика статистика численности других категорий работников Динамика статистика численности учащихся Динамика статистика численности учащихся на одного педработника 129 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Динамика числа статистика образовательных учреждений Изменения Администрати Доля ФОТ в Качественн внутренних вно- расходах ое процессов в управленческ образовательных исследован образовательн ий персонал учреждений ие ых Учебно- Доля иных Качественн учреждениях вспомогательн расходов ое ый персонал исследован Педагогическ ие ие работники Доля Качественн стимулирующих ое надбавок в исследован структуре ФОТ ие Критерии Качественн стимулирования ое исследован ие Доля базового Качественн оклада ое исследован ие Изменение Качественн состава кадров: ое педагогических, 130 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты административно исследован -управленческих, ие вспомогательных Динамика Качественн численности ое педработников исследован ие Динамика Качественн численности ое педработников в исследован возрасте до 30 ие лет Динамика Качественн численности ое педработников исследован пенсионного ие возраста Динамика числа Качественн педработников ое по категориям исследован (высшая, первая, ие без категории) Динамика Качественн соотношения ое зарплаты исследован педработников к ие 131 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты зарплате директоров школ Динамика Качественн средней нагрузка ое педработников исследован ие Динамика Качественн численности ое других категорий исследован работников ие Динамика Качественн численности ое учащихся исследован ие Динамика Качественн численности ое учащихся на исследован одного ие педработника Есть ли Различия в Бенефициары различия нормативно- Администрати нормативно- между правовой базе вно- правовой базы по о-правовых субъектами изменений управленческ региону РФ в Изменение ий персонал Анализ нормативн документо в ресурсном Изменение Анализ обеспечени нормативно- нормативн 132 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты и правовой базы по о-правовых повышения разным документо заработной учреждениям в в платы? В сравнении чем они? Различия в Бенефициары Доля внешних изменении Администрати заимствований в количественны вно- бюджетных х показателей управленческ расходах на (финансовых, ий персонал образование кадровых, Учебно- Доля ФОТ в статистика статистика материальных) вспомогательн заработной плате в динамике ый персонал Динамика Педагогическ численности ие работники педработников Динамика статистика статистика численности педработников в возрасте до 30 лет Динамика статистика численности педработников пенсионного возраста Динамика числа статистика педработников 133 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты по категориям (высшая, первая, без категории) Динамика статистика соотношения зарплаты педработников к зарплате директоров школ Динамика статистика средней нагрузка педработников Динамика статистика численности других категорий работников Динамика статистика численности учащихся Динамика статистика численности учащихся на одного педработника 134 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты Динамика числа статистика образовательных учреждений Различия в Администрати Доля ФОТ в Качественн изменениях вно- расходах ое внутренних управленческ образовательных исследован процессов в ий персонал учреждений ие образовательн Учебно- Доля иных Качественн ых вспомогательн расходов ое учреждениях ый персонал исследован Педагогическ ие ие работники Доля Качественн стимулирующих ое надбавок в исследован структуре ФОТ ие Критерии Качественн стимулирования ое исследован ие Доля базового Качественн оклада ое исследован ие Изменение Качественн состава кадров: ое педагогических, 135 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты административно исследован -управленческих, ие вспомогательных Динамика Качественн численности ое педработников исследован ие Динамика Качественн численности ое педработников в исследован возрасте до 30 ие лет Динамика Качественн численности ое педработников исследован пенсионного ие возраста Динамика числа Качественн педработников ое по категориям исследован (высшая, первая, ие без категории) Динамика Качественн соотношения ое зарплаты исследован педработников к ие 136 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты зарплате директоров школ Динамика Качественн средней нагрузка ое педработников исследован ие Динамика Качественн численности ое других категорий исследован работников ие Динамика Качественн численности ое учащихся исследован ие Динамика Качественн численности ое учащихся на исследован одного ие педработника Удовлетвор Ожидания и Администрати Степень ены ли поддержка вно- информированно ое основные реформы управленческ сти субъектов исследован субъекты в ий персонал образ. ие результатах Учебно- организации о повышения вспомогательн происходящих ый персонал Качественн изменениях, о 137 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты заработной Педагогическ критериях и платы? ие работники механизмах начисления стимулирующих надбавок Степень Качественн удовлетвореннос ое ти рабочим исследован временем ие Удовлетворен Администрати Степень Качественн ность вно- удовлетвореннос ое результатами управленческ ти заработной исследован ий персонал платой ие Учебно- Степень Качественн вспомогательн удовлетвореннос ое ый персонал ти нагрузкой Педагогическ ие работники исследован ие Степень Качественн удовлетвореннос ое ти требованиями исследован к труду ие Степень Качественн удовлетвореннос ое ти исследован покупательной ие способностью 138 Таблица 1. Матрица исследования эффективности Вопросы Факторы Субъекты Показатели Инструме нты заработной платы Качество и Педагогическ Степень Качественн эффективность ие работники удовлетвореннос ое деятельности ти качеством исследован своего труда ие Оценка Качественн изменений ое качества и исследован интенсивности ие труда 139 Модуль 2. Тема 1. Гипотезы исследования. С помощью полученных данных планируется проверка следующих гипотез об изменениях в региональных системах образования: 1. Финансовые и структурные характеристики региональных систем образования детерминированы уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. 2. Необходимость выполнения требования по доведению заработной платы педагогических работников до заданного уровня привела к значимым структурным изменениям в системе образования. Не все субъекты Российской Федерации осуществили оптимизацию сети и кадрового состава в период с 2006 по 2011 годы. Значительная часть субъектов РФ начала проводить эти изменения в тот период, когда была поставлена задача по повышению заработной платы работников бюджетной сферы, что потребовало интенсивных изменений в сети и могло сопровождаться негативными эффектами. 3. Субъекты Российской Федерации, сталкиваясь с требованием повышения заработной платы педагогических работников, избирают различные стратегии. Есть предположение, что существуют 3 основные стратегии повышения заработной платы и привлечения дополнительных ресурсов для обеспечения реализации мер: • работников оптимизация сети (сокращение образовательных количества организаций организаций, и штатов объединение образовательных организаций, сокращение количества работников, увеличение учебной нагрузки), • перераспределение финансирования: увеличение фонда оплаты труда за счет других статей расходов (при том же уровне финансирования); • получение кредитов для покрытия затрат на зарплаты (без оптимизации расходов). 140 Помимо гипотез об общих изменениях, происходящих в региональных системах образования, были разработаны предположения отдельно для каждого уровня образования, а также для дополнительного образования детей. Гипотезы об изменениях в дошкольном образовании В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» в дошкольном образовании необходимо решить две масштабные задачи: обеспечить повышение заработной платы педагогических работников и 100%-ную доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет, ликвидировать очереди на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные образовательные организации, предусмотрев расширение форм и способов получения дошкольного образования, в том числе в частных дошкольных образовательных организациях. До 2012 года в системе дошкольного образования, в отличие от остальных уровней образования, не происходило значительных изменений. Решение поставленных указами Президента Российской Федерации задач потребовало от субъектов Российской Федерации поиска механизмов и дополнительных финансовых средств. В результате за последние два года в системе дошкольного образования произошли значительные изменения, ряд из которых в разной степени характерен для всех субъектов Российской Федерации, а некоторые – для отдельных субъектов Российской Федерации. В большой степени глубина и характер этих изменений связаны с социально-экономическими особенностями регионов и тем, насколько полно удалось им решить ранее поставленные задачи по модернизации общего образования и среднего профессионального образования. На основании предварительного анализа данных и качественных исследований, проводимых в 2013 и 2014 году, можно предположить, что в системе дошкольного образования в той или иной степени должны происходить следующие изменения: 141 1. Увеличился охват детей в возрасте от 3-х до 7-ми лет дошкольным образованием, в том числе за счет: a. Увеличения числа государственных (муниципальных) дошкольных образовательных организаций; b. Увеличения числа групп в дошкольных образовательных организациях и наполняемости групп; c. Перепрофилирования помещений, ранее использовавшихся как музыкальные, физкультурные залы и другие негрупповые помещения. Доля детских садов, оснащенных такими помещениями, снизилась; d. Незначительного дошкольного образования. увеличения вариативных Расширения форм и форм получения способов получения дошкольного образования, в том числе в частных дошкольных образовательных организациях в большинстве субъектов Российской Федерации практически не происходит. e. Высвобождения мест за счет снижения охвата дошкольным образованием детей в возрасте до 3-х лет. 2. В свою очередь увеличение наполняемости групп в дошкольных образовательных организациях привело к увеличению заболеваемости и травматизма детей, посещающих дошкольные образовательные организации. 3. Заработная плата педагогических работников в дошкольных образовательных организациях значительно повысилась с 2012 года, что сопровождалось следующими изменениями: a. С целью высвобождения части финансовых средств, началась оптимизация штатной численности работников дошкольного образования. Произошло сокращение численности как педагогических, так и не воспитанников к педагогических работников дошкольных образовательных организаций. b. Увеличилось соотношение численности численности педагогических работников. c. Увеличилась численность педагогов дошкольного образования с небольшим стажем работы в основном за счет дошкольных образовательных 142 организаций, расположенных в городской местности. В сельской местности значительного увеличения численности молодых педагогов не произошло. 4. Решение масштабных задач потребовало значительного объема дополнительных финансовых средств, что повлияло на структуру расходов на дошкольное образование: a. Увеличился объем бюджетных расходов на дошкольное образование. b. Произошло перераспределение финансовых средств на дошкольное образование в пользу фонда оплаты труда. Доля финансовых средств на материально-техническое обеспечение дошкольного образования, иные расходы (кроме заработной платы педагогических работников) снизилась. За последние годы материально-техническое оснащение дошкольных образовательных организаций не изменилось в лучшую сторону. c. Доля внебюджетного фонда в дошкольных образовательных организациях не увеличивается, так как дошкольные организации имеют мало возможностей для привлечения внебюджетных средств - в основном за счет реализации дополнительных образовательных программ, оплата которых для семей в большинстве субъектов Российской Федерации обременительна. Гипотезы об изменениях в общем образовании В общем образовании масштабные изменения начались в 2006 году с запуском Приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО). В процессе реализации ряда крупных проектов – ПНПО, КПМО, МРСО – во всех субъектах Российской Федерации были в той или иной степени осуществлены организационно-экономические изменения, в том числе направленные на создание современных условий получения общего образования и повышение эффективности системы образования, был введен Единый государственный экзамен и начали реализоваться федеральные государственные образовательные стандарты нового поколения и т.д. Задачи, поставленные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 и 599, стали продолжением ранее проводимых изменений. 143 Повышение заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования (с 2011 года – повышение заработной платы учителей) потребовало от субъектов Российской Федерации поиска дополнительных финансовых средств или высвобождение имеющихся. Эти потребности привели к значительным изменениям в системе общего образования: 1. Заработная плата педагогических работников в 2012 и 2013 годах повысилась. Это сопровождалось процессами, связанными с высвобождением средств, необходимых для повышения заработной платы: a. Перераспределением финансовых средств на общее образование в пользу фонда оплаты труда педагогических работников. b. Уменьшением численности педагогических работников, административно-управленческого персонала и иных категорий работников школ. c. Увеличением численности детей в расчете на одну образовательную организацию, наполняемости классов и соотношения численности учащихся и педагогических работников. d. Уменьшением числа коррекционных классов. e. Повышением аудиторной и неаудиторной нагрузки педагогических работников школ. f. Снижением ротации кадрового состава школ, закреплением педагогов старшего поколения и снижением доли молодых педагогов. Последнее характерно в большей части для сельской местности. Также происходит увеличение доли педагогов пенсионного возраста. 2. Параллельно происходят процессы, связанные с другими изменениями в школьном образовании (введением ЕГЭ, ГИА): a. Сокращается доля выпускников 9-х классов, поступающих в старшую школу (10-11 класс). b. Наблюдается негативная динамика показателей подростковой преступности, алкоголизма и наркомании несовершеннолетних. 144 3. Потребность в увеличении финансирования бюджетной сферы, включая образование, привела к изменениям в структуре доходов и расходов общего образования: a. Наблюдается рост реальных бюджетных расходов на общее образование (в сопоставимых ценах). b. Увеличиваются расходы на одного обучающегося. c. Доля внебюджетных доходов общеобразовательных организаций в последние годы росла незначительно – у большинства школ мало возможностей для получения внебюджетных средств. Доля учащихся, пользующихся платными образовательными услугами общеобразовательных организаций не увеличивается. 4. Параллельно идут процессы, связанные с задачами государственной политики в сфере образования и объективными процессами, происходящими в обществе – не относящиеся к задаче повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций, но которые в дальнейшем окажут влияние на неё: a. Увеличивается доля детей, обучающихся дистанционно. b. Увеличивается доля детей-инвалидов среди обучающихся в общеобразовательных организациях. Гипотезы об изменениях в дополнительном образовании детей и молодежи: Россия - одна из немногих стран, где обеспечивается бюджетное финансирование организаций дополнительного образования детей в сфере образования, культуры, спорта. Услугами дополнительного образования в настоящее время пользуются 49,1% детей в возрасте от 5 до 18 лет. Передача полномочий по финансированию дополнительного образования на уровень органов местного самоуправления привела к межрегиональной и межмуниципальной дифференциации доступности услуг. 145 Не смотря на то, что с 2006 года сфере образования уделялось большое внимание, в дополнительном образовании детей до 2012 года не происходило значимых изменений. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 было поручено обеспечить увеличение к 2020 году числа детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70-75 процентов, предусмотрев, что 50 процентов из них должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Вместе с тем, процессы модернизации дополнительного образования только начинают запускаться. Концепция развития дополнительного образования детей утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 4 сентября 2014 г. № 1726-р. Перечисленные процессы пока не сказались на сфере дополнительного образования детей и изменения, которые произошли в дополнительном образовании, связаны в большей степени с социально-экономическими процессами и изменениями в системе образования в целом: 1. Сокращается объём дополнительных образовательных услуг, получаемых детьми на базе школы. 2. Численность образовательными обучающихся, услугами пользующихся общеобразовательных платными организаций, не увеличивается. 146 Модуль 2. Тема 2. Методология анализа статистических данных Сбор данных и анализ динамики показателей системы образования на регулярной основе является необходимой информационной базой для принятия решений и оценки эффективности проводимой политики. Майкл Барбер, советник министра Великобритании Тони Блэра с 2001 по 2005 г., утверждает, что использование «данных в реальном времени» является ключевым фактором достижения результата. «Если данные поступают достаточно быстро и система успевает вовремя на них среагировать, а те, кто использует эту информацию, обладают конструктивным мышлением, проблемы удается разрешить еще до того, как они перерастут в кризисы или обернутся полной неудачей».47 Хотя автор подчеркивает значимость такой работы, он отмечает, что оперативный сбор данных и подготовка аналитических документов на их основе налажены далеко не везде. Слабость связи между аналитикой и результатами исследований в области экономики образования и принимаемыми решениями при реформировании системы образования в России отмечают в своей работе Г.А. Ястребов, М.А. Пинская, С.Г. Косарецкий. Авторы утверждают, что понятие «эффективность» широко используется в правовых документах, но при этом его содержание не раскрыто, поиск критериев эффективности не основан на разработанной аналитической базе, не учитывает специфики сферы образования и различий школ в ресурсах и контингенте. В результате оценка эффективности сводится к построению простых рейтингов на основе таких показателей, как результаты ЕГЭ и олимпиад. Однако в зарубежных странах широко распространено использование контекстных данных. В пример авторы приводят Великобританию, где система оценки результативности работы школы основана на широком наборе характеристик самих школ и контингентов48. Особенно авторы отмечают плодотворность использования контекстных данных в Барбер М. Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2011. С. 84. 48 Ястребов Г.А., Пинская М.А., Косарецкий С.Г. Использование контекстных данных в системе оценки качества образования: опыт разработки и апробация инструментария // Вопросы образования. 2014 (в печати) 47 147 классификации школ. Преимущества применения контекстной информации в сравнительном анализе и построении типологий (кластерном подходе) отмечают в своих работах и другие авторы49. В настоящей работе для анализа изменений в системе образования будут использоваться данные Росстата и Казначейства России. Показатели образовательной системы будут дополнены данными об уровне социальноэкономического развития субъектов РФ, социально-демографической статистикой. Использование показателей, отражающих уровень развития и имеющиеся ресурсы каждого региона, является обязательным условием сравнительного анализа субъектов. «В настоящий момент российские регионы характеризуются сильнейшей дифференциацией по уровню развития, глубокими различиями в экономической специализации и социальной структуре населения»50. Как показано в статье «Индикаторы в управлении образованием: что показывают и куда ведут?», сравнительный анализ корректен только в том случае, «если данные приведены к сопоставимому виду, и сравнение проводится с учетом условий функционирования и возможностей развития образовательных систем»51. Чтобы иметь возможность оценить, какое влияние оказали вводимые меры, необходимо проследить на протяжении нескольких лет, как функционировала система образования до этих изменений, поэтому при проведении анализа изменений, произошедших в системе образования Российской Федерации, будет использоваться 5-летний интервал (2009-2013 гг.). Анализ статистических данных позволит оценить период и интенсивность происходящих изменений для разных уровней образования. Таким образом, Агранович М.Л., Алексеева А.С., Зайцева О.В., Коган Е.Я., Матвеева Н.А., Митрофанов К.Г., Прудникова В.А., Селиверстова И.В. Управление качеством образования в регионе на основе показателей и индикаторов: сборник инструктивно-методических материалов. М.: Логос, 2008. 50 Григорьева Л.М., Зубаревич Н.В., Хасаева Г.Р. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации, М.: “Наука”, 2010. Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. С 10. 51 Агранович М.Л. Индикаторы в управлении образованием: что показывают и куда ведут? // Вопросы образования. №1. 2008. С. 120-145. 49 148 данные будут представлять собой набор множества характеристик одних и тех же наблюдений (субъектов РФ), измеренных на протяжении нескольких периодов. Данные такой структуры называются панельными данными. Панельные данные позволяют объединить преимущества пространственных данных и данных типа временных рядов. Благодаря им можно строить более гибкие и содержательные модели, чем исключительно на пространственных данных52. Панельные данные наиболее полезны в ситуации, когда необходимо контролировать постоянные во времени ненаблюдаемые характеристики объектов, которые могут коррелировать с объясняющими переменными в модели.53 В эконометрической литературе отмечается важность применения панельных данных при оценке эффективности политики, особенно программ развития.54 Благодаря тому, что одни и те же экономические единицы (субъекты РФ) наблюдаются на протяжении нескольких лет, возникает возможность оценить индивидуальные различия между субъектами. Особенно это важно, когда существуют ненаблюдаемые факторы или такие характеристики, которые нельзя представить в числовой форме, например, управленческие стратегии руководителей регионов, географическое положение и т.д. Для проведения анализа динамики показателей региональных систем образования наиболее предпочтительным является панельный анализ данных с фиксированными эффектами. Модель с фиксированными эффектами описывается уравнением yit = αi +x’itβ+εit, где величина αi выражает индивидуальный эффект объекта i, не зависящий от времени t, при этом регрессоры xjs не содержат константу. В модели с фиксированными эффектами αi являются неизвестными параметрами55. Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. С. 357. Jeffrey Wooldridge Introductory Econometrics: A Modern Approach. 2nd Edition, 2002. p. 434. 54 Ibid.,. p. 426. 55 Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. С. 361-362. 52 53 149 Чтобы полученные несмещенными и оценки параметров эффективными, необходимо были состоятельными, выполнение следующих предположений: 1) ошибки εit не коррелированы между собой по i и t, E(εit)=0, V(εit)=𝜎𝜖2 , 2) ошибки εit не коррелированы с регрессорами xjs при всех i, j, t, s.56 3) индивидуальные эффекты αi коррелированы с другими объясняющими переменными57 Модель с фиксированными эффектами является в данном случае предпочтительной, так как в этой модели, в отличие от модели со случайными эффектами, предполагается, что «каждая экономическая единица «уникальна» и не может рассматриваться как результат случайного отбора из некоторой генеральной совокупности»58. Как уже отмечалось, субъекты РФ сильно дифференцированы по своему положению и имеющимся ресурсам, что может влиять на их управленческие стратегии в области образования, поэтому будет предложено решение по типологии субъектов. Необходимость дифференцированного подхода к оценке эффективности работы субъектов и использования кластерного подхода отмечается во многих работах59 6061 Существует несколько «универсальных» классификаций регионов России в зависимости от социально-экономического положения. Подробный обзор общих типологий представлен в работе «Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации“62. Помимо этого формируются и классификации под конкретные частные задачи, в том числе в области Там же. С. 362-363. Там же. С. 376. 58 Там же. С. 375. 59 Агранович М.Л., Алексеева А.С., Зайцева О.В., Коган Е.Я., Матвеева Н.А., Митрофанов К.Г., Прудникова В.А., Селиверстова И.В. Управление качеством образования в регионе на основе показателей и индикаторов: сборник инструктивно-методических материалов. М.: Логос, 2008. 60 Григорьева Л.М., Зубаревич Н.В., Хасаева Г.Р. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации, М.: “Наука”, 2010. Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. 61 Деркачев П. В. Где учителю на Руси жить хорошо? // Управление школой. 2013. № 12 (570). 62 Григорьева Л.М., Зубаревич Н.В., Хасаева Г.Р. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации, М.: “Наука”, 2010. Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. 56 57 150 образования. Примером такой типологии может быть классификация, предложенная Павлом Деркачевым в его исследовании63. Он разработал классификацию регионов по уровню жизни педагогических работников в организациях общего образования. Для реализации проекта будет предложена типология субъектов РФ по их стратегиям реформирования системы образования. Для формирования классификации регионов на основе их характеристик будет использован кластерный анализ, так как нет априорной информации о принадлежности объектов к классам. Задача автоматической классификации объектов заключается в том, чтобы всю анализируемую совокупность объектов разбить на сравнительно небольшое число однородных групп или классов. В зависимости от задач классификации и характеристик входных данных выбирается предпочтительная процедура кластерного анализа. Если использовать типологию задач, предложенную Айвазяном в его учебном пособии, то задача данной работы относится к типу Б1: классификация небольших по объему совокупностей наблюдений. По априорной информации об окончательном числе кластеров задача данной работы относится к типу б: число классов неизвестно и подлежит определению. Для данного сочетания задач автор предлагает проводить параллельные процедуры кластерного анализа. «Они реализуются с помощью итерационных алгоритмов, на каждом шаге которых одновременно (параллельно) используются все имеющиеся наблюдения»64. Практическая задача построения типологии регионов заключается в нахождении компромисса между уровнем обобщения и трудоемкостью оценки эффективности работы региона. С одной стороны, анализ системы образования каждого субъекта в отдельности нецелесообразен, так как «проведение федеральной региональной политики требует понимания тенденций развития территорий, анализа ситуации в краткосрочном и долгосрочном плане. Региональные власти также нуждаются в понимании трендов развития соседних 63 64 Деркачев П. В. Где учителю на Руси жить хорошо? // Управление школой. 2013. № 12 (570). Айвазян С.А., Мхитарян В.С. Прикладная статистика и основы эконометрики. М.: Юнити, 1998. С. 499. 151 территорий, а также регионов со схожими ресурсами и проблемами»65. А рассмотрение России в целом или объединение субъектов на основе их принадлежности к федеральным округам приводит к усреднению показателей, объединению противоположных тенденций. Важно отметить, что различные авторы в своих работах указывают на интерес регионов к подобным сопоставительным исследованиям в сфере образования: «Кроме того ряд субъектов Российской Федерации демонстрирует заинтересованность в том, чтобы не ограничиться формальным выполнением «дорожной карты», но выстроить действительно обоснованную систему оценки эффективности работы школ»66. «Но важнейший результат, как мне представляется, заключается в том, что региональные власти научились считать показатели, начали понимать значение статистики и количественных показателей в целом как основы для оценки ситуации, осознали действенность индикативного управления, транслировали этот подход на муниципальный уровень и сами стали проводить оценку муниципальных образовательных систем не по экспертным суждениям и мнениям, а по проверяемым количественным показателям»67. Необходимо понимать, что и внутри субъектов существует сильная дифференциация между территориями. В задачи данного проекта не входит анализ на уровне муниципалитетов или образовательных организаций, как в работах68 69 . Но в анализе мы будем учитывать различия внутри субъектов в зависимости от типа местности, так как в результате работ М.Л. Аграновича, Г.А. Григорьева Л.М., Зубаревич Н.В., Хасаева Г.Р. Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации, М.: “Наука”, 2010. Магнус Я.Р., Катышев П.К., Пересецкий А.А. Эконометрика. Начальный курс. М.: Дело, 2004. С. 11. 66 Ястребов Г.А., Пинская М.А., Косарецкий С.Г. Использование контекстных данных в системе оценки качества образования: опыт разработки и апробация инструментария // Вопросы образования. 2014 (в печати) 67 Агранович М.Л. Оценка эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти в сфере образования // Журнал руководителя управления образованием. №6. 2010. С. 40. 68 Агранович М.Л., Алексеева А.С., Зайцева О.В., Коган Е.Я., Матвеева Н.А., Митрофанов К.Г., Прудникова В.А., Селиверстова И.В. Управление качеством образования в регионе на основе показателей и индикаторов: сборник инструктивно-методических материалов. М.: Логос, 2008. 69 Ястребов Г.А., Пинская М.А., Косарецкий С.Г. Использование контекстных данных в системе оценки качества образования: опыт разработки и апробация инструментария // Вопросы образования. 2014 (в печати) 65 152 Ястребова и других было выявлено, что в сельских и городских населенных пунктах, находящихся даже в одном субъекте, наблюдаются противоположные тенденции. Таким образом, для анализа динамики изменений, происходящих в системах образования субъектов, будет использоваться анализ панельных данных с фиксированными эффектами. Задача построения типологии субъектов будет реализована с помощью кластерного анализа. Результаты анализа статистических данных будут использованы для формулирования гипотезы о внутренних процессах, происходящих в региональных системах образования, которые будут проверяться качественными методами исследования: глубинными интервью и фокус-группами с руководителями и педагогами школ и детских садов, руководителями органов управления образованием. Обоснование включения в анализ показателей системы образования Под воздействием широкомасштабных мероприятий в сфере образования в последние годы произошли серьезные структурные и содержательные изменения. Значительный объем дополнительных финансовых средств вливался в систему образования для решения задач повышения её эффективности и качества образования. Результаты реализации государственной политики в сфере образования, отражающие изменения в сторону повышения эффективности системы образования и качества образования, представлены в аналитической части государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 -2020 годы. В рамках данного проекта будет проведен анализ изменений, произошедших в системе образования субъектов за последние 5 лет (с 2009 по 2013 гг.) на основании данных Росстата и Казначейства России. Только статистическая информация и отчеты об исполнении бюджета позволяют оценить изменения детально, в разрезе субъектов РФ. Это единственные данные, 153 обладающие необходимой полнотой и точностью. Предварительно были сформулированы предположения о происходящих изменениях для каждого уровня образования. Ниже приведены гипотезы и соответствующие статистические показатели, которые необходимы для проверки данных гипотез. Изменения в дошкольном образовании: Гипотеза исследования Необходимые показатели для проверки гипотезы 1. Увеличение возрасте от охвата 3-х до детей 7-ми в Источник – данные Росстата: лет o Численность населения по дошкольным образованием, в том однолетним интервалам для числе за счет: a. возрастов 0 - 7 лет, Увеличения числа Источник – образовательная государственных (муниципальных) статистика Росстата по каждому дошкольных образовательных субъекту: организаций; b. o Увеличения числа дошкольных групп в образовательных организациях образовательных дошкольного образования (всего), организациях и наполняемости групп; o c. Численность детей в Перепрофилирования Численность детей по однолетним возрастным интервалам в помещений, ранее использовавшихся образовательных организациях как залы музыкальные, и помещения. физкультурные дошкольного образования, другие Доля негрупповые o детских Численность детей в возрасте 3 садов, года и старше в образовательных оснащенных такими помещениями организациях дошкольного снизилась; d. образования, Незначительного вариативных форм дошкольного Расширения увеличения o Число образовательных получения организаций дошкольного образования. образования, форм и способов 154 получения дошкольного образования, o Число групп в образовательных в том числе в частных дошкольных организациях дошкольного образовательных учреждениях в образования (всего), большинстве субъектов Российской o Федерации практически происходит. e. Число групп для детей в не возрасте 3 года и старше в образовательных организациях Высвобождения мест за счет дошкольного образования (в том снижения охвата дошкольным числе для расчета наполняемости образованием детей в возрасте до 3-х групп), лет. o Число мест в образовательных организациях дошкольного образования, o Общая площадь зданий и помещений организаций дошкольного образования, o площадь помещений, используемых непосредственно для нужд образовательной организации, o площадь групповых ячеек, o площадь дополнительных помещений для занятий с детьми, предназначенных для поочередного использования всеми или несколькими детскими группами (музыкальный зал, физкультурный зал, бассейн, кабинет логопеда и др.), o Число групп компенсирующей направленности и численность детей в них, 155 o Число групп общеразвивающей направленности и численность детей в них, o Число групп оздоровительной направленности и численность детей в них, o Число групп комбинированной направленности и численность детей в них, o Число групп присмотру и уходу за детьми и численность детей в них, o Число семейных дошкольных групп и численность детей в них, o Число кратковременного пребывания групп и численность детей в них. 2. Увеличение наполняемости Источник – образовательная групп в дошкольных образовательных статистика Росстата по каждому организациях привело к увеличению субъекту: заболеваемости и травматизма детей, o посещающих Численность детей в дошкольные образовательных организациях образовательные организации. дошкольного образования (всего), o Численность детей по однолетним возрастным интервалам в образовательных организациях дошкольного образования, o Число групп в образовательных организациях дошкольного образования (всего), 156 o Число дней, пропущенных детьми (всего), o Число дней, пропущенных детьми, по болезни детей, o Всего зарегистрировано случаев заболевания, o Число зарегистрированных несчастных случаев, отравлений, травм, o Число зарегистрированных случаев других заболеваний. 3. Заработная плата Источник – образовательная педагогических работников статистика Росстата по каждому дошкольных образовательных субъекту: учреждений значительно повысилась o Численность всех работников с 2012 года, что сопровождалось организаций дошкольного следующими изменениями: a. образования, С целью высвобождения части o финансовых средств, Численность педагогического началась персонала организаций дошкольного оптимизация штатной численности образования, работников дошкольного o Численность образования. Произошло сокращение административного персонала численности как педагогических, так и организаций дошкольного не педагогических дошкольных работников образования, образовательных o учреждений. b. персонала организаций дошкольного Увеличилось численности Численность обсуживающего соотношение образования, воспитанников к 157 численности педагогических o работников. c. Численность детей в образовательных организациях Увеличилась численность дошкольного образования (всего), педагогов дошкольного образования с o Распределение педагогического небольшим стажем работы в основном персонала организаций дошкольного за счет дошкольных образовательных образования по возрасту, учреждениях, расположенных в o Распределение педагогического городской местности. В сельской персонала организаций дошкольного местности значительного увеличения образования по педагогическому численности молодых педагогов не стажу, произошло. o Распределение педагогического персонала организаций дошкольного образования по уровню образования. 4. Решение масштабных задач Источник – данные Казначейства РФ потребовало значительного объема об исполнении консолидированных дополнительных финансовых средств, бюджетов субъектов РФ: что повлияло на структуру расходов o на дошкольное образование: a. Раздел 0701 Дошкольное образование в отчете об исполнении Увеличился объем субсидий на бюджета субъекта. дошкольное образование. b. Произошло перераспределение Источник – образовательная финансовых средств на дошкольное статистика Росстата по каждому образование в пользу фонда оплаты субъекту: труда. Доля финансовых средств на o материально-техническое обеспечение организаций дошкольного дошкольного образования, образования, иные расходы (кроме o заработной Число образовательных платы Объем бюджетных и педагогических внебюджетных средств работников) снизилась. За последние 158 годы материально-техническое образовательных организаций оснащение дошкольных дошкольного образования, образовательных организаций изменилось в лучшую сторону. c. не o Суммарные расходы образовательных организаций Доля внебюджетного фонда в дошкольного образования, дошкольных образовательных o Расходы образовательных организациях не увеличивается, так организаций на оплату труда как дошкольные учреждения имеют педагогического персонала мало возможностей для привлечения дошкольного образования, внебюджетных средств - в основном o Число организаций, имеющие за счет реализации дополнительных здания, требующие капитального образовательных программ, оплата ремонта, которых для семей в большинстве o субъектов Российской обременительна. Число организаций, имеющие Федерации здания, находящихся в аварийном состоянии, o Число организаций, имеющие все виды благоустройств. Источник - законы субъектов РФ об утверждении консолидированного бюджета субъекта РФ, данные Казначейства РФ об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ: Аналитический показатель: соотношение планируемых и фактических бюджетных расходов на дошкольное образование Первичные данные: 159 - планируемые бюджетные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в разрезе субъектов РФ) на дошкольное образование; - фактические бюджетные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (Раздел 0701 Дошкольное Образование в отчете об исполнении бюджета субъекта РФ). Изменения в общем образовании: Гипотеза исследования Необходимые показатели для проверки гипотезы 1. Заработная плата Источник – образовательная педагогических работников в 2012 и статистика Росстата по каждому 2013 годах повысилась, но субъекту: незначительно по сравнению с 2011 o годом. Это сопровождалось внебюджетных средств процессами, связанными высвобождением необходимых для повышения o средств Суммарные расходы образовательных организаций общего Перераспределением финансовых с образовательных организаций общего средств, образования, заработной платы: a. Объем бюджетных и на образования, общее o Расходы образовательных образование в пользу фонда оплаты организаций на оплату труда труда педагогических работников, в педагогического персонала общего том числе за счет инвестиционных образования, расходов. 160 b. Уменьшением численности o педагогических работников, стоимости основных средств административно-управленческого персонала и иных o Увеличением детей в наполняемости Число организаций, Число организаций, требующих численности капитального ремонта, расчете образовательную образовательных организаций, категорий o работников школ. c. Расходы на увеличение на одну o Численность педагогического организацию, персонала организаций общего классов и образования (для расчета средней соотношения численности учащихся зарплаты), и педагогических работников. d. Уменьшением o числа организаций общего образования, коррекционных классов. e. Повышением o аудиторной неаудиторной Численность административного и персонала организаций общего нагрузки образования, педагогических работников школ. f. Численность всех работников o Численность обсуживающего Снижением ротации кадрового персонала организаций общего состава школ, закреплением образования, педагогов старшего поколения и o Численность детей в снижением доли молодых педагогов. образовательных организациях Последнее характерно в большей общего образования (всего), части для сельской местности. Также o происходит увеличение педагогов пенсионного возраста. Численность детей в доли образовательных организациях общего образования по классам, o Число классов, o Число образовательных организаций общего образования, o Численность обучающихся в специальных (коррекционных) 161 классах для детей с ограниченными возможностями здоровья, o Число специальных (коррекционных) классов для детей с ограниченными возможностями здоровья, o Распределение педагогического персонала организаций дошкольного образования по возрасту, o Распределение педагогического персонала организаций дошкольного образования по педагогическому стажу. 2. Параллельно процессы, происходят Источник – данные Росстата: связанные изменениями в с другими o школьном совершенных несовершеннолетними образовании (введением ЕГЭ, ГИА): a. Число преступлений, или при их участии, Сокращается доля выпускников o Заболеваемость населения 9-х классов, поступающих в старшую алкоголизмом и алкогольными школу (10-11 класс). b. Наблюдается психозами, только до 18 лет, негативная o Заболеваемость населения динамика показателей подростковой наркоманией, только до 18 лет. преступности, алкоголизма наркомании несовершеннолетних. и Источник – образовательная статистика Росстата по каждому субъекту: o Сведения об обучающихся, окончивших 9 класс, переведенных в следующий класс. 162 Потребность 3. в увеличении Источник – данные Казначейства РФ финансирования бюджетной сферы, об исполнении консолидированных включая образование, привела к бюджетов субъектов РФ: изменениям в структуре доходов и o расходов общего образования: Раздел 0702 Общее образование в отчете об исполнении бюджета Наблюдается незначительный субъекта. a. рост финансирования общего образования. Источник – образовательная Увеличиваются b. расходы одного обучающегося. на статистика Росстата по каждому субъекту: Доля внебюджетных доходов o c. Численность обучающихся в общеобразовательных учреждений в организациях общего образования, последние годы росла незначительно o – у большинства возможностей внебюджетных для школ мало внебюджетных средств получения образовательных организаций общего средств. Доля образования, учащихся, пользующихся платными o образовательными Объем бюджетных и Суммарные расходы услугами образовательных организаций общего общеобразовательных учреждений не образования, увеличивается. o Численность обучающихся данной организации, пользующихся платными дополнительными образовательными услугами. Источник - законы субъектов РФ об утверждении консолидированного бюджета субъекта РФ, данные Казначейства РФ об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ: 163 Аналитический показатель: соотношение планируемых и фактических бюджетных расходов на общее образование Первичные данные: - планируемые бюджетные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в разрезе субъектов РФ) на общее образование; - фактические бюджетные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (Раздел 0702 Общее Образование в отчете об исполнении бюджета субъекта РФ). 4. Параллельно идут процессы, Источник – образовательная связанные с задачами статистика Росстата по каждому государственной политики в сфере субъекту: образования процессами, и объективными o происходящими Численность обучающихся с в использованием дистанционных обществе – не относящиеся к задаче технологий, повышения заработной педагогических общеобразовательных платы o Численность детей-инвалидов и работников детей с ограниченными учреждений, возможностями здоровья в обычных но которые в дальнейшем окажут классах, влияние на неё: a. Увеличивается o доля Численность обучающихся в детей, организациях общего образования. обучающихся дистанционно. 164 b. Увеличивается доля детей- инвалидов среди обучающихся в общеобразовательных организациях. 165 Модуль 2. Тема 3. Информация о соответствии целевых показателей «дорожных карт» субъектов РФ и их значений требованиям нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ Региональные «дорожные карты» были проанализированы на предмет соответствия целевых показателей и их значений требованиям нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включая указанное выше распоряжение, а также – официальным данным Росстата. Также был проведен анализ планируемых на 2014-2018 годы субъектами Российской Федерации показателей системы образования в рамках выполнения Указов Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 597, № 599, включая показатели повышения заработной платы и повышения эффективности системы образования. Анализ проводился на основе сформированной базы данных с учетом Федерального статистического наблюдения в разрезе 83 субъектов Российской Федерации. Анализу подверглись региональные «дорожные карты», утвержденные в 2013 году и скорректированные в 2014 году. «Дорожные карты» состоят из 6 разделов, включающих цели, задачи, показатели и дополнительному мероприятия образованию по дошкольному, детей, общему профессиональному образованию, и высшему образованию, а также – сферы науки и технологий. Все разделы содержат две группы показателей - основные количественные характеристики системы образования и показатели повышения эффективности и качества услуг в сфере дошкольного образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту. Важнейшие показатели, отражающие решение задач, поставленных в перечисленных указах Президента Российской Федерации, которые будут подвергнуты анализу, представлены в разделе 1.3 отчета. К ним относятся показатели отражающие: - повышение уровня заработной платы педагогических работников; 166 повышение эффективности системы образования (увеличение - численности обучающихся в расчете на одного педагогического работника, снижение доли административно-хозяйственного и вспомогательного персонала в общей численности работников); - повышение доступности образования (обеспечение доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет; повышение охвата детей и молодежи программами дополнительного образования; повышение охвата населения образования; программами увеличение дополнительного числа профессионального образовательных организаций профессионального образования, здания которых приспособлены для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья); - повышение качества образования (вхождение к 2020 году не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов; трудоустройство выпускников организаций профессионального образования). Оценка целевых значений показателей осуществлялась на примере показателей повышения заработной платы и повышения эффективности системы образования. 1) Дошкольное образование По разделу «Изменения в сфере дошкольного образования, направленные на повышение эффективности и качества услуг в сфере образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту» в федеральной «дорожной карте» утверждены следующие показатели, отражающие решение задач указов Президента Российской Федерации (таблица 107). Таблица 107. Показатели федеральной «дорожной карты», отражающие решение задач указов Президента Российской Федерации в сфере дошкольного образования 167 Показатель Ед. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 измене г. г. г. г. г. г. 94,9 100 100 100 100 100 94,9 93,3 70 71 10,9 11,2 11,4 11,6 11,7 11,8 ния Отношение средней заработной платы процен т педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в общем образовании субъекта Российской Федерации (План) Отношение средней заработной платы процен т педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в общем образовании субъекта Российской Федерации (Факт) Численность воспитанников в расчете на одного челове к педагогического работника (дошкольное образование) (План) Численность воспитанников челове 9,772 За 12 месяцев 2013 года по данным Росстата, Форма «ЗП-Образование» За 9 месяцев 2014 года по данным Росстата, Форма «ЗП-Образование» 72 Расчётное значение по данным Росстата за 2013 год, Форма №85-К 70 71 168 Показатель Ед. 2013 2014 2015 2016 2017 2018 измене г. г. г. г. г. г. 41,4 41 40,6 40,2 39,8 39,4 ния в расчете на одного к педагогического работника (дошкольное образование) (Факт) Доля работников процен административно- т управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников дошкольных образовательных организаций (План) Доля работников процен административно- т управленческого и вспомогательного персонала в общей численности 57,5 73 работников дошкольных образовательных организаций (Факт) 1). По показателю «Отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в общем образовании субъекта Российской Федерации» целевое значение на 2013-2018 годы согласно федеральной «дорожной карте» - 100%. 73 Расчётное значение по данным Росстата за 2013 год, Форма №85-К 169 За 2013 год субъектами Российской Федерации представлены значения показателей, достигнутые по итогам года. Согласно данным, представленным в региональных «дорожных картах», показателя 100% достигли 32 субъекта Российской Федерации, целевого значения от 94,9% до 99,9% - 51 субъект Российской Федерации. Ниже 94,9% - 21 субъект Российской Федерации, включая Республику Карелия (86,1%), Республику Калмыкия (89%), Астраханскую область (88,1%), Республику Ингушетия (85,7%), Саратовскую область (89%), Алтайский край (79,2%), Новосибирскую область (87,6%). Не указали значения показателя в своих «дорожных картах»: Вологодская область, Новгородская область. Сопоставляя данные «дорожных карт» субъектов Российской Федерации с данными официальной статистики (Росстат, Форму «ЗП-Образование») можно видеть, что большинство субъектов Российской Федерации представили по итогам 2013 года адекватную информацию (рисунок 1.5.1.). Отношение средней заработной платы педагогов дошкольного образования к средней заработной плате в общем образованию субъекта РФ 110 105 100 95 90 85 80 75 70 -5 5 15 25 35 ДК 2013 45 55 65 75 85 Росстат 2013 Рисунок 1.5.1. Отношение средней заработной платы педагогов дошкольного образования к средней заработной плате в общем образованию субъекта РФ Вместе с тем, ряд субъектов Российской Федерации указал значения, не соответствующие официальным данным, - Ивановская область (в «дорожной 170 карте» -100%, согласно данным Росстата – 92,9%), Республика Дагестан (100% и 92,8% соответственно). На 2014 год все субъекты Российской Федерации запланировали значение показателя – 100%. Анализ данных официальной статистики за 9 месяцев 2014 года показывает, что запланированное значение показателя достигли не все субъекты Российской Федерации (рисунок 1.5.2.) Отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольного образования к средней заработной плате в общем образовании субъекта РФ 115 110 105 100 95 90 85 80 75 70 -5 5 15 25 ДК 2014 35 45 55 65 75 85 Росстат 9 мес 2014 года Рисунок 1.5.2. Отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольного образования к средней заработной плате в общем образовании субъекта РФ За 9 месяцев 2014 года субъектами Российской Федерации обеспечено достижение значения показателя: - от 101% до 112% - 17 субъектов Российской Федерации: Курская область, Тульская область, Ярославская область, Республика Коми, Новгородская область, Республика Адыгея, Волгоградская область, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Республика Хакасия, Камчатский край, Хабаровский край, Амурская область, Магаданская область, Сахалинская область; 171 - от 100% до 101% - 7 субъектов Российской Федерации: Белгородская область, Тамбовская область, Калининградская область, Ростовская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край, Омская область; - от 95% до 100% - 57 субъектов Российской Федерации: Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Костромская область, Липецкая область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тверская область, Архангельская область, Ленинградская область, Мурманская область, Псковская область, г.Санкт-Петербург, Республика Калмыкия, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Пермский край, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Ульяновская область, Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, ЯмалоНенецкий автономный округ, Республика Алтай, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Томская область, Приморский край; - от 85% до 95% - 18 субъектов Российской Федерации: Калужская область, Московская область, Ненецкий автономный округ, Вологодская область, Краснодарский край, Астраханская область, Удмуртская Республика, Самарская область, Саратовская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Республика Бурятия, Республика Тыва, Забайкальский край, Новосибирская область, Республика Саха (Якутия), Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ; - ниже 85% - 3 субъекта Российской Федерации: г. Москва, Республика Карелия, Республика Дагестан. В целом по Российской Федерации п итогам 2013 года достигнутое целевое значение по Российской Федерации – 94,9%, за 9 месяцев 2014 года – 93,3%. Вывод: по показателю «Отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в общем образовании субъекта Российской Федерации» в 2014 году и в последующие годы ожидается невыполнение 172 целевых значений, утвержденных в федеральной «дорожной карте» и «дорожных картах» субъектов Российской Федерации. 2). По показателю «Численность воспитанников в расчете на одного педагогического работника (дошкольное образование)» целевое значение показателя федеральной «дорожной карты» - 11,2. Сопоставляя данные, представленные в «дорожных картах» субъектов Российской Федерации, с расчетными, полученными на основании официальной статистики за 2013 год74 (численность воспитанников дошкольных образовательных организаций и численность педагогических работников), мы видим, что большинство субъектов Российской Федерации либо завысили значения показателей, либо обеспечили оптимизацию (в некоторых случаях значительную) в период с сентября по декабрь 2013 года (рисунок 1.5.3.). Рисунок 1.5.3. Численность воспитанников на 1 педагога Особое внимание обращают два субъекта РФ, утвердивших в своих «дорожных картах» чрезмерно высокие значения показателей, – Тюменская область и Республика Бурятия. Здесь и далее данные Росстата фиксируют значения статистических показателей на сентябрь 2013 года, в то время как в «дорожных картах» скорее всего зафиксированы значения, которые субъект РФ достиг к концу 2013 года. 74 173 В целом по Российской Федерации за 2013 год значение показателя составило 9,7 воспитанников на одного педагога при плановом значении 10,9. Вывод: Учитывая, что в 2013 году по официальным данным значение показателя «Численность воспитанников в расчете на одного педагогического работника (дошкольное образование)» оказалось ниже планового значения федеральной «дорожной карты» и фактических значений, представленных субъектами Российской Федерации в своих «дорожных картах» за 2013 год, оценить возможность достижения целевого значения показателя в 2014 году и в последующие годы представляется затруднительным. Возможными версиями расхождения данных региональных «дорожных карт» с данными официальной статистики могут являться: (1) версия о завышении фактических значений показателей субъектами Российской Федерации в своих «дорожных картах», (2) версия о возможно осуществленных в период с сентября по декабрь 2013 года оптимизационных мероприятиях, обеспечивших повышение значения показателя в короткий срок. 3). По показателю «Доля работников административно-управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников дошкольных образовательных организаций» целевое значение, установленное в федеральной «дорожной карте» на 2014 год, - 41%. Обращает на себя внимание низкое значение показателя федеральной «дорожной карты» для дошкольных образовательных организаций. Доля административно-управленческого и вспомогательного персонала в дошкольных образовательных организациях, где наряду с педагогическими работниками (в основном воспитателями) должен быть большой штат обслуживающего персонала: медицинские, кухонные работники, кастелянши, технички, помощники воспитателей, охранники – значительно превышает долю аналогичных работников в организациях других уровней образования. Представляется, что для дошкольных образовательных организаций доля такого персонала должна составлять не менее 45-50% в зависимости от размеров детского сада. Показатель 39,4% может быть обеспечен либо в очень крупных 174 дошкольных образовательных организациях, либо при наличии в дошкольной образовательной организации только педагогов и руководителей. Справочно Средний детский сад рассчитан на 6-12 групп. Численность воспитателей в таком детском саду не более 12-24 человек, что означает при утвержденном целевом значении наличие от 5 до 9 непедагогических работников при указанных размерах детского сада. Не все субъекты Российской Федерации включили показатель снижения доли работников административно-управленческого и вспомогательного персонала дошкольных образовательных организаций в свои «дорожные карты». Так, не включен соответствующий показатель в раздел по дошкольному образованию следующими субъектами Российской Федерации: Орловская область, г. Москва, Карачаево-Черкесская Республика, Кировская область, Приморский край. Сравнивая значения показателя «дорожных карт» субъектов Российской Федерации за 2013 год с расчетными значениями на основании данных Росстата (численность педагогических работников, численность административнохозяйственного и вспомогательного персонала) можно видеть, что большинство субъектов Российской Федерации в «дорожных картах» представило адекватные значения (рисунок 1.5.4). 175 Доля административно-хозяйственного и вспомогательного персонала дошкольных образовательных организаций 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 ДК Рисунок 1.5.4. Доля 80 100 Series2 административно-хозяйственного и вспомогательного персонала дошкольных образовательных организаций Вместе с тем, как видно из диаграммы, из субъектов Российской Федерации, представивших данные по показателю, 28 субъектов РФ указали более низкое его значение по итогам 2013 года, чем дают расчеты по показателям Росстата за 2013 год. В целом по Российской Федерации по итогам 2013 года значение показателя «Доля работников административно-управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников дошкольных образовательных организаций» составило 57,5%, что выше планового – 41,4%. Выводы: Аналогично выводам по предыдущему показателю, учитывая, что в 2013 году по официальным данным значение показателя «Доля работников административно-управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников дошкольных образовательных организаций» оказалось ниже планового значения федеральной «дорожной карты», а также то, что ряд субъектов Российской Федерации в своих «дорожных картах» отразил фактическое значение показателя за 2013 год значительно ниже расчетного, основанного на данных официальной статистики, оценить возможность достижения целевого значения показателя в 2014 году и в последующие годы представляется затруднительным. Возможными версиями расхождения данных 176 региональных «дорожных карт» с данными официальной статистики могут являться: (1) версия о занижении фактических значений показателей субъектами Российской Федерации в своих «дорожных картах», (2) версия о возможно осуществленных в период с сентября по декабрь 2013 года оптимизационных мероприятиях, обеспечивших повышение значения показателя в короткий срок. Анализ динамики показателей сети образовательных учреждений, контингента, кадрового состава образовательных учреждений Липецкой области В дошкольном образовании Липецкой области в период с 2009 по 2013 годы число дошкольных образовательных организаций увеличилось на 30 (6,7%) за счет городских детских садов 7 (4%) дошкольные образовательные организации, сельских – на 23 (8,3%) (рисунок 1.1). Рисунок 1.1.1 Число дошкольных образовательных организаций Липецкой области За этот же период численность воспитанников образовательных организаций дошкольного образования увеличилась на 7 465 человек (с 37 860 до 45 325 человек) в основном за счет охвата городскими дошкольными 177 образовательными организациями на 5 951 человек (с 28 810 до 34 761 человек) (рисунок 1.2). Рисунок 1.1.2 Численность воспитанников дошкольных образовательных организаций Липецкой области Таким образом, охват детей дошкольными образовательными организациями в Липецкой области вырос на 19,7%, а число дошкольных образовательных организаций на 6,7%, что может говорить о решении задачи за счет увеличения наполняемости групп и открытия дополнительных групп на базе существующих дошкольных образовательных организаций. Численность воспитанников дошкольного образования в возрасте старше 3 лет с 2009 по 2013 годы выросла на 8 275 человек (с 31 834 до 40 109 человек) (рисунок 1.3). Данные говорят о том, что Липецкая область обеспечивает охват детей в возрасте от 3 до 7 лет не только за счет создания новых мест, но и за счет сокращения мест для детей младше 3 лет. Рисунок 1.1.3 Численность воспитанников дошкольных образовательных организаций Липецкой области старше 3 лет 178 В этот же период наблюдается рост числа мест в дошкольных образовательных организациях на 11 574 места (с 31 017 в 2009 году до 42 591 в 2013 году) (рисунок 1.4). Рисунок 1.1.4 Число мест в дошкольных образовательных организациях Липецкой области Вместе с тем, число мест в дошкольных образовательных организациях Липецкой области на 2 734 единицы меньше, чем численность детей, посещающих дошкольные образовательные организации. Для ответа на вопрос о причинах расхождения данных требуется дополнительное изучение ситуации. 179 Непропорциональный рост численности воспитанников (19,7%) дошкольных образовательных организаций по сравнению с ростом числа организаций (6,7%) подтверждает предположение о том, что увеличение охвата дошкольным образованием могло идти за счет увеличения наполняемости групп: средний размер дошкольных образовательных организаций вырос. Численность воспитанников в расчете на одно дошкольное образовательное учреждение увеличилась на 10 человек (с 85 в 2009 году до 95 в 2013 году), в основном за счет городских детских садов, в которых численность воспитанников увеличилась в среднем на 26 человек (с 167 в 2009 году до 173 в 2013 году) (рисунок 1.5). Рисунок 1.1.5 Средний размер дошкольных образовательных учреждений Липецкой области Численность педагогических работников дошкольных образовательных организаций Липецкой области выросла на 11,4% (с 4033 в 2009 году до 4492 в 2013 году), в том числе на 13,5% в городских дошкольных образовательных организациях и на 5,4% в сельских (рисунок 1.6). Рисунок 1.1.6 Численности педагогических работников дошкольных образовательных организаций Липецкой области 180 Вырос с 9,4 в 2009 году до 10,1 в 2013 году показатель численности воспитанников в расчете на одного педагогического работника (рисунок 1.7). Сопоставляя данные об увеличении численности детей (19,7%) и численности педагогических работников (11,4%) дошкольных образовательных организаций можно говорить о повышении нагрузки педагогов. Рисунок 1.1.7 Численность воспитанников дошкольных образовательных организаций Липецкой области в расчете на одного педагогического работника 181 Снизилась численность административного персонала дошкольных образовательных организаций Липецкой области (на 4%), в первую очередь за счет сельских дошкольных образовательных организаций (на 19,3%) (рисунок 1.8). Снижение административного персонала может быть связано в первую очередь с объединением дошкольных образовательных организаций. Рисунок 1.1.8 Численность административного персонала дошкольных образовательных организаций Липецкой области Численность и доля обслуживающего персонала в 2010 году выросла (с 3 429 человек до 3524 человек), а затем снизилась на 77 человек (2,2%) (рисунок 1.9). Доля обсуживающего персонала в дошкольных образовательных организациях Липецкой области составила в 2013 году 32%. Рисунок 1.9 Численность и доля обслуживающего персонала дошкольных образовательных организаций Липецкой области, человек 182 Доля административного персонала вместе с обсуживающим персоналом в дошкольных образовательных организациях Липецкой области составила в 2013 году 38% (рисунок 1.10). Рисунок 1.1.10 Численность и доля административного и обслуживающего персонала дошкольных образовательных организаций Липецкой области, человек В целом же доля административно-хозяйственного персонала с 2009 по 2013 год сократилась на 2% (с 61% до 59%) (рисунок 1.11). Рисунок 1.1.11 183 Численность и доля административно-хозяйственного персонала дошкольных образовательных организаций Липецкой области, человек На основании полученных данных можно констатировать, что в дошкольном образовании Липецкой области проводилась активная оптимизация численности работников, увеличивалась численность детей в детских садах. Рост охвата детей от 3 до 7 лет дошкольным образованием осуществлялся в том числе за счет сокращения мест для детей в возрасте до 3 лет. Увеличение численности воспитанников сопровождалось менее значительным увеличением педагогических работников. Характеристика этапа реализации инновации (введения «эффективного контракта» и повышения оплаты труда) посредством анализа показателей финансового обеспечения образовательных организаций и заработной платы педагогических работников В целом по области наблюдался прирост заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений: в конце 2014 года по отношению к началу года на 1 673 рублей или на 9%, в конце 2014 года к началу 2013 года на 3 507 рублей или на 21% (Рисунок 1). К концу 2014 года средняя заработная плата педагогических работников в сфере дошкольного образования 184 практически достигла уровня зарплаты педагогов в общеобразовательных учреждениях. 25,000 Средняя заработная плата в сфере общего образования в субъекте РФ 20,000 15,000 10,000 5,000 0 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 3 мес. 2013 6 мес. 9 мес. 12 мес. Cредняя заработная плата педагогичесих работников дошкольных образовательных учреждений 2014 Рисунок 1 Средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений в Липецкой области в 2013-2014 гг. (накопленным итогом), руб. Средняя заработная плата педагогических работников образовательных учреждений общего образования увеличилась в конце 2014 года по сравнению с началом года на 1 554,6 рублей (или на 6,9%) и по сравнению с началом 2013 года на 5 261,8 рублей (или 27,8%). На протяжении всего рассматриваемого периода средняя зарплата педагогов в общеобразовательных учреждениях в целом была выше, чем средняя заработная плата по субъекту (Рисунок 2). 185 30000 Средняя заработная плата по субъекту РФ 25000 20000 15000 10000 5000 0 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 2013 2014 Средняя заработная плата педагогических работников образовательных учреждений общего образования Рисунок 2 Средняя заработная плата педагогических работников общеобразовательных учреждений в Липецкой области в 2013-2014 гг. (накопленным итогом), руб. При этом согласно Рисунку 3 отношение средней заработной платы руководителя к общей заработной плате в учреждениях общего образования в 2014 году увеличилось, а в дошкольных образовательных организациях, наоборот, уменьшилось. 2.45 2.4 2.35 2.3 2.25 дошкольное образование 2.2 общее образование 2.15 2.1 2.05 2 1.95 6 мес. 2014 9 мес. 2014 12 мес. 2014 Рисунок 3 Отношение средней заработной платы руководителей к средней заработной плате всех работников в организациях всех видов собственности (по дошкольным и общим образовательным организациям), доли 186 В структуре ФОТа сильных изменений нет. Так, в 2013 и 2014 гг. более чем на 99% ФОТ в дошкольных и общеобразовательных организациях состоял из бюджетных источников, и менее чем на 1% из внебюджетных (Рисунок 4 и 9 мес. 12 мес. 2014 2014 средства от приносящей доход деятельности и иные 9 мес. 12 мес. 6 мес. 2013 2013 2014 средства от приносящей доход деятельности и иные 6 мес. 2013 Рисунок 5). средства от приносящей доход деятельности и иные средства бюджетов всех уровней средства от приносящей доход деятельности и иные средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней средства от приносящей доход деятельности и иные средства бюджетов всех уровней средства от приносящей доход деятельности и иные средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней 0 200000 400000 600000 800000 Рисунок 4 Структура ФОТ в дошкольных образовательных организациях по источникам (бюджет и внебюджетные источники) в 2013 и 2014 гг., млрд. руб. . 187 1000 12 мес. 2014 средства от приносящей доход деятельности и иные 9 мес. 2014 средства от приносящей доход деятельности и иные 6 мес. 2014 средства от приносящей доход деятельности и иные 12 мес. 2013 средства от приносящей доход деятельности и иные 9 мес. 2013 средства от приносящей доход деятельности и иные 6 мес. 2013 средства от приносящей доход деятельности и иные средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней средства бюджетов всех уровней 0 1000000 2000000 Рисунок 5 Структура ФОТ в общеобразовательных организациях по источникам (бюджет и внебюджетные источники) в 2013 и 2014 гг., млрд. руб. Что касается динамики расходов на общее и дошкольное образование в Липецкой области, то здесь наблюдается постепенное увеличение расходов как в 2013, так и 2014 годах (Рисунок 6). Так расходы за 12 месяцев 2014 года увеличились по отношению к 12 месяцев 2013 года на дошкольное образование на 470,9 млн. рублей (13,9%), на общее образование – на 406,4 млн. рублей (5%). 10000 9000 8000 7000 Расходы на дошкольное образование, млн. руб 6000 5000 4000 3000 Расходы на общее образование, млн. руб 2000 1000 0 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 2013 2014 188 Рисунок 6 Динамика расходов на дошкольное образование и общее образование в Липецкой области в 2013-2014 гг., млн. рублей Номинальные подушевые расходы на дошкольное образование в Липецкой области увеличились в 1,74 раза в 2013 году по сравнению с 2008 годом (74500 рублей на 1 воспитанника в год в 2013 году и 42800 рублей в 2008 году). За этот же период реальные подушевые расходы в дошкольном образовании увеличились в 1,17 раза: 50100 рублей на 1 воспитанника в год в 2013 году (в ценах 2008 года) и 42800 рублей в 2008 году. Номинальные подушевые расходы на общее образование в Липецкой области увеличились в 1,6 раза в 20013 году по сравнению с 2008 годом (78600 рублей на 1 учащегося в год в 2013 году и 48500 рублей в 2008 году). За этот же период реальные подушевые расходы в общем образовании увеличились в 1,1 раза: 52900 рублей на 1 воспитанника в год в 2013 году (в ценах 2008 года) и 42800 рублей в 2008 году. В динамике показателя «доля фонда оплаты труда педагогических работников в текущих расходах консолидированного бюджета» (без расходов инвестиционного характера – на увеличение стоимости основных средств) нет больших изменений. Доля в дошкольном образовании в 2014 году относительно 2013 года уменьшилась на 0,5%, в общем – на 3,5% (Рисунок 7). 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 дошкольное образование общее образование 6 мес. 9 мес. 2013 12 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 2014 189 Рисунок 7 Доля ФОТ педработников муниципальных организаций и организаций Липецкой области в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ на дошкольное и общее образование, % Согласно Постановлению администрации Липецкой области от 26.05.2014 N 231 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки Липецкой области, на 2014 - 2018 годы" численность педагогических работников организаций дошкольного образования в период введения эффективного контракта должна сократиться. Так, с 2013 по 2018 гг. число педагогов в дошкольных учреждениях станет меньше на 60 человек. 3.93 3.92 3.91 3.9 3.89 3.88 3.87 3.86 3.85 3.84 3.83 3.82 Численность педагогических работников организаций дошкольного образования, тыс. человек 2013 Рисунок 8 2014 2015 Численность 2016 2017 2018 педагогических работников организаций дошкольного образования в Липецкой области в 2013-2018 гг., чел. При этом численность учащихся на одного педагогических работника в данный период времени согласно плану должна увеличиваться как в дошкольном, так и в общем образовании (Рисунок 9). 190 12 Численность воспитанников в расчете на 1 педагогического работника в дошкольных организациях, человек 11.8 11.6 11.4 11.2 Численность воспитанников в расчете на 1 педагогического работника в общеобразовательных организациях, человек 11 10.8 10.6 10.4 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Рисунок 9 Число воспитанников организаций дошкольного и общего образования в расчете на 1 педагогического работника в Липецкой области в 2013-2018 гг. Если анализировать реальные данные, то согласно данным Росстата численность учащихся в образовательных учреждениях дошкольного образования в 2008-2013 гг. увеличилась на 26%. Численность учащихся в общеобразовательных организациях имеет несколько другую тенденцию: с 2008 по 2011 гг. происходило уменьшение численности, но начиная с 2012 г. численность увеличивалась. 120 Численность учащихся в образовательных учреждениях дошкольного образования, тыс. чел 100 80 60 Численность учащихся в образовательных учреждениях дошкольного образования, тыс. чел 40 20 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 191 Рисунок 10 Численность учащихся в образовательных учреждениях дошкольного и общего образования в 2008-2013 гг., тыс. чел Численность работников в дошкольных образовательных организациях в Липецкой области в целом в 2009-2013 гг. растет, за исключением 2010 года. С 2009 года по 2013 год численность увеличилась на 548 человек или на 5,3% (Рисунок 11), увеличивается численность административного персонала и педагогических работников. Численность других категорий работников, например, таких как обслуживающий персонал, не имеет четкой тенденции к увеличению: с 2009 по 2011 гг. численность растет, затем понижается. 12000 Численность работников – всего, человек 10000 Численность работников в том числе персонал: административный – всего, человек 8000 6000 Численность работников в том числе персонал: педагогический – всего, человек 4000 2000 Численность работников в том числе персонал: обслуживающий персонал – всего, человек 0 2009 2010 2011 2012 2013 Рисунок 11 Численность работников в дошкольных образовательных организациях в Липецкой области в 2009-2013 гг., чел. 2. Эффективность реализации инновации: оценка по критерию «Доведение уровня заработной платы до целевого значения» Анализ средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений в разрезе по муниципалитетам показал, что наибольшее увеличение заработной платы за 2014 год наблюдается в Хлевенском и Усманском муниципальных районах (15,2% и 15,3% соответственно на конец 2014 года по сравнению с началом года). В то время как 192 в Краснинском муниципальном районе наблюдается уменьшение заработной платы педагогических работников на конец 2014 года на 1,3%. Незначительное увеличение зарплат отмечается в Добровском муниципальном районе и в городе Елец (заработные платы педагогических работников дошкольных учреждений увеличились лишь на 1% и 3,7% соответственно). Вместе с тем изменчивость заработной платы в 2014 году является незначительной, так как коэффициент вариации равен 4% (Таблица 1). Таблица 1. Заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных учреждений в разрезе по муниципалитетам Липецкой области в 2014 г. Наименование 2014 год муниципального района 3 мес. 6 мес. Воловский муниципальный район 18200 19217,4 19875,4 20292,8 Грязинский муниципальный район 18215,7 19709,3 19642,9 20365,9 Данковский муниципальный район 18209,7 19875,9 18770,2 20299,8 Добринский муниципальный район 18269,1 21856,6 20970,9 20838,7 Добровский муниципальный район 19571,6 21015,1 19961,7 19777,1 Долгоруковский 9 мес. 12 мес. муниципальный район 19303,8 22569,5 19870,6 21827,5 Елецкий муниципальный район 18209,1 19876,9 20098,2 19811,2 Задонский муниципальный район 18203,9 19551,9 19879,8 19861,5 Измалковский муниципальный район 18337,0 20206,1 19962,6 20327,9 Краснинский муниципальный район 17855,7 18068,6 17775,3 17622,0 Лебедянский муниципальный район 19339,6 19250,6 20031,1 20975,5 Лев-Толстовский муниципальный район 18601,3 20150,1 19874,6 19777,2 Липецкий муниципальный район 18394,5 20261,6 19979,9 20775,1 Становлянский муниципальный район 18313,9 19573,1 19957,1 19831,6 Тербунский муниципальный район 19012,1 20767,4 20306,2 19965,3 193 Усманский муниципальный район 18228,3 21125,2 20510,3 21015,0 Хлевенский муниципальный район 18357,3 19292,3 19935,9 21153,0 Чаплыгинский муниципальный район 18202,6 19329 город Липецк 18185,5 20198,1 18949,5 19999,3 город Елец 19854,4 20402 Если рассматривать среднюю заработную 19777,4 19997,5 19985,3 20590,5 плату педагогических работников общеобразовательных учреждений в разрезе по муниципальным образованиям, складывается следующая ситуация (Таблица 2). Значительное увеличение заработной платы за 2014 год наблюдается в Хлевенском, Добринском и Грязинском муниципальных районах (12,6%, 13,0% и 14,3% соответственно). В то время как в Елецком, Усманском и Воловском муниципальных районах наблюдается незначительное увеличение зарплат (заработные платы работников образовательных учреждений общего образования учреждений увеличились лишь на 0,8%, 1,1%, и 1,2% соответственно). При этом изменчивость заработной платы в 2014 году (как и в дошкольном образовании) является незначительной, коэффициент вариации равен 8%. Таблица 2. Заработная плата педагогических работников общеобразовательных учреждений в разрезе по муниципалитетам Липецкой области в 2014 г. 2014 год Наименование муниципального района Воловский муниципальный район Грязинский муниципальный район Данковский муниципальный район 3 мес. 6 мес. 9 мес. 12 мес. 22739, 22921, 23050, 23008, 9 7 7 6 21033, 26909, 23049, 24035, 1 9 2 6 21844, 26060, 22241, 22604, 0 9 1 5 194 Добринский муниципальный район Добровский муниципальный район 25361, 33619, 27638, 28657, 0 4 0 3 24698, 31839, 24731, 25244, 5 5 6 5 24405, 30123, 24644, 25628, 5 0 6 22762, 25200, 23213, 22942, 8 7 7 5 22874, 24469, 24429, 25268, 8 9 6 2 20619, 25777, 21698, 22790, 9 7 0 4 23307, 30733, 24159, 24525, 5 7 6 5 22447, 22955, 23064, 23692, 1 4 4 4 31280, 25180, 25573, 7 7 3 3 25131, 31861, 25593, 26589, 1 8 0 0 22191, 27408, 23292, 24274, 1 8 6 4 21793, 27309, 22510, 23989, 5 9 0 6 23778, 29677, 23609, 24037, 4 5 5 2 22352, 25541, 24407, 25159, 1 0 2 1 Долгоруковский муниципальный район 7 Елецкий муниципальный район Задонский муниципальный район Измалковский муниципальный район Краснинский муниципальный район Лебедянский муниципальный район Лев-Толстовский муниципальный 24652, район Липецкий муниципальный район Становлянский муниципальный район Тербунский муниципальный район Усманский муниципальный район Хлевенский муниципальный район 195 Чаплыгинский муниципальный район город Липецк город Елец 22606, 27880, 23566, 23827, 9 3 6 7 22155, 27589, 22612, 23553, 0 9 8 7 21396, 29236, 23348, 23579, 4 5 9 1 196 Модуль 3. Тема 1. 197 198 199 200 201 202 Модуль 3. Тема 2. 203 204 205 206 207 Модуль 3 Тема 3. В соответствии с разработанной методологией оценки эффективности изменений в системе образования (на примере введения эффективного контракта и выполнения задач Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597) анализ региональных и муниципальных нормативно-правовых актов позволяет ответить на следующие вопросы: 1. На этапе инициализации инновации (эффективного контракта и повышения оплаты труда педагогических работников): - оценить наличие ясного замысла инновации, плана реализации инновации и их передачу участникам; - оценить наличие качественного доступа участников к информации об инновации; - определить связь инновации с государственной политикой. 2. На этапе реализации инновации (эффективного контракта и повышения оплаты труда педагогических работников): - определить уровень качества проработки материалов, необходимых для внедрения инновации; - определить, введено ли нормативное подушевое финансирование образовательных услуг в регионе. Анализ региональных и муниципальных НПА в соответствии с разработанной методологией: Липецкая область 1. Этап инициализации инновации (эффективного контракта и повышения оплаты труда) 208 1.1 Оценка по критерию «Наличие ясного замысла инновации, плана реализации инновации и их передача участникам» Для ответа на поставленный в методологии вопрос необходимо проанализировать содержание документов: а) стратегического и программного характера на предмет наличия в них задач введения «эффективного контракта» и повышения оплаты труда педагогических работников; б) методического характера на предмет ясности плана мероприятий, направленных на введение «эффективного контракта» и повышение оплаты труда педагогических работников. В Липецкой области среди программных документов в сфере дошкольного и общего образования рассматриваются: - Постановление администрации Липецкой области от 26.05.2014 № 231 «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки Липецкой области, на 2014 – 2018 годы» (в редакции постановления администрации Липецкой области от 31.12.2014 N 583); - Постановление Администрации Липецкой области от 29 ноября 2013 г. № 534 «Об утверждении государственной программы Липецкой области «Развитие образования Липецкой области» (в ред. Постановлений администрации Липецкой области от 23.05.2014 N 228, от 30.06.2014 N 286, от 15.09.2014 N 398, от 17.11.2014 N 480, от 29.12.2014 N 562); - Распоряжение Администрации Липецкой области от 13 февраля 2013 г. № 42-р «Об утверждении комплекса мер по модернизации общего образования Липецкой области в 2013 году и на период до 2020 года» (в ред. Распоряжения администрации Липецкой области от 05.04.2013 N 123-р); - Распоряжение Администрации Липецкой области от 24 декабря 2008 г. N 548-р «Об утверждении комплексного плана модернизации образования Липецкой области до 2014 года». 209 Кроме того, в регионе приняты методические рекомендации по введению эффективного контракта – Письмо Управления образования и науки Липецкой области от 14.02.2014 г. № ЮП-411 «Рекомендации по введению эффективного контракта в образовательных учреждениях». «Дорожная карта» Липецкой области75 содержит указание на мероприятия в сфере повышения оплаты труда педагогических работников и введение «эффективного контракта» в соответствии с федеральными документами в этой сфере76. Так, например, введение эффективного контракта в дошкольном образовании включает в себя: - разработку и внедрение механизмов эффективного контракта с педагогическими работниками организаций дошкольного образования; - разработку и внедрение механизмов эффективного контракта с руководителями образовательных организаций дошкольного образования в части установления взаимосвязи между показателями качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг организацией и эффективностью деятельности руководителя образовательной организации дошкольного образования; - информационное и мониторинговое сопровождение введения эффективного контракта. 75 Здесь и далее под «дорожной картой» Липецкой области понимается Постановление администрации Липецкой области от 26.05.2014 № 231 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки Липецкой области, на 2014 - 2018 годы" (в редакции постановления администрации Липецкой области от 31.12.2014 N 583) 76 А именно в соответствии с: • Указом президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"; • Государственной программой Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 г. №792-p; • Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 г.№ 2190-p; • Приказом Минтруда России № 167н от 26 апреля 2013 г. "Об утверждении рекомендаций по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта". 210 Разработка педагогическими и внедрение работниками механизмов организаций эффективного дошкольного контракта с образования предполагает: - планирование Управлением образования и науки Липецкой области дополнительных расходов на повышение оплаты труда педагогических работников дошкольных образовательных организаций в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597; - совершенствование Управлением образования и науки Липецкой области действующих моделей аттестации и проведение аттестации педагогических работников организаций дошкольного образования с последующим их переводом на эффективный контракт. Разработка и внедрение механизмов эффективного контракта с педагогическими работниками в системе общего образования в соответствии с «дорожной картой» Липецкой области предполагает схожие с дошкольным образованием мероприятия: - разработку (изменение) Управлением образования и науки Липецкой области методических рекомендаций по внедрению эффективного контракта в общеобразовательных организациях; - совершенствование моделей аттестации педагогических работников организаций общего образования с последующим переводом их на эффективный контракт; - планирование дополнительных расходов бюджета на повышение оплаты труда педагогических работников; - осуществление мероприятий, направленных на оптимизацию расходов на оплату труда вспомогательного, административно-управленческого персонала; - дифференциацию оплаты труда вспомогательного, административноуправленческого персонала, исходя из предельной доли расходов на оплату их труда в общем фонде оплаты труда учреждения не более 40%; 211 - оптимизацию численности педагогических работников с учетом увеличения производительности труда и проводимых институциональных изменений. Региональные и муниципальные документы Липецкой области определяют один и тот же срок введения эффективного контракта в дошкольном и общем образовании: 2014-2018 годы77. На муниципальном уровне (на примере «дорожной карты» г. Липецка78) кроме перечисленных выше мероприятий в части повышения оплаты труда и введения эффективного контракта планируются и более конкретные мероприятия, например: - организация работы по внесению изменений и дополнений в коллективный договор, должностные инструкции, трудовой договор в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными управлением образования и науки Липецкой области; - организация участия образовательных организаций в сборе информации о введении эффективного контракта, включая показатели развития образования; - мониторинг достижения целевых показателей повышения оплаты труда педагогических работников; - организация диагностического исследования степени удовлетворенности педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций проводимыми мерами по повышению оплаты труда. Государственная программа «Развитие образования» Липецкой области включает в себя мероприятия по повышению заработных плат педагогических работников общего и дошкольного образования, соответствующие показатели включены в число показателей, отражающих ход и результаты выполнения 77 Согласно Постановлению администрации Липецкой области от 26.05.2014 N 231 и Постановлению администрации г. Липецка от 23.12.2014 N 2920 введение эффективного контракта запланировано на 2014-2018 года. 78 Постановление администрации г. Липецка от 23.12.2014 N 2920 "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в городе Липецке, на 2014 - 2018 годы" 212 программы. Вместе с тем, программа не содержит в себе упоминания о задаче введения «эффективного контракта» с педагогическими работниками. Подпрограмма 1 «Ресурсное обеспечение развития образования Липецкой области» включает в себя задачи, которые могли бы (теоретически) решаться посредством введения «эффективного контракта» - задача «Содействие формированию позитивного образа преподавателя и престижа педагогической профессии посредством профессионального развития педагогического корпуса». Однако, разработчиками предусмотрено использование иных механизмов выполнения указанной задачи: «организация, проведение и участие в международных, всероссийских и региональных конкурсах, фестивалях профессионального мастерства; организация и проведение ежегодного приема одаренных детей и молодежи, победителей областных публичных конкурсов профессионального мастерства; проведение приемов и церемоний награждения работников отрасли областными премиями, государственными и ведомственными наградами; организация и проведение ежегодного областного праздника «День преподавателя»; организация и проведение ежегодного образовательного форума; форума профессионального образования». Методические рекомендации по введению эффективного контракта в Липецкой области (Письмо Управления образования и науки Липецкой области от 14.02.2014 г. № ЮП-411 «Рекомендации по введению эффективного контракта в образовательных учреждениях») опираются, прежде всего, на федеральные документы, содержат определение «эффективного контракта» («эффективный контракт» - это трудовой договор (в соответствии с определением, изложенным в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях)) и целевые установки введения «эффективного контракта». Так, в качестве целей введения «эффективного контракта» указываются: - дифференциация оплаты труда работников, выполняющих работы разной сложности; 213 - повышение заработной платы лучшим; - установление оплаты труда в зависимости от качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг и эффективности деятельности работников. Введение «эффективного контракта», методических рекомендаций, предполагает образовательной организации по мнению разработчиков осуществление руководством определенной организационной и административной работы, в частности: - разработка показателей эффективности труда педработников; - внесение изменений в локальные акты образовательной организации; - конкретизация трудовой функции и условий оплаты труда педработника; - подготовка и внесение изменений в трудовые договоры работников; - уведомление работников об изменении определенных условий трудового договора в письменной форме не менее чем за два месяца. Методические рекомендации также содержат рекомендуемый перечень показателей эффективности труда руководителей образовательных организаций и педагогических работников. 2.2 Оценка по критерию «Наличие качественного доступа участников к информации об инновации» Доступ участников к информации о задачах введения «эффективного контракта» и повышения оплаты труда педагогических работников оценивается по материалам, представленным на сайтах регионального и муниципальных органов управления образованием. На сайте регионального органа управления образованием (http://www.deptno.lipetsk.ru) представлены документы в сфере оплаты труда в Липецкой области: компенсационных и а) регулирующие стимулирующих оплату выплат труда, работникам назначение областных государственных образовательных организаций; б) методические рекомендации по оплате труда работников областных образовательных бюджетных и 214 муниципальных общеобразовательных учреждений; в) информация о достижении целевых значений показателей повышения оплаты труда, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597. Не представлены документы по вопросу перехода к «эффективному контракту» с руководителями и педагогическими работниками образовательных организаций. На сайте муниципального органа управления образованием г. Липецка (http://www.doal.ru) представлены документы, регулирующие вопросы оплаты труда работников и руководителей образовательных организаций (положение об оплате труда, положение о компенсационных и стимулирующих выплатах). Не представлены документы по вопросу перехода к «эффективному контракту» с руководителями и педагогическими работниками образовательных организаций. 1.4 Оценка по критерию «Связь инновации с государственной политикой» Документы программного характера в сфере образования в Липецкой области, включающие мероприятия по повышению оплаты труда педагогических работников общего и дошкольного образования, а также мероприятия по введению эффективного контракта, составлены в соответствии с федеральными документами в данной сфере. 2. Этап реализации 2.3 Оценка по критерию «Уровень качества проработки материалов, необходимых для внедрения инновации» Для ответа на вопрос об уровне качества проработки материалов, необходимых для внедрения инновации (повышения оплаты труда и введения эффективного контракта) рассматривается: - характеристика систем оплаты труда педагогических работников общего и дошкольного образования, созданных до постановки задачи введения 215 «эффективного контракта», в том числе показателей стимулирования труда, и отличия «эффективного контракта» от существовавшей до этого системы оплаты труда; - наличие документов, определяющих порядок финансового обеспечения стимулирования педагогических работников в рамках введения «эффективного контракта», а также порядок определения субсидий на повышение оплаты труда педагогических работников в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года № 597. Системы оплаты труда педагогических работников общего и дошкольного образования в Липецкой области определяются нормативноправовыми актами муниципального уровня и локальными актами образовательных организаций. Принятые на региональном уровне нормативные акты регулируют вопросы оплаты труда работников и руководителей областных образовательных организаций79. В городе Липецке оплата труда работников дошкольных и общеобразовательных организаций определяется «Положением об оплате труда работников муниципальных учреждений города Липецка» (утверждено решением Липецкого Городского совета депутатов от 21 октября 2008 г. N 894); а также распоряжением Главы города Липецка от 24 октября 2008 г. N 2254-р «О компенсационных и стимулирующих выплатах работникам муниципальных учреждений образования г. Липецка». Аналогичные документы приняты и в других муниципалитетах области. «Положением об оплате труда работников муниципальных учреждений города Липецка» определены общие рамки отраслевой системы оплаты труда, вводимой с 2008 года в регионе не только в образовательных, но и в других организациях социальной сферы. В частности, указанным положением 79 Например: Закон Липецкой области от 07.10.2008г. № 182-оз «Об оплате труда работников областных государственных бюджетных учреждений»; Постановление Администрации Липецкой области от 30.10.2008 №297 «О компенсационных и стимулирующих выплатах руководителям, их заместителям и главным бухгалтерам областных государственных бюджетных учреждений»; Постановление Администрации Липецкой области от 30.10.2008 №294 «О компенсационных и стимулирующих выплатах работникам областных государственных бюджетных учреждений образования» 216 подразумевается разделение заработной платы на тарифную часть оплаты труда, компенсационные и стимулирующие выплаты. «Положением об оплате труда работников муниципальных учреждений города Липецка» определены размеры должностных окладов работников (включаемые в тарифную часть оплаты труда), дифференцированные в зависимости от занимаемой должности, квалификационной категории и уровня образования работника. Перечень стимулирующих выплат утвержден распоряжением Главы города Липецка от 24 октября 2008 г. N 2254-р и сводится к следующему: - выплаты за интенсивность, высокие результаты труда и качество выполняемых работ; - выплаты за почетные звания «Заслуженный», «Народный», «Мастер спорта международного класса», ученую степень кандидата наук, доктора наук; - выплаты за стаж непрерывной работы; - выплаты работникам, награжденным нагрудным знаком «Отличник народного просвещения», «Отличник просвещения СССР», «Почетный работник», «Отличник физической культуры и спорта» (не имеющим звания «Заслуженный педагог РФ», «Заслуженный тренер» и «Заслуженный работник физической культуры»), почетным знаком «За заслуги в развитии физической культуры и спорта»; - премиальные выплаты по итогам работы. Таким образом, рекомендуемые с 2008 года муниципальным органом управления образования стимулирующие выплаты имеют довольно общий характер и не позволяют дифференцировать оплату труда в зависимости от результатов текущей деятельности преподавателя. Вместе с тем, в 2013 году Управлением образования г. Липецка утверждены показатели эффективности муниципальных образовательных организаций и их руководителей (Приказ Председателя Департамента образования Администрации города Липецка от 18.10.2013 № 1271 «Об утверждении показателей эффективности деятельности образовательных учреждений муниципальных г. Липецка и их руководителей»). В этом 217 документе руководителям образовательных организаций, ориентируясь на показатели оценки организаций и руководителей, поручено разработать показатели эффективности деятельности педагогических работников и разместить их на сайтах образовательных организаций. Анализ сайтов образовательных организаций показывает, что в учреждениях были разработаны свои перечни показателей эффективности деятельности педработников. 2.4 Оценка по критерию «Внедрение нормативного подушевого финансирования образовательных услуг» При рассмотрении вопроса внедрения нормативного подушевого финансирования образовательных услуг в контексте совершенствования оплаты труда педагогических работников важными представляются следующие моменты: - введено ли нормативное подушевое финансирование образовательных услуг; - доводится ли норматив до каждой образовательной организации; - учитывается ли при расчете норматива целевой уровень заработной платы, установленный указом Президента РФ от 7.05.2012 г. №597; - какова финансовая основа стимулирования педагогических работников (наличие ресурсов на систему стимулирования). Нормативы подушевого финансирования оказания образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования в Липецкой области ежегодно утверждаются областными законами о бюджете Липецкой области (например, Законом Липецкой области от 18.12.2014 N 348-ОЗ «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»; Законом Липецкой области от 04.12.2013 N 218-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»). В законе о бюджете ежегодно утверждаются подушевые нормативы в части расходов на оплату труда и подушевые 218 нормативы в части учебных расходов. В нормативы финансирования не включаются расходы на содержание зданий и оплату коммунальных расходов. Порядок расчета нормативов подушевого финансирования общеобразовательных учреждений утвержден Законом Липецкой области от 19.08.2008 N 180-ОЗ «О нормативах финансирования общеобразовательных организаций» (ред. От 02.10.2014), который позволяет судить о том, доводится ли норматив до каждой организации общего образования, а также учитывается ли при расчете норматива целевой уровень заработной платы, установленный указом Президента РФ от 7.05.2012 г. №597. Аналогичного нормативного акта, устанавливающего порядок расчета нормативов подушевого финансирования дошкольных образовательных организаций, в открытых источниках найти не удалось. В соответствии с Законом Липецкой области от 19.08.2008 N 180-ОЗ «О нормативах финансирования общеобразовательных организаций» нормативы подушевого финансирования общеобразовательных организаций, утверждаемые ежегодно на областном уровне, в том же размере доводятся до уровня образовательных организаций. Норматив финансирования в расчете на одного учащегося определяется на основе: - стандартной стоимости педагогической услуги по количеству обязательных часов базисного учебного плана; - нормативного соотношения в фонде оплаты труда педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала (установлены различные соотношения для разных типов общеобразовательных организаций); - нормативного соотношения тарифной части оплаты труда и компенсационных и стимулирующих выплат (соотношение установлено в размере 39% тарифной части фонда оплаты труда); - коэффициентов удорожания педагогической услуги по уровням образования и видам реализуемых программ; 219 - расходов на обеспечение учебного процесса (учебники и учебные пособия, средства обучения, игры, игрушки). При расчете стандартной стоимости педагогической услуги учитывается размер средневзвешенного должностного оклада учителей. Таким образом, принятая в Липецкой области методика расчета нормативов не учитывает напрямую целевой уровень заработной платы, установленный указом Президента РФ от 7.05.2012 г. №597, но должна быть чувствительна к изменению размера базового должностного оклада. При изменении которого пропорционально должна вырасти стимулирующая и компенсационная часть оплаты труда. Увеличение должностного оклада учителей произошло в Липецкой области с 1 января 2015 года. Одновременно, в документах появилась информация о том, что «в соответствии с внесенными с января 2015 года в региональное законодательство изменениями в сфере оплаты труда произошло перераспределение средств в структуре заработной платы на увеличение доли тарифной (постоянной) части заработка работников» (из Протокола совещания в Управлении образования Липецкой области с экономистами централизованных бухгалтерий органов управления образованием по вопросу изменений в сфере регионального законодательства по оплате труда от 05.02.2015 года). Помимо изменения должностного оклада учителей с января 2015 года произошли изменения и в финансовом обеспечении общеобразовательных организаций. С 1 января 2015 года расходы на финансирование оплаты труда и учебных расходов планируются по единым для всех школ области нормативам подушевого финансирования80, до 2015 года действовали отдельные нормативы для общеобразовательных школ и отдельные нормативы для лицеев и гимназий. В 2014 году норматив финансирования для общеобразовательных школ городской местности составлял: на 1 ступени обучения – 23881 рублей, на 2 ступени обучения – 22825 рублей, на 3 ступени обучения – 26479 рублей, а в 80 Протокол совещания с экономистами централизованных бухгалтерий органов управления образованием по вопросу изменений в сфере регионального законодательства по оплате труда от 05.02.2015 года. 220 лицеях и гимназиях: на 1 ступени обучения – 26038 рублей, на 2 ступени обучения – 24887 рублей, на 3 ступени обучения – 28871 рублей. В 2015 году норматив финансирования общеобразовательных организаций городской местности составляет: на 1 ступени обучения – 24525 рублей, на 2 ступени – 23440 рублей, на 3 ступени обучения – 27193 рублей на слушательа в год. Сверх нормативного финансирования в Липецкой области для поощрения школ, достигших наилучших результатов работы, предусмотрена система грантовой поддержки. Средства этих грантов должны целевым образом направляться на повышение стимулирующей части фонда оплаты труда педагогических работников. Условия проведения конкурсов могут несколько изменяться в разные годы, например: - в 2012 году определялись постановлением администрации Липецкой области от 06.12.2012 № 492 «Об утверждении Порядка распределения субвенций местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений в 2012 году»; - в 2014 году определялись постановлением администрации Липецкой области от 03.10.2014 N 423 «Об утверждении Порядка предоставления грантов в форме субсидий муниципальным бюджетным и автономным общеобразовательным организациям на увеличение стимулирующей части фонда оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных организаций за достижение наилучших показателей качества образования в рамках подпрограммы «Ресурсное обеспечение развития образования Липецкой области» государственной программы «Развитие образования Липецкой области» в 2014 году. В соответствии с условиями распределения грантов в 2014 году оценка результатов работы школы определялась по следующим компонентам: - уровень образовательных результатов обучающихся; - уровень ресурсного обеспечения образовательного процесса; 221 - уровень эффективности реализации Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Размер предоставляемого общеобразовательной организации гранта определяется исходя из размера фонда, выделяемого на все гранты, а также доли организации по численности обучающихся в ней в общей численности обучающихся во всех организациях, получающих гранты в данном году. Для обеспечения повышения оплаты труда педагогических работников дошкольных организаций в Липецкой области в 2013 году действовал порядок распределения специально предназначенных для этих целей областных субсидий – в соответствии с Постановлением администрации Липецкой области от 19.03.2013 N 134 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из областного фонда софинансирования расходов бюджетам муниципальных образований области на повышение оплаты труда педагогических работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» на 2013 год». Согласно данному документу на получение субсидии могли претендовать муниципалитеты: - выделяющие из бюджета муниципалитета не менее 50% от объема средств, необходимого для доведения средней заработной платы педагогических работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования; - принявшие нормативно-правовой акт, устанавливающий повышение должностного оклада педагогическим работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений не менее чем на 10% с 1 февраля 2013 года. Судя по документам правовой системы «Консультант+» такой порядок предоставления субсидии на повышение оплаты труда педработников дошкольного образования действовал в Липецкой области только в 2013 году. Модуль 4. Тема 1. 222 Разработка методологии формирования выборки субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 с учетом представленности субъектов Российской Федерации с разным уровнем бюджетной обеспеченности; включения субъектов Российской Федерации, достигших высоких и низких показателей выполнения задач указов Президента Российской Федерации В соответствии с задачей формирования выборки субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 с учетом представленности субъектов Российской Федерации с разным уровнем бюджетной обеспеченности; включения субъектов Российской Федерации, достигших высоких и низких показателей выполнения задач указов Президента Российской Федерации была разработана методология отбора субъектов Российской Федерации. Методология формирования выборки субъектов Российской Федерации включает: - кластерный анализ, проводимый на основании группы показателей социально-экономического развития субъектов РФ и показателей изменений в сфере образования отдельно для дошкольного и общего образования; - отбор субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, на основании полученной типологии. Для построения типологии субъектов Российской Федерации был применен кластерный анализ методом k-средних. При данном алгоритме 223 минимизируется суммарное квадратичное отклонение точек кластеров от центров этих кластеров: где — число кластеров, — центры масс векторов и . В качестве переменных экономических — полученные кластеры, показателей, использовался набор финансовых и общих структурных социальнопоказателей дошкольного и общего регионального образования. В результате работы с данными статистики был сделан вывод, что построение единой типологии субъектов Российской Федерации на основе изменений как в дошкольном, так и в общем образовании лишено содержательного смысла. Причина заключается в том, что преобразования, проводившиеся на этих уровнях зачастую не согласованы между собой, во многом зависят от текущей демографической и социально-экономической ситуации в субъекте. Поэтому было решено рассмотреть изменения в дошкольном и общем образовании раздельно. Ниже представлены соответствующие типологии субъектов. Описание результата кластерного анализа на основе показателей системы дошкольного образования Для построения типологии субъектов Российской Федерации использовались данные как об изменениях в дошкольном образовании, так и общие показатели социально-экономического развития субъектов. Основной вывод, полученный в ходе проведения анализа данных, заключается в том, что ключевым фактором, дифференцирующим субъекты РФ, является средняя заработная плата педагогических работников. Так как средняя заработная плата педагогических работников стала привязываться к средней зарплате по экономике субъекта Российской Федерации, она согласуется с другими социально-экономическими показателями (уровень образования 224 населения, объем бюджетного финансирования, ВРП на душу населения и т.д.), при этом с большинством других показателей образования, не относящихся к социально-экономическим, размер зарплаты педагогов не связан, или связан слабо. При исключении из анализа размера заработной платы педагогических работников, мы получаем другую классификацию регионов, с иной логикой, не связанной с социально-экономическим положением региона. Ниже предложено описание двух кластерных решений: Классификация субъектов Российской Федерации, построенная на 1. основе социально-экономических характеристик и размера заработной платы педагогов, Классификация субъектов Российской Федерации, построенная на 2. основе структурных изменений в дошкольном образовании. Первая классификация регионов имеет 5 кластеров, неравных по 5. размеру: Табл. 1. Размер кластеров Кластер Количество субъектов РФ 1 – «Среднеразвитые» 28 2 – «Менее развитые» 40 3 - «Экономически развитые» 7 4 – «Развитые» 5 5 – «Экспортно-ресурсные» 3 Сумма 83 Набор использованных для построения классификации переменных:81 81 Сортировка показателей по их уровню значимости 225 динамика ВРП на душу населения с 2009 года по 2012 год; средняя зарплата по региону в 2013 году; уровень образования населения по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, на 1000 человек населения в возрасте 15 лет и более, указавших уровень образования имеют высшее образование; доля расходов на образование в бюджете субъекта в 2013 году; доля всех внебюджетных поступлений в средствах детских садов в 2013 году; доля родительской платы в средствах детских садов в 2013 году. среднемесячная начисленная заработная плата педагогических работников в 2013 году; доля сельских детских садов в 2013 году; охват детей в возрасте 0-2 лет дошкольным образованием в 2013 году. изменения доли детей в возрасте 0-2 лет среди всех воспитанников детских садов с 2009 по 2013 годы; изменения бюджета субъекта с 2009 год по 2013 доля расходов детских садов на оплату труда в год; общих расходах детских садов в 2013 году; доля детей в возрасте 0-2 лет среди всех воспитанников детских садов в 2013 году; изменения бюджета субъекта на образование с 2009 года по 2013 год; 226 динамика средней заработной платы в субъекте с 2009 года по 2013 год; охват детей в возрасте 3-7 лет дошкольным образованием в 2013 году; плотность населения, человек на 1 кв. км на 1 января 2014 года; доля педагогов в возрасте 55 лет и старше в 2013 отношение среднемесячной заработной платы году; педагогов в сельских детских садах к общей среднемесячной заработной плате педагогов в субъекте в 2013 году; динамика расходов на систему дошкольного образования в субъекте с 2009 год по 2013 год; доля педагогов в возрасте 55 лет и старше в сельских детских садах в 2013 году; доля воспитанников, посещающих сельские детские сады, в 2013 году; доля детей в возрасте 0-2 лет среди детей, стоящих в очереди на зачисление в детские сады, 2013 году. Таблица 2. Кластерная принадлежность № кластера Субъект РФ ФО 1 Калужская область Центральный ФО 1 Ярославская область Центральный ФО 1 Республика Карелия Северо-Западный ФО 1 Архангельская область (кроме Северо-Западный ФО Ненецкого АО) 1 Вологодская область Северо-Западный ФО 1 Калининградская область Северо-Западный ФО 227 1 Ленинградская область Северо-Западный ФО 1 Новгородская область Северо-Западный ФО 1 Краснодарский край Южный ФО 1 Республика Татарстан Приволжский ФО 1 Пермский край Приволжский ФО 1 Нижегородская область Приволжский ФО 1 Самарская область Приволжский ФО 1 Свердловская область Уральский ФО 1 Челябинская область Уральский ФО 1 Республика Бурятия Сибирский ФО 1 Республика Тыва Сибирский ФО 1 Республика Хакасия Сибирский ФО 1 Забайкальский край Сибирский ФО 1 Красноярский край Сибирский ФО 1 Иркутская область Сибирский ФО 1 Кемеровская область Сибирский ФО 1 Новосибирская область Сибирский ФО 1 Омская область Сибирский ФО 1 Томская область Сибирский ФО 1 Приморский край Дальневосточный ФО 1 Амурская область Дальневосточный ФО 1 Еврейская автономная область Дальневосточный ФО 2 Белгородская область Центральный ФО 2 Брянская область Центральный ФО 2 Владимирская область Центральный ФО 2 Воронежская область Центральный ФО 2 Ивановская область Центральный ФО 2 Костромская область Центральный ФО 2 Курская область Центральный ФО 228 2 Липецкая область Центральный ФО 2 Орловская область Центральный ФО 2 Рязанская область Центральный ФО 2 Смоленская область Центральный ФО 2 Тамбовская область Центральный ФО 2 Тверская область Центральный ФО 2 Тульская область Центральный ФО 2 Псковская область Северо-Западный ФО 2 Республика Адыгея Южный ФО 2 Республика Калмыкия Южный ФО 2 Астраханская область Южный ФО 2 Волгоградская область Южный ФО 2 Ростовская область Южный ФО 2 Республика Дагестан Северо-Кавказский ФО 2 Республика Ингушетия Северо-Кавказский ФО 2 Кабардино-Балкарская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Карачаево-Черкесская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Республика Северная Осетия – Северо-Кавказский ФО Алания 2 Чеченская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Ставропольский край Северо-Кавказский ФО 2 Республика Башкортостан Приволжский ФО 2 Республика Марий Эл Приволжский ФО 2 Республика Мордовия Приволжский ФО 2 Удмуртская Республика Приволжский ФО 2 Чувашская Республика Приволжский ФО 2 Кировская область Приволжский ФО 2 Оренбургская область Приволжский ФО 2 Пензенская область Приволжский ФО 229 2 Саратовская область Приволжский ФО 2 Ульяновская область Приволжский ФО 2 Курганская область Уральский ФО 2 Республика Алтай Сибирский ФО 2 Алтайский край Сибирский ФО 3 г. Москва Центральный ФО 3 Тюменская область (кроме Ханты- Уральский ФО Мансийского АО и ЯмалоНенецкого АО) 3 Ханты-Мансийский авт. Округ- Уральский ФО Югра 3 Республика Саха (Якутия) Дальневосточный ФО 3 Камчатский край Дальневосточный ФО 3 Магаданская область Дальневосточный ФО 3 Сахалинская область Дальневосточный ФО 4 Московская область Центральный ФО 4 Республика Коми Северо-Западный ФО 4 Мурманская область Северо-Западный ФО 4 г. Санкт-Петербург Северо-Западный ФО 4 Хабаровский край Дальневосточный ФО 5 Ненецкий автономный округ Северо-Западный ФО 5 Ямало-Ненецкий автономный округ Уральский ФО 5 Чукотский автономный округ Дальневосточный ФО Описание кластеров Первый кластер «Среднеразвитые» объединяет субъекты Российской Федерации, занимающие среднее положение по перечисленным выше показателям: как по общеэкономическим, так и по характеристикам 230 дошкольного образования. Средняя заработная плата по экономике субъектов Российской Федерации составляет 26,6 тысяч рублей в месяц. Средняя зарплата педагогов детских садов равна 21,1 тысяч рублей. Данный кластер характеризуется самым высоким приростом ВРП на душу населения за рассматриваемый период – 16%, в среднем по субъектам Российской Федерации, и высокой долей расходов на систему образования в бюджете региона. Наблюдается положительная динамика бюджетного финансирования, в том числе финансирования дошкольного образования, вместе с тем, в данном кластере самая высокая доля внебюджетных поступлений в средствах детских садов (14%), в том числе за счет родительской платы (11% от всех средств организаций). В целом, данный кластер объединяет в себя субъекты Российской Федерации, занимающие среднее положение между богатыми регионами и самыми бедными: данный кластер находится на предпоследнем месте по уровню ВРП на душу населения, по уровню образования населения (распространенности высшего образования), на втором месте – по доле людей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума (14% населения). Уровень заработной платы педагогов, который необходимо достичь в дошкольном образовании, относительно невысокий, поэтому, в среднем, не наблюдается сильного перераспределения средств в пользу оплаты труда за счет других статей расходов (с 2011 года доля расходов на оплату труда выросла только на 11,7%). Второй кластер «Менее развитые» является самым большим: он включает в себя 40 субъектов Российской Федерации. В целом, он занимает последнее место по социально-экономическим характеристикам. Это кластер с самым бедным населением (14,3% имеют доходы ниже прожиточного минимума, среднее значение зарплаты в 2013 году составляет 20 тысяч рублей), с самым низким уровнем образования (высшее образование имеют, в среднем, 193 человека на 1000 населения). Для этого кластера наблюдался самый низкий прирост бюджетного финансирования регионов за рассматриваемый период. При этом с 2009 по 2013 годы в субъектах Российской Федерации второго 231 кластера, в среднем, был один из самых сильных приростов средней заработной платы и ВРП на душу населения. Бюджетные расходы на образование, и особенно на дошкольное образование, в этих субъектах росли гораздо быстрее, чем общее бюджетное финансирование. Так, за период с 2009 по 2013 год финансирование дошкольного образования выросло, в среднем по субъектам второго кластера, почти в 2,5 раза. В целом, доля расходов на образование в региональных бюджетах выросла за этот период на 28%. По данным показателям этот кластер занимает первое место. Уровень заработных плат в субъектах Российской Федерации второго кластера самый низкий, поэтому обеспечение необходимого уровня зарплат не создает большой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации второго кластера, как в более богатых регионах. Средняя заработная плата педагогических работников дошкольных образовательных организаций в 2013 году составила 15,8 тысяч рублей. Доля расходов детских садов на оплату труда в данном кластере самая низкая – 50% в 2013 году. Что касается охвата детей дошкольным образованием, то в данном кластере наблюдается одновременно самый низкий охват (только 16% детей в возрасте 0-2 лет и 64% детей 3-7 лет посещали детские сады в 2013 году), и малая доля детей, стоящих в очередь для определения в детский сад. Также с 2009 года во втором кластере, по сравнению с другими, в наибольшей степени сократилась доля детей в возрасте 0-2 лет среди всех воспитанников, и в 2013 году составила только 14%. При этом в очереди в детский сад во втором кластере, в среднем, самая высокая доля детей 3-7 лет (20%). В третий кластер «Экономически развитые» входит Москва, что во многом определяет его профиль. По социально-экономическим показателям он занимает второе место: средняя заработная плата в 2013 году равнялась 51,8 тыс. рублей, 254 чел. на 1000 населения имеют высшее образование, ВРП на душу населения в 2012 году (в ценах 2009 года) составил 669 190 рублей. Средняя заработная плата педагогических работников в 2013 году равнялась 39 тыс. рублей. Высокая заработная плата создает дополнительную нагрузку на 232 бюджеты организаций, данный кластер находится на первом месте по доле расходов на оплату труда – 55% в 2013 году. С 2011 года она выросла на 16%. При этом в сельских детских садах наблюдается проблема с кадрами: 16% педагогических работников в возрасте 60 лет и старше. По показателям охвата детей дошкольным образованием кластер занимает промежуточное значение. Это единственный кластер, в котором за рассматриваемый период произошло увеличение доли детей 0-2 лет среди воспитанников детских садов.82 Четвертый кластер «Развитые» включает в себя Московскую область и г. Санкт-Петербург. Для него характерны менее высокие значения экономических показателей. Например, средняя зарплата составляла в 2013 году 36,9 тысяч рублей. Заработная плата педагогических работников в дошкольном образовании равнялась 31,3 тысячи рублей. Этот кластер занимает первое место по уровню образования и плотности населения. Расходы на систему образования составляли, как и в первом и во втором кластерах, в среднем, 29% от региональных бюджетов. Четвертый кластер характеризуется самым высоким охватом детей дошкольным образованием (28% детей 0-2 лет и 80% детей 3-7 лет) и самым низким показателем очереди в детские сады. Однако данный кластер имеет и существенные проблемы: он занимает первое место по доле воспитателей пожилого возраста (17% воспитателей старше 59 лет). Наконец, пятый кластер «Экспортно-ресурсные» объединяет в себя три северных региона с наиболее высокой средней заработной платой. Среднее значение для кластера составляет 66,4 тысяч рублей. Прирост бюджетного финансирования этих субъектов был максимальным – 80 % с 2009 по 2013 год. ВРП на душу населения также максимален, так как эти субъекты преимущественно добывающие с крайне низкой плотностью населения. Однако этот кластер характеризуется отрицательной динамикой по многим показателям. Например, ВРП на душу населения сократился на 8% в реальном выражении. Прирост зарплат был минимальным, по сравнению с другими 82 Но эта динамика характерна не для всех субъектов, попавших в третий кластер 233 кластерами. Доля расходов на образование за рассматриваемый период упала на 8% относительно 2009 года и составила в 2013 году 21% от регионального бюджета. При этом дошкольное образование в наибольшей степени финансируется за счет бюджета. По сравнению с другими кластерами практически отсутствует внебюджетное финансирование дошкольного образования. Внебюджетные поступления составляют только 4% от средств детских садов. Охват детей дошкольным образованием почти такой же высокий, как и в четвертом кластере, при этом и высокие показатели очереди. Это может объясняться тем, что большую часть населения этих регионов составляют приезжие молодые работники, которые не имеют альтернативных способов ухода за детьми. Поэтому данные регионы характеризуются высокой потребностью в дошкольном образовании. Необходимость доведения заработной платы педагогов дошкольного образования до среднего уровня по общему образованию в регионах с очень высокой заработной платой потребовала перераспределения расходов в пользу оплаты труда. С 2009 по 2013 год доля расходов на оплату труда выросла на 23%. Однако доля этой статьи расходов в общей сумме осталась на среднем уровне, по сравнению с другими кластерами. В 2013 году средняя заработная плата педагогов дошкольного образования составила 50 тысяч рублей. Такой уровень зарплат позволяет привлекать молодых работников, обновлять кадровый состав. В данном кластере самая низкая доля пожилых педагогов – только 9%. Ниже предложена другая классификация, в которой сделан акцент на структурных изменениях в дошкольном образовании. Вторая классификация имеет 7 кластеров, большинство субъектов попали в 4 из них, 3 кластера – отдельные регионы, которые слишком специфичны по свои характеристикам, чтобы объединиться с остальными. Таблица 4. Размер кластеров Кластер Количество субъектов РФ 234 1 – «Стратегия расширения сети» 6 2 – «Стратегия сокращения сети в условиях депопуляции» 1 3 – «Стратегия укрупнения городских детских садов» 1 4 - «Стратегия стимулирования роста потребности в дошкольном образовании» 2 5 – «Стратегия перераспределения доступности» 33 6 - «Стратегия перераспределения доступности в урбанизированных субъектах» 30 7 – «Стратегия консервации ситуации в условиях демографического бума» 10 Сумма 83 Набор использованных для построения классификации переменных: динамика числа детских садов с 2009 по 2013 год; динамика числа сельских детских садов с 2009 по 2013 год; доля сельских детских садов в 2013 году; динамика численности воспитанников с 2009 по 2013 год; доля воспитанников сельских детских садов в общей численности воспитанников в 2013 году; изменения доли детей в возрасте 0-2 лет среди всех воспитанников детских садов с 2009 по 2013 год; динамика численности работников детских садов с 2009 по 2013 год; 235 изменение доли педагогического персонала среди всех работников детских садов с 2009 по 2013 год; доля педагогов сельских детских садов среди всех педагогических работников в дошкольном образовании в 2013 году; динамика доли педагогов сельских детских садов среди всех педагогических работников в дошкольном образовании в 2013 году; доля педагогов моложе 30 лет в 2013 году; доля педагогов в возрасте 55 лет и старше в 2013 доля педагогов моложе 30 лет в сельских детских году; садах в 2013 году; доля детей в возрасте 0-2 лет среди детей, стоящих в очереди на зачисление в детские сады, 2013 год; охват детей в возрасте 3-7 лет дошкольным образованием в 2013 году; доля педагогов в возрасте 55 лет и старше в сельских детских садах в 2013 году; охват детей в возрасте 0-2 лет дошкольным образованием в 2013 году; доля педагогов среди всех работников детских садов в 2013 году; динамика расходов на оплату труда среди всех расходов детских садов с 2009 по 2013 год; доля детей в возрасте 0-2 лет среди всех воспитанников детских садов в 2013 году; доля расходов детских садов на оплату труда в общих расходах детских садов в 2013 году; доля детей, стоящих в очереди, среди всех детей в возрасте 0-7 лет в 2013 году. 236 Таблица 5. Кластерная принадлежность № кластера Субъект РФ ФО 1 Пензенская область Приволжский ФО 1 Хабаровский край Дальневосточный ФО 1 Омская область Сибирский ФО 1 Тамбовская область Центральный ФО 1 Кабардино-Балкарская Республика Северо-Кавказский ФО 1 Республика Северная Осетия – Северо-Кавказский ФО Алания 2 Архангельская область (кроме Северо-Западный ФО Ненецкого АО) 3 Тюменская область (кроме Ханты- Уральский ФО Мансийского АО и ЯмалоНенецкого АО 4 Республика Ингушетия Северо-Кавказский ФО 4 Чеченская Республика Северо-Кавказский ФО 5 Вологодская область Северо-Западный ФО 5 Ленинградская область Северо-Западный ФО 5 Новгородская область Северо-Западный ФО 5 Республика Татарстан Приволжский ФО 5 Пермский край Приволжский ФО 5 Забайкальский край Сибирский ФО 5 Красноярский край Сибирский ФО 5 Новосибирская область Сибирский ФО 5 Томская область Сибирский ФО 5 Амурская область Дальневосточный ФО 5 Еврейская автономная область Дальневосточный ФО 5 Белгородская область Центральный ФО 237 5 Брянская область Центральный ФО 5 Костромская область Центральный ФО 5 Липецкая область Центральный ФО 5 Орловская область Центральный ФО 5 Ростовская область Южный ФО 5 Ставропольский край Северо-Кавказский ФО 5 Республика Башкортостан Приволжский ФО 5 Республика Марий Эл Приволжский ФО 5 Республика Мордовия Приволжский ФО 5 Удмуртская Республика Приволжский ФО 5 Чувашская Республика Приволжский ФО 5 Кировская область Приволжский ФО 5 Оренбургская область Приволжский ФО 5 Саратовская область Приволжский ФО 5 Ульяновская область Приволжский ФО 5 Курганская область Уральский ФО 5 Камчатский край Дальневосточный ФО 5 Республика Коми Северо-Западный ФО 5 Ненецкий авт. Округ Северо-Западный ФО 5 Чукотский автономный округ Дальневосточный ФО 5 Краснодарский край Южный ФО 6 Калужская область Центральный ФО 6 Ярославская область Центральный ФО 6 Республика Карелия Северо-Западный ФО 6 Калининградская область Северо-Западный ФО 6 Нижегородская область Приволжский ФО 6 Самарская область Приволжский ФО 6 Свердловская область Уральский ФО 6 Челябинская область Уральский ФО 238 6 Республика Хакасия Сибирский ФО 6 Иркутская область Сибирский ФО 6 Кемеровская область Сибирский ФО 6 Приморский край Дальневосточный ФО 6 Владимирская область Центральный ФО 6 Воронежская область Центральный ФО 6 Ивановская область Центральный ФО 6 Курская область Центральный ФО 6 Рязанская область Центральный ФО 6 Смоленская область Центральный ФО 6 Тверская область Центральный ФО 6 Тульская область Центральный ФО 6 Псковская область Северо-Западный ФО 6 Волгоградская область Южный ФО 6 г. Москва Центральный ФО 6 Ханты-Мансийский авт. Округ- Уральский ФО Югра 6 Магаданская область Дальневосточный ФО 6 Сахалинская область Дальневосточный ФО 6 Московская область Центральный ФО 6 Мурманская область Северо-Западный ФО 6 г.Санкт-Петербург Северо-Западный ФО 6 Ямало-Ненецкий авт. Округ Уральский ФО 7 Республика Дагестан Северо-Кавказский ФО 7 Алтайский край Сибирский ФО 7 Республика Бурятия Сибирский ФО 7 Республика Тыва Сибирский ФО 7 Республика Адыгея Южный ФО 7 Республика Калмыкия Южный ФО 239 7 Астраханская область Южный ФО 7 Карачаево-Черкесская Республика Северо-Кавказский ФО 7 Республика Алтай Сибирский ФО 7 Республика Саха (Якутия) Дальневосточный ФО Описание полученных кластеров Первый кластер «Стратегия расширения сети» включает в себя совершенно разные субъекты Российской Федерации из различных федеральных округов. Их объединяет положительный прирост числа детских садов (в среднем, 10%), в том числе в сельской местности (на 17%), опережающий прирост в численности воспитанников (в среднем, 27%). Численность работников детских садов также росла, но меньшими темпами. Увеличивалась доля педагогических работников, особенно сильно эта тенденция проявилась в сельской местности, в сельских детских садах доля педагогов выросла на 13% относительно 2009 года. В 2013 году доля педагогов среди всего персонала, в среднем, выше, чем по России, и составляет 43%. Этот кластер характеризуется самой низкой долей молодых педагогов, в том числе и в сельских детсадах: 16% педагогов моложе 30 лет, в селах – только 13%. Одновременно в этих регионах высокая доля самой старшей группы: 15% педагогических работников старше 54 лет. В среднем по данному кластеру, очередь состоит на 32% из детей старше 3 лет, что свидетельствует о невыполнении условия 100% доступности дошкольного образования для детей в возрасте 3-7 лет и ликвидации очереди. То есть даже при существенном расширении сети данные субъекты не справились с этой задачей. Однако охват детей дошкольным образованием в субъектах Российской Федерации из первого кластера тяготеет к средним значениям для России. Доля детей дошкольного возраста, стоящих в очереди, ниже, чем в среднем для всей России. Если среднее значение по всем субъектам Российской Федерации в 2013 году составляло 20%, то в данном кластере доля равна 12%. 240 Выше среднего доля расходов на оплату труда. Прирост этой доли происходил немного большими темпами, чем в среднем по России. В целом, первый кластер объединяет в себя субъекты Российской Федерации, которые работают с задачей обеспечения детей дошкольным образованием. Они решают эту задачу за счет увеличения числа детских садов и, судя по всему, наполняемости групп или увеличения числа групп. За период с 2012 по 2013 год очередь сократилась, в среднем, на 13%. При этом не наблюдается перераспределения доступности за счет возрастной группы 0-2 лет. Однако показатели могут косвенно свидетельствовать, что данный кластер столкнулся с трудностями при реализации задач. Например, прирост численности работников был не пропорционален увеличению численности воспитанников и даже увеличению числа детских садов. Что может свидетельствовать об увеличении нагрузки работников, особенно непедагогического персонала. Требование обеспечения заданного уровня заработных плат для педагогов привело к перераспределению средств между статьями расходов в пользу оплаты труда. Второй, третий и четвертый кластеры представляют собой отдельные субъекты Российской Федерации: Архангельскую область, Тюменскую область, Чеченскую Республику и Республику Ингушетия. Архангельская область существенно отличается тем, что с 2009 года произошло сокращение числа детских садов, в том числе сельских, с еще большим сокращением персонала, при одновременном росте численности воспитанников на 10%83. Численность работников дошкольного образования с 2009 года сократилась на 17%, исключительно за счет непедагогических работников. Основное сокращение пришлось на период между сбором данных в 2012 и 2013 годах. Численность педагогов, наоборот, немного выросла, особенно в сельской местности. Несмотря на проведенную оптимизацию, 83 Численность детей дошкольного возраста увеличилась только на 3%. 241 нагрузка на бюджеты детских садов осталась высокой, доля расходов на оплату труда выросла на 18%. В данном кластере самый высокий показатель охвата: 22% детей 0-2 лет и 78% всех детей 3-7 лет посещают детские сады. Очередь с 2012 года по 2013 год сократилась на 4%. Однако вероятно, это происходит за счет существенного увеличения нагрузки, особенно для непедагогического персонала. Особенность Тюменской области заключается также в сокращении числа детских садов при увеличении численности воспитанников в 1,5 раза. Однако возможно, сокращение числа детских садов связано с их укрупнением, так как численность персонала за этот период была увеличена на 12%. Важной характеристикой Тюменской области является высокая доля сельских детских садов – 72%, которые посещают 37% всех воспитанников. Сокращение числа детских садов произошло исключительно в городах, в селах детсадов стало, наоборот, немного больше. Увеличение численности персонала было проведено практически пропорционально между педагогическими и непедагогическими категориями работников. В результате доля педагогических работников осталась примерно на среднем для России уровне. Возрастная структура педагогических работников отличается высокой долей молодежи и низкой долей пожилых педагогов. Требование обеспечения определенного уровня зарплаты педагогическим работникам привело к существенному перераспределению расходов в пользу оплаты труда: доля этой статьи расходов выросла на 32% относительно 2011 года. Но все равно в 2013 году в общих расходах она занимала только 48%. Что касается доступности дошкольного образования, Тюменская область характеризуется одновременно низкими показателями охвата и очереди: только 10% детей 0-2 лет и 32% детей 3-7 лет посещали детские сады в 2013 году. При этом только 6% детей дошкольного возраста стоят в очереди, стоит отметить, что очередь на 100% состоит из детей 0-2 лет, то есть субъект полностью справился с ликвидацией очереди среди 3-7-летних детей. Нельзя утверждать, что это привело к перераспределению доступности, так как за рассматриваемый период 242 доля детей 0-2 лет среди воспитанников детских садов выросла на 65% относительно 2009 года и составила в 2013 году 18% от всех воспитанников. Неизвестно, по какой причине большая часть детей дошкольного возраста «выпадает» из системы дошкольного образования. Чеченская Республика и Республика Ингушетия отличаются существенным ростом всех показателей за рассматриваемый период. Число детских садов увеличилось на 38%, численность воспитанников на 70%, численность работников на 77%, причем пропорции педагогического и непедагогического персонала остались почти без изменений. Возрастная структура педагогов характеризуется очень высокой долей молодых работников: 31% педагогов моложе 30 лет, тогда как старше 54 лет только 6%. Охват дошкольным образованием в этих республиках очень специфичен: только 2% детей младше 3 лет и только 16% детей 3-7 лет посещали детские сады в 2013 г. В очереди находились на этот период 17% дошкольников, причем только 26% из них младше 3 лет. По сравнению с 2012 годом, в 2013 году очередь выросла в полтора раза. Прирост в численности дошкольников происходил преимущественно за счет детей 3-7 лет, в 2013 году они составили 94% всех воспитанников. Таким образом, за период с 2009 года в данных республиках произошло существенное расширение дошкольного образования, при этом охват остался достаточно низким. Вероятно, изначально эти субъекты находились в худших условиях по доступности дошкольного образования. Пятый кластер «Стратегия перераспределения доступности» включает в себя 33 субъекта из разных федеральных округов. Усредненные по кластеру значения показателей свидетельствуют о широком охвате детей дошкольным образованием: 21% детей 0-2 лет и 73% детей 3-7 лет посещали детские сады в 2013 году. Очередь также достаточно большая – 21% от всех детей дошкольного возраста, причем она существенно выросла за период с 2012 по 2013 год – на 42%. На 89% она состоит из детей в возрасте до 3 лет. Можно предположить, что обеспечение доступности дошкольным образованием происходило исключительно за счет сокращения доступности для детей до 3 лет и 243 увеличением нагрузки, так как, в среднем, не увеличились ни число детских садов, ни численность работников. Численность воспитанников увеличилась только на 17%, причем преимущественно за счет детей 3-7 лет (доля детей 0-2 лет упала на 12% среди всех воспитанников). В шестой кластер «Стратегия перераспределения доступности в урбанизированных субъектах» попало большинство субъектов Центрального федерального округа, в том числе г. Москва. Этот кластер характеризуется самой низкой долей сельских детских садов (34%) и, соответственно, низкой долей воспитанников детских садов (13%). По показателям охвата детей дошкольным образованием и динамике показателей сети шестой кластер схож с пятым. Особенностью шестого кластера является высокая доля старших возрастных групп среди педагогов: 16% педагогических работников старше 54 лет. Седьмой кластер «Стратегия консервации ситуации в условиях демографического бума» объединяет 10 субъектов Российской Федерации с высокой долей сельских детских садов (69%). В данном кластере низкие показатели охвата сочетаются с одним из самых высоких значений численности детей в очереди, причем очередь была большой и в 2012 году, и в 2013 году. Число детских садов увеличилось, в среднем, только на 2%, численность персонала (как педагогического, так и непедагогического) только на 7%, тогда как численность воспитанников выросла на 21%. Можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации, вошедшие в седьмой кластер, не справляются с требованием обеспечения доступности дошкольным образованием, осуществляют его не в полной мере и за счет перераспределения доступности между разными возрастными группами, а не за счет расширения и оптимизации сети. Так, доля детей 0-2 лет среди всех воспитанников упала с 2009 году на 19%, при этом все равно 34% очереди – дети в возрасте 3-7 лет. Наконец, особенностью седьмого кластера является достаточная молодая возрастная структура педагогического персонала: 21% моложе 30 лет и только 11% старше 54 лет. 244 Описание результата кластерного анализа на основе показателей изменений в общем образовании На основе данных системы общего образования были построены две классификации, по аналогии с типологиями регионов по дошкольному образованию: 1. Классификация регионов на основе различий социально- экономических характеристик и размера заработной платы педагогов, 2. Классификация, построенная на основе структурных изменений в общем образовании. Первая классификация включает в себя 6 кластеров: Таблица 6. Размер кластеров Кластер Количество субъектов РФ 1 - «Среднеразвитые» 27 2 – «Наименее развитые» 42 3 – «Лидеры по уровню зарплат» 2 4 – «Развитые» 5 5 – «Выше среднего по уровню зарплат» 4 6 – «Высокий уровень зарплат» 3 Сумма 83 Набор использованных для классификации переменных: среднемесячная начисленная заработная плата педагогических работников в 2013 году; динамика ВРП на душу населения с 2009 по 2012 год; уровень образования населения по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, на 1000 человек населения в возрасте 15 лет и более, указавших уровень образования имеют высшее образование; доля расходов на образование в бюджете субъекта в 2013 году; 245 доля государственных сельских школ среди всех государственных школ в 2013 году; численность школьников в расчете на 1 педагога в 2013 году. (только государственные школы); численность школьников, в среднем, в 1 классе в 2013 году. (только государственные школы); изменения бюджета субъекта с 2009 по 2013 год; доля школьников в сельских школах в общей численности школьников в 2013 году; изменение доли расходов на образование в бюджете региона с 2009 по 2013 год; динамика средней заработной платы в субъекте за 2013-2014 годы; численность школьников в расчете на 1 педагога в 2013 году. (только сельские государственные школы); доля обучающихся, пользующихся в своей школе платными образовательным услугами, среди всех школьников государственных школ в 2012 году; доля расходов школ на оплату труда в общих расходах школ в 2013 году. Дополнительно при описании кластеров использовались переменные: средства школ в расчете на 1 слушателя в 2013 году; получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации в 2012 году; получение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации в 2013 году. Таблица 7. Кластерная принадлежность № кластера 1 Субъект РФ Калужская область ФО Центральный ФО 246 1 Тверская область Центральный ФО 1 Республика Карелия Северо-Западный ФО 1 Архангельская область (кроме Северо-Западный ФО Ненецкого АО) 1 Вологодская область Северо-Западный ФО 1 Калининградская область Северо-Западный ФО 1 Ленинградская область Северо-Западный ФО 1 Новгородская область Северо-Западный ФО 1 Краснодарский край Южный ФО 1 Республика Татарстан Приволжский ФО 1 Пермский край Приволжский ФО 1 Нижегородская область Приволжский ФО 1 Свердловская область Уральский ФО 1 Тюменская область (кроме Ханты- Уральский ФО Мансийского АО и ЯмалоНенецкого АО 1 Челябинская область Уральский ФО 1 Республика Бурятия Сибирский ФО 1 Республика Хакасия Сибирский ФО 1 Забайкальский край Сибирский ФО 1 Красноярский край Сибирский ФО 1 Иркутская область Сибирский ФО 1 Кемеровская область Сибирский ФО 1 Новосибирская область Сибирский ФО 1 Омская область Сибирский ФО 1 Томская область Сибирский ФО 1 Приморский край Дальневосточный ФО 1 Амурская область Дальневосточный ФО 1 Еврейская автономная область Дальневосточный ФО 247 2 Белгородская область Центральный ФО 2 Брянская область Центральный ФО 2 Владимирская область Центральный ФО 2 Воронежская область Центральный ФО 2 Ивановская область Центральный ФО 2 Костромская область Центральный ФО 2 Курская область Центральный ФО 2 Липецкая область Центральный ФО 2 Орловская область Центральный ФО 2 Рязанская область Центральный ФО 2 Смоленская область Центральный ФО 2 Тамбовская область Центральный ФО 2 Тульская область Центральный ФО 2 Ярославская область Центральный ФО 2 Псковская область Северо-Западный ФО 2 Республика Адыгея Южный ФО 2 Республика Калмыкия Южный ФО 2 Астраханская область Южный ФО 2 Волгоградская область Южный ФО 2 Ростовская область Южный ФО 2 Республика Дагестан Северо-Кавказский ФО 2 Республика Ингушетия Северо-Кавказский ФО 2 Кабардино-Балкарская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Карачаево-Черкесская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Республика Северная Осетия – Северо-Кавказский ФО Алания 2 Чеченская Республика Северо-Кавказский ФО 2 Ставропольский край Северо-Кавказский ФО 2 Республика Башкортостан Приволжский ФО 248 2 Республика Марий Эл Приволжский ФО 2 Республика Мордовия Приволжский ФО 2 Удмуртская Республика Приволжский ФО 2 Чувашская Республика Приволжский ФО 2 Кировская область Приволжский ФО 2 Оренбургская область Приволжский ФО 2 Пензенская область Приволжский ФО 2 Самарская область Приволжский ФО 2 Саратовская область Приволжский ФО 2 Ульяновская область Приволжский ФО 2 Курганская область Уральский ФО 2 Республика Алтай Сибирский ФО 2 Республика Тыва Сибирский ФО 2 Алтайский край Сибирский ФО 3 Ямало-Ненецкий авт. Округ Уральский ФО 3 Чукотский автономный округ Дальневосточный ФО 4 Московская область Центральный ФО 4 Республика Коми Северо-Западный ФО 4 Мурманская область Северо-Западный ФО 4 г. Санкт-Петербург Северо-Западный ФО 4 Хабаровский край Дальневосточный ФО 5 Республика Саха (Якутия) Дальневосточный ФО 5 Камчатский край Дальневосточный ФО 5 Магаданская область Дальневосточный ФО 5 Сахалинская область Дальневосточный ФО 6 г. Москва Центральный ФО 6 Ненецкий авт. Округ Северо-Западный ФО 6 Ханты-Мансийский авт. Округ- Уральский ФО Югра 249 Описание кластеров Первый кластер «Среднеразвитые», состоящий из 27 субъектов Российской Федерации, характеризуется самым существенным ростом ВРП на душу населения (15% в сумме за 2009-2012 годы). Но в целом, это средние почти по всем показателям, относительно благополучные регионы. По заработной плате кластер находится на предпоследнем месте (27 284 рубля), как и по объему средств в расчете на 1 слушателя (76,9 тыс. рублей). В данном кластере наблюдается самое высокое соотношение педагог-слушатель в сельских школах: на 1 педагога приходится 7,85 школьников. И высокое соотношение педагогслушатель для всех государственных школ: на 1 педагога приходится 11,56 школьников. Второй кластер «Наименее развитые» самый объемный, он включает в себя 42 субъекта Российской Федерации. Как и в первом кластере, такой же высокий рост ВРП на душу населения. Средняя зарплата по экономике региона росла быстрыми темпами (в сумме выросла на 63% от уровня 2009 года) В целом, это бедные наименее развитые регионы, в том числе в этот кластер полностью вошли республики Северного Кавказа. Самая низкая средняя зарплата педагогов в 2013 году – только 20 430 рублей. При этом достаточно высокая доля расходов на оплату труда в общих расходах школ – 81%, что может свидетельствовать о том, что даже такой уровень зарплат регионам трудно обеспечивать. Находится на последнем месте по объему средств на 1 слушателя – только 64,9 тысяч рублей. В этом кластере наблюдалось минимальное увеличение регионального бюджета в номинальной выражении (только на 40% за 5 лет). Однако доля расходов на образование увеличилась в большем масштабе, чем в других кластерах. Этот кластер характеризуется самой низкой долей населения с высшим образованием. Он объединил в себе субъекты Российской Федерации с относительно высокой долей сельского населения (в среднем по кластеру, 37% 250 сельское население). Самая высокая доля сельских организаций (в среднем, 67%), в них обучаются (в среднем по субъектам Российской Федерации) 34% школьников. Самый низкий показатель численности слушателей в расчете на один класс (17,7), возможно, за счет большого числа сельских школ в субъектах Российской Федерации данного кластера. Третий кластер «Лидеры по уровню зарплат» – это только 2 субъекта Российской Федерации (ЯНАО и Чукотский автономный округ). Они сильно выделяются на фоне остальных субъектов Российской Федерации уровнем заработных плат, поэтому были отнесены в отдельную группу. Для них характерна самая высокая средняя зарплата педагогов (70 тысяч рублей). В расчете на 1 слушателя в год приходится в среднем 295 тысяч рублей (по статистическим данным о средствах школ). Это максимальное значение среди кластеров. Наблюдалось максимальное увеличение бюджета субъектов Российской Федерации относительно 2009 года (на 86% в номинальном выражении). При этом в данном кластере самая низкая доля расходов на образование в бюджете субъекта Российской Федерации: только 19%, тогда как в других кластерах среднее значение достигает 29%. Более того, это единственный кластер, в котором доля расходов на образование сократилась относительно 2009 года. В общеэкономическом плане наблюдается отрицательный рост ВРП на душу населения (-3% в сумме за период с 2009 по 2012 год). Необходимость обеспечения достаточно высокой средней зарплаты педагогов, судя по данным, не вызывает сильной нагрузки на бюджеты школ: самая низкая доля расходов на оплату труда в общих расходах школ – 73%. Косвенно, это может подтвердить и отсутствие необходимости привлекать средства населения. В данном кластере самая низкая доля школьников, получающих платные образовательные услуги – только 1%. Стоит отметить еще одну специфику данных субъектов Российской Федерации, в них самое низкое соотношение педагог-слушатель: на 1 педагога приходится 8,9 школьников, так как эти субъекты Российской Федерации с низкой плотностью населения. 251 Четвертый кластер «Развитые» состоит из 5 субъектов Российской Федерации, в том числе Московской области и г. Санкт-Петербурга. Уровень зарплат средний – 39 тыс. рублей. По уровню образования находится на втором месте. Также важно учитывать, что это густонаселенные регионы, поэтому для данного кластера характерно самое высокое среднее значение численности слушателей в одном классе – 22 человека. Самое высокое соотношение педагогслушатель: на 1 педагога приходится 11,67 школьников. Также в субъектах 4 кластера самая высокая доля школьников, получающих платные образовательные услуги в своих школах – 13%. Пятый кластер «Выше среднего по уровню зарплат» объединил в себе 4 субъекта Российской Федерации из Дальневосточного федерального округа. Его характеризуют относительно высокая заработная плата педагогов – 51 315 рублей, в среднем, по всем субъектам Российской Федерации, входящим в кластер. За период с 2009 года в этом кластере наблюдался максимальный рост средней зарплаты по субъекту Российской Федерации (на 64% от уровня 2009 года). Самое низкое соотношение педагог-слушатель в сельских школах: на 1 педагога приходится 5,51 школьников. При этом, в среднем по государственным школам этот показатель достаточно высокий – 10,27 на 1 педагога. В шестой кластер «Высокий уровень зарплат» вошли 3 субъекта: г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ненецкий автономный округ. Кластер занимает второе место по заработным платам педагогов – 60 976 рублей, что вероятно, создает существенную нагрузку на бюджеты субъектов Российской Федерации: самая высокая доля расходов на оплату труда в общих расходах школ – 85%. Однако в 2012 и 2013 годах эти субъекты Российской Федерации не брали бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы. На втором месте по численности детей в классе (в среднем – 20,46). Кластер занимает второе место после «лидеров по уровню зарплат» по объему средств, приходящихся на 1 слушателя в год (в среднем, 232 тыс. рублей). 252 Самая низкая доля сельского населения – только 13%, в среднем. Самая высокая доля населения с высшим образованием, что свидетельствует о качестве рабочей силы. При этом, как и в 3 кластере, наблюдается отрицательный рост ВРП на душу населения. Вторая классификация включает в себя 5 кластеров: Таблица 8. Размер кластеров Кластер Количество субъектов РФ 1 – «Стратегия оптимизации» 23 2 – «Стратегия сохранения» 8 3 – «Стратегия консервации в условиях демографического роста» 7 4 – «Стратегия активной оптимизации в условиях депопуляции» 25 5 «Стратегия дополнительной кадровой оптимизации в аграрных субъектах» 20 Сумма 83 Набор используемых для классификации переменных динамика числа государственных школ; динамика числа государственных сельских школ; доля государственных сельских школ среди всех государственных школ в 2013 году; доля школьников, обучающихся в частных школах в 2013 году; доля школьников, обучающихся в сельских школах в 2013 году; динамика доли 9-классников, поступивших в 10 класс; численность школьников, в среднем, в 1 классе в 2013 году (только государственные школы); 253 численность школьников, в среднем, в 1 классе в 2013 году (только сельские государственные школы); численность школьников, в среднем, в 1 специальном (коррекционном) классе для детей с ограниченными возможностями в 2013 году (только государственные школы); доля школьников, обучающихся во 2 смену, в 2013 году; доля обучающихся, пользующихся в свое школе платными образовательным услугами, среди всех школьников государственных школ в 2012 году; динамика численности педагогических работников сельских государственных школ; динамика численности педагогических работников государственных школ; численность школьников в расчете на 1 педагога в 2013 году (только сельские государственные школы); численность школьников в расчете на 1 педагога в 2013 году (только государственные школы); доля бюджетных средств в финансировании общеобразовательных организаций в 2013 году; динамика численности населения в субъекте в 2009-2013 годах; доля сельского населения в 2013 году; доля детей школьного возраста среди населения субъекта в 2009 году; доля детей школьного возраста среди населения субъекта в 2013 году. Таблица 9. Кластерная принадлежность № кластера Субъект РФ ФО 1 Владимирская область Центральный ФО 1 Ивановская область Центральный ФО 1 Липецкая область Центральный ФО 254 1 Мурманская область Северо-Западный ФО 1 Новгородская область Северо-Западный ФО 1 Астраханская область Южный ФО 1 Ростовская область Южный ФО 1 Республика Башкортостан Приволжский ФО 1 Чувашская Республика Приволжский ФО 1 Пермский край Приволжский ФО 1 Самарская область Приволжский ФО 1 Свердловская область Уральский ФО Тюменская область (кроме ХантыМансийского АО и Ямало1 Ненецкого АО Уральский ФО Ханты-Мансийский авт. Округ1 Югра Уральский ФО 1 Челябинская область Уральский ФО 1 Республика Бурятия Сибирский ФО 1 Иркутская область Сибирский ФО 1 Кемеровская область Сибирский ФО 1 Томская область Сибирский ФО 1 Приморский край Дальневосточный ФО 1 Хабаровский край Дальневосточный ФО 1 Сахалинская область Дальневосточный ФО 1 Еврейская автономная область Дальневосточный ФО 2 Республика Адыгея Южный ФО 2 Республика Ингушетия Северо-Кавказский ФО 2 Кабардино-Балкарская Республика Северо-Кавказский ФО Республика Северная Осетия – 2 Алания Северо-Кавказский ФО 2 Чеченская Республика Северо-Кавказский ФО 255 2 Ямало-Ненецкий авт. Округ Уральский ФО 2 Республика Тыва Сибирский ФО 2 Республика Хакасия Сибирский ФО 3 Московская область Центральный ФО 3 г.Москва Центральный ФО 3 Калининградская область Северо-Западный ФО 3 Ленинградская область Северо-Западный ФО 3 г.Санкт-Петербург Северо-Западный ФО 3 Краснодарский край Южный ФО 3 Ставропольский край Северо-Кавказский ФО 4 Брянская область Центральный ФО 4 Воронежская область Центральный ФО 4 Костромская область Центральный ФО 4 Курская область Центральный ФО 4 Рязанская область Центральный ФО 4 Тверская область Центральный ФО 4 Тульская область Центральный ФО 4 Ярославская область Центральный ФО 4 Республика Коми Северо-Западный ФО Архангельская область (кроме 4 Ненецкого АО) Северо-Западный ФО 4 Вологодская область Северо-Западный ФО 4 Псковская область Северо-Западный ФО 4 Республика Калмыкия Южный ФО 4 Республика Марий Эл Приволжский ФО 4 Республика Татарстан Приволжский ФО 4 Нижегородская область Приволжский ФО 4 Саратовская область Приволжский ФО 4 Ульяновская область Приволжский ФО 256 4 Красноярский край Сибирский ФО 4 Новосибирская область Сибирский ФО 4 Омская область Сибирский ФО 4 Камчатский край Дальневосточный ФО 4 Амурская область Дальневосточный ФО 4 Магаданская область Дальневосточный ФО 4 Чукотский автономный округ Дальневосточный ФО 5 Белгородская область Центральный ФО 5 Калужская область Центральный ФО 5 Орловская область Центральный ФО 5 Смоленская область Центральный ФО 5 Тамбовская область Центральный ФО 5 Республика Карелия Северо-Западный ФО 5 Ненецкий авт. Округ Северо-Западный ФО 5 Волгоградская область Южный ФО 5 Республика Дагестан Северо-Кавказский ФО 5 Карачаево-Черкесская Республика Северо-Кавказский ФО 5 Республика Мордовия Приволжский ФО 5 Удмуртская Республика Приволжский ФО 5 Кировская область Приволжский ФО 5 Оренбургская область Приволжский ФО 5 Пензенская область Приволжский ФО 5 Курганская область Уральский ФО 5 Республика Алтай Сибирский ФО 5 Алтайский край Сибирский ФО 5 Забайкальский край Сибирский ФО 5 Республика Саха (Якутия) Дальневосточный ФО Описание кластеров 257 Первый кластер «Стратегия оптимизации» включает в себя 23 субъекта Российской Федерации из разных федеральных округов, разные по своему социально-экономическому положению. Самые существенные изменения в этом кластере произошли в возрастной структуре – доля детей школьного возраста выросла на 4,8%. В остальных кластерах изменения не такие существенные. Также особенностью данного кластера является максимальное сокращение доли детей, поступающих после 9 класса в 10-й: с 57,6% в 2010 году до 53,6% в 2013 году. Высока доля слушателей, пользующихся платными услугами (в среднем, 10%). В целом, кластер занимает промежуточное положение по большинству характеристик, в нем наблюдается, в среднем, при несущественном увеличении численности слушателей, сокращение числа школ, в том числе и сельских, и численности работников. Второй кластер «Стратегия сохранения» объединяет 8 субъектов Российской Федерации, в том числе 4 республики Северного Кавказа. Это единственная группа субъектов Российской Федерации, в которой, в среднем, наблюдалось сокращение численности учащихся школ (на 1,3%, однако эта тенденция не является общей для всех субъектов Российской Федерации данной группы). Сокращение числа школ было минимальным (4%), в том числе сокращение сельских школ (только 2% от числа школ в 2009 году). Единственный кластер, в котором, в среднем, росла численность педагогов, в том числе в сельских школах. В данной группе самая высокая доля сельского населения (44% в 2013 году). Соответственно, максимальная доля детей, обучающихся в сельских школах (в среднем, почти половина слушателей). При этом наполняемость классов довольно большая – в среднем, 20 слушателей в классе. Отличительной особенностью является самая высокая доля выпускников 9 класса, продолжающих обучение в школе – 67,8% в 2013 году. В отличие от других кластеров, в кластере 2 этот показатель не сокращался, всегда оставаясь стабильно высоким. 258 Самая высокая доля обучающихся во 2 смену – 22%. И самая низкая доля слушателей, пользующихся платными услугами (1%). Третий кластер «Стратегия консервации в условиях демографического роста» образован 7 субъектами Российской Федерации, в том числе г. Москва, Московской областью и г. Санкт-Петербург. В связи с этим в данном кластере самая низкая доля сельских школ. Так как плотность населения высокая, все показатели наполняемости тоже большие. Наполняемость классов равна, в среднем, 23 слушателя на 1 класс. Также самая высокая наполняемость коррекционных классов – в среднем, 11,43. Самая высокая численность слушателей в расчете на 1 педагога – 12,5. Важно отметить, что это единственный кластер, в котором наблюдается рост численности населения (на 6,4% в сумме за весь период с 2009 года). Также самое существенное увеличение численности слушателей (в среднем, на 6,8%). Самое значительное в Санкт-Петербурге (13%) и Москве (10%). При этом возрастная структура населения почти не изменилась, доля школьников осталась той же. Еще одной отличительной особенностью оказалась самая низкая доля обучающихся во 2 смену – 9%. Наконец, этот кластер характеризуется самой высокой долей учащихся, пользующихся платными образовательными услугами у себя в школе (11%). Четвертый кластер «Стратегия активной оптимизации в условиях депопуляции» самый многочисленный: 25 субъектов Российской Федерации из разных федеральных округов. Наблюдалась самая значительная депопуляция – численность населения сократилась, в среднем, на 2,4%. Численность школьников, в среднем, осталась на прежнем уровне. Тем не менее, этот кластер характеризуется максимальным сокращением числа школ (на 16%, в среднем), в том числе и сельских (на 20%). Сокращение педагогических работников тоже было существенным, особенно в сельских школах (в среднем, на 12% в сельской местности). При этом данный кластер даже в 2013 году остается на последнем месте по наполняемости классов 259 в сельских школах – 9,63. Также минимальная наполняемость коррекционных классов – 6,32. Самое низкое значение соотношения слушатель / педагог в сельских школах – 5,84. Пятый кластер «Стратегия дополнительной кадровой оптимизации в аграрных субъектах» объединяет в себе 20 субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации данного кластера также наблюдается существенное сокращение числа школ, как и в 4 кластере. Происходило самое сильное сокращение численности педагогов, в том числе в сельской местности. Самая высокая доля сельских школ – 70%, при этом в них обучаются, в среднем по субъектам Российской Федерации, чуть более трети слушателей. Самая низкая численность слушателей в расчете на 1 класс (16,39), в сельских школах – 10 слушателей на 1 класс. В расчете на 1 педагога значения также самые низкие – 9,17 слушателей в расчете на 1 педагога. Вывод: При отборе субъектов Российской Федерации для дальнейшего исследования стоит ориентироваться на потребности субъекта Российской Федерации, в первую очередь, на динамику численности детей, динамику численности населения и его возрастную структуру (соотношение численности детей и общей численности населения). Также стоит учитывать социальноэкономические возможности субъекта Российской Федерации. В качестве ключевых структурных показателей стоит использовать динамику числа образовательных организаций, динамику численности персонала, в том числе педагогов, количество групп / классов, расчетные показатели, такие как количество детей на 1 педагога, на 1 группу / класс. 260 Модуль 4. Тема 2. Разработка и обоснование инструментария оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (включая обоснование набора показателей) При разработке инструментария оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» за основу был взят подход Майкла Фуллана84 (Майкл Фуллан «Новое понимание реформ в образовании»). Майкл Фуллан предлагает оценивать не столько сам результат инноваций сколько этапы реализации инновации от их возникновения до её закрепления. Майкл Фуллан выделяет три этапа реализации инновации: инициация, реализация и институциализация (продолжение) реформ. На эффективность каждого из этапов влияют определенные факторы, описанные М. Фулланом. Для оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации, для каждого фактора были сформулированы показатели, шкала оценки и подобраны методы исследования. Разработанная методология оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, предполагает учет объективной информации (статистические данные, нормативные и методические документы) и субъективного видения ситуации, отношения к ней со стороны представителей 84 Фуллан М. Новое понимание реформ в образовании. М.- Просвещение, 2006, 270 с. 261 органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, представителей образовательных организаций, в том числе – педагогов. Инструментарий оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, включил в себя: нормативные документы федерального, регионального, муниципального уровня и локальные нормативные акты, связанные с повышением оплаты труда и внедрением эффективного контракта; методические рекомендации федерального и регионального уровня, касающиеся внедрения эффективного контракта; инструментарий для проведения глубинных индивидуальных и групповых (фокус-групп) интервью: o гайд для интервью с представителем регионального органа управления образованием; o гайд для интервью с представителем муниципального органа управления образованием; o гайд для интервью с руководителем общеобразовательной организацией; o гайд для интервью с руководителем дошкольной образовательной организацией; o гайд для интервью с педагогическими работниками общеобразовательных организаций; o гайд для интервью с педагогическими работниками дошкольных образовательных организаций; o гайд для интервью с представителем органа государственно- общественного управления. набор статистических данных о системе образования; 262 механизмы и регламенты оценки эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597. Оценка эффективности решения субъектами Российской Федерации задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597, предусматривает получение информации: из открытых источников: o базы данных законодательных актов и нормативных документов: законодательные акты, размещенные на сайте ФГУ «Федеральный центр образовательного законодательства» информационно-правового обеспечения (http://www.lexed.ru); «Гарант», размещенные ресурсы в сети «Интернет» (http://www.garant.ru); ресурсы правовой системы «Референт», размещенные в сети «Интернет» (http://www.referent.ru); полнофункциональная система правовой информации «КонсультантПлюс», функционирующая в локальной компьютерной сети; o официальные сайты федеральных и региональных исполнительных органов управления образованием региональных, муниципальных органов исполнительной власти и образовательных организаций; o данные сайта Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru/; o данные сайта Федерального казначейства РФ www.roskazna.ru; o данные Мониторинга экономики образования (http://memo.hse.ru/); непосредственно от представителей региональных, муниципальных органов исполнительной власти и образовательных организаций. Предложенные показатели оценки эффективности обеспечивают охват всех этапов реализации изменений (внедрения инноваций) и отражают все факторы, влияющие на изменения (инновации), из числа факторов, предложенных М.Фулланом и принятых для данной разработки. 263 Разработанные показатели оценки эффективности, инструментарий обеспечивают получение данных, характеризующих следующие параметры оценки эффективности: - объективность происходящих изменений; - субъективное восприятие поставленных задачи и проводимых изменений представителями системы образования, которые реализуют изменения и которых непосредственно коснулись изменения, и общественностью; - учет региональных особенностей при реализации изменений. Для оценки 1 этапа инициации изменений (инноваций) будут использованы: анализ нормативных и методических документов федерального, регионального, муниципального уровня и уровня образовательной организации, связанных с инновацией, глубинные индивидуальные и групповые интервью с руководителями региональных, муниципальных органов управления образования, руководителями образовательных организаций, педагогами. Анализ полученных результатов позволит ответить на вопросы: о наличии и доступности замысла инновации (показатель «Наличие ясного замысла инновации, плана реализации инновации и их передача участникам») - насколько полно, качественно и ясно передан замысел инновации, понимают ли его представители системы образования, есть ли у них возможность получать объективную, полную и качественную информацию о замысле инновации. Непонимание замысла и отсутствие доступной информации о нем становится препятствием для реализации инновации или искажает её суть. Напротив, понимание замысла и наличие доступной информации о нем дает возможность исполнителям понять насколько необходима инновация для организации, в которой он работает, и для него лично, принять решение об участии в реализации. о практической значимости инновации (показатель «Уровень значимости инновации для организации и конкретных исполнителей») – насколько значима инновация для участников её реализации, принята ли она ими как необходимая. Инновация, навязанная исполнителям, не принятая ими как 264 необходимость демотивирует и создает угрозу байкотирования и имитаций. Понимание практической значимости инновации исполнителем наряду с понимаем смысла инновации дает основания для принятия индивидуального решения о реализации инновации и разъяснения значения инновации соисполнителям; о наличии свободного доступа участников к информации об инновации (методическим материалам, консультациям, разъяснениям) (показатель «Наличие качественного доступа участников к информации об инновации»). При отсутствии доступа участников к качественной информации об инновации могут возникать ошибки в её реализации, нарушения норм и законодательства, возникать конфликтные ситуации между исполнителями и инициаторами инновации. Наличие свободного доступа качественной информации об инновации позволяет исполнителю минимизировать риски нарушения норм и законодательства, учитывать особенности региона, образовательной организации и использовать имеющиеся материалы для \адаптации идеи инновации к местным условиям; о поддержке инновации со стороны руководителей органов управления образованием, вышестоящих организаций (показатель «Наличие моральной, информационной, финансовой поддержки руководителей региона/муниципалитета»). Инновации, не поддерживаемые вышестоящими руководителями, органами управления образованием, не приводят к существенным результатам, создают у исполнителей соблазн имитации изменений. Наоборот, поддержка вышестоящим руководством инноваций обеспечивает возможность получения дополнительных ресурсов для её реализации; о поддержке инноваций педагогами (показатели «Понимание преподавателями смысла инновации и принятие её», «Включенность учителей в разработку и внедрение непосредственными инновации»). исполнителями или Педагоги, обычно бенефициарами являются инноваций, реализуемых в сфере образования. Непринятие инновации со стороны педагогов 265 (учителей) становится препятствием её реализации, приводит к имитациям, если инновация задается сверху и её невозможно проигнорировать. Поэтому поддержка и понимание смысла инновации педагогами является одним из важнейших факторов успешности инновации. Вместе с тем простая поддержка со стороны педагогов недостаточна для успешного внедрения инновации, особенно если инновация требует изменения педагогической деятельности. Необходимо активное участие самих педагогов в разработке регламентов, процедур, содержания изменений, в процессе которого у педагогов вырабатывается понимание их роли в реализации инновации и изменения в педагогической деятельности; о влиянии внешних агентов изменений (инноваций) (показатель «Наличие внешних агентов изменений, оказывающих содействие в разработке, внедрении и оценке результатов изменений»). Наличии внешних агентов в лице общественных организаций, институтов, физических лиц, поддерживающих и продвигающих идеи инноваций, обеспечивает возможность получения дополнительного ресурса для реализации изменений (инноваций). Напротив, отсутствие таких внешних агентов увеличивает нагрузку на представителей системы образования (в первую очередь – руководителей) в части продвижения идей в обществе и во власти; о давлении сообщества на реализацию изменений (внедрение инноваций) (показатель «Наличие сообществ, оказывающих давление на внедрение инновации»). Любая инновация, особенно массовая, имеет своих сторонников и противников. При наличии превалирующего числа сообществ, не поддерживающих или противодействующих изменениям (инновации), реализация изменений (внедрение инноваций) затрудняется. Давление таких сообществ может увеличивать численность противников инновации и тормозить её. Напротив, наличие сообществ, поддерживающих изменения и заинтересованных в реализации изменений (внедрении инноваций), позволяет увеличивать численность сторонников инновации и обеспечивать её более активное распространение. 266 о новой политике в образовании (показатель «Связь инновации с государственной политикой»). Новая политика в сфере образования может соответствовать или противоречить реализуемым изменениям (внедряемым инновациям). В случае, если новая политика противоречит реализуемым изменениям, их продвижение будет затруднено. Политика, способствующая реализации изменений, усиливает административный ресурс и позволяет более активно продвигать изменения (инновации), использовать поддержку власти; о бюрократической ориентации или ориентации на решение проблемы (показатель «Глубина изменений при внедрении инновации»). Анализ глубины проводимых изменений позволяет выявить на что ориентируются исполнители: на бюрократическое исполнение, формальное выполнение процедур и отчет вышестоящим организациям, или на решение проблемы, связанных с реальными изменениями, затрагивающими всех работников, систему управления и организацию образовательного процесса. Для оценки 2 этапа реализации изменений (инноваций) будут использованы преимущественно глубинные индивидуальные и групповые интервью с руководителями региональных, муниципальных органов управления образования, руководителями образовательных организаций, педагогами. Наряду с интервью будут проанализированы нормативные и методические документы, связанные с изменениями (инновацией). Анализ полученных результатов позволит ответить на вопросы: о ясности относительно целей и средств реализации изменений (инноваций) (показатели «Ясное понимание руководством и коллективом целей инновации», «Ясное понимание руководством и коллективом средств реализации инновации»). Недостаточная ясность – пересекающиеся цели и неопределенные средства их достижения – представляет собой основную проблему на стадии реализации; преподавателя и другие специалисты считают, что на практике просто непонятно, что означает данное изменение ….но ее смысл довольно тонкая вещь; часто … приходится иметь дело с видимостью ясности. Эта видимость возникает при упрощенной интерпретации инновации, 267 т.е. за предлагаемой инновацией стоит больше, чем люди видят или осознают. …. Неясные и нечетко определенные изменения могут вызвать большую тревожность и фрустрацию у тех, кто искренне пытается реализовать изменения.» (М. Фуллан, стр. 76). о сложности изменений (инновации) (показатели «Инновация воспринимается как простая или как сложная для реализации», «Насколько глубокие и сложные изменения осуществляются в организации в связи с инновацией»). Сложность означает трудность и ту степень изменений, которая требуется отдельному человеку, отвечающему за реализацию…. Многие изменения…..требуют сложного выстраивания деятельности, структур, диагностики, стратегий обучения и философского понимания, если мы хотим добиться эффективной реализации. Хотя сложность создает много проблем для реализации, она может привести к более крупным изменениям, поскольку делаются попытки достичь большего… простые изменения могут быть легкими для исполнения, но они не меняют ситуацию по существу. Сложные изменения обещают достичь большего, что хорошо, принимая во внимание те изменения, что происходят в наше время, но они требуют больших усилий и провал обходится дороже» (М. Фуллан, стр. 77). проработки о качестве обеспечения инновации (показатель «Уровень качества материалов, необходимых для внедрения инновации»). «Неадекватное качество и даже простая нехватка материалов и других ресурсов может возникнуть тогда, когда решения о принятии изменений делаются по политической необходимости или на основании осознаваемой потребности при нехватке времени на разработку. Другими словами, когда согласие на реформу важнее реализации, решения часто принимаются без последующего обсуждения или выделения времени на подготовку, необходимую для создания адекватных материалов. Амбициозные проекты почти всегда имеют политическую подоплеку. В результате этого время между решением об инициации и началом реформы слишком мало, чтобы углубляться в вопросы качества» (М. Фуллан, стр. 78). При отсутствии необходимых разъяснений, качественных нормативных 268 актов и методических рекомендаций реализация изменений (инноваций) может страдать от неправильно выбираемых подходов, нарушений законодательства и норм. Наличие необходимых нормативных актов на старте изменений, методических разъяснений позволяет избежать многих ошибок при реализации изменений на местах. о влиянии местных факторов на реализацию изменений (внедрение инноваций), в том числе: o наличие положительного опыта изменений на уровне региона, муниципалитета (показатель «Опыт изменений на уровне округа (района)»). все основные исследования показывают, что на местах процесс реализации на уровне округа является решающим, если цель –существенные изменения. Руководитель окружной системы образования и другие чиновники на уровне округа определяют условия реализации до такой степени, что они проявляют знание и понимание реалий и оказывают особую поддержку попыткам претворить изменения на практике.», «… Важность инновационного опыта округа может быть сформулирована следующим образом: чем больше отрицательного опыта предыдущей реализации инноваций в округе имели преподавателя, тем более циничными и апатичными они будут относительно последующих инноваций, независимо от достоинств идеи или программы. Округа, провинции или штаты могут развивать как положительный, так и отрицательный потенциал изменений» (М. Фуллан, стр. 80). Если в регионе, муниципалитете имеется многолетний положительный опыт реализации изменений, то новые изменений (инновации) будут приниматься образовательным сообществом более позитивно, чем при его отсутствии или наличии отрицательного опыта реализации изменений. o поддержка изменений (инноваций) окружными (районными) чиновниками, заинтересованными в реализации изменений, всесторонняя поддержка изменений (инноваций) с их стороны; 269 o роль местного сообщества (показатель «Роль общественных советов в реализации изменений (инноваций)»). «В ситуациях, когда школьный совет и округ активно работают вместе, могут быть достигнуты существенные улучшения по сравнению с теми советами, которые противостоят инновациям или не участвуют в них» (М. Фуллан, стр. 81). o роль руководителя образовательной организации (показатель «Роль директора в реализации инноваций»). «Все основные исследования по инновациям и эффективности школ демонстрируют, что директор значительно влияет на вероятность того, произойдет ли изменение, но они также указывают на то, что большинство директоров не имеют лидерской позиции относительно преподавания или содержания изменений» Берман и Мак-Лафлин (Berman and McLaughlin, 1977) обнаружили, что «проекты. Где была активная поддержка директора, имели большую вероятность успешной реализации» (М. Фуллан, стр. 81). Заинтересованность директора в изменениях (инновации) значительно увеличивает вероятность её успешной реализации. o роль учителей в реализации инновации, барьеры к участию учителей в реализации инновации. «На индивидуальном уровне Хуберман (Huberman, 1988) и другие исследователи обнаружили, что по своей психологической предрасположенности преподавателя более или менее склонны к инновациям. Некоторые преподавателя, в силу личных особенностей или предыдущего опыта и стадии карьеры, обладают большей самоактуализацией, которая ведет их к действиям и заставляет прилагать усилия, чтобы добиться успешной реализации…. Изменения в школе наилучшим образом достигаются, когда преподавателя постоянно и очень конкретно и точно обсуждают свою практику. В ходе таких обсуждений преподавателя вырабатывают общий язык, адекватный для сложной ситуации преподавания, научаются отличать один вид преподавания и его преимущества от другого. Преподавателя и администраторы вместе планируют, разрабатывают, исследуют, оценивают изменения…. При совместной работе преподавателя и администраторы несут совместный, тяжелый груз развития, необходимого для долгосрочного совершенствования, 270 находят подтверждения своему пониманию используемого подхода и делают вырабатываемые стандарты своей работы достижимыми (М. Фуллан, стр. 82). о динамике основных показателей, связанных с инновацией (показатели «Наличие образовательных нормативного услуг», «Методика подушевого расчета финансирования норматива подушевого финансирования образовательных услуг, учитывающая целевой уровень заработной платы», «Объемы финансового обеспечения на реализацию образовательных услуг оптимальны для решения задачи, на которую направлена инновация», работников «Соответствие целевым уровня показателям, заработной заявленным платы в педагогических нормативных актах федерального и регионального уровней», «Влияние параметров эффективного контракта на мотивацию педагогов», «Оптимизация сети образовательных организаций», «Оптимизация штатной численности работников образовательных организаций», «Используемые модели организации сети и образовательного процесса», «Наличие системы оценки результатов инновации»). Показатели данной группы относятся к конкретной инновации, в данном случае к решению задачи повышения заработной платы педагогических работников и внедрению эффективного контракта и отражают насколько эффективно происходит процесс реализации изменения. Так, отсутствие норматива финансирования образовательной организации или не недоведение позволяет его непосредственно руководителю до эффективно планировать расходы организации и определять политику в области стимулирования работников. Если при расчете норматива не учитывалось требование о доведении уровня заработной платы до установленного законодательством или иными нормативными документами, то доведение заработной платы до целевого уровня становится проблемой, которая, как показывает опыт предыдущих лет, решается за счет перераспределения средств между организациями, что также не позволяет руководителям эффективно управлять финансами и стимулированием работников. Если достижение целевого уровня заработной платы педагогических работников осуществляется 271 не за счет увеличения фонда оплаты труда, а за счет увеличения нагрузки на работников, то это ведет к снижению качества работы педагогов, их перегрузке и, как следствие, снижению качества работы школы. Большое значение имеют параметры эффективного контракта, которые принимаются образовательной организацией. От них зависит на что будут ориентироваться педагоги –на повышение качества и результативности основной деятельности или учет иных факторов, которые переориентируют педагогов с основной деятельности на дополнительную эффективности или стимулируют системы эффективностью: отказ фальсификации. образования от связана мероприятий по и с Задача её повышения экономической оптимизации ведет к нерациональному расходованию средств, вместе с тем неоправданная оптимизация ухудшает доступность образования для потребителей, снижает его качество. Во многом это зависит от тех моделей, которые распространены в субъекте Российской Федерации. Повышение эффективности системы образования становится более реальной задачей, если в субъекте РФ спланирован и реализуется переход на современные модели организации образовательного процесса: перевод части образовательной программы на обучение в дистанционном режиме, использование электронных образовательных ресурсов, сетевого взаимодействия и т.д. Для оценки 3 этапа продолжение реформ (институциализация) будут использованы преимущественно глубинные индивидуальные и групповые интервью с руководителями региональных, муниципальных органов управления образования, руководителями образовательных организаций, педагогами. Анализ полученных результатов позволит ответить на вопросы: о наличии интереса субъектов инноваций к их продолжению (показатель «Уровень интереса коллектива к продолжению инновации»). Если руководители системы образования, образовательных организаций и педагогических работники заинтересованы в изменениях (инновации), то вероятность, что процессы изменений будут продолжаться возрастают. 272 Отсутствие такого интереса или негативное восприятие изменений снижает вероятность его закрепления; о наличии инвестиций в продолжение реформ (показатель «Достаточность средств для продолжения инновации»). Отсутствие достаточного объема средств и инвестиций в продолжение реализации изменений ведет к свертыванию изменений (инноваций) или закреплению имитационных механизмов. Напротив, достаточность средств, особенно при их целевом характере, позволяет закрепить и продвинуть реальные изменения; об устойчивости команд (показатель «Вероятность смены команды»). Опыт изменений показывает, что смена команды всегда ведет к изменению в части реализации изменений (инноваций). Если требования к изменениям не подкреплены установками вышестоящих руководителей, то при смене команды изменения могут быть свернуты или претерпевать значительные трансформации, изменяющие их характер и влияние на коллектив (как в отрицательном, так и в положительном смысле); о наличии инфраструктуры поддержки инновации (показатель «Уровень научно-методической обеспеченности системы образования для продолжения инновации»); о понимании дальнейших шагов (показатель «Наличие представлений и планов (программ), обеспечивающих понимание того, какие шаги будут предприняты в дальнейшем для обеспечения функционирования инновации») Наконец, последняя группа показателей связана непосредственно с результатами реализуемых изменений (инноваций): количественные показатели достижения целей изменений (инноваций): o доведение уровня заработной платы до целевого значения; 273 o доля педагогических работников, переведенных на эффективный контракт. влияние изменений (инновации) на повышение качества работы педагогов и привлекательность профессии: o динамика кадрового состава образовательных организаций: изменение качества кадрового состава, возрастных характеристик; o уровень удовлетворенности педагогических работников заработной платой и подходами к её формированию, в том числе нагрузкой и интенсивностью, требованиями к труду, покупательной способностью заработной платы; o повышение эффективности использования потенциала работников образовательных организаций: оптимальность численности работников; пересмотр должностных инструкций с точки зрения обеспечения современных требований к работе; использование труда работников с точки зрения их уровня квалификации; влияние изменений (инновации) на изменения в образовательном процессе: изменение деятельности преподавателя в классе в соответствии с современными требованиями и возможностями. Гайд интервью с заместителем руководителя общеобразовательной организации Цели обсуждения: выявление механизмов и способов решения задачи по введению эффективного контракта в сфере общего образования. Инструкция: Перед началом проведения интервью пояснить цели, сообщить о том, что будет проводиться аудиозапись, что вся информация, озвученная во время интервью, будет представлена только в обобщенном виде без указания организации, региона и данных респондента. Начало беседы: 274 - Расскажите, пожалуйста, какие Ваши основные обязанности как заместителя директора школы. Изменился ли характер Вашей работы в качестве заместителя директора школы за последние годы? Расскажите, в чем заключаются эти изменения? - Как изменилась нагрузка заместителя директора? -Изменились ли должностные обязанности? -Усилились ли в последние годы требования руководителя к работе заместителей? В чем это выразилось? Усилились ли требования со стороны родителей? В чем это выражается? - Расскажите немного о тех изменениях, которые произошли в общем образовании и непосредственно повлияли на работу Вашей школы? Тема 1: Инициация изменений в сфере оплаты труда в общем образовании. Степень информированности и включенности в процесс реформирования 1.1. Поговорим/вспомним о тех изменениях (нововведениях), которые произошли в сфере оплаты труда общего образования при переходе на НСОТ. Какие задачи, по Вашему мнению, решались в рамках перехода на НСОТ? Как Вам считаете, удалось ли новой системе оплаты труда решить задачу стимулирования повышения качества работы педагогов? 1.2. С 2012 года было инициировано введение эффективного контракта. Попытайтесь вспомнить, как Вы впервые узнали о словосочетании «эффективный контракт»: как это произошло, и как Вы это восприняли? Расскажите, пожалуйста, кем и в какой форме была доведена информация об эффективном контракте до вашей образовательной организации? Проводилась ли какая-либо разъяснительная работа? Кто и как её проводил? (выяснить подробнее, в чем фактически заключалось «доведение информации») 1.3. Была ли для вас очевидной и ясной суть предполагаемой реформы? Если да, в чем она заключается? 275 Как Вы поняли, что нужно сделать в Вашей образовательной организации, чтобы перейти на эффективный контракт? - выяснить, какое содержание вкладывает респондент в понятие «эффективный контракт» - его глазами: это продолжение НСОТ или принципиально другая система трудовых отношений? 1.4. На Ваш взгляд, способна ли существующая система трудовых отношений обеспечить положительные изменения в системе образования, повышение качества образования? Если нет, то, как должна быть устроены эти отношения, в том числе система стимулирования педагогов? Какой вы видите идеальную систему трудовых взаимоотношений между директором и педагогом школы? - Видите ли Вы какую-то роль эффективного контракта в обеспечении этих изменений? - выяснить, какие возможности респондент видит в системе эффективного контракта для повышения качества работы учреждений? 1.5. Как была воспринята реформа в сфере оплаты труда (в части повышения заработной платы и в части введения дополнительных соглашений) разными сообществами: педагогами, профсоюзами, родителями и т.д.? Какая была их реакция: негативная, позитивная, нейтральная? 276 Тема 2: Реализация изменений в сфере оплаты труда общего образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 2.1. Поговорим о действующей в Вашем учреждении системе оплаты труда. Расскажите о показателях и критериях оценки эффективности деятельности для педагогических работников назначения им стимулирующих выплат. Кто и как формировал перечень этих критериев и показателей? Одинаковы ли они для разных педагогических работников: преподавателей иных педагогических работников (психологов, социальных педагогов и др.). Участвовал ли в разработке и утверждении критериев стимулирующих выплат педагогический коллектив? Кто еще принимал участие в разработке и утверждении критериев стимулирования? Были ли какие-то методические рекомендации от учредителя о разработке критериев стимулирования педагогических работников? - попросить уточнить особенности показателей эффективности: перечень показателей, целевые значения? - как организована работа в школе по их достижению? Происходят ли какие-либо изменения в образовательных организациях под воздействием этих показателей? - участвуют ли органы государственно-общественного управления образовательной организацией в установлении и оценке достижения показателей эффективности? - каково отношение руководства школы и коллектива к такой системе оценивания эффективности деятельности школы? 2.2. Расскажите, кто принимает решение о предоставлении надбавки? Опишите процедуры, как происходит процесс установления показателей, оценки достижения показателей и установления стимулирующих выплат. Какие категории преподавателей в учреждении чаще получают значительные надбавки, а какие реже? Кто не получает надбавок и почему? Каков период, на который 277 назначается надбавка? какую долю в среднем от зарплаты педагога составляет данная надбавка? 2.3. Усиливается ли в Вашей школе дифференциация заработной платы среди педагогических работников? Может ли в Вашей школе молодой педагог получать заработную плату выше, чем опытный педагог с высокой квалификационной категорией? Почему? Как Вы к этому относитесь? 278 2.4. Как вы считаете, повышение заработной платы и её дифференциация повлияли каким-либо образом на образовательный процесс в вашей организации? Повлияло ли это на качество работы педагогов в Вашей организации? Изменилось ли содержание работы педагогов? Если введен ЭК: Привело ли введение эффективного контракта к содержательным изменениям в их деятельности в классе? -Меняются ли модели организации образовательного процесса в школе в целом, или организация занятия у конкретных учителей? Если да, то чем отличаются эти подходы/модели от ранее существовавших традиционных подходов? Какие изменения в образовательном процессе Вы считаете положительными? Если введен ЭК: Какие из них Вы связываете непосредственно с введением «эффективного контакта»? Почему? 2.5. Расскажите, изменились ли требования к педагогическим работникам в Вашей школе? Расскажите про эти изменения? Как изменилась нагрузка педагогов? Педагогам приходится выполнять больший объем работы? Опишите те виды работ, которые педагогу приходится выполнять в большем объеме чем раньше. Связано это с введением «эффективного контракта» или с другими процессами, которые происходят в школе? Изменилось ли отношение педагогов к работе? В какую сторону? (Альтернативный вариант: если трудно будет работать с воронкой прямых вопросов, задать нарративный вопрос) Расскажите кратко, как был устроен рабочий день педагога в Вашей организации раньше, например, 5 лет назад. Как сейчас? Что изменилось за это время? (уточняющие вопросы по поводу исключения / сокращения неквалифицированного труда, «бумажной», непрофильной работы, пересмотра должностных инструкций / обязанностей). 279 Тема 3: Институциализация изменений в сфере оплаты труда школьного образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 3.1. Насколько удовлетворены педагоги Вашей школы уровнем заработной платы, изменением объема и сложности работы? 3.2.Можно ли говорить о том, что повышение зарплат и внедрение эффективного контракта как-то оказывает влияние на принятие решения молодыми специалистами работать в школах и дошкольных организациях? Считаете ли Вы, что заявленный уровень средней заработной платы педагогов школ (100% к средней по экономике региона) достаточен для Вашего региона, чтобы эта профессия стала привлекательной для молодых кадров? Если нет, то какой уровень оплаты труда должен быть у педагогических работников? Стало ли больше желающих работать в школе? 3.3. Влияет ли повышение заработной платы и введение эффективного контракта на повышение качества кадрового состава? Стимулирует ли это приход новых высококвалифицированных кадров? Стали ли работающие педагоги больше уделать внимание повышению своей квалификации? Расскажите немного об этом. 3.4.Удовлетворены ли Вы тем, как происходит переход на эффективный контакт в Вашем муниципалитете, в вашей школе? Какие, на ваш взгляд, для этого нужны ресурсы? Что не хватает? Есть ли необходимость в создании научно-методической системы, апробационноэкспериментальной работы и т.д.? 3.5. Существуют ли препятствия, мешающие педагогам лучше работать, повышать свою квалификацию? Расскажите о них. - попытаться выяснить, не влияет ли само «повышение заработной платы» и введение эффективного контракта на ухудшение ситуации в школе, не происходит ли дестимулирование; - возможно есть другие процессы (инновации или изменения), которые противодействуют решению задачи стимулирования качества и 280 эффективности работы школы. Попытаться выяснить какие и в чем состоит противодействие. 3.6. Каковы, на Ваш взгляд, будут последствия введения эффективного контракта для системы образования? Какие результаты Вы ожидаете в будущем? Есть ли у Вас предложения и замечания. Завершение интервью. Поблагодарить за участие. Гайд фокус-группы с педагогическими работниками дошкольных образовательных организаций Цель исследования: выявление механизмов и способов решения задачи по введению эффективного контракта в сфере дошкольного и общего образования. Инструкция: В начале работы фокус-группы пояснить цели её проведения, сообщить о том, что будет проводиться аудиозапись фокусгруппы, что вся информация, озвученная на фокус-группе, будет представлена только в обобщенном виде без указания организации, субъекта и личных данных участников. Если эффективный контракт не введен в детских садах / воспитатели не знакомы с этим понятием, то в разговоре переформулировать ЭК в «оплату труда по результатам». Начало беседы: 1. Попросить участников представиться и рассказать немного о себе и о той организации, в которой они работают. - сколько лет работают в этом детском саду, на этой должности, - где находится (городской или сельский детский сад), - сколько воспитанников в детском саду, сколько воспитанников в среднем, в группах, - в чем особенности детского сада. 281 2. Что повлияло на Ваш выбор профессии педагога дошкольного образования? Чем Вас в наибольшей степени привлекает работа воспитателя? - Выявить факторы, влияющие на мотивацию. Понять, имеет ли какоето значение размер заработной платы при выборе профессии. Для подсказки можно использовать варианты: Интересная, творческая работа Нежесткий график работы Достаточность свободного времени, большой отпуск Высокая самостоятельность в работе Возможности профессионального роста (получать новые знания, умения) Высокий престиж труда Соответствие работы вашим склонностям, образованию Возможность подрабатывать в других местах Гарантированная работа, низкая вероятность ее потерять Достойный уровень заработной платы Общение с детьми Нет возможности найти другую работу, нет навыков другой работы Работа воспитателя ничем не привлекает 3. Чем Вас в наибольшей степени привлекает работа в Вашем детском саду? (Что для вас имеет большее значение? Заработная плата хорошая? Общение с воспитанниками, или какие-то другие факторы?) Для подсказки можно использовать варианты: Хорошая атмосфера в коллективе Удобный график работы Высокая репутация данного детского сада Современные учебные планы, программы 282 Хорошие взаимоотношения с администрацией, руководством Хорошие условия труда на рабочем месте (есть рабочее место, буфет и т.д.) Работа находится близко к дому Хорошие возможности должностного роста Невысокая нагрузка Хороший контингент детей Хорошая ресурсная и техническая база (оборудование, игрушки, библиотека, компьютеры, и т.д.) Высокий уровень заработной платы Хорошее социальное обеспечение (путевки, дополнительное медицинское обслуживание, питание и т.д.) Работа в этом детском саду Вам не нравится, ничем не привлекает 4. Чем отличается детский сад сейчас по сравнению с тем временем, когда Вы пришли работать в систему дошкольного образования? С чем связаны эти изменения? 5. Стало ли воспитателю работать в детском саду легче или сложнее? С чем это связано? 6. Выросла ли нагрузка воспитателя за последние годы? Если нагрузка выросла, то за счет чего? 7. Расскажите, изменились ли требования к педагогическим работникам в Вашем детском саду? Расскажите про эти изменения? Как реагируют педагоги на изменившиеся требования? - выяснить, как меняются профессиональные стратегии педагогов: планируют ли они уход в другую сферу или, наоборот, повышают свою квалификацию, качество работы с целью профессионального роста в данном детском саду. 283 Уточняющие вопросы неквалифицированного труда, по поводу исключения «бумажной», / непрофильной сокращения работы / обязанностей. - Узнать, как изменилась нагрузка педагога. - были ли пересмотрены должностные инструкции? изменились ли должностные обязанности? - Усилились ли в последние годы требования администрации детского сада к работе педагога (к уровню образования, квалификации, качеству работы)? В чем это выразилось? - Изменилось ли количество воспитанников в группах? На сколько? - усилились ли требования со стороны родителей? В чем это выражается? Тема 1. Инициация изменений в сфере оплаты труда в дошкольном образовании. Степень информированности и включенности в процесс реформирования 1.1. Поговорим/вспомним о тех изменениях, которые происходили в оплате Вашего труда. Вспомните, пожалуйста, когда произошел переход на новую систему оплаты труда, как она была воспринята педагогами? Опишите, как происходил переход? Как Вы считаете, удалось ли новой системе оплаты труда повлиять на мотивацию педагогов, решить задачу стимулирования повышать качество их работы? 1.2. С 2012 года было инициировано введение эффективного контракта. Расскажите, пожалуйста, кем и в какой форме была доведена информация об эффективном контракте до вашей образовательной организации? Попытайтесь вспомнить, как Вы впервые узнали о словосочетании «эффективный контракт»: как это произошло, и как Вы это восприняли? 284 Проводилась ли какая-либо разъяснительная работа? Кто и как её проводил? Где и как вы можете получить информацию об эффективном контракте? - выяснить, какие разъяснения были даны педагогам о целях введения эффективного контракта: касается ли введение эффективного контракта только повышения зарплаты и формального подписания нового договора (дополнительного соглашения к договору) или с его введением связаны изменения в управлении, организации образовательного процесса, результатах образования. Если второе, то какие именно. 1.3. Как Вы поняли, что должно измениться в оплате труда при переходе на эффективный контракт? Что должно измениться в вашей работе? - выяснить, какое содержание вкладывает респондент в понятие «эффективный контракт» - его глазами: это продолжение НСОТ или принципиально другая система трудовых отношений? 1.4. Введен ли в вашем детском саду эффективный контракт? Если введен, то как проходило его внедрение: какие процедуры, мероприятия предшествовали введению эффективного контракта? Принимали ли педагоги участие в обсуждении процедур, в разработке показателей эффективности, в оценке результатов/достижений коллег? Кто еще принимал участие в перечисленных мероприятиях по введению и реализации эффективного контракта? Если еще не введен, то какая работа проводится по его введению в настоящее время? (проводится ли?) 1.5. Как было воспринято изменение системы оплаты труда (в части повышения заработной платы и в части введения дополнительных соглашений) разными сообществами: вашими коллегам (педагогами), профсоюзами, родителями и т.д.? Какая была их реакция: негативная, позитивная, нейтральная? 285 Тема 2: Реализация изменений в сфере оплаты труда общего образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 2.1. Остановимся подробнее на оплате Вашего труда. Изменилась ли Ваша заработная плата с начала 2012 года? Да / Нет 2.2. Как изменилась Ваша заработная плата с начала 2012 г.? _______________________________________________________________ ____ (диапазон от и до или во сколько раз увеличилась и за какой период) Или на сколько процентов? _______________________% В беседе стоит уточнить ситуацию до и после наступления кризиса. Изменилась ли зарплата с конца 2014 года. Если да, то в какую сторону и на сколько? За счет каких выплат: базового оклада или стимулирующей части, за счет другого? 2.3. Расскажите, пожалуйста, из каких составных частей состоит Ваша зарплата? Насколько Вам понятно, за что и сколько Вы можете получить денег? 2.4. (Если эффективный контракт введен в детском саду) Перейдем к эффективному контракту. Расскажите немного об утвержденных показателях эффективности и процедуре оценки и назначения стимулирующих выплат. - выяснить какие показатели эффективности утверждены и действуют в детском саду, как представляются педагогами результаты, кто и как оценивает результативность и назначает стимулирующие выплаты; 2.5. (Если эффективный контракт введен в детском саду) Знаете ли Вы, что с заведующим детского сада и с его заместителями тоже заключен эффективный контракт? Как показатели эффективности работы заведующего связаны с вашими показателями? 286 - выяснить знают ли педагоги, как связаны показатели эффективности работы детского сада и показатели эффективности деятельности педагогов. Как относятся педагоги к тому, что показатели эффективности работы детского сада отражаются на показателях эффективности их деятельности. 2.6. Какие барьеры/проблемы вы видите в реализации эффективного контракта? - попытаться выяснить не только внешние барьеры (нехватка средств, недостаточная проработка показателей эффективности), но и внутренние. Например, непринятие эффективного контракта работниками, руководством детского сада. Тема 3: Институциализация изменений в сфере оплаты труда дошкольного образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 3.1. Как вы считаете, повлияет ли эффективный контракт в дальнейшем на вашу работу, работу вашего детского сада? Как? (в чем это будет выражаться?) 3.2. Что бы вы изменили в эффективном контракте, если бы вам дали такую возможность? (Представьте себе, что заведующий предложил вам самостоятельно определить, будете ли вы подписывать эффективный контракт или старую форму договора, самим выбрать должностные обязанности и показатели эффективности) Тема 4. Изменение качества педагогического состава (кадровая политика) 4.1. В завершение беседы вернемся к изменениям, происходящим в Вашем детском саду. Расскажите, пожалуйста, происходит ли изменение педагогического состава детского сада за последние 3-4 года (5 лет)? Появились ли желающие пойти работать в детский сад среди тех, кто раньше не работал в дошкольном образовании или тех, кто ушел из него когдато? 287 - Какая это категория населения? - Как много таких желающих - Насколько выросла конкуренция среди желающих получить работу в детском саду? Можно ли говорить о том, что повышение зарплат как-то оказывает влияние на принятие решения молодыми специалистами работать в детском саду? - Много ли молодых педагогов пришло в детский сад в этом году? - Какая ситуация с молодыми педагогами была раньше? - Как респонденты оценивают качество новых педагогов? 4.2. И наоборот, были ли случаи, когда педагоги уходили из Вашего детского сада? Как много человек ушло? Когда это произошло? Как Вы думаете, по каким причинам эти педагоги ушли из детского сада? 4.3. Знаете ли Вы о случаях в Вашем детском саду, когда руководителю пришлось кого-то сократить или перевести на полторы-две ставки за последние три года? - выяснить, была ли оптимизация штата для обеспечения повышения средней зарплаты Завершение беседы: 5. Как Вы думаете, каких изменений Вы можете реально ожидать через 23 года? Узнать, как педагоги оценивает происходящие изменения в системе дошкольного образования, в их образовательной организации (позитивно / негативно). Как их видение изменений связано с их личными планами? Например, Занять (более высокую) административную должность в детском саду 288 Перейти на работу в более престижный детский сад Перейти на работу, не связанную с преподаванием Перестать работать (выйти на пенсию, заняться домашним хозяйством) Сменить профессию (получить образование по другой специальности) Повысить квалификацию без отрыва от работы Переехать работать в другой город в пределах России Поехать работать за рубеж Есть ли у Вас предложения или пожелания, связанные с изменением условий оплаты труда в образовательной организации, с введением эффективного контракта? _______________________________________________________ Завершение работы фокус-группы. Поблагодарить за участие. Гайд фокус-группы педагогических работников образовательных организаций общего образования Инструкция В начале работы фокус-группы пояснить цели её проведения, сообщить о том, что будет проводиться аудиозапись фокус-группы, что вся информация, озвученная на фокус-группе, будет представлена только в обобщенном виде без указания организации, субъекта и личных данных участников. Цель исследования: выявление механизмов и способов решения задачи по введению эффективного контракта в сфере дошкольного и общего образования. Начало беседы: 1. Попросить участников представиться и рассказать немного о себе и о той организации, в которой они работают. 289 - сколько лет работают в этой школе, на этой должности, - где находится (городская или сельская школа), - сколько слушательов в школе, какие классы (если школа ступеней), сколько слушательов в среднем, в классе, - в чем особенности школы. 2. Что повлияло на Ваш выбор профессии педагога общего образования? Чем Вас в наибольшей степени привлекает работа преподавателя? - Выявить факторы, влияющие на мотивацию. Понять, имеет ли какоето значение размер заработной платы при выборе профессии. Для подсказки можно использовать варианты: Интересная, творческая работа Нежесткий график работы Достаточность свободного времени, большой отпуск Высокая самостоятельность в работе Возможности профессионального роста (получать новые знания, умения) Высокий престиж труда Соответствие работы вашим склонностям, образованию Возможность подрабатывать в других местах Гарантированная работа, низкая вероятность ее потерять Достойный уровень заработной платы Общение с детьми Нет возможности найти другую работу, нет навыков другой работы Работа преподавателя ничем не привлекает 3. Чем Вас в наибольшей степени привлекает работа в Вашей школе? (Что вам нравится по школе? Что для вас имеет большее значение? Заработная плата хорошая? Общение с учащимися, или какие-то другие факторы?) 290 Для подсказки можно использовать варианты: Хорошая атмосфера в коллективе Удобный график работы Высокая репутация данной школы Современные учебные планы, программы Хорошие взаимоотношения с администрацией, руководством Хорошие условия труда на рабочем месте (есть рабочее место, буфет и т.д.) Работа находится близко к дому Хорошие возможности должностного роста Невысокая учебная нагрузка (не слишком много учебных часов и т.д.) Хороший контингент учащихся, их заинтересованность в учебе Хорошая ресурсная и техническая база (библиотека, компьютеры, лабораторное или производственное оборудование и т.д.) Высокий уровень заработной платы Хорошее социальное обеспечение (путевки, дополнительное медицинское обслуживание, питание и т.д.) Работа в этой школе Вам не нравится, ничем не привлекает 4. Изменилась ли школа по сравнению с тем временем, когда вы в нее пришли? Как изменился урок, система обучения (преподавания)? С чем связаны эти изменения? 5. Стало ли учителю работать в школе легче или сложнее? С чем это связано? 6. Выросла ли нагрузка преподавателя за последние годы? Если нагрузка выросла, то за счет чего? 7. Расскажите, изменились ли требования к педагогическим работникам в Вашей школе? Расскажите про эти изменения? Как реагируют педагоги на изменившиеся требования? 291 - выяснить как меняются профессиональные стратегии педагогов: планируют ли они уход в другую сферу или, наоборот, повышают свою квалификацию, качество работы с целью профессионального роста в данной школе. Уточняющие вопросы неквалифицированного труда, по поводу исключения «бумажной», / непрофильной сокращения работы / обязанностей. - Узнать, как изменилась нагрузка педагога. - были ли пересмотрены должностные инструкции? изменились ли должностные обязанности? - Усилились ли в последние годы требования администрации школы к работе педагога (к уровню образования, квалификации, качеству работы)? В чем это выразилось? - Изменилось ли количество слушательов в классе? На сколько? - усилились ли требования со стороны родителей? В чем это выражается? Тема 1. Инициация изменений в сфере оплаты труда в дошкольном образовании. Степень информированности и включенности в процесс реформирования 1.2. Поговорим/вспомним о тех изменениях, которые происходили в оплате Вашего труда. Вспомните, пожалуйста, когда произошел переход на новую систему оплаты труда (в 2006 или 2007 году), как она была воспринята педагогами? Опишите, как происходил переход? Как Вы считаете, удалось ли, по-вашему, новой системе оплаты труда решить задачу стимулирования повышения качества работы педагогов? 1.2. С 2012 года было инициировано введение эффективного контракта. Расскажите, пожалуйста, кем и в какой форме была доведена информация об эффективном контракте до вашей образовательной организации? 292 Попытайтесь вспомнить, как Вы впервые узнали о словосочетании «эффективный контракт»: как это произошло, и как Вы это восприняли? Проводилась ли какая-либо разъяснительная работа? Кто и как её проводил? Где и как вы можете получить информацию об эффективном контракте? - выяснить, какие разъяснения были даны педагогам о целях введения эффективного контракта: касается ли введение эффективного контракта только повышения зарплаты и формального подписания нового договора (дополнительного соглашения к договору) или с его введением связаны изменения в управлении, организации образовательного процесса, результатах образования. Если второе, то какие именно. 1.3. Как Вы поняли, что должно измениться в оплате труда при переходе на эффективный контракт? Что должно измениться в вашей работе? - выяснить, какое содержание вкладывает респондент в понятие «эффективный контракт» - его глазами: это продолжение НСОТ или принципиально другая система трудовых отношений? 1.4. Введен ли в вашей школе эффективный контракт? Если введен, то как проходило его внедрение: какие процедуры, мероприятия предшествовали введению эффективного контракта? Принимали ли педагоги участие в обсуждении процедур, в разработке показателей эффективности, в оценке результатов/достижений коллег? Кто еще принимал участие в перечисленных мероприятиях по введению и реализации эффективного контракта? Если еще не введен, то какая работа проводится по его введению в настоящее время? Где педагоги могут получить необходимую информацию об эффективном контракте? 1.5. Как было воспринято изменение системы оплаты труда (в части повышения заработной платы и в части введения дополнительных соглашений) 293 разными сообществами: вашими коллегам (педагогами), профсоюзами, родителями и т.д.? Какая была их реакция: негативная, позитивная, нейтральная? Тема 2: Реализация изменений в сфере оплаты труда общего образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 2.1. Остановимся подробнее на оплате Вашего труда. Изменилась ли Ваша заработная плата с начала 2012 года? Да / Нет 2.2. Как изменилась Ваша заработная плата с начала 2012 г.? _______________________________________________________________ ____ (диапазон от и до или во сколько раз увеличилась и за какой период) Или на сколько процентов? _______________________% В беседе стоит уточнить ситуацию до и после наступления кризиса. Изменилась ли зарплата с конца 2014 года. Если да, то в какую сторону и на сколько? За счет каких выплат: базового оклада или стимулирующей части, за счет другого? 2.3. Расскажите, пожалуйста, из каких составных частей состоит Ваша зарплата? Насколько Вам понятно, за что и сколько Вы можете получить денег? 2.4. Перейдем к эффективному контракту. Если эффективный контракт введен в вашей школе, то расскажите немного о показателях эффективности и процедуре оценки и назначения стимулирующих выплат. - выяснить какие показатели эффективности утверждены и действуют в школе, как представляются происходит педагогами процедура утверждения результаты, кто и показателей, как как оценивает результативность и назначает стимулирующие выплаты; 294 2.5. (Если эффективный контракт в школе введен) Знаете ли Вы, что с директором школы и с заместителями директора тоже заключен эффективный контракт? Как показатели эффективности работы директора связаны с вашими показателями? - выяснить знают ли педагоги, как связаны показатели эффективности работы школы и показатели эффективности деятельности педагогов. Как относятся педагоги к тому, что показатели эффективности работы школы отражаются на показателях эффективности их деятельности. 2.6. Какие барьеры/проблемы вы видите в реализации эффективного контракта? - попытаться выяснить не только внешние барьеры (нехватка средств, недостаточная проработка показателей эффективности), но и внутренние. Например, непринятие эффективного контракта работниками, руководством школы. Тема 3: Институциализация изменений в сфере оплаты труда школьного образования и особенности восприятия происходящих изменений различными акторами образования 3.1. Как вы считаете, повлияет ли эффективный контракт в дальнейшем на вашу работу, работу вашей школы? Как? (в чем это будет выражаться?) 3.2. Что бы вы изменили в эффективном контракте, если бы вам дали такую возможность? (Представьте себе, что директор предложил вам самостоятельно определить, будете ли вы подписывать эффективный контракт или старую форму договора, самим выбрать должностные обязанности и показатели эффективности) Тема 4. Изменение качества педагогического состава (кадровая политика) 4.1. В завершение беседы вернемся к изменениям, происходящим в Вашей школе. 295 Расскажите, пожалуйста, происходит ли изменение педагогического состава школы за последние 3-4 года (5 лет)? Появились ли желающие пойти работать в школу среди тех, кто раньше не работал в общем образовании или тех, кто ушел из него когда-то? - Какая это категория населения? - Как много таких желающих - Насколько выросла конкуренция среди желающих получить работу в школе? Можно ли говорить о том, что повышение зарплат как-то оказывает влияние на принятие решения молодыми специалистами работать в школе? - Много ли молодых педагогов пришло в школу в этом году? - Какая ситуация с молодыми педагогами была раньше? - Как респонденты оценивают качество новых педагогов? 4.2. И наоборот, были ли случаи, когда педагоги уходили из Вашей школы? Как много человек ушло? Когда это произошло? Как Вы думаете, по каким причинам эти педагоги ушли из школы? 4.3. Знаете ли Вы о случаях в Вашей школе, когда руководителю пришлось кого-то сократить или перевести на полторы-две ставки за последние три года? - выяснить, была ли оптимизация штата для обеспечения повышения средней зарплаты 296 Завершение беседы: 5. Как Вы думаете, каких изменений Вы можете реально ожидать через 23 года? Узнать, как педагоги оценивает происходящие изменения в системе общего образования, в их образовательной организации (позитивно / негативно). Как их видение изменений связано с их личными планами? Например, Занять (более высокую) административную должность в школе Перейти на работу в более престижную школу Заняться репетиторством Перейти на работу, не связанную с преподаванием Перестать работать (выйти на пенсию, заняться домашним хозяйством) Сменить профессию (получить образование по другой специальности) Повысить квалификацию без отрыва от работы Переехать работать в другой город в пределах России Поехать работать за рубеж Есть ли у Вас предложения или пожелания, связанные с изменением условий оплаты труда в образовательной организации, с введением эффективного контракта? _______________________________________________________ Завершение работы фокус-группы. Поблагодарить за участие. 297 Модуль 5. Тема 1. Предложения по совершенствованию оплаты труда в дошкольном и общем образовании I. Предложения и их обоснования по совершенствованию оплаты труда педагогических работников дошкольного и общего образования 1. Предлагается провести оценку возможностей повышения должностных окладов педагогических работников общего и дошкольного образования при условии не снижения размера стимулирующего фонда оплаты труда образовательных учреждений (в разрезе субъектов Российской Федерации). На основании этой оценки предлагается дать с федерального уровня разъяснения региональным и муниципальным органам управления образованием, подведомственным им образовательным организациям о возможном увеличении должностных окладов педагогических работников, предусмотренном в «Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год» (утверждены решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений от 24 декабря 2014 года, протокол №11) Описание проблемы В соответствии с «Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год», утвержденными решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений от 24 декабря 2014 года, протокол №11 (далее – Единые рекомендации): 298 «установление и изменение систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений осуществляются с учетом … д) совершенствования порядка установления окладов (должностных окладов), ставок заработной платы путем перераспределения средств в структуре заработной платы на увеличение доли условно-постоянной части заработка работников с учетом задач кадрового обеспечения учреждений, рекомендаций соответствующих осуществляющих федеральных управление в органов исполнительной соответствующих видах власти, деятельности» (подпункт «д» пункта 7); «совершенствование системы оплаты труда педагогических и иных работников рекомендуется осуществлять путем перераспределения средств, предназначенных на оплату труда, стремясь к достижению доли условнопостоянной части заработной платы работников в виде окладов (должностных окладов), ставок заработной платы в структуре их заработной платы (без учета районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) не ниже 60 процентов» (пункт 38). Поддерживая важность увеличения в структуре заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования доли условнопостоянной части заработной платы (что обеспечивает более высокие гарантии для указанных работников в части размера оплаты труда), необходимо отметить, что при неизменных фондах оплаты труда образовательных организаций увеличение доли условно-постоянной части приводит к соответствующему сокращению абсолютного размера стимулирующего фонда оплаты труда (таблица 1 – вариант 1). Это сопровождается снижением заинтересованности работников в повышении результатов труда в соответствии с установленными в организации критериями оценки их эффективности. 299 Таблица 1 – общеобразовательного Пример расчетов учреждения на по изменению выплату доли расходов должностных окладов преподавателям, компенсационные и стимулирующие выплаты при увеличении размера должностного оклада в одном из исследованных общеобразовательных учреждений 2013 2014 год год 2015 2015 год год (вариан (вариан т 1) Примечание т 2) На 2013-2014 годы - фактические данные; на 2015 год – гипотетические при разных Расходы на заработную плату учителей, тыс. вариантах: 1. 2537 2866 5 8 28668 31000 рублей Отсутствие роста расходов на заработную плату учителей. 2. Увеличение расходов на заработную плату учителей. Фактические данные (в связи с должностной оклад преподавателя, тыс. рублей 5,4 5,4 7,2 7,2 принятыми в субъекте Российской Федерации 300 решениями об изменении должностного оклада учителей) численность учителей, человек Фактические 88 88 88 88 7425 7425 9899 9899 Расчетные данные 1795 2124 0 3 18769 21101 Расчетные данные 29 26 35 32 Расчетные данные 71 74 65 68 Расчетные данные данные расходы учреждения на должностные оклады учителей, тыс. рублей компенсационная и стимулирующая часть оплаты труда учителей, тыс. рублей доля расходов учреждения на должностные оклады учителей, в % доля расходов учреждения на компенсационные и стимулирующие выплаты учителей, в% Снижение получаемых ранее преподавателями стимулирующих выплат при повышении их должностных окладов противоречит положениям 301 нормативно-правовых актов, устанавливающих цели совершенствования оплаты труда работников образовательных организаций, в частности: А) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (пункт 1, подпункт «е») разработка Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях должна быть направлена на взаимосвязь повышения оплаты труда и достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг; Б) в соответствии с Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р) «совершенствование системы стимулирующих выплат будет осуществляться исходя из необходимости увязки повышения оплаты труда с достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)». При сокращении получаемых педагогическими работниками стимулирующих выплат (в их абсолютном выражении) не происходит увязки повышения заработной платы работников с достижением конкретных показателей качества. Введение стимулирующей части оплаты труда для педагогических работников общего и дошкольного образования в 2007-2008 годах (в рамках перехода на новые системы оплаты труда) сопровождалось рекомендациями о целесообразности установления в образовательных учреждениях доли стимулирующей части оплаты труда в фонде оплаты труда в размере не менее 30% («Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, на 2008 год» (утв. Решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 302 21.12.2007, протокол N 9), либо в размере от 20% до 40% (письмо Минобрнауки России от 26 ноября 2007 года № ИК-244/03). Как показали проведенные в 2015 году глубинные индивидуальные и групповые интервью с педагогами и руководителями образовательных организаций, стимулирующие выплаты в размере менее 20-30% в заработной плате не являются для учителей достаточным стимулом к достижению установленных в учреждении показателей и критериев эффективности их деятельности. В то же время, как показало исследование, доля стимулирующей части оплаты труда в отдельных образовательных учреждениях сокращается, что вызвано: а) увеличением должностных окладов педагогических работников при неизменных фондах оплаты труда; б) переносом в состав стимулирующих выплат надбавок постоянного характера (за квалификационную категорию, за стаж, за ученую степень и почетные звания). Предложения В связи с вышеизложенным предлагается провести в разрезе субъектов Российской Федерации оценку возможностей повышения должностных окладов педагогических работников общего и дошкольного образования и последствий этого повышения с точки зрения изменения стимулирующей части оплаты труда. При оценке должны быть учтены: - различные варианты изменения расходов образовательных учреждений на оплату труда педагогических работников (постоянные расходы либо рост расходов); - различные размеры стимулирующей части фонда оплаты труда. На основании проведенной оценки необходимо принятие на федеральном уровне решения о целесообразности повышения доли условно-постоянной части заработка работников во всех субъектах Российской Федерации. На основании этой оценки региональным предлагается и дать муниципальным с федерального органам уровня управления разъяснения образованием, подведомственным им образовательным организациям о возможном увеличении 303 должностных окладов педагогических работников, предусмотренном в «Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год» (утверждены решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 24 декабря 2014 года, протокол №11). Кроме того, на основании проведенной оценки должно быть принято решение о возможностях установления стимулирующей части оплаты труда педагогических работников в образовательных организациях общего и дошкольного образования в размере не менее 30%. 2. При расчете целевого ориентира уровня заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования предлагается использовать вместо прогнозных данных на текущий год данные о фактически сложившемся размере средней заработной платы в экономике региона (для дошкольного образования – в сфере общего образования) за отчетный период. Описание проблемы В соответствии с Приказом Росстата от 12.03.2014г. № 171 «О методологических и организационных положениях по проведению федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников, в отношении которых предусмотрены мероприятия по повышению средней заработной платы в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012г. № 597» (подраздел 5.3) при расчете отношения средней заработной платы по соответствующей категории работников к средней заработной плате по субъекту Российской Федерации «средняя заработная плата по отдельным категориям работников за соответствующий период сопоставляется со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации 304 за тот же период». Из-за изменений средней заработной платы по региону и возможных неточностей ее прогнозирования это требование не позволяет субъектам РФ осуществлять перспективное планирование необходимых объемов финансовых средств на повышение заработных плат педагогических работников, приводит к так называемому «ручному управлению». Предложения В связи с изложенным выше предлагается при оценке достижения субъектами Российской Федерации уровней заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования, установленных в Указе Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597, на уровень средней заработной платы в субъекте Российской Федерации не по итогам текущего отчетного периода, а на ее уровень по итогам предыдущего отчетного периода. 3. Предлагается установить допустимое отклонение средней заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования от целевого ориентира. Описание проблемы В течение 2013-2015 годов повышение заработных плат педагогических работников происходило неравномерно по субъектам Российской Федерации (таблица 2). Это сопровождалось изменением характеристик бюджетных систем российских регионов (на всех уровнях образования (кроме дошкольного, где был значительный прирост инвестиционных расходов) произошло увеличение доли расходов на оплату труда работников; в дошкольном образовании увеличение доли расходов на оплату труда педагогических работников сопровождалось сокращением доли расходов на оплату труда иных категорий; в значительном числе субъектов Российской Федерации наблюдалось увеличение объемов финансирования образования за счет увеличения расходной части 305 консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе за счет привлечения кредитов от кредитных организаций в валюте Российской Федерации). Учитывая усиливающийся экономический кризис 2014 года и влияние на российскую экономику взаимных санкций между Россией и странами Запада, а также падение цен на нефть, к 2015 году сложилась ситуация, требующая пересмотра темпов повышения заработных плат педагогических работников различных уровней образования. Вместе с тем, уменьшение заработной платы или отказ от запланированных темпов её роста (особенно при наличии таких возможностей у органов власти, осуществляющих соответствующее финансовое обеспечение) может привести к негативным социальным последствиям. Таблица 2 – Группировка субъектов Российской Федерации по соотношению заработной платы педагогических работников со средней заработной платой в регионе (для дошкольного образования – соотношение со средней заработной платой в сфере общего образования) Количество субъектов Российской Федерации, в которых отношение средней заработной платы педагогических работников к средней заработной плате в регионе (для дошкольного образования – к средней заработной плате в общем образовании) составляет: 2013 год 2014 год 2015 год за 1 за 6 за 9 за 12 за 1 за 6 за 9 за 12 за 1 за 6 квар меся меся меся квар меся меся меся квар меся тал цев цев цев тал цев цев цев тал цев 47 19 9 В дошкольном образовании: от 100 %и 8 4 11 25 17 9 27 более 306 от 95 до 11 9 19 36 28 18 37 29 37 17 13 12 22 12 25 27 14 4 19 25 36 44 26 9 12 27 3 2 8 31 12 11 5 0 1 2 2 1 1 2 2 3 0 1 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 99% от 90 до 94% от 80 до 89% от 70 до 79% от 60 до 69% от 50 до 59% В общем образовании: от 100% и 52 68 51 61 69 79 61 66 70 80 20 11 24 19 12 3 21 15 15 5 5 2 4 2 2 1 1 2 0 0 более от 95 до 99% от 90 до 94% 307 от 80 до 5 1 4 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 89% от 70 до 79% Предложения: На основании вышеизложенного предлагается предоставить органам, осуществляющим финансовое обеспечение государственного задания на реализацию образовательных программ, право самостоятельного принятия решения о возможности достижения целевых уровней заработных плат педагогических работников в установленные Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597 и федеральной «дорожной картой» сроки либо установить допустимое отклонение средней заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования от целевого ориентира. При этом не допускать сокращения в субъектах Российской Федерации достигнутого уровня номинальных заработных плат педагогических работников. При установлении допустимого отклонения средней заработной платы педагогических работников дошкольного образования от целевого ориентира в размере 10%, задача повышения заработной платы педагогических работников будет выполнена в 2/3 субъектов Российской Федерации (таблица 2). При установлении допустимого отклонения средней заработной платы педагогических работников общего образования от целевого ориентира в размере 5%, задача повышения заработной платы педагогических работников будет выполнена во всех субъектах Российской Федерации (таблица 2). 4. Необходимо межведомственное и межуровневое (федерация - субъекты Российской Федерации) согласование подходов к определению 308 состава стимулирующих и компенсационных выплат для работников образовательных организаций. Описание проблемы Принятые на федеральном и региональном уровнях нормативно-правовые акты в сфере оплаты труда содержат разные подходы и рекомендации к определению стимулирующих выплат работникам образовательных организаций общего и дошкольного образования. Это ставит образовательные организации в условия неопределенности и затрудняет решение проблем, указанных в «Программе поэтапного совершенствования оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы». В числе таких проблем, указанных в Программе поэтапного совершенствования оплаты труда, следующие: - «совершенствование системы стимулирующих выплат будет осуществляться … на основе отмены неэффективных стимулирующих выплат»; - «показатели и критерии эффективности деятельности работников учреждений недостаточно проработаны, а их применение носит формальный характер. В системах оплаты труда работников учреждений во многих случаях сохранились ранее применявшиеся выплаты стимулирующего характера, имеющие низкую эффективность в современных условиях (например, добросовестное выполнение обязанностей, интенсивность труда, качество труда и др. без указания конкретных измеримых параметров)». В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда работников в муниципальных учреждениях устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В течение 309 2008-2010 годов в рамках введения новых систем оплаты труда в образовательных организациях общего и дошкольного образования субъектами Российской Федерации и муниципалитетами были приняты положения об оплате труда работников образовательных организаций, содержащие разные перечни компенсационных и стимулирующих выплат. Разными регионами одни и те же основания могут причисляться как к компенсационным, так и к стимулирующим выплатам; стимулирующие выплаты могут быть как постоянного (за наличие квалификационной категории, ученой степени, почетного звания), так и переменного характера (за результаты труда). Общие подходы к определению стимулирующих и компенсационных выплат были сформулированы в этот же период применительно к работникам федеральных учреждений85. Примерный перечень критериев разработан для разных отраслей, поэтому имеет весьма обобщенный характер; например, к стимулирующим отнесены выплаты: а) за интенсивность и высокие результаты работы, б) за качество выполняемых работ, в) за стаж непрерывной работы, выслугу лет, г) премиальные выплаты. Принятые после совершенствования оплаты утверждения труда в «Программы государственных поэтапного (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы» нормативно-правовые акты не содержат указаний на подходы к выявлению «неэффективных стимулирующих выплат» или «критериев, имеющих низкую эффективность в современных условиях». В соответствии с «Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год»86 (далее – Единые рекомендации) региональным и муниципальным образовательным Приказ Минздравсоцразвития России от 29.12.2007 N 818 (ред. от 17.09.2010) "Об утверждении Перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в этих учреждениях"; Приказ Минздравсоцразвития России от 29.12.2007 г. N 822 "Об утверждении Перечня видов выплат компенсационного характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат компенсационного характера в этих учреждениях" 86 утверждены решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 24 декабря 2014 года, протокол №11. 85 310 организациям рекомендовано придерживаться перечня стимулирующих и компенсационных выплат, принятого ранее для федеральных организаций87. Это равносильно сокращению числа оснований для стимулирующих выплат и их обобщению, что не соответствует целям конкретизации показателей и критериев определения стимулирующих выплат, поставленным в «Программе поэтапного совершенствования оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы»88. В соответствии с Едиными рекомендациями размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются на основе формализованных показателей и критериев Методические рекомендации по разработке деятельности работников образовательных эффективности критериев работы. эффективности организаций приняты Министерством образования и науки РФ (письмо Минобрнауки России от 20.06.2013 № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности»), но не вносят ясности в согласование разных подходов к определению стимулирующих выплат: утвержденных в 2008-2010 годах в период перехода к новой системе оплаты труда и утвержденных в 2013-2015 годах. В соответствии с «Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год»: (пункт 33): При разработке нормативных правовых актов по вопросам оплаты труда работников учреждений органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления…рекомендуется использовать порядок формирования систем оплаты труда, предусмотренный разделом V настоящих рекомендаций для федеральных государственных учреждений. (пункт 10): Системы оплаты труда работников федеральных учреждений устанавливаются и изменяются с учетом: г) перечня видов выплат компенсационного характера в учреждениях, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда; д) перечня видов выплат стимулирующего характера в учреждениях, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. 88 В соответствии с Программой поэтапного совершенствования оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы: - «в учреждениях будет проведена работа по заключению в установленном порядке дополнительных соглашений к трудовым договорам с работниками в целях уточнения показателей, критериев, условий и размеров осуществления стимулирующих выплат»; - «в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования». 87 311 Предложения В связи с вышеизложенным предлагается проведение серии обсуждений и семинаров с участием представителей разных федеральных ведомств, региональных и муниципальных органов управления образования, экспертов и руководителей образовательных организаций с целью согласования подходов к определению состава стимулирующих и компенсационных выплат для работников образовательных организаций. Согласованные подходы должны найти отражение при внесении изменений в действующее законодательство и нормативные правовые акты, касающиеся об оплате труда (четкое определение компенсационных и стимулирующих выплат, критериев эффективности работников) образовательных организаций. 5. Федерации Необходима оценка утвержденных субъектами Российской методик расчета нормативов финансового обеспечения реализации образовательных программ общего и дошкольного образования с точки зрения обеспечения целевых уровней заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597 Описание проблемы Повышение заработных плат педагогических работников происходит неравномерно по субъектам Российской Федерации (таблица 2), при этом по последним данным за 1 полугодие 2015 года целевой уровень зарплат достигнут только в 9 субъектах РФ по дошкольному образованию (что ниже, чем в 2014 году) и в 80 субъектах РФ по общему образованию (что выше, чем в 2014 году). Данные за 2013-2015 годы по достижению целевых уровней зарплат не позволяют рассчитывать на кардинальное улучшение ситуации по выполнению 312 Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597 в части общего и дошкольного образования. Финансовое обеспечение повышения заработных плат педагогических работников обеспечивается в субъектах Российской Федерации как посредством субсидий муниципалитетам, размер которых ежегодно корректируется, так и в рамках нормативного подушевого финансирования. Утверждение методик расчета нормативов подушевого финансирования в общем и дошкольном образовании относится к полномочиям региональных органов власти, в то время как требования к размеру нормативов подушевого финансирования в образовании закреплены и на федеральном уровне. В соответствии с пунктом 3 статьи 99 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»: «нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации». Таким образом, федеральным законодательством установлены требования к соответствию включаемых в норматив расходов на оплату труда педагогических работников уровню средней зарплаты в соответствующем субъекте Российской Федерации, но не установлено требование об 313 использовании показателя средней заработной платы по субъекту РФ в формуле расчета норматива финансирования. Анализ региональных нормативных актов в сфере образования, проведенный в рамках исследования, показал, что показатель среднемесячной заработной платы по региону используется в формуле расчета норматива подушевого финансирования общего и дошкольного образования только в 2 субъектах Российской Федерации из 5 включенных в исследование. В остальных регионах при определении нормативов применяются величины минимальных или средневзешенных должностных окладов, скорректированные на процент увеличения компенсационных и стимулирующих выплат. Второй подход к расчету нормативов подушевого финансирования не дает прозрачных оснований для определения достаточности включаемых в него расходов на оплату труда педагогических работников выполнению целевых уровней зарплат, установленных в Указе Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597. Предложения В связи с изложенным выше предлагается провести оценку утвержденных субъектами Российской Федерации методик расчета нормативов финансового обеспечения реализации образовательных программ общего и дошкольного образования с точки зрения обеспечения целевых уровней заработной платы педагогических работников общего и дошкольного образования, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №597. На основании такой оценки должны быть разработаны подходы и рекомендации субъектам Российской Федерации о корректировке методик расчета нормативов подушевого финансирования общего и дошкольного образования. 314 II. Предложения по совершенствованию перехода на эффективный контракт с педагогическими работниками дошкольных образовательных организаций и организаций общего образования 1. О нормативных и методических документах, касающихся эффективного контракта Эффективный контракт в организациях бюджетной сферы вводится в соответствии c Программой поэтапного совершенствования оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р (далее – Программа). В Программе понятие «эффективного контракта» определено как трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки. Изменение порядка оплаты труда является изменением условий, определенных сторонами трудового договора, и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации89. Совершенствование системы стимулирующих выплат в соответствии с Программой будет осуществляться исходя из необходимости увязки повышения оплаты труда с достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) на основе: введения взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретных учреждения и работника; 89 Форма трудового договора утверждена в качестве приложения к Программе. Типовая форма трудового договора с руководителями государственных (муниципальных) учреждений утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2013 года № 329. 315 установления соответствующих таким показателям стимулирующих выплат, критериев и условий их назначения с отражением в примерных положениях об оплате труда работников учреждений, локальных нормативных актах и трудовых договорах (контрактах) с руководителями и работниками учреждений; отмены неэффективных стимулирующих выплат; использования при оценке достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) независимой системы оценки качества работы учреждений, включающей определение критериев эффективности их работы, и введения публичных рейтингов их деятельности. Одновременно должны быть разработаны «сквозные отраслевые системы показателей оценки эффективности деятельности учреждений при оказании государственных (муниципальных) услуг (выполнении работ) по принципу «Российская Федерация - субъект Российской Федерации - учреждение – работник», которые закрепляются в соответствующих государственных программах и «дорожных картах», разрабатываемых в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах и утверждаемых Правительством Российской Федерации». 2. Необходимо обеспечить информационное и научно-методическое сопровождение перехода на эффективный контракт в сфере образования Описание проблемы В большинстве образовательных организаций, начиная с 2006 года, вводилась новая система оплаты труда, ориентированная на результат (далее – НСОТ). В целях введения НСОТ Министерством образования и науки Российской Федерации была направлена в субъекты федерации Модельная методика формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской 316 Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование (письмо Минобрнауки России от 26 ноября 2007 года № ИК-244/03). Реализация НСОТ связана с системой финансирования образовательных организаций. С этой целью ранее в субъекты федерации была направлена Модельная методика введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (письмо Минобрнауки России от 13 сентября 2006 года № АФ-213/03). Позднее в субъекты федерации были направлены Методические рекомендации по введению нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений (письмо Минобрнауки России от 1 декабря 2008 года № 03-2782). Таким образом, в период с 2006 по 2009 годы в системе образования были апробированы и распространены модели финансирования дошкольного и общего образования и модели оплаты труда для общего образования. При переходе на эффективный контракт необходимо было осуществить следующие шаги: 1) учредителю образовательной организации: - сформировать показатели эффективности деятельности образовательных организаций; - заключить контракт (трудовое соглашение) с руководителем образовательной организации; 2) руководителю образовательной организации: - пересмотреть показатели стимулирования работников, сформировав показатели эффективности деятельности работников и увязав их с показателями эффективности деятельности образовательной организации; - заключить контракты (трудовые договора или дополнительные соглашений к ним) с работниками образовательного учреждений. С целью перехода на эффективный контракт федеральными органами исполнительной власти были подготовлены и направлены в субъекты 317 Российской Федерации методические рекомендации: - рекомендации по оформлению трудовых отношений с работниками при введении эффективного контракта в части установления показателей, критериев и условий осуществления стимулирующих выплат (приказ Минтруда России от 01 июля 2013 № 287); - методические рекомендации о разработке показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников (письмо Минобрнауки России от 20 июня 2013 года № АП-1073/02). Вместе с тем, исследование вопроса внедрения эффективного контракта показало, что на местах у региональных, муниципальных чиновников, а также у руководителей образовательных организаций не сформировалось представление об эффективном контракте и тех шагах, которые они должны осуществить для перехода на эффективный контракт. Подробные разъяснения регионам о процедурах перехода на эффективный контракт, корректировке показателей эффективности не давались. Обучающие семинары и курсы повышения квалификации в регионах проводили разные организации, которые представляли противоречивую информацию и в подавляющем большинстве ориентировали руководителей образовательных учреждений на юридическую сторону эффективного контракта, а не связывали переход на эффективный контракт с задачей повышения эффективности деятельности системы образования, образовательной организации и работника. В дальнейшем руководители собственные представления всех (достаточно уровней либо упрощенные) об сформировали эффективном контракте, либо исполнили задачу перехода на эффективный контракт формально, обеспечив подписание работниками дополнительных соглашений к трудовым договорам. Таким образом, задача доведения идеи эффективного контракта как механизма повышения эффективности и качества образовательных услуг до исполнителей не была решена. Предложение: 318 Обеспечить информационное и методическое сопровождение перехода на эффективный контракт, изучение опыта и распространение наработанных практик, анализ возникающих проблем и подготовку предложений по совершенствованию эффективного контракта. 3. С учетом опыта реализации эффективного контракта обновить методические рекомендации, сформировав подходы и процедуры выработки показателей эффективности деятельности образовательных организаций и работников, а также актуальный примерный перечень показателей эффективности деятельности образовательных организаций и работников для каждого типа образовательных организаций, соотнеся их с показателями развития системы образования, отраженными в Государственной программе и «дорожной карте», других стратегических документах Описание проблемы Анализ материалов проведенного исследования показал, что большое влияние на внедрение эффективного контракта оказала ранее введенная НСОТ. В некоторых субъектах Российской Федерации переход на эффективный контракт не изменил принципиально ранее сформированных подходов к оплате труда, дополнив его только новой формой трудового договора (или дополнительным соглашением). В других подписание трудовых договоров в новой форме (дополнительных соглашений) сопровождалось формированием новой системы показателей эффективности деятельности образовательных организаций и работников, но опыта выстраивания сквозной системы показателей, обеспечивающих повышение эффективности системы образования во время исследования обнаружить не удалось. Министерством образования и науки Российской Федерации направлены в субъекты Российской Федерации методические рекомендации о разработке показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий 319 работников от 20 июня 2013 года № АП-1073/02. Анализ направленных методических рекомендаций показал, что они не включают показатели эффективности системы образования Российской Федерации и показатели эффективности региональных систем образования. Целевые показатели Государственный программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2012-2020 годы (далее – Государственная программа), Планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» (далее – «дорожные карты») содержат целевые показатели, которые не соотносятся с показателями, предложенными в методических рекомендациях. Сами рекомендованные показатели эффективности деятельности образовательных организаций и педагогических работников не относятся к показателям эффективности и не взаимосвязаны между собой. Исследования показывают, что системы оплаты труда по результату работают там, где необходимо осуществить конкретные изменения. В этой связи перечень показателей стимулирующих корректироваться эффективности, выплат должны под а соответственно, отражать необходимые изменяющиеся задачи развития и перечень изменения и образовательной организации. На практике, между тем, сохраняются неэффективные стимулирующие выплаты, о чем говорят, к примеру, опросы педагогических работников в рамках Мониторинга экономики образования, проводимого Высшей школой экономики (рис. 1). Как видно из ответов респондентов в дошкольных образовательных учреждениях среди стимулирующих выплат все еще преобладают выплаты, связанные с превышением установленной нормы учебной нагрузки, работой с учащимися или выполнением административной работы. 320 1. Превышение установленной нормы учебной нагрузки 2. Дополнительная учебная нагрузка (курсы, факультативы, кружки и т.д.) 1% 0% 3. Высокая оценка администрацией качества преподавания 18% 24% 4. Наличие публикаций 5% 2% 11% 5. Административная работа 6. Методическая работа (разработка новых учебных курсов, программ), включая внутренние гранты 7. Работа с учащимися (классное руководство, курирование групп, курсов и т.д.) 8. Хорошие отзывы учащихся (высокие рейтинги ) 3% 22% 3% 1% 1% 2% 9. Лояльность руководству 7% 10. Доплаты "нужным" преподавателям, которые иначе не согласились бы работать в данном учебном заведении 13. Премии из внебюджетных средств, премии по итогам мероприятий, и т.д. 14. Другое Рис. 1. Стимулирующие выплаты в детских садах: Вопрос: Получаете ли Вы в текущем учебном году в данном учебном заведении внутренние гранты и доплаты, и если да, то за что именно? В школах акцент делается на конечных результатах обучения учащихся (результаты ЕГЭ, текущие результаты учащихся) и индивидуальных результатах профессионального развития педагога (рис. 2). 60.0 53.2 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 39.5 39.3 38.7 31.9 29.7 27.5 27.4 21.2 20.3 12.7 11.1 10.4 9.4 9.1 6.7 0.0 Рис. 2. Стимулирующие выплаты в школах: Вопрос: Какие показатели учитываются ли при начислении стимулирующих выплат преподавателям? 321 Руководители организаций придают наибольшее значение тем показателям, от которых непосредственно зависит судьба организации. Сотрудники организаций начинают ориентироваться в основном на те виды деятельности, которые учтены в показателях эффективности, зачастую игнорируя другие важные виды работ. В отдельных организациях складывается (или сложилась ранее) действенная система оценки эффективности деятельности работников. В основном это те организации, где руководство видит стратегические цели развития и формирует такие показатели, которые обеспечивают продвижение организации к цели. Предложение: На основании вышеизложенного, предлагается обновить методические рекомендации по разработке показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников, включив в них два раздела: - подходы и процедуры выработки показателей эффективности деятельности образовательных организаций и работников; - примерный перечень показателей эффективности деятельности образовательных организаций и работников для каждого типа образовательных организаций, соотнеся их с показателями развития системы образования, отраженными в Государственной программе и «дорожной карте». Подходы и процедуры выработки показателей эффективности деятельности образовательных организаций должны быть связаны с целями развития системы образования и могут учитывать: обеспечение требований законодательства в сфере образования и требований контрольно-надзорных органов, выполнение образовательной организацией государственного (муниципального) задания, показатели развития образовательной организации. Рекомендуется использование сбалансированной системы показателей эффективности, включающих следующие группы показателей: показатели 322 финансово-экономической деятельности; показатели кадрового состава организации, показатели, отражающие удовлетворенность услугами со стороны заказчиков и клиентов, показатели, связанные с организацией образовательного процесса. К разработке показателей эффективности деятельности образовательных организаций рекомендуется привлекать не только педагогов и руководителей образовательных организаций, как это в основном происходит, а также органы государственно-общественного общественности. обсуждения управления Рекомендуется показателей также эффективности образования, представителей организовывать общественные деятельности образовательных организаций и в дальнейшем оценку достижения установленных показателей осуществлять с применением общественного обсуждения. Важной задачей является выявление деятельности и привлечение образовательных ключевых организаций, заказчиков которые результатов могут оценивать результаты. К примеру, для среднего профессионального образования таковыми можно считать работодателей, а для среднего общего образования – вузы. Установление показателей эффективности деятельности образовательных организаций рекомендуется осуществлять на принципах индивидуального подхода, учитывая стартовые условия работы образовательной организации, особенности её функционирования (месторасположения, контингент и др.), задачи развития. При разработке показателей эффективности деятельности работников образовательных организаций также рекомендуется придерживаться принципа индивидуализации установления показателей эффективности, учитывая особенности функционала работника, его стартовые условия, задачи развития образовательной организации и задачи достижения установленных учредителем показателей эффективности деятельности образовательной организации, требования профессионального стандарта педагога. Вместе с тем, показатели эффективности должны ориентировать педагога на совместную работу с коллегами, а не усиление индивидуализации. 323 Принцип индивидуализации установления показателей должен включать этап коллективной выработки системы показателей, согласования их с органами государственно-общественного управления образовательной организацией, переговоров руководителя с педагогическими работниками по определению индивидуальных показателей эффективности. Необходимо синхронизировать различные инструменты, которые используются для оценки качества работы образовательных организаций (государственное (муниципальное) задание, аттестация образовательного учреждения, независимая оценка качества образовательных услуг, программы развития) и работников (аттестация педагогических работников, профессиональный стандарт и др.). Кроме того, с целью выстраивания сквозной системы показателей эффективности предлагается на федеральном уровне сформировать рейтинги развития региональных систем образования по различным направлениям, включив в них показатели эффективности деятельности региональных систем образования и обеспечив таким образом сквозную систему показателей эффективности. 4. Необходимо совершенствование примерной формы трудового договора, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р. Описание проблемы Примерная форма трудового договора с работником государственного (муниципального) учреждения является приложением к Программе (далее – Примерная форма). В пункте 1 Примерной формы отражаются конкретные виды работ, которые работник должен выполнять по трудовому договору. Пунктом 13 раздела IV «Оплата труда» Примерной формы определена структура оплаты труда, состоящая из должностного оклада (ставки заработной платы), выплат компенсационного характера, выплат стимулирующего характера, где работодатель указывает конкретный базовый оклад, перечень 324 компенсационных и стимулирующих выплат. Указанные пункты вызывают затруднения у работодателей при заполнении трудового договора. Во-первых, не ясно, что включать в качестве конкретных видов работ, которые должен выполнять работник по трудовому договору (отраслевые нормы труда Министерством образования и науки Российской Федерации еще не утверждены). Останавливаясь только на двух уровнях образования – дошкольном и общем – отметим, что если в дошкольном образовании педагогические работники, в том числе воспитатели детских садов, ежегодно выполняют более-менее однотипные виды работ, то у школьных учителей не только меняется ежегодно нагрузка, но и функционал. В зависимости от того, в каких классах в текущем году работает преподавателя, есть у него выпускные классы или нет, есть ли классное руководство, заведование кабинетом и т.д., у преподавателя в разные годы виды работ могут варьироваться. Т.о. руководству образовательной организации, в частности директору школы, приходится формулировать виды работ как можно более обтекаемо, обеспечивая возможность их интерпретации, либо включать конкретные виды работ не в сам трудовой договор, а в дополнительное соглашение к нему. Аналогичные проблемы возникают при заполнении пункта 13 в части стимулирующих выплат, которые также не могут назначаться на весь период работы сотрудника и изменяются с течением времени. Трудовым кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность заключения срочных договоров с педагогическими работниками дошкольных образовательных организаций и школ (статья 59 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный с педагогическими работниками на неопределенный срок создает трудности для руководства образовательных организаций: - невозможность конкретизации видов работ на весь период работы педагога (особенно это касается школьных учителей); - невозможность конкретизации и установления на весь период работы сотрудника видов стимулирующих выплат. 325 Вместе с тем, теоретически есть возможность изменения формы договора, так как она является примерной. Но руководители образовательных организаций стремятся максимально соблюсти формальные требования. Предложения: Для работников дошкольных образовательных организаций и общеобразовательных организаций предлагается внести изменения в примерную форму трудового договора, исключив из самой формы упоминание о конкретных видах работ и выплатах, которые могут меняться в течение периода работы. Как вариант, информацию о конкретных видах работ предлагается включать в должностную инструкцию, которая станет приложением к трудовому договору и может меняться на протяжении времени работы, также включить приложение к трудовому договору, которое будет отражать все выплаты и также может изменяться в течением времени. 5. Необходимо установить единые подходы к структуре оплаты труда, включая требования к отнесению видов выплат к компенсационным и стимулирующим Описание проблемы Одной из проблем при формировании систем оплаты труда является содержательное наполнение компенсационной и стимулирующей частей, определенных в форме трудового договора. Изучение перехода на эффективный контракт показало, что структура заработной платы по-разному определяется ведомствами и организациями. Одни и те же выплаты (например, за стаж, квалификационную категорию и т.д.) могут включаться руководителями образовательных организаций как в компенсационную, так и в стимулирующую части. При сокращении объема стимулирующих выплат в некоторых субъектах Российской Федерации это позволяет руководителям переносить выплаты из компенсационных в стимулирующие, сохраняя таким образом видимость наличия стимулирующих выплат. Единого понимания компенсационных и стимулирующих выплат нет в федеральных и региональных нормативных актах по системе оплаты труда. 326 Кроме того, разные ведомства, регионы и образовательные организации используют наряду с перечисленными составными частями заработной платы и иные формулировки: «премирование», «повышающие коэффициенты», «специальные выплаты» и т.д. Продемонстрированные выше различия в подходах к определению структуры заработной платы отражают недостатки документов федерального уровня, которыми четко не заданы единые требования к структуре и содержанию заработной платы. Региональные различия в компенсационных выплатах (наличие северных, полярных коэффициентов, выплаты за работу в сельской местности и др.) также накладывают свои особенности на структуру заработной платы. Поэтому принятие централизованных решений в части повышения базовой или стимулирующей частей заработной платы без предварительного формирования единых подходов создает хаос в оплате труда работников социальной сферы. Руководители образовательных организаций как правило ориентируются на ведомственные акты и чтобы не вступать в полемику с контролирующими органами, просто копируют показатели, рекомендованные вышестоящими органами, не адаптируя их к своим образовательным организациям. Наряду с этим, остается не разъясненным вопрос как соотносятся показатели эффективности и стимулирующие выплаты: идентифицируют ли авторы Программы их как одно и то же или предполагается некий перевод показателей эффективности в стимулирующие выплаты. В Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год (утв. решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 24.12.2014, протокол № 11) (далее – Единые рекомендации) понятие стимулирующих выплат и показателей эффективности также не разведено. Так, пунктом 16 предусмотрено, что разработка показателей и критериев эффективности работы осуществляется с учетом принципов объективности, 327 предсказуемости, адекватности, своевременности, прозрачности, имея в виду принципы формирования вознаграждения работника, а не достижение результатов. Предложения: Необходимо сформировать однозначное понимание, того, какова должны быть структура заработной платы и какие именно выплаты входят в её составные части. К примеру, базовая часть может содержать только те выплаты, которые не связаны с качеством работы (базовый оклад и компенсационные выплаты за особенности условий труда, выполнение дополнительной работы), а стимулирующая – включать выплаты постоянного (за квалификацию, почетные звания) и переменного характера (за результаты и достижения в определенный промежуток времени). Необходимо уточнить, как соотносятся показатели эффективности деятельности работников со стимулирующими выплатами. Необходимо сформировать однозначное понимание, того, какова должны быть структура заработной платы и какие именно выплаты входят в её составные части. К примеру, базовая часть может содержать только те выплаты, которые не связаны с качеством работы (базовый оклад и компенсационные выплаты за особенности условий труда, выполнение дополнительной работы), а стимулирующая – включать выплаты постоянного (за квалификацию, почетные звания) и переменного характера (за результаты и достижения в определенный промежуток времени). Учитывая опыт реализации НСОТ и первые результаты перехода на эффективный контракт предлагается конкретизировать и закрепить в нормативных документах четыре или пять групп выплат в структуре заработной платы: - базовый оклад; - компенсационные выплаты, куда будут входить выплаты за условия труда; 328 - специальные выплаты за дополнительные виды работ (заведование кабинетом, кафедрой или методическим объединением, проверка тетрадей, руководство классным коллективом и т.д.); - стимулирующие выплаты постоянного характера, включающие выплаты за квалификационную категорию, ученую степень, почетные звания и др.; - стимулирующие выплаты переменного характера, назначаемые за результаты труда. Причем стимулирующие выплаты постоянного характера должны иметь значительный вес в общем объеме заработной платы. Высокая квалификация работника должна обеспечивать ему высокий постоянный заработок. Это в свою очередь накладывает требования на систему аттестации работников. Перенос части выплат в стимулирующую часть заработной платы, вероятно, потребует увеличения её доли как минимум до 50% фонда оплаты труда. Но окончательное решение о соотношении выплат стимулирующего характера должно оставаться за организацией и зависеть от финансовых условий и задач организации в части развития кадрового потенциала. 6. При формировании независимой системы оценки качества образовательных услуг необходимо обеспечить её взаимоувязанность с показателями эффективности деятельности образовательных организаций (эффективным контрактом руководителя) Описание проблемы Переход на эффективный контракт должен сопровождаться повышением эффективности и качества работы организаций социальной сферы. Это означает, что рост заработной платы и внедрение показателей эффективности должны были происходить одновременно с внедрением независимой оценки качества услуг социальной сферы, изменением требований к работникам посредством принятия профессиональных стандартов. Однако комплекс условий для перехода на эффективный контракт (рекомендации по переходу на эффективный контракт, по разработке 329 показателей эффективности, профессиональные стандарты, система независимой оценки качества услуг и др.) начал создаваться после того, как уже произошло повышение заработной платы. По отдельным категориям работников (например, педагогам организаций дошкольного и общего образования) целевые показатели заработной платы были уже обеспечены в 2012-2013 годах. В значительной мере с руководителями образовательных организаций и педагогами заключены дополнительные соглашения в новой форме. Это означает, что независимая оценка качества услуг отстает от формирования представлений об эффективном контракте и может сложиться как параллельная, не связанная с показателями эффективности деятельности организаций, система. Предложения: Назрел вопрос оценки и стимулирования эффективности работы организаций в целом, а не только их сотрудников. С этой целью необходимо рассмотреть вопрос разработки стандарта деятельности учреждений для обеспечения возможности оценки эффективности фактической работы и увязки его с независимой системой оценки образовательных услуг. Сегодня стимулирование осуществляется на уровне работника, но организации, обеспечивающие дополнительного бюджетного высокое качество финансирования, услуг а не сами получают показатели эффективности, как было показано ранее, зачастую не отражают ожидаемых результатов деятельности организаций социальной сферы. Предлагается обеспечить формирование рейтингов на основании результатов независимой оценки качества образовательных услуг, связав их с показателями эффективности деятельности образовательных организаций, и обеспечить дополнительное финансовое стимулирование учреждений. 330 Модуль 5. Тема 2. Предложения по совершенствованию управления изменениями в сфере образования с участием органов государственно-общественного управления В настоящее время изменения в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в рамках экспериментальной и инновационной деятельности. Инновационная и экспериментальная деятельность в сфере образования регулируются статьей 20 федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании). В соответствии с пунктом 5 данной статьи федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, в рамках своих полномочий создают условия для реализации инновационных образовательных проектов, программ и внедрения их результатов в практику. Вместе с тем, данный закон не определяет правовые рамки и механизмы реализации полномочий, а также сами условия для реализации инновационных образовательных программ и проектов. Однако, важно, чтобы создаваемые условия обеспечивали модернизацию и развитие системы образования с учетом основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, реализации приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации в сфере образования. Экспериментальная деятельность регулируется отдельными решениями Правительства Российской Федерации. Инновационная деятельность в соответствии с пунктом 3 статьей 20 ориентирована на совершенствование методического, организационного, научно-педагогического, правового, учебно- финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования и осуществляется в форме реализации инновационных проектов и программ 331 организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и иными действующими в сфере образования организациями, а также их объединениями. При реализации инновационного проекта, программы должны быть обеспечены соблюдение прав и законных интересов участников образовательных отношений, предоставление и получение образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных федеральным государственным образовательным стандартом, федеральными государственными требованиями, образовательным стандартом. При определении содержания и механизмов реализации инновационной деятельности в сфере образования необходимо учитывать требования, определенные пунктом 1 статьи 89 главы 12 Закона об образовании, в соответствии с которым управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономности образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Планирование управленческих решений при реализации изменений в образовании должны исходить из следующих принципов: 1) Инновационные изменения носят длительный характер, поэтому управленческие решения должны иметь значительный горизонт планирования 2) Инновационные изменения в сфере образования не могут иметь однозначно просчитанных результатов, поэтому управленческие стратегии должны иметь несколько сценариев 3) Основная цель инновационных изменений в сфере образования – новое качество системы и, в конечном счете, обеспечение равного доступа к качественному образованию, более высокие показатели качества и/или более высокие показатели эффективности функционирования. При этом, достижение всех трех новых характеристик не является обязательным. Вследствие чего, важным является четкое определение целевых приоритетов инновационных изменений. 332 4) Успешность инновационных изменений основывается на комплексе управленческих решений, направленных на создание достаточных условий для достижения и устойчивого закрепления инновационных изменений в системе образования. Вследствие этого, основной функцией управления изменениями является создание их достаточной инфраструктуры, в том числе, повышение ресурсного потенциала. 5) Наиболее важной составляющей управленческих решений является их сбалансированность с точки зрения сохранения достаточной автономии для субъектов образовательной системы, участвующих в инновации. Неоправданное уменьшение автономии будет способствовать формированию негативной мотивации участников инновации, снижению инновационного потенциала организаций вследствие их зависимости от внешнего управления. Неоправданное увеличение автономии будет увеличивать риск сепаратизма и несогласованности при реализации общей стратегии инноваций. Достижение сбалансированности управленческих решений основано на: - их прозрачности, публичности и подотчетности; - разветвленности и государственно-общественному характеру; - диагностичности (результат) и проверяемости (процесс); - ресурсной обоснованности и опоре на сильные характеристики системы. 6) Управленческие решения в рамках инновационных изменений должны быть выстроены не столько на показателях процесса, сколько на показателях среднесрочных и долгосрочных результатов и эффектов. Реализация инновационных изменений (по М.Фуллану90) проходит три этапа: 1. Этап инициации. На этом этапе происходит выявление проблем и формулирование задач, на решение которых будет направлена инновация. Этап 90 М.Фуллан Новое понимание реформ в образовании М., Просвещение, 2006 270 с. 333 инновации также включает в себя формирование необходимой инфраструктуры для старта инновации, включающей: - достаточные ресурсы (материальных, финансовых, человеческих); - нормативные основания для реализации инновации (базовые нормативные основания для легализации инновации, регламенты и порядки ее внедрения, управления ею, ее мониторинга и оценивания) - формирование управленческой команды для реализации изменений (органы управления и система взаимодействия между ними) 2. Этап реализации. На этом этапе происходит непосредственно осуществление шагов по внедрению инновации в соответствии с намеченными шагами/проектом/программой. Действие реализуется субъектами инновации в соответствии с определенными ими ролями и последовательностью. В рамках данного этапа необходима оценка хода и промежуточных результатов с целью возможной корректировки стратегии инноваций, в том числе, реализации альтернативных сценариев. Этап реализации продолжается в рамках отведенного нормативно времени, однако, следует помнить, что возможны отклонения. 3. Этап институционализации. На данном этапе происходит закрепление изменений, внесенных инновацией в нормативном пространстве и пространстве непосредственных действий субъектов системы образования. Инновация (внесенное изменение) может считаться завершенным, если субъекты образования приняли эти изменения, внесли их в свою постоянную деятельность, если показатели деятельности учитывают привнесенные изменения и показывают устойчивую динамику и если есть потребность в дальнейших изменениях. При этом, сформировалась инфраструктура, обеспечивающая устойчивость привнесенных изменений. В таблицах 1-3 представлены предложения по управленческим действиям в ходе управления изменениями на региональном/муниципальном уровнях с учетом государственно-общественного характера управления образованием. 334 Таблица 1. Предложения по управленческим действиям на этапе инициации инновации/изменения Направления/этапы Индикаторы изменений Управленческие действия изменений Выявление - Наличие ясного Проведение мониторинга проблем, замысла инновации, состояния системы, анализ требующих плана реализации показателей решения на уровне инновации и их передача Экспертные обсуждения, в внедрения участникам том инновации - Уровень значимости общественных инновации числе, в формате и для профессионально- организации и общественных слушаний конкретных Оценка разрывов исполнителей имеющимися между нормами, - Наличие качественного практикой и нуждами Формулировка доступа участников к Разработка направлений информации решения проблем инновации и утверждение об концепции реализации инновации, включающей - Наличие моральной, сценарные информационной, реализации финансовой поддержки оценку руководителей варианты рисков региона/муниципалитета Финансовая ресурсных - потребностей преподавателями Понимание стоимости инновации принятие её и каждого варианта Определение смысла инновации решений, оценка предлагаемых формирование и бюджета инновации Оценка состава и количества необходимых материальных 335 Включенность вложений - в реализацию учителей в разработку и инновации внедрение инновации - Наличие агентов внешних для реализации инновации. изменений, Формирование целевых групп оказывающих Формирование участия. содействие в разработке, Разработка планов реализации внедрении и и принятие оценке целевой программы/программ результатов изменений инновации Оценка кадрового потенциала и/или проекта - Наличие сообществ, инновации реализации (внутри- или оказывающих давление межведомственный характер на внедрение инновации нормативного акта) - Связь инновации с Принятие планов реализации государственной инновации на уровне всех политикой участников (федеральных, - Глубина изменений при региональных, внедрении инновации муниципальных, ОУ). Гармонизация планов реализации инновации Определение Межведомственные и/или субъектов ведомственные акты, управления наделяющие инновацией, в том органы числе, общественные в рамках полномочиями управления ГОУ организации Формирование Принятие индикаторов мониторинга результативности и инновации. и/или органы и программы и оценки эффективности 336 инновации и Регламенты сбора механизмов их обработки данных оценки Методология и и методики интерпретации и представления данных для разных целевых групп Запуск инновации В соответствии с принятой программой/планом Таблица 2. Предложения по управленческим действиям на этапе реализации изменения Направления/этапы Индикаторы изменений изменений Формирование - Ясное понимание Механизмы материальной/финансовой руководством Управленческие действия и финансирования, инфраструктуры коллективом целей утвержденные актом ОИВ (в инновации инновации том числе, оплаты труда, - Ясное понимание привлечения руководством сторонних и организаций, поощрения, и коллективом т.д.) средств Адресные инвестиционные реализации программа, в том числе с инновации механизмами - ГЧП Инновация (реализация) воспринимается Совершенствование как простая или Программы кадрового потенциала в как сложная для совершенствования рамках инноваций реализации кадрового потенциала, 337 - Глубина и направленные на повышение сложность квалификации изменений в Формирование организации в центров поддержки кадров связи с инновацией Развитие ресурсных информационно- - Уровень качества методических ресурсов, проработки подготовка и материалов, распространение необходимых для методических материалов и внедрения Развитие профессиональных сетевых инновации объединений и ассоциаций, Формирование поддержка форматов взаимодействия Опыт субъектов инновации изменений вовлекающих на уровне округа инноваций (района) - Поддержка участников в и взаимную поддержку Поддержка Проведение событий инновации обмену окружными взаимообучению форм (районными) по опытом, Формирование государственно- чиновниками общественного - управления общественных советов обмен координационных советов Роль разного уровня, регламенты их функционирования в Формирование/наделение реализации полномочиями инновации общественных - Роль директора в органов/организаций по реализации независимому мониторингу, инноваций экспертизе результатов и - Роль учителей в эффектов инновации реализации 338 Реализация мониторинга и инновации, Центры мониторинга оценки результативности барьеры участию в инновации и эффективности реализации Регламенты сбора, оценки, инновации представления результатов, инновации Объемы обсуждения - финансового обеспечения решений и принятия в рамках на распределенного реализацию управления, в том числе с образовательных государственно- услуг оптимальны общественным участие Информирование результатах инновации о для решения Формирование системы задачи, на которую информационного направлена сопровождения инновации инновация Формирование - ресурса Оптимизация (электронного), сети представляющего данные о образовательных ходе организаций инновации, в том числе, о - и результатах Оптимизация мониторинге и экспертизе штатной Принятие численности публичной отчетности и ее работников периодичности форматов образовательных организаций - Наличие системы оценки результатов инновации 339 Таблица 3. Предложения по управленческим действиям на этапе институционализации изменения Направления/этапы Индикаторы изменений изменений Итоговые мониторинг и оценка Управленческие действия Уровень Реализация мониторинговых и результатов интереса оценочных процедур инновации и эффектов коллектива ее реализации базу для результатах инновации утвержденный ОИВ и средств целью внедрения инновации в штатном режиме Вероятность штатном режиме - Формирование смены команды Положения центров - Уровень научно- центрах поддержки результатов методической инновации Планирование эффектах, для для внесения изменений с реализации продолжения ресурсных о Достаточность Перечень нормативных актов результатов инновации в инновации инновации отчет продолжению Внесение изменений в нормативно-правовую к Публичный независимого о ресурсных и центрах контроля обеспеченности оценки системы составляющие СОКО новой образования для Выявление качества и как проблем, продолжения требующих решения в рамках инновации экспертных обсуждений Придание инновации государственно-общественного характера должно происходить как часть общего сценария реализации инновации (изменения). Придание инновации государственно-общественного характера – создание координационного государственно-общественного органа (координационного совета при администрации субъекта РФ/ОИВ) с включением в состав представителей государственных и общественных организаций, 340 ассоциаций работодателей, профессиональных союзов, вузов, представителей заинтересованных ведомств для выработки стратегии и координации мероприятий в рамках реализации инновации – Возможно создание координационных государственно- общественных органов при органах муниципального управления для выработки рекомендаций по принятию решений в рамках имеющихся муниципальных полномочий по реализации инновации - Нормативное закрепление принципов участия представителей государственных и общественных организаций и объединений в составах экспертных советов в рамках мероприятий по независимой оценке результатов инновации. Создание механизмов «прозрачности» и «открытости» процедур в рамках реализации инновации – Создание открытых регламентов реализации процедур в рамках внедрения инновации – Нормативное закрепление форматов и структуры публичной отчетности (доклады, данные мониторингов, рейтинги) о результатах инновации (от уровня образовательного учреждения до уровня ОИВ) – Нормативное закрепление типовой структуры информационных ресурсов субъектов и объектов инновации, в том числе портала инновации, регламентация размещения информации по категориям, срокам, ответственным – Регламентация сбора и обработки информации в рамках процедур оценки качества образования. В таблице 4. представлены предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения государственно-общественного участия в реализации инновации/изменения. 341 Таблица 4. Предложения по нормативно-правовому обеспечению государственно-общественного участия в реализации инноваций на федеральном и региональном уровнях № Формулир овка задачи Наименова Требовани Статус документа ние нормативно- я к структуре и правового содержанию ый ый Цели и Приказ Приказ федеральн Коммента рии региональн документа 1 . Придание 1. управлению Положение о инновацией государственно- государственно- общественном общественного органе, характера осуществляющем я и функции в координацию части основных должностном действий по направлений лице субъекта осуществлению реализации РФ, ОИВ в мероприятий в инновации случае рамках задачи органа В случае с Принципы формирования ОИВ, ОИВ субъекта региональным ответственного РФ, уровнем: орган за реализацию ответственного за может быть Полномочи инновации Формы, реализацию создан при инновации высшем межведомственн реализации механизмы ого характера инновации принятия инновации 342 решений, их статус, формы доведения до ОИВ и общественности 2. Положение о государственнообщественном органе, Цели и задачи органа Принципы формирования Полномочи Приказ Орган руководителя может быть муниципального создан в рамках органа, реализации осуществляющего договора между осуществляющем я и функции в управление в ОИВ, координацию части основных сфере осуществляюще действий на направлений образования м управление в муниципальном реализации сфере уровне в рамках инновации образования в субъекте РФ, и 343 реализации инновации Формы, муниципальным механизмы органом принятия управления, решений, их осуществляющи статус, формы м управление в доведения до сфере ОИВ и образования общественности 344 3. Положение об общественном органе (или устав общественной Цели и задачи органа Принципы формирования Возможен Возможен вариант создания вариант создания если создается общественного общественного организация – органа при органа при устав руководителе организации Полномочи руководителе организации), я и функции в ОИВ, принимающей части основных ответственном за осуществляющем участие в направлений реализацию управление в реализации реализации инновации в сфере инновации инновации целом или в образования Формы, В случае, ОИВ, какой-то части. В субъекта РФ, механизмы этом случае, ответственном за принятия приказ реализацию решений, их руководителя инновации в статус, формы ОИВ целом или в доведения до какой-то части. В ОИВ и этом случае, общественности приказ 345 В случае, если создается руководителя ОИВ общественная организация (или участвует) необходимо закрепить признание ее действий в рамках проведения внешней оценки для реализации инновации 346 Определяю 4. Положения Региональн Положения о тся законом «Об о независимом ые положения, проведении образовании в мониторинге и утвержденные независимой Российской оценке руководителем оценки Федерации», а результатов ОИВ субъекта РФ результатов также инновации, инновации, подзаконными утвержденные закрепляющих актами ОИВ участие федерального независимых уровня экспертов, представителей государственных организаций, независимых от органов управления образованием, и общественных 347 организаций в проведении процедур независимой оценки результатов инновации 348 2 . Создание 1. 1. механизмов Положение об Положение о «прозрачности» Рамочное Положение Может положение о субъекта РФ, быть составным информационных сайте (портале) структуре утвержденное разделом и «открытости» ресурсах для для информационных приказом ОИВ положения об процедур в реализации информирования ресурсов, информационны рамках инновации о ходе и обеспечивающих х ресурсах результатах информирование системы реализации о ходе и образования инновации и результатах требований к инновации, сайтам всех утвержденное субъектов и руководителем объектов ОИВ ОИВ инновации для сопряжения информации, включая требования к структуре, объемам 349 представления информации, периодичности обновления 2. Положение о базах данных по результатам оценки инновации, в том числе, внешним базам данных. Регламенты сбора, обработки информации и ее представления для ведения баз данных, сопряжения баз 350 2. 1. Цели и Федеральн Положение Для Положение о задачи ое рамочное о формах образовательног принятии форм формирования и положение о публичной о учреждения публичной представления формах отчетности по должна быть отчетности по публичной публичной результатам разработана результатам отчетности. отчетности по реализации типовая форма результатам инновации. публичной реализации инновации 2. Структура реализации публичной инновации отчетности отчетности. 3. Формат представления публичной отчетности. 4. Адресаты и периодичность представления. 351 5. Ответственность за содержание публичной отчетности. 6. Механизмы принятия управленческих решений по результатам публичной отчетности. 352 Важным компонентом оптимизации системы управления инновацией является экспертиза ее результативности и эффективности. В таблице 5 предложены методы реализации экспертизы инновации. Таблица 5. Подходы для принятия управленческих решений по организации и проведению экспертизы инноваций в системе образования Задачи Индикаторы Измерения экспертизы Оценка Индикаторы Методы аналитической заключения Оценка проекта средств и ресурсов оценки стратегического инновации Индикаторы плана проекта Оценка процесса внедрения Оценка результата внедрения Метод Характер благоприятных и сбалансированных (содержание и Индикаторы Мониторинг, Оценка неблагоприятных показателей (Balanced форма) промежуточных Статистические методы целесообразности факторов Scorecard результатов. продолжения Индикаторы Методы «Дельфи»; Оценка Индикаторы проекта окончательных Методы теории социальных и процесса результатов решений; экономических Методы ПАТТЕРН эффектов, «Сетевые» методы» которые В соответствии с программой поэтапного совершенствования системы Системный анализ; достигаются под оплаты труда на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Методы обратной связи. воздействием Российской Федерации от 26 ноября 2012 года №2190-р переход на эффективный программы контракт в системе образования происходит с начала 2013 года. Порядок и временные рамки этого перехода конкретизируются распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 2620-р «О плане мероприятий ("дорожной карте") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от30 апреля 2014 года №722-р. Основываясь на результатах проведенного в пяти субъектах Российской Федерации исследования результатов и социальных эффектах внедрения 353 эффективного контракта сформированы предложения по совершенствованию управления изменениями в сфере образования с участием органов государственно-общественного управления. Данные предложения опираются на реально выявленные проблемы на каждом из этапов внедрения инновации по М.Фуллану. Эти предложения представлены в таблице 6. 354 Таблица 6. Предложения по совершенствованию управления изменениями в части внедрения в системе дошкольного и общего образования эффективного контракта с педагогическими работниками с участие органов государственно-общественного управления Показатели Описание состояния Предложения реализации инновации показателей по по управленческим результатам решениям исследования Этап инициации Замысел инновации в Замысел не очевиден Разъяснения понимании участников для изменений на участников федеральном изменений, уровне: различия НСОТ и ЭК. додумывается на Создание системы местах, воспринимается консультирования и не как инновация, а как горячей линии продолжение реализации НСОТ и сужение его смысла Замысел инновации в Документы нормативных копируют В и информацию методических документов документах верхнего соответствии из принципом разделения более полномочий уровня, алгоритма верхнего действий, включают рамочные, «сверху» в сфере не образования: документы содержат рекомендованный с уровня уровня – нижнего – более состав конкретные. показателей Следовательно, эффективности необходимы 355 работников организаций и рекомендации по без алгоритмам действий. описания подходов к их Учитывающие разработке разные сценарии, исходя принятых в из регионах моделей НСОТ Создание сетевых объединений образовательных организаций на уровне муниципалитетов совместной для выработки алгоритмов Повышение квалификации руководителей муниципального уровня и образовательных организаций в планирования разработки части и показателей эффективности Практическая Воспринимается Систематический значимость внедрения администраторами как мониторинг моделей ЭК действенный с учетом особенностей инструмент управления образовательных педколлективом, средство организаций на уровне для регионов омоложения/обновлени и муниципалитетов 356 я кадрового состава, Формирование средство для усиления рекомендаций внутренней мотивации, составами а также с критериев повышения эффективности для прозрачности трудовых решения задач развития взаимоотношений распределения и образовательных организаций (корреляции стимулирующих выплат показателей целевых программ регионов, муниципалитетов, образовательных организаций и показателей эффективности деятельности) Поддержка инновации Распространены руководителями органов модели две Формирование координационных управления взаимоотношений: образованием совместного региона/муниципалитет обсуждения и принятия делегированием а решений 2) доведения полномочий сверху по 1) советов по внедрению инновации соблюдения и совместных на действий, мониторингу и местах без излишней оценке инициативы по вертикали взаимодействию требований и контроля выработке их с результатов внедрения Гражданский контроль независимости действий образовательных 357 организаций в части имеющихся у них по закону полномочий управления Формирование/наделени е полномочиями органов ГОУ образовательных организаций принятия в части решений составу по показателей эффективности, выбору моделей реализации ЭК Формирование и поддержка сетевых форматов взаимодействия образовательных организаций с целью координации усилий и сопряжения политики в области внедрения инновации Поддержка инновации По преподавателями степени Наделение вовлеченности полномочиями учителей в разработку и первичной внедрение 1) инициативы инновации: объединений учителей, в участвуют обсуждении в том числе, комиссий по стимулированию предложенных 358 критериев Выведение из эффективности работы комиссий педагогов; 2) вовлечены состава директоров не образовательных в организаций, обсуждение доверительное предложенных управление критериев Разъяснительная работа в По степени принятия педагогических инновации: 1) коллективах позитивное (появление совместная возможности решений заработать, и выработка по составу видение показателей, отчетности, прозрачности регламентам, распределения соотнесению стимулирующих стимулирования размеров и выплат) 2) нейтральное критериев, (неизбежность, периодичности. спущенная сверху) 3) Четкое негативное не бумаги) из (привычка стимулирующих отчитываться результат, вынесение за надбавок лишние специальных всех выплат (стаж, категория, и т.п.). Оптимизация нормативной базы Региональный мониторинг соответствия нормативной внедрения базы ЭК 359 выработанным рекомендациям Наличие агентов внешних - влияние Наделение изменений, профсоюзов оказывающих на сильное на полномочиями влияние региональном и более ГОУ разработку внедрение инновации и слабое – органов в части на гражданского контроля. муниципальном уровне Повышение и уровне квалификации образовательных представителей органов организаций ГОУ - в части инновация гражданского контроля осуществляется силами внедрения инновации. чиновников, без Формирование привлечения координационных экспертного советов с включением сообщества, институтов представителей ГОУ и развития, гражданского экспертного сообщества общества Формирование федеральнорегиональной системы мониторинга внедрения ЭК с включением показателей результатов и эффектов, а не только процессов. Формирование региональных и муниципальных 360 межведомственных экспертных советов Использование возможностей СМИ как внешних агентов изменений, широкая PRработа Бюрократическая ориентация - Руководители органов Включение в показатели и управления эффективности ориентация на решение образованием проблемы работы – руководителей стремление извлечь образовательных максимальную выгоду организаций показателей, от внедрения ЭК связанных с внедрением руководители ЭК - образовательных педработников (количественных организаций формальное у и – качественных) принятие Повышение предлагаемых квалификации механизмов, отсутствие руководителей стремления ОО к целью содержательным изменениям возможностей с показа ЭК для ИЛИ развития использование образовательных инновации для решения организаций кадровых проблем, поддержка реальных результатов и их стимулирование Этап реализации 361 Понимание Смутное руководством смысла инновации. организаций коллективами реализации понимание Формирование системы и Определение целей инновации постоянного смысла информирования, на этапе повышение открытости и работы с документами. эффективного контракта Рефлексия прозрачности. В над числе, результатами том создание информационного инновации в процессе ее ресурса, содержащего реализации. информацию Множественность нормативно-правовым понимания целей возможностей с и документами, рекомендациями, инновации (спектр: от ответами на важные изменения документов, вопросы, регламентирующих консультациями взаимоотношения специалистов работника и Постоянный работодателя до центр ресурсный инновации повысить зарплату за (наделение сверхурочную или работу полномочиями такого мотивировать центра учителей качественному труду) к подведомственной организации) Юридическое сопровождение внедрения (разъяснения ЭК и консультирование) 362 Формирование формата единого публичной отчетности Оценка информантами Методические качества Периодический проработки рекомендации материалов, мониторинг оцениваются необходимых эффективности для руководителями внедрения инновации методических организаций как рекомендаций достаточные Включение в показатели эффективности руководителей ОУ результатов этого мониторинга Понимание Понимание следующей Мониторинг руководством последовательности внедрения эффективного контракта. организаций средств действий: Включение в показатели реализации - эффективного работников о переходе количественных, проинформировать мониторинга не только контракта. Насколько на ЭК глубокие изменения - разработать критерии показателей, идут в организациях и качественных оценки деятельности могли работников локальные организаций которые бы отследить содержательные - внести изменения в изменения - но в работе акты организаций, изменения характера работы перезаключить педагогов трудовые договоры или Формирование сетевых заключить сообществ для обмена допсоглашения опытом. Поощрение 363 - обеспечить работу по лучших оценке практик достижения внедрения ЭК на уровне показателей: создание стимулирующего фонда комиссий, определение региона регламентов или муниципалитета Роль общественных Общественные советы: Федеральные советов, директора и не повлияли на введение методические педагогов в реализации ЭК, управляющие рекомендации эффективного контракта советы при механизмам образовательных общественного организациях участвуют по в результатов участия не во внедрении инновации оценке Рамочные работы для педагогов регламенты общественных и управляющих советов Руководители ОУ: Мониторинг заинтересованы, другие органов участия ГОУ во воспринимают как внедрении ЭК, неизбежность, видя включение этого свою роль в трансляции показателя в показатели указаний эффективности Педагоги: привлекаются Поддержка на стадии педагогов информирования, участвуют включения в координационные в экспертные советы и по обсуждении критериев внедрению инновации эффективности, воспринимают неизбежность Привлечение педагогов в как обсуждение критериев и принятие решений по их утверждению 364 Достаточность средств Крупные Поддержка на систему образовательные практик стимулирования организации работников достаточный образовательных для организаций стимулирующего лучших и их имеют популяризация на бюджет информационных планирования ресурсах. фонда, Дифференцированный поддерживают подход введение ЭК. обеспечить к отбору Могут показателей зарплату эффективности и выше принятой средней моделям внедрения ЭК по региону, но ограничивают. их для разных образовательных Средние и мелкие ОО: организаций нейтральное (крупных, или средних и мелких) во негативное отношение к взаимоувязке с моделями внедрению ЭК из-за НСОТ (возможна недостаточного размера дифференциация стимулирующих выплат моделей для городских и сельских школ) Соблюдение соотношения базовой и стимулирующей частей не менее 70:30 Формирование сообществ сетевых «по интересам» Достаточность средств Снижение на систему стимулирующих стимулирования выплат, доли Ограничение снижение на доли повышение стимулирующих выплат, 365 работников доли базового оклада - снижение и контроль образовательных сдерживающие факторы недопущения высокой организаций дифференциации внутри учреждений в размерах заработной платы. Мониторинг практик. Этап институционализации Наличие интереса к В целом, интерес Поддержка продолжению присутствует. инновации выражен Более распределенного у управления руководителей, видящих моделей для четко внедрения инновации возможность (координационные инновации для развития советы, экспертные организаций. В меньшей советы, участие органов степени там, характерна где ГОУ), сетевые форматы. система Широкое трансляции сверху информирование, повышение прозрачности и открытости решений. Постоянный мониторинг и практика публичных докладов Сформированность системы Система оценки оценки сформирована результатов инновации не Федеральные ни методические централизованно, ни на рекомендации по системе уровне организаций. оценки результатов Нет понимания, что есть инновации успешный результат, 366 как его измерить и Создание оценить федерально- региональной системы мониторинга инновации Мониторинг лучших практик. Гармонизация РСОКО системы и оценки эффективности Создание Инфраструктура Создание инфраструктуры поддержки не создана центров, поддержки инновации ресурсных проводящих мониторинг, (научно-методическая, консультирование, экспертная, иная) информирование и систематизацию Формирование федерального информационного ресурса инновации со сбором данных ее о результатах Наличие у Нет, за исключением Формирование руководителей системы планов по рекомендаций образования понимания совершенствованию дальнейших шагов системы среднесрочным оценки действиям. Проведение деятельности межрегиональных образовательных общероссийских учреждений у конференций руководителей региональных по и с обозначением шагов. и 367 муниципальных органов Формирование единого управления образования федеральнорегионального мониторинга Независимые доклады о ходе реализации инновации представителей профсоюзов, гражданских организаций 368