Правительство Российской Федерации
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" Факультет государственного и муниципального управления Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему: особенности реализации финансового механизма концессии на примере автодорожного строительства Студент группы № 492 Сорванова Наталья Михайловна Научный руководитель Кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры ФМ в ГС НИУ ВШЭ Ветрова Евгения Юрьевна Москва, 2014 г. 2 Оглавление Введение ................................................................................................................... 3 1. Теоретические и практические аспекты механизма концессии ................... 8 1.1. Теоретические и методологические основы понятия концессии ............. 8 1.1.1. Концессия как наиболее эффективная форма государственно-частного партнерства в сфере автодорожного строительства ............................................ 8 1.1.2. Понятие и сущность концессий .............................................................. 13 1.1.3. Объекты концессий .................................................................................. 19 1.2. Мировые тенденции развития и применения концессионных соглашений ............................................................................................................ 23 Вывод по первой главе ......................................................................................... 35 2. Российский опыт применения концессионных соглашений ...................... 38 2.1. Основные положения Российского законодательства ............................. 38 2.2. Анализ российской практики ..................................................................... 50 Вывод по второй главе.......................................................................................... 55 3. Анализ российского опыта реализации финансового механизма концессий на примере платной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в г. Санкт-Петербург. ........................................................................... 57 3.1. Характеристика проекта «Западный скоростной диаметр» ................... 57 3.2. Оценка коммерческой эффективности инвестиционного проекта «Западный скоростной диаметр»......................................................................... 60 Вывод по 3 главе ................................................................................................... 65 Заключение ............................................................................................................ 67 Список литературы ............................................................................................... 71 Приложение 1 ........................................................................................................ 76 Приложение 2 ........................................................................................................ 77 3 Введение Актуальность темы исследования. Одним из актуальных направлений развития Российской экономики на современном этапе является преобразование государственной собственности с целью ее ограниченного использования в системе рыночных отношений. Существуют разные пути решения данной проблемы, например приватизация. Однако развитие партнерских отношений государства и частного сектора представляется наиболее действенным способом повышения эффективности использования государственной собственности. Одной из важнейших форм государственночастного партнерства являются концессии. Основными преимуществами концессий являются: привлечение дополнительных инвестиций и ресурсов в государственный сектор, перекладывание основных рисков на частный сектор, сохранив при этом в государственной собственности объекты, передаваемые в концессию. Концессионное собственность соглашение и позволяет объединить частнопредпринимательские государственную инициативы, такие как инновации и инвестиции, для достижения наилучшего результата. По сути, концессия представляет собой частичную приватизацию некоторых, определенных концессионным договором, государственных функций. Механизм концессий за рубежом приобретает все большую популярность. Изначально концессионные соглашения применялись в сфере недропользования, однако с конца ХХ века данный механизм стал применяться и в иных отраслях экономики. Наиболее активно данная форма хозяйствования используется в отраслях инфраструктуры, традиционно находящейся в собственности государства: энергетика, автодорожное хозяйство, ЖКХ и т.д. Одновременное совершенствование концессионного механизма и распространение его на новые сферы государственной деятельности – основная особенность данного вида хозяйствования. 4 Другой особенностью концессий является расширение географических границ ее использования. За все время применения концессионного механизма количество стран, использующих данную форму партнерства, достигло более 100. Кроме того в большинстве стран количество концессии превышает другие формы государственно-частного партнерства по сумме инвестиций, транзакций и другим экономическим показателям. Что касается России, то в нашей стране механизм концессий еще недостаточно развит, не смотря Несовершенное законодательство, регулирования, данной формы на имеющиеся отсутствие соглашений, крупные опыта проекты. применения недостаток научных и и практических исследований в сфере возможных социально-экономических последствий и рисков, а также областей наиболее рационального использования механизма концессий создают определенные трудности на практике в процессе применения данной формы хозяйствования. Кроме того, невысокая степень разработанности данной темы среди российских авторов делают изучение данного вопроса особенно значимым. В связи с этим углубленное изучение особенностей концессионного механизма, в том числе финансовых аспектов его реализации представляет актуальную проблему. Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является изучение особенностей и специфики финансового механизма концессий на основе теоретических подходов, зарубежного и российского опыта и проведения оценки эффективности масштабного российского проекта платная автодорога «Западный скоростной диаметр». Для достижения цели будут выполнены следующие задачи: 1. Изучение концессии; теоретических подходов к пониманию механизма 5 2. Обзор особенностей российского законодательства в сфере в сфере концессионных соглашений: 3. Исследование зарубежного и российского опыта применения концессионного механизма; 4. Анализ и оценка коммерческой эффективности инвестиционного проекта «Западный скоростной диаметр». Предметом исследования в настоящей работе являются отношения между государственным и частным сектором в процессе формирования и применения концессионного механизма. Объектом исследования является механизм концессии в сфере автодорожного строительства. Гипотеза. Концессия – наиболее эффективная форма государственночастного партнерства в сфере автодорожного строительства. Методологическую и теоретическую основу исследования составили работы современных российских и зарубежных авторов в сфере государственно-частного партнерства, концессий, оценки инвестиционных проектов, а также нормативно-правовая база в области концессионных соглашений в России. В ходе работы использовались различные методы исследования, такие как синтез и анализ исследуемой проблемы и результатов, а также методы экономико-статистического и системноаналитического анализа. Экономический анализ основывается на изучении обширного количества отечественной и зарубежной литературы, аналитических материалов, а также статистических данных Мирового банка, сайтов изучаемых проектов, федеральных и муниципальных органов власти, и других источников информации. Степень разработанности темы. Изучение государственно-частного партнерства и концессионных соглашений, а также их специфики и 6 особенностей, является одной из актуальных тем среди российских и зарубежных ученых. Стоит отметить, что в современной литературе уделено достаточное внимание вопросам государственно-частного партнерства в целом. Что касается непосредственно концессионных соглашений, то здесь степень разработанности темы низкая. Причиной является тот факт, что достаточно длительный период времени концессии не рассматривались как самостоятельная форма взаимодействия государства и частного сектора. Кроме того данная форма хозяйствования является сравнительно новой, особенно для российской действительности, в связи с чем ранее не возникало потребностей в теоретической разработке данной темы. В ходе подготовки данной работы, в особенности ее теоретической части, были изучены труды следующих авторов: Варнавский В. Г.,Самигулин Р. Р., Зворыкина Ю. В, Bohn II., Dcacon R. T, Нагаев С. В. , A. Fayard, F. Bousquet , M. Kerf, R. Gray, T. Irwin, C. Levesque, R. Taylor, M. Klein , Вихряп А.П. , А. Азизов , Игошин П.В. , Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г, Раздьяконова Н. В, Спицына Т. А., Андреева Е. С. , Silva G. F. , Е. Г. Ефимова, Касаткин В.П. , Сиволоцкий К.А., Зайцев С.Ф. , Степанова Л.В., Икрамов М., Иохидов М., Линёв И.В. Для проведения анализа нормативно-правовой базы были использованы Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон о концессионных соглашениях, проект Федерального закона о государственно-частном партнерстве, ряд Постановлений Правительства РФ о типовых концессионных соглашениях, а также законодательные акты субъектов федерации по вопросам применения государственно-частного партнерства. Изучение зарубежного опыта и проведение оценки эффективности инвестиционного проекта базируется на аналитическо-статистических 7 материалах Всемирного банка, официальных данных, предоставленных на сайте проекта «Западный скоростной диаметр». Научная новизна и практическая значимость. Научная новизна данной работы заключается в следующем: развиты сложившиеся ранее научные представления об особенностях концессионных соглашений, а также проработан и уточнен такой аспект, как финансовые особенности концессионного механизма. Полученные в работе результаты и выводы могут быть использованы для разработки и развития нового самостоятельного научного направления в теории государственно-частного партнерства, концессионного механизма, а также применены в исследовательской деятельности. Кроме того полученные выводы могут быть использованы государственными и муниципальными органами власти в процессе формирования политики по управлению государственной собственностью и взаимодействием публичного и частного сектора. 8 1. Теоретические и практические аспекты механизма концессии 1.1. Теоретические и методологические основы понятия концессии 1.1.1. Концессия как наиболее эффективная форма государственночастного партнерства в сфере автодорожного строительства В ходе развития современного общества неизбежные пути его трансформации и модернизации так или иначе затрагивают особенности функционирования рыночной экономики. По сравнению с прошлым веком, повышается значение международных организаций (ВТО, Всемирный банк), усиливается влияние некоммерческих организаций, имеющих поддержку со стороны населения (напр. экологические), инновационная экономика преобладает над ценовой, контроль над коммуникациями становится одним из важнейших ресурсов. В свете таких изменений необходимо учитывать также и усиление роли государства в регулировании и взаимодействии с экономической жизнью общества. При создании общественных благ или услуг неизбежно появляется проблема важности, а иногда и необходимости объединения ресурсов общества и частного сектора, которое, в свою очередь, приобрело форму государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Государственно-частное партнерство представляет собой объединение общественных и частных интересов, ресурсов, усилий для решения конкретных социально- экономических задач развития общества, по мнению Самигулина Р. Р.1 В последние годы государство все чаще передает в долгосрочное пользование частному сектору объекты отраслей, которые всегда находились в государственном управлении: автодорожное и железнодорожное хозяйство, электроэнергетика, коммунальное хозяйство, аэропорты, при этом оставляя за собой право контроля их деятельности. Причиной этого служит с одной Самигулин Р. Р. Концессионные механизмы развития регионов: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2011. – с. 12. 1 9 стороны невозможность инфраструктуры ввиду жизнедеятельности полной их приватизации высокой общества. С значимости другой данных во стороны, объектов всех сферах отсутствие в государственном бюджете достаточного объема средств для развития и расширения данного производства. По мнению Вилисова М.2, под государственно-частным партнерством следует понимать юридически оформленное взаимовыгодное сотрудничество, заключенное на определенный срок, между публичным партнером и субъектом частного сектора в отношении объектов, находящихся в государственном ведении, предполагающее распределение рисков между сторонами сотрудничества с целью эффективной реализации общественно и государственно значимых проектов. В научной литературе выделяют различные подходы к пониманию форм государственно-частного партнерства. Так, например, с юридической точки зрения классификация форм ГЧП основывается на критерии того, что заложено в основе реализации проекта – соглашение или создание проектной компании3. Форма кооперации, по мнению юристов, между частным и публичным сектором может быть долгосрочной (используемой на постоянной основе и институционально закрепленной) и краткосрочной (реализуемой на основе срочных договоров и неформализованной). В этом случае выделяют корпоративные, договорные и иные формы ГЧП. Некоторые исследователи выделяют классификации, упорядочивая при этом формы ГЧП на основе огосударствления имущества и доходов4. В данном случае предполагаются такие типы государственно-частного партнерства, как сервисные контракты (контракты на выполнение работ и оказание 2 услуг, поставку продукции для государственных нужд), Вилисов М. Государственно-частное партнерство: Политико-правовой аспект // Власть. 2006. N 7. Волосов А.И. Теория и методология государственного управления инвестиционной деятельностью: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. СПб., 2008. 3 4 URL: [http://www.ppp-russia.ru/analitica/item-2.html] 10 управляющие контракты (обслуживание объекта), лизинг, концессионные соглашения, соглашение о разделе продукции, акционирование, совместные предприятия, аренда. В Российской практике существует пять основных правовых форм государственно-частного партнерства. Рассмотрим классификацию данных форм, предложенную Варнавским В. Г.5: 1. Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора. Государственный (муниципальный) контракт представляет собой договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования с целью обеспечения государственных (муниципальных) нужд6. Контрактные регламентируются Гражданским, Бюджетным отношения кодексами РФ, Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Далее нормативно-правовыми ФЗ №-44), а также другими актами. Стоит отметить, что государственные контракты на закупку товаров и услуг относятся к ГЧП только в случае если для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. 2. Арендные (лизинговые) отношения имеют место в случае передачи государственной собственности на определенных условиях в аренду частному сектору. Платой за пользование собственностью является арендная плата, вносимая компаниями в казну государства. Арендные отношения, касающиеся государственного Варнавский В. Г., Клименко А. В., Баженов А., Воротников А. М., Королев В. А. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010. С – 52. 5 Варнавский В. Г., Клименко А. В., Баженов А., Воротников А. М., Королев В. А. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010. С. – 53. 6 11 (муниципального) имущества, регулируются Гражданским кодексом РФ (глава 34) и другими законодательными актами. Сущность договора аренды, согласно ГК РФ, заключается в том, что арендатор несет ответственность только в сфере эксплуатации и содержания передаваемого в аренду имущества, тогда как модернизация и развитие основных фондов находится в зоне ответственности собственника. 3. Участие в капитале. Такая форма ГЧП существует при условии принятия участия частного сектора в акционировании или создании смешанных предприятий при долевом участии сторон. Акционеры, в качестве которых может выступать государство, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность на собственные средства. Степень свободы в принятии решений акционера определяется его долей в акционерном капитале. При этом риски сторон распределяются пропорционально доле средств, представленных в капитале. 4. Соглашение о разделе продукции – одна из форм государственночастного партнерства, при которой на определенный срок и на возмездной основе государством предоставляется исключительное право частному инвестору на поиск, добычу и использование минерального сырья, указанного в соглашении. Инвестор, в свою очередь, обязуется проводить работы за свой счет и риск. Произведенная продукция в итоге подлежит разделу между частным инвестором и государством согласно заключенному соглашению. Соглашения о разделе продукции регулируется Федеральным Законом №-225 ФЗ от 30.12.1995 «О соглашениях о разделе продукции». 5. Концессионные соглашения. Под концессионным соглашением понимается передача государством имущества частному сектору на праве владения и пользования на определенный срок. При этом на 12 частный сектор могут налагаться обязательства по строительству, реконструкции объекта соглашения за счет собственных средств, а также риски в случае гибели имущества или его повреждения. Концессии регулируются Федеральным законом от 27.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Концессионные соглашения являются наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства в сфере использования государственной инфраструктуры. Особенно часто данные соглашения применяются в области автодорожного строительства. В первую очередь причиной этому служит максимальная эффективность использования собственного капитала частным сектором в отличие от государства. В условиях концессионного соглашения частный сектор праве получать прибыль в ходе эксплуатации объекта концессии, что, очевидно, подразумевает финансовую заинтересованность «частного капитала» в результативности работы данного объекта. Поэтому при реализации проекта частное предприятие стремится к обеспечению полной оптимизации. Это подразумевает под собой эффективное использование ресурсов, снижение рисков, повышение качества предоставляемых услуг, конкурентная плата за пользование услугами. Указанные факторы приводят к снижению финансовой нагрузки на бюджет, операционных рисков по объекту для публичного сектора, в том числе риски хищения средств, риск возможного нанесения ущерба объекту или пользователям в результате халатности должностных лиц. Кроме того такие проекты позволяют повысить уровень удовлетворенности пользователей общественной услуги, приводят к созданию новых рабочих мест и стимулированию роста дополнительных бюджетных доходов путем уплаты налогов или создания новых бизнес проектов в регионе. государства в Важным дополнением является также возможность любой момент прекратить действие концессионного соглашения, что исключает также возможность приватизации. Это особенно 13 значимо в инфраструктурных проектах, так как государство несет ответственность перед гражданами за предоставление общественных услуг, поэтому в случае некачественной работы частного сектора государство имеет полное право заменить оператора на более эффективного. Это также стимулирует концессионера к продуктивной реализации проекта. 1.1.2. Понятие и сущность концессий Как уже было рассмотрено выше, одной из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства в зарубежных странах при создании крупных капиталоемких транспортных и инфраструктурных объектов является концессия. Далее рассмотрим теоретические подходы к понятию и сущности механизма концессии, его свойств с целью создания единого подхода к пониманию данного термина. Концессии – одна из старейших существующих форм взаимодействия государства и инвестора. Наиболее часто встречающееся экономическое определение концессии трактует это понятие как «договор о передаче принадлежащих государству или местным органам власти источников природных богатств, предприятий, других хозяйственных объектов в эксплуатацию на временный срок иностранным фирмам или частным лицам, вкладывающим средства в их освоение. Согласно международному праву, государство может прекратить действие концессии по истечении договорного срока».7 Однако такое определение не является окончательным и требует ряд уточнений. В настоящее время существует большое разнообразие теоретических подходов российских и зарубежных авторов к определению термина «концессия». Рассмотрим некоторые из них. Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2003. – с. 13. 7 14 Термин «концессия» является заимствованным из латинского языка, где «concessio» - это уступка, разрешение. Применительно к договорным отношениям, такое разрешение подразумевает допуск одного лица к определенным видам деятельности, которые в свою очередь являются монополией второго лица.8 Ряд авторов выделяет отдельный вид такого договора, именуя его коммерческой концессией. В этом случае термин отражает принадлежность данного договора к частным отношениям и указывает на предпринимательский характер взаимоотношения сторон.9 Однако в данной работе под термином «концессия» будет пониматься взаимоотношение государства и частного бизнеса. По мнению коллектива авторов10, концессионные соглашения распространяются исключительно на государственную собственность. В этом случае под концессией понимается уступка государством собственных имущественных прав, прав на отдельные виды хозяйствования компаниям на определенный срок и согласованных условиях. При этом, государство выступает как концедент, юридическое лицо – концессионер.11 Буске и Файярд определяют концессию как контракт, в соответствии с условиями которого государство передает частной компании ряд прав по созданию, разработке и пользованию объектом на определенный период12. При этом концессионер принимает на себя обязательства по строительству и Нагаев С. В. Соотношение понятий «франчайзинг» и «коммерческая концессия» // Бизнес в законе. 2011. №5. С. 128. 8 Нагаев С. В. Соотношение понятий «франчайзинг» и «коммерческая концессия» // Бизнес в законе. 2011. №5. С. 128. 9 10 Bohn II., Dcacon R. T. Ownership Risk, Investment, and the Use of Natural Resources // American Economic Review. 2000. Vol. 90. № 3. Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2003. – с. 14. 11 12 A. Fayard, F. Bousquet Road infrastructure concession practice in Europe // Policy research working paper. The World Bank. World Bank Institute. Governance, Regulation, and Finance Division. September. 2001. 15 долгосрочному обслуживанию объекта инфраструктуры, а также несет расходы и риски. С точки зрения ряда авторов13, концессия в широком понимании этого термина используется как соглашение, при котором компания получает от государства право на предоставление общественной услуги, обладая при этом значительной рыночной властью. Таким образом, создавая конкуренцию в той отрасли, где она изначально не работает. В соответствии с данным определением, привлечение частного сектора не обязательно, так как масштабные проекты могут заключаться и с государственными предприятиями. Однако, как указано в статье, на практике концессионные проекты, как правило, отдаются в руки частных компаний. Ряд авторов рассматривают концессию как специфичную форму привлечения иностранного капитала14. Экономическая сущность понятия концессии состоит из взаимоотношений между государством и частным инвестором по вопросам управления государственной собственностью, в основе которых лежит частная инициатива, в пределах договорных отношений. Другими словами, это хозяйственная деятельность частного субъекта в отношении государственной собственности, переданной ему на определенный срок на договорных условиях. В связи с этим, стоит отметить, что не всегда правомерно рассматривать концессию как форму прямых иностранных инвестиций, предусматривает так безвозвратного как концессионное перехода прав соглашение не собственности на имущество.15 13 M. Kerf, R. Gray, T. Irwin, C. Levesque, R. Taylor, M. Klein Concessions for infrastructure: A guide to their design and award // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. March. 1998. 14 Вихряп А.П. Концессия (исторический экскурс) // Вестник Минимущества России, №1. 2003. Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2003. – с. 18. 15 16 Таким образом, на основании рассмотренных подходов можно выделить следующие общие характеристики механизма концессии: 1. Концессия представляет собой уступку или передачу прав владения, пользования, эксплуатации государством частному сектору; 2. Договор концессии заключается на определённый ограниченный срок, после которого объект концессии переходит в пользование публичному сектору; 3. Передача государственного (муниципального) объекта в концессию происходит с целью его строительства, модернизации. 4. Владение и пользование частным сектором объекта концессии происходит за счет собственных средств или с помощью привлечения дополнительных инвестиций. Итак, под концессией следует понимать форму договора о передаче исключительных прав (права владения и пользования) государством частному инвестору на определенных условиях и на ограниченный срок при условии обязательного инвестирования с целью создания нового имущества или реконструкции передаваемого. Договор концессии является одним из наиболее широко применяемых форм государственно-частного партнерства в сфере государственной инфраструктуры. Причиной этого являются особенности, которыми обладает механизм концессии в отличие от других форм ГЧП16. Во-первых, концессия обеспечивает концессионеру право на эксплуатацию объекта в течение ограниченного периода времени (как правило, 20 – 30 лет), по истечению которого объект переходит в пользование государством. Во-вторых, концессионер несет ответственность за выполнение инвестиционных и иных обязательств, указанных в договоре, в обмен на получение прибыли от использования объекта. 16 J. Guasch, J. Laffont, S. Straub. Infrastructure Concessions in Latin America: Government-Led Renegotiations // World Bank Policy Research Working Paper 3749, October, 2005. 17 Помимо вышеуказанных свойств концессии выделяют следующие17: 1. Концессионные соглашения в отличие от других форм государственно-частного партнерства носят долгосрочный характер отношений, что позволяет как государству, так и компании осуществлять стратегическое планирование деятельности; 2. В отличие, например, от совместных предприятий, компания в условиях концессионного соглашения обладает наибольшей свободой в принятии управленческих решений; 3. Государство передает концессионеру права пользования и владения объектом собственности, при этом оставляя за собой право распоряжения последней; 4. Государство, в условиях концессионного договора и существующих законодательных норм, обладает достаточным количеством рычагов воздействия на частный сектор в случае нарушения условий договора или защиты общественных интересов. 5. Одним из существенных признаков концессии является достаточно большой объем капиталовложений концессионера, в отличие от договоров аренды или подряда. Помимо этого государство может предоставлять исключительные права концессионеру на проведение работ или предоставление услуг в рамках концессионного договора. Стоит отметить, что концессия создается в первую очередь для удовлетворения не частных, а общественных интересов и потребностей. Следовательно, концессионный механизм значительно отличается от других существующих форм государственно-частного партнерства. При этом отличия существуют как в условиях заключения и реализации договора, так и в целях, преследуемых при создании партнерства в форме концессии. Самигулин Р. Р. Концессионные механизмы развития регионов: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2011. – с. 15. 17 18 Не смотря на широкий спектр преимуществ заключения концессионных договоров как для государства, так и для частного сектора, по сравнению с другими формами ГЧП, данный механизм отличается количеством и разнообразием рисков, которые связаны с его реализацией. В таблице 1 представлены основные виды рисков, возникающие при применений концессионного механизма, а также способы их смягчения. Табл. 1 Риски использования концессионной модели и способы их смягчения18 Вид рисков Политические риски Финансовые риски Риск незавершения проекта Рыночные риски Сущность рисков Национализация или конфискация имущества или активов по проекту; Ограничения на конвертацию валюты или репатриацию доходов в иностранной валюте; Военные действия, забастовки и т.д. Коррупция. Увеличение процентных ставок по привлекаемым денежным средствам; Риски, связанные с движением валютных курсов. Риски, связанные с лицензированием; Риски незавершения строительства и его этапов в установленные сроки. Риск сбыта продукции конечному потребителю; Риск ценообразования на конечную продукцию и сырье. Способы их смягчения Непосредственное участие государства или муниципального образования в проекте в качестве инвестора; Участие в проекте международных финансовых институтов; Страхование политических рисков. Получение кредитов с фиксированной ставкой; Обязательное хеджирование при изменении валютных курсов. Установление детальных критериев завершения строительства в договоре подряда; Заключение договора строительства по фиксированным ценам «под ключ». Долгосрочные договоры с поставщиками с установлением фиксированных цен; Анализ финансовой модели независимым экспертом. Очевидно, что данные риски присущи не только механизму концессии, но и другим формам государственно-частного партнерства. Так, например, А. Азизов Возможности использования концессионных соглашений в условиях кризиса // Корпоративный юрист №5, 2009. 18 19 ни одна компания не застрахована от возможного возникновения военных действий, забастовок или проблем со сбытом продукции конечному потребителю. исключительно При с всем при этом, особенностями существуют концессионных риски, связанные соглашений (риски незавершения строительства, увеличение денежных ставок по привлекаемым средствам). Однако, не смотря на большое количество рисков, концессия остается доминирующей формой взаимодействия бизнеса и государства. На мировом уровне концессии лидируют среди других форм государственночастного партнерства по объему привлеченных частных инвестиций и количеству трансакций. По данным Мирового Банка на концессионные соглашения приходится свыше 66 % среди всех инвестиционных контрактов, заключаемых государством, в объекты транспортной инфраструктуры в странах с развивающейся или переходной экономикой.19 концессионные механизмы применяются в Помимо этого, сфере управления государственным и муниципальным имуществом. Концессии успешно применяются в различных странах вне зависимости от уровня их социальноэкономического развития. 1.1.3. Объекты концессий Для более концессионных глубокого соглашений понимания необходимо сущности рассмотреть и особенностей круг объектов концессии. В первую очередь для определения круга концессионных соглашений следует обратиться к российскому законодательству: Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Согласно 115 – ФЗ объектами концессионного соглашения являются «недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически 19 Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines of Policymakers and Regulations. Washington D.C. 2011. P. 10 20 связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением». Очевидно, что в данном определении отсутствует четкое определение круга концессионных соглашений, необходимого для дальнейшего исследования. Поэтому далее для наилучшего понимания объектов концессий рассмотрим различные подходы к сферам применения концессионных соглашений. В первую очередь проанализируем классификацию возможных объектов государственной собственности, которые в свою очередь могут выступать как объекты концессий20: 1. Природные ресурсы (минеральные, водные, лесные и т.д.); 2. Государственные предприятия (как в экономической, так и в социальной инфраструктуре); 3. Виды хозяйственной деятельности, на которые установлена государственная монополия (производство и экспорт вооружений и т.д.) 4. Отдельные объекты имущества и виды услуг. Что касается международной практики, то здесь первой по степени распространенности сферой становится коммунальный применения концессионных соглашений сектор: электро-, тепло-, газоснабжение, водопровод, канализация, озеленение и благоустройство, утилизация мусора, содержание и ремонт жилых помещений и т.д. Второй по популярности блок применения концессионных договоров – строительство и эксплуатация объектов инфраструктуры. Сюда относится дорожное хозяйство, трубопроводы, железнодорожный транспорт, энергетические и гидротехнические предприятия, речные и воздушные порты, мостовые сооружения, инфраструктуры. 20 Игошин П.В. Инвестиции.- М.: Юнити, 2000. коммуникации, иные объекты 21 К третьему блоку относится социальная инфраструктура: образовательная, лечебная, туристическая, развлекательная и т.д. Четвертый блок – природоресурсный, что включает в себя пользование ресурсными объектами, которые находятся в государственной собственности. В Российской практике наиболее перспективными сферами развития концессий являются первые три блока. В природоресурсном секторе работает достаточно сформированное законодательство, которое специализированное не требует производство вмешательства новых и форм хозяйственных практик. С точки зрения активов, задействованных в хозяйственных операциях, можно выделить следующие формы соглашений21: 1. Концессии с использованием уже имеющихся активов (например, реализация вино-водочных изделий с помощью уже имеющейся частной сбытовой сети); 2. Концессии с использованием активов, находящихся в государственной собственности; 3. Создание концессионером частных активов с последующим их эксплуатацией частным сектором. Последний вид концессионных соглашений можно назвать инвестиционным, так как он предполагает инвестирование в объекты с последующим их использованием. На практике, как правило, используются смешанные формы концессионных договоров. Например, государство может передавать в инвестирования пользование в частному создание новых сектору активов объекты или с условием реконструкции (модернизации) данных активов за счет средств концессионера. Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2003. – с. 24. 21 22 Инвестиционные или смешанные формы концессионных соглашений, требующие привлечения финансовых ресурсов, таких как частные инвестиции и кредиты, могут быть применены в следующих отраслях22: 1. Система водоснабжения и природно-водных ресурсов и объектов; 2. Автодорожное, железнодорожное хозяйство, воздушный, транспорт, аэропорты, энергетические объекты, газопроводы, нефтепроводы; 3. Коммунальные объекты; 4. Телекоммуникации; 5. Курортные, рекреационные, туристские зоны; Рассматривая перечисленные сферы, имеется ввиду строительство, сохранение и использование объектов инфраструктуры, совокупность данных форм деятельности, а также каждую из них в отдельности, используя при этом собственные или привлеченные средства частного сектора. Опираясь на различные подходы к схемам реализации проектов, можно сделать следующий вывод: механизм концессии применяется, в первую очередь, как путь для проникновения частного капитала в государственную инфраструктуру. Кроме того, концессии позволяют минимизировать монополизацию бизнеса, как это происходит в случае приватизации, так как право владения и пользования концессионных объектом предоставляется на ограниченный период времени, а впоследствии передается государству. Зарубежный и российский опыт приватизаций показывает, что переход из государственной монополии в частную не приводит к ожидаемому росту бюджетной эффективности, однако очень часто служит причиной обратного эффекта. Выше рассмотрены классификации форм концессионных договоров, которые, в свою очередь, на практике могут иметь разные модификации и 22 Зворыкина Ю.В. Концессии объектов инфраструктуры. М.:КпоРус, 2003. 23 условия. Из проанализированных материалов видно, что единой модели привлечения частных средств через концессионные соглашения между инвестиционной компанией и собственником имущества – государством – нет. В каждом индивидуальном случае концессионных договор должен отражать специфические особенности объектов соглашения. Однако это не умаляет важность рассмотрения различных подходов и практик, существующих по данному вопросу. 1.2. Мировые тенденции развития и применения концессионных соглашений Механизм концессионного соглашения имеет длительную историю. Изначально, самые яркие примеры использования концессий существовали в Римской империи. Как правило, в сферу частного пользования передавались такие объекты инфраструктуры, как порты, бани, почтовые отделения и станции. Что касается Европы, то здесь концессии появились примерно в средние века. В целом, можно выделить три этапа развития концессионных отношений23: 1. Первый этап можно охарактеризовать передачей королевских земель в частное пользование и владение. Временные рамки – раннее Средневековье вплоть до открытия Америки. 2. Второй этап характеризуется деятельностью таких компаний как The East India Company и The Hudson’s Bay. Таки компании обладали широкими полномочиями, в особенности осуществляли управление колониальными территориями. В данный период времени концессионные соглашения фактически были формой экономической практически эксплуатации, отсутствием прав которая характеризовалась концессионера. Во времена Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. – 2009.- Москва. С. 42. 23 24 освобождений от колониальной зависимости большинство концессий подверглись национализации. 3. Третий современный этап характеризуется применением концессионных соглашений на договорной основе, предполагающих справедливое распределение прав и обязанностей государства и частного сектора. Современные механизмы концессионного соглашения впервые возникли в Европейских странах, таких как Франция, Великобритания, Германия, Италия преимущественно в области коммунального хозяйства, а в дальнейшем в сфере других объектов государственной и муниципальной собственности. Что касается французского опыта, то здесь первое концессионное соглашение было заключено во время правления короля Генриха II с Адамом де Крапоном в 1554 г. для постройки канала в долине Кро, у города Салонде-Прованс. С того времени, государственные власти продолжают привлекать частный капитал для развития тех отраслей экономики, которые находятся в государственном ведении. Главный символ Парижа – Эйфелева башня – также построена с помощью механизмов государственно-частного партнерства24. В современном мире возобновление интереса к концессиям произошло в конце ХХ века в Великобритании25. Одним из знаменательных событий в сфере развития государственно-частного партнерства стало создание и внедрение модели «частная финансовая инициатива» в 1992 г. Ее особенность заключалась в приобретении государством услуг, которые предоставлены частными компаниями, на долгосрочной основе. Целью такой Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. – 2009.- Москва. С. 43. 24 Андреева Е. С. Зарубежный опыт формирования механизмов государственно-частного партнерства и возможности его использования в России // Сборник научных трудов России «Проблемы экономики, финансов и управления производством». №28. – 2010. С. 153-158. 25 25 программы являлось получение пользы и выгоды от предпринимательских методов управления, в особенности методов снижения рисков. Во многих восточно-европейских странах методы государственночастного партнерства стали использоваться в конце ХХ века, что в свою очередь было связано со вступлением в Европейский Союз. Проекты в отраслях транспортной инфраструктуры, коммунальном хозяйстве реализовывались путем содействия со стороны Европейского Союза. Стоит отметить, что не все проекты оказались удачными26. Ярким примером эффективного взаимодействия частного сектора и государства является проект реконструкции аэропорта в Германии во Франкфурте-на-Майне. Суть проекта заключалась в следующем: первоначальной стадией проекта была приватизация – эмиссия акций, около 30 процентов которых были проданы на фондовой бирже. Оставшимися держателями акция стали: земля Гессен – 32 %, город Франкфурт – 21 %, государство – 19 %. Созданное таким путем АО «Фрапорт» сумело сохранить контроль над публичными инвесторами. Еще одним удачным примером эффективного проекта в рамках государственно-частного партнерства стала реконструкция международного аэропорта в Варшаве. Общая стоимость данного проекта составила 153 4 млн евро, при этом почти 80% профинансировала частная сторона. Успешный исход проекта привел к тому, что генеральный подрядчик был приглашен на участие в аналогичных проектах в городах Дюссельдорф, Гамбург, Сидней. Однако, как уже было сказано выше, не все проекты оказались удачными. Одним из них стал инфраструктурный проект в Чехии. Проект реализовывался на принципах «частной британской инициативы», тем не менее, государственный партнер столкнулся с большим количеством рисков Андреева Е. С. Зарубежный опыт формирования механизмов государственно-частного партнерства и возможности его использования в России // Сборник научных трудов России «Проблемы экономики, финансов и управления производством». №28. – 2010. С. 153-158. 26 26 и проблем, что было связано с неготовностью государства вступать в такого рода отношения. В настоящее время в зарубежной практике выделяют различные организационные типы концессионных соглашений в зависимости от объема прав собственности, передаваемых концессионеру, мера ответственности каждой из сторон, способ распределения рисков между участниками соглашения и т.д.27: 1. «Строительство – управление – передача» (от англ. BOT: Build, Operate, Transfer). Концессионер на правах пользователя реализует строительство и эксплуатацию инфраструктурного объекта в течение срока концессионного соглашения. По истечению срока контракта объект возвращается государству. 2. «Строительство – передача – управление» (от англ. BTO: Build, Transfer and Operate). Концессионер осуществляет строительство инфраструктурного объекта, затем передает его в государственную собственность. После завершения стадии строительства и приема государством объекта, по договору концессии данный объект переходит в пользование концессионеру без права владения. 3. «Строительство – управление - владение»/проект гринфилд (от англ. BOO: Build, Own, Operate/Greenfield project). Концессионер осуществляет строительство и управление на правах владения и пользования инфраструктурным объектом, при этом срок концессии не фиксируется. 4. «Строительство – управление – владение - передача» (от англ. BOOT: Build, Own, Operate, Transfer). Концессионная компания владеет и пользуется инфраструктурным объектом. По истечении контрактного периода объект возвращается государству. Варнавский В. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. М., 2002. С. 54-55. 27 27 5. Контракт браунфилд деятельность по (Brownfield расширению, contract). Сюда модернизации, включается восстановлению инфраструктурного объекта без строительства. 6. Лизинговый контракт (lease contract). Государство строит объект инфраструктуры без участия арендатора. Арендатор имеет возможность инвестировать объект в том случае, если это позволяет национальное законодательство. В сферу ответственности арендатора входит обслуживание объекта, кроме того арендатор получает плату от пользователей объекта и перечисляет часть ее государству с целью компенсации произведенных им инвестиций. 7. Контракт на обслуживание (service contract). Государство передает концессионеру готовый инфраструктурный объект в управление и обслуживание. Концессионер при этом не осуществляет никаких инвестиций. Данные формы концессий, а также национальная специфика государств являются важным фактором при формировании концессионных отношений. Для примера рассмотрим опыт формирования концессионных соглашений в сфере железнодорожного строительства. В данной отрасли концессии начали применяться уже в XVII – XVIII в., однако современный этап начался в 80х годах ХХ в. в Великобритании. Правительство передало в концессию перевозочную деятельность, объекты транспортной инфраструктуры и систему управления процессом перевозок, используя при этом формы БОТ и БТО в условиях полного вертикального разделения инфраструктуры и услуг по ее эксплуатации28. Концессионные проекты особенно способствуют развитию железнодорожного транспорта в странах с развивающейся экономикой. Наибольший процент общего числа проектов (около 79%) и всех инвестиций Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010. Вып. 2 28 28 (около 96%) приходится на концессии типа ВОТ, ВТО и ВОО. В странах Латинской Америки наибольшее распространение получили традиционные формы концессий, в Восточной Азии проекты типа БОО, в Бразилии, Чили, Китае – совместные предприятия29. Что касается платных автодорог, то они в общей системе дорожных путей мира составляют небольшой процент, однако их роль в экономике достаточно высока, так как по ним осуществляется наибольший пассажиро- и «товаропоток». Автотранспортные пути имеют большую протяженность, связывают промышленные центры и транспортные узлы. Наиболее богатый опыт в сфере автодорожных концессий приобрела Европа. В концессию передано 33% автострад от общей протяженности, из около 96% являются платными дорогами и находятся в концессионных формах БОТ, БООТ, БТО, браунфилд30. концессионное Наибольшей пользование, протяженностью обладают дорог, Франция переданных (75% от в общей протяженности дорожного полотна), Италия (86%), Испания (27%), Португалия (69 %), Греция (19%)31. В зарубежных странах можно выделить следующую тенденцию: общество тем меньше склонно поддерживать строительство платных дорог, чем выше дорожно-транспортные налоги32. Например, первые дорожные проекты в Дании и Швеции «Большой белт» и мост через пролив Орезун были одобрены обществом, так как они составили экономичную альтернативу паромам. Однако эксплуатация платных дорожных объектов довольно часто представляется затруднительной для правительства в 29 30 URL: [ http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3] Silva G. F. Toll roads: Resent trends in private participation. Washington, 2011. P. 2. Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010 Вып. 2. С 119. 31 Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010 Вып. 2. С 120. 32 29 условиях высоких налоговых ставок на транспортные средства. В связи с этим в ряде стран затруднено введение комплекса платных дорог. В развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой частный капитал, как правило, участвует в проектах, связанных со строительством и эксплуатацией автодорог, которые соединяют крупные города. Это связано с возможностью снижения финансовых рисков за счет высокой интенсивности движения. Однако, в последние годы, достаточно часто политическое концессионных предпочтение автодорожных отдается проектов с практике целью создания способствования интеграционным процессам в стране. Но такие проекты имеют значительный коммерческий риск. В таких странах как Мексика, Республика Корея, Индонезия 100 % автодорожных магистралей построены и эксплуатируются на основе концессионных соглашений. Около 40 % дорог в Чили и Аргентине платные. Более 50 % автомагистралей в ЮАР переданы в концессию33. Еще одним популярным объектом концессионных соглашений являются морские порты. Исторически морские порты выступают как объект геополитических интересов любого государства. Помимо этого они являются капиталоемкими объектами хозяйственной деятельности. Строительство, модернизация, поддержание морских портов всегда требовало значительных финансовых вложений. Кроме того, постройка специализированных судов для доставки грузов большого объема создает постоянный спрос на инвестиции в портовую инфраструктуру. В связи с этим, в конце ХХ в. в большинстве стран государство начало реорганизацию морских портов. Для решения поставленной задачи правительства стали привлекать частные инвестиции в строительство и модернизацию портового хозяйства. При этом, обязательства по поддержанию и обеспечению технического состояния Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2009.С. 199-200. 33 30 портов, инвестирование, развитие и модернизация портовой инфраструктуры также перешли к частному сектору. Наиболее распространенной формой взаимодействия государства и бизнеса в сфере управления морскими портами является концессия (около 70% от общего числа реализованных в мире проектов). Объем частных инвестиций в период 1990 – 2012 г. в развитие портов различается по регионам. В Восточной Азии и Тихоокеании общее количество инвестиций в морские порты составило 19 351 млн. долл., при этом общее количество проектов - 113. В Латинской Америке объем инвестиций 11 446 млн. долл, общее количество проектов – 129.Что касается Европы и Центральной Азии, то здесь объем инвестиций достигает 2 434 млн. долл., общее количество проектов – 2734. Объем частных инвестиций в период 1990-2012 в концессионные объекты в сфере развития морских портов представлен в диаграмме 1, общее количество проектов – диаграмма 235. Диагр. 1. Общий объем инвестиций в период 1990 – 2012 г. в концессионные объекты в сфере развития морских портов (млн. долл.) Африка района Сахары, 4,629 Южная Азия, 5,749 Средний Восток и Северная Африка, 4,323 34 35 Восточная Азия и Тихоокеания, 19,351 Латинская Америка, 11,446 Евопа и Центральная Азия, 2,434 URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?RegionID=2] URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?regionID=1] 31 Диагр. 2. Количество проектов концессий в период 1990 – 2012 г. в сфере развития морских портов Африка района Сахары, 52 Восточная Азия и Тихоокеания, 113 Южная Азия, 46 Средний Восток и Северная Африка, 21 Латинская Америка, 129 Евопа и Центральная Азия, 27 С конца ХХ в. большую популярность приобрели концессионные проекты в сфере авиаперевозок. В 2003 г. Правительство Франции передало частным партнерам в управление одно из крупнейших национальных предприятий «Аэропорты Парижа», которое включает в себя «Руасси-Шарль де Голль», «Орли», «Бурже», «Иси-де Мулине», имеющих годовой оборот 1,2 – 1,4 млрд. евро36. Как правило, передача в концессию инфраструктуры аэропортов происходит на основе тендеров. В большинстве стран основное внимание уделяется качественным показателям деятельности предприятий: потребность в государственных субсидиях в целях реализации проекта, обоснованность финансового плана, качество проекта37. В период 1990 – 2012 по всему миру было заключено 158 концессионных соглашений в сфере авиаперевозок. Общая сумма инвестиций достигла 49 347 млрд. долл, при этом лидирующими регионами по привлечению инвестиций стали Латинская Америка и Кариббы (25 527 млн. долл. на 65 концессионных проектов в инфраструктуру аэропортов), Европа и Центральная Азия (11 829 млн. долл; 30 концессионных проектов в инфраструктуру аэропортов). Что касается институциональной структуры Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010 Вып. 2. С. 120. 36 Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010 Вып. 2. С. 120. 37 32 концессий в инфраструктуре аэропортов, то здесь преобладает традиционная концессия (52%: 81 проект из 158), проекты типа гринфилд (22%: 35 проектов из 158), лизинговый контракт (15%, 23 проекта из 158) 38. Объем частных инвестиций в период 1990-2012 в концессионные объекты в сфере развития аэропортов представлен в диаграмме 3, общее количество проектов - диаграмма 439. Диагр. 3. Общий объем инвестиций в период 1990 – 2012 г. в концессионные объекты в сфере развития аэропортов (млн. долл.) Средний Восток и Северная Африка, 1,913 Южная Азия, 5,032 Африка района Сахары, 495 Восточная Азия и Тихоокеания, 4,230 Евопа и Центральная Азия, 9,390 Латинская Америка, 24,795 Диагр. 4. Количество проектов концессий в период 1990 – 2012 г. в сфере развития аэропортов Африка района Сахары, 14 Южная Азия, 10 Средний Восток и Северная Африка, 11 Латинская Америка, 65 Восточная Азия и Тихоокеания, 28 Евопа и Центральная Азия, 30 38 URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSubSector.aspx?SubSectorID=5] 39 URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?regionID=1] 33 Далее в таблице 2 приведена обобщенная проанализированная выше, по всем концессионным транспорта среди шести регионов в информация, проектам в сфере 1991 – 2012 г40. Табл. 2. Информация по транспортным проектам среди шести регионов в 1991 – 2012 г. Критерий/ Регион Общее количество проектов Объем инвестиций (млн. долл.) Тип партнерства с наибольшей долей в проектах Восточная Азия и Тихоокеания 370 83,275 Проекты гринфилд Европа и Центральная Азия 69 24,044 Традиционная концессия Латинская Америка и Карибы 512 153,702 Традиционная концессия Средний Восток и Северная Африка 34 7,124 Традиционная концессия и проекты гринфилд Южная Азия 390 84,871 Традиционная концессия 40 Сектор с наибольшей долей инвестиций (млн. долл.) (аэропорты, железнодорожное строительство, морские порты, автодорожное строительство) Автодорожное строительство 206 проектов из 371 транспортного проекта, объем инвестиций 38 644 от общего объема 79 596 (49 %). Аэропорты 30 проектов из 69 транспортных проектов, объем инвестиций 9 390 от общего объема 12 630 (74 %) Автодорожное строительство 262 проекта из 512 транспортных проектов, объем инвестиций 66 116 от общего объема 120 757 (55 %) Морские порты 21 проект из 34 проектов (без учета автодорожного строительства41), объем инвестиций 4 323 от общего объема 6 579 (66 %) Автодорожное строительство 326 проектов из 390, URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?regionID=1] Концессионные проекты в автодорожном строительстве в данном регионе отсутствуют. URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?regionID=5] 41 34 Африка района Сахары 98 13,594 Традиционная концессия объем инвестиций 29,614 от общего объема 40,614 (73 %) Морские порты 52 проекта из 99, объем инвестиций 4 629 от общего объема 12 395 (38 %) В целом, можно отметить, что наиболее распространенным типом партнерства в транспортных проектах является традиционная концессия. Наибольшее количество транспортных проектов на данный момент реализовано в регионе Латинская Америка и Карибы, что, соответственно, привлекло наиболее масштабный объем инвестиций. На втором месте по объемы инвестиций и количеству проектов находятся регионы Южная Азия, Восточная Азия и Тихоокеания. Далее, соответственно, Африка района Сахары, Европа и Центральная Азия, Средний Восток и Северная Африка. Данные по общему объему инвестиций также представлены на диаграмме 5, по общему количеству проектов – диаграмма 642. Диагр. 5. Общий объем инвестиций в период 1990 – 2012 г. в концессионные объекты в транспортной сфере (млн. долл.) Южная Азия, 40.614 Средний Восток и Северная Африка, 6.579 Латинская Америка, 120.757 Африка района Восточная Сахары, 12.395 Азия и Тихоокеания, 79.596 Евопа и Центральная Азия, 12.63 Диагр. 6. Количество проектов концессий в период 1990 – 2012 г. в транспортной сфере 42 URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion.aspx?regionID=2] 35 Африка района Сахары, 99 Восточная Азия и Тихоокеания, 371 Южная Азия, 390 Средний Восток и Северная Африка, 34 Латинская Америка, 512 Евопа и Центральная Азия, 69 Вывод по первой главе Уникальность государства определяется тем, что оно обладает большей властью и возможностями по сравнению со всеми организациями в целом. Кроме того, государство, в первую очередь, призвано решать общественные интересы, задачи развития общества в целом. По сравнению с другими объектами экономической сферы публичный сектор обладает для этого всеми необходимыми полномочиями. Что касается экономической сферы общества, то одним из основных направлений ее развития является преобразование государственной собственности с целью уменьшения ее влияния на экономику страны в целом. Одним из действенных способов для решения поставленной задачи является развитие партнёрских отношений государства и частного сектора, одной их форм которых являются концессии. Механизм концессии предполагает объединение государственных ресурсов с частными инвестициями и инициативами, необходимыми для успешной реализации общественно значимых проектов. Кроме того концессионные соглашения – наиболее распространенная и широко используемая форма государственно-частного партнерства во всем мире. 36 В большинстве стран опыт реализации концессионных соглашений ограничивается, как правило, финансовыми и инвестиционными возможностями государства, а также современной системой управления, которая не всегда позволяет обеспечить грамотное функционирование инфраструктурных объектов для удовлетворения постоянно растущих потребностей общества и экономики. Одним из значимых условий успешного развития социально и экономически значимых объектов инфраструктуры, повышения качества предоставляемых услуг является привлечение дополнительных источников финансирования, в частности основываясь на концессионных соглашениях. Наибольший интерес в целях практики применения концессионных договоров в России является опыт развивающихся стран. В первую очередь, это связано с тем, что данные страны находятся на аналогичном этапе развития, поэтому имеют схожие экономические и институциональные проблемы, например, административные барьеры, невысокий уровень развития предпринимательства, высокий уровень экономических и политических рисков. Во вторых, успешное развитие концессионных проектов в развитых странах объясняется не детально проработанной нормативно правовой базой в данной сфере, а скорее общей эффективностью всей правовой системы. В нашей стране развитие концессионного законодательства происходит с нуля, тогда как в странах с развитой экономикой данные механизмы создаются в рамках общей эффективной правовой системы. Помимо этого одной и особенностей развитых стран является тот факт, что концессионные соглашения изначально реализовывались на местном уровне, а уже потом использовались на уровне страны, тогда как в развивающихся странах ситуация полностью противоположная. В целом, можно отметить, что концессионный механизм является эффективным способом привлечения дополнительного капитала, а также 37 развития отраслей инфраструктуры. Особенно это актуально для отечественной экономики в условиях современного этапа ее формирования использования механизмов концессий, так как это может поспособствовать выходу из кризиса основных отраслей инфраструктуры. 38 2. Российский опыт применения концессионных соглашений 2.1. Основные положения Российского законодательства Достаточно длительный период в России отсутствовала практика применения концессионных соглашений по причине того, что данный механизм не был урегулирован соответствующим законодательством. Однако стоит отметить, что гражданское законодательство не запрещало подобные соглашения, так как ГК РФ подразумевает свободу в отношении заключения не только предусмотренных, но и не предусмотренных в указанном Кодексе договоров. Не смотря на это, заключение концессионных соглашений было невозможно из-за отсутствия волеизъявления со стороны государства.43 Необходимость разработки концессионного законодательства была неоспорима. Очевидно, что основной целью такого законодательства должно было стать повышение привлекательности использования, модернизации существующего имущества, находящегося собственности. общественной в Однозначно, и инвестирования или создания нового государственной что такие проекты социально-экономической для или муниципальной обладают значимостью, высокой особенно в условиях низкой доходности при использовании данной государственной и муниципальной собственности. Исходя из необходимости решения данных вопросов, был разработан и принят Федеральный закон от 27.05.2005 № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях», что заложило правовую основу развития механизмов государственно – частного партнерства в ключевых отраслях отечественной экономики. Шершнева Е. Концессионные отношения: новый закон – новые возможности // Новая бухгалтерия. 2006. №1. - С. 25. 43 39 В законе № 115-ФЗ подробно регламентируются отношения, возникающие с целью подготовки, заключения, исполнения и прекращения концессионных соглашений, а также определяются перечень объектов концессий, особенности передачи в концессионное соглашение отдельных видов имущества, права и обязанности сторон, заключающих соглашение, обязательные условия для включения в концессионное соглашение. Федеральный закон устанавливает гарантии прав и законных интересов участников концессионного соглашения, подробно регулирует порядок заключения, изменения и расторжения соглашения концессии, в том числе в части, касающейся принятия решений о заключении соглашения, а также проведения конкурсных процедур. Федеральным законом № 115 предусмотрена единственная договорная модель соглашения о концессии, в соответствии с которой концессионер вправе осуществлять строительство и (или) модернизацию (реконструкцию) объекта концессии, который находится в собственности концедента или подлежит передаче в собственность концеденту в результате строительства (реконструкции) с дальнейшей эксплуатацией концессионером данного объекта на праве пользования и владения. Однако, после принятия данного законодательства ситуация с концессионными соглашениями не улучшилась. Причиной этому послужило как несовершенство принятого законодательства, так и отсутствие готовности государственных структур и частного сектора к такому сотрудничеству. В первую очередь это связано с тем, что многие российские инвесторы не были готовы к долгосрочному партнерству и планированию деятельности на несколько десятков лет вперед. Во-вторых, в российской экономике по-прежнему достаточно сильную роль играет государство, в связи с чем оно более склонно к инвестированию в масштабные проекты по модернизации и развитию инфраструктуры без привлечения частных инвесторов. 40 По мнению ряда авторов44, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» вызвал множество споров и дискуссий. В процессе его разработки не раз менялась концепция и текст самого нормативно-правового акта. В экспертном обществе неоднократно обращалось внимание, что ряд норм Федерального закона имеет множество ограничений и недоработок, что не позволяет должным образом развиваться перспективным концессионным проектам. Одной из попыток решения данной проблемы стало появление Федерального закона от 25.04.2012 № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Некоторые эксперты придерживаются мнения относительного того, что принятие данного федерального закона может послужить причиной размывания или даже исчезновения института концессионных соглашений в России в том виде, в котором они существуют в зарубежной практике.45 Данный закон также имеет ряд недостатков.46 Например, с принятием нормативно-правового акта вводится институт платы концедента в рамках концессионного соглашения. Такая плата подразумевает под собой плату концессионеру за создание, эксплуатацию, реконструкцию объекта соглашения, которая зависит от выполнения концессионером определенных требований относительно качества и потребительских свойств объекта. Однако, использование объекта концессии и так предполагает получение прибыли за счет предоставления определенных услуг, поэтому в данном случае плата концедента является избыточной. Степанов М. С. Концессий.net // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. - №2 (21). – С.15. 44 Степанов М. С. Концессий.net // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. - №2 (21). – С.15. 45 Степанов М. С. Концессий.net // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. - №2 (21). – С. 16. 46 41 По словам Степанова М. С., в том случае, если федеральный закон вводит плату для концедента по концессионному договору на всех этапах реализации проекта, то необходимо предусмотреть возможность альтернативы использования объекта соглашения (например, возможность обслуживания объекта), так как эксплуатация объекта концессионного договора предусматривает плату, выплачиваемую концедентом концессионеру, согласно статье 7 № 115-ФЗ. Кроме того, установление платы по концессионному соглашению представляется затруднительным на практике, так как внесение данных изменений должно сопровождаться соответствующими поправками в Бюджетном кодексе Российской Федерации, согласно пояснительной записке к законопроекту №38-ФЗ. Однако с введением данного закона соответствующие изменения в Бюджетный кодекс внесены не были. Помимо вышеизложенных Федеральных законов концессионные соглашения регулируются Гражданским кодексом (Федеральный закон от 20.11.1994 № 51-ФЗ). Часть первая Кодекса регламентирует обязательства, единые для всех контрактных типов государственно-частного партнерства. Согласно пункту 3 статьи 421 ГК РФ стороны соглашения вправе заключать договоры, содержащие элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными нормативно-правовыми актами (смешанные договоры, к которым относятся также концессионные соглашения согласно пункту 2 статьи 3 ФЗ №-115). Стоит отметить, что к отношениям сторон, заключающих концессионное соглашение, применяются в соответствующих частях положения гражданского кодекса о договорах, элементы которых присутствуют в концессионных соглашения, если иное не предусмотрено ФЗ №-115. Концессионные соглашения регламентированы Налоговым кодексом: частью первой Федерального закона от 31.07.1998 № 146-ФЗ и частью второй Федерального закона от 05.08.2000 № 117-ФЗ. Статьей 174.1 Налогового 42 кодекса предусмотрены особенности исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и налога на имущество при заключении и исполнении соглашений концессии. Бюджетным кодексом (Федеральный закон 31.07.1998 3 145-ФЗ) регулируется порядок предоставлений субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам (часть 6 статья 78 ФЗ №-145) и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной собственности) (часть 5 статья 79) в соответствии с концессионными соглашениями. При этом концессионные соглашения заключаются в порядке, определенном Законодательством РФ о концессионных соглашениях (ФЗ №-115). Концессионные соглашения также урегулированы Федеральным законом от 19.07.2011 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в частности возможность заключения концессионных договоров, в числе прочего, в отношении объектов дорожного хозяйства (автомобильные дороги или их участки, искусственные дорожные сооружения, объекты дорожного сервиса, элементы обустройства автомобильных дорог). Важно отметить, что элементы дорожного хозяйства не могут выступать объектом концессии, так как согласно ФЗ №-115 концессионные договоры заключаются для наиболее масштабных и дорогостоящих субъектов. Однако указанные объекты могут выступать частями концессионного соглашения, так как они входят в состав автомобильных дорог согласно пункту 1 статьи 3 ФЗ №-257. Помимо вышеизложенного концессионные соглашения регулируются Постановлением Правительства РФ от 5.12.2006 №-748 ФЗ «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, 43 переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения» и рядом Постановлений Правительства РФ о типовых концессионных соглашениях в отношении различных объектов, например объектов трубопроводного транспорта от 11.11.2006 №672, метрополитена и другого транспорта общего пользования от 22.12.2006 №791, объектов железнодорожного транспорта от 05.12.2006 №-744 и другие. Подробное рассмотрение данных Постановлений не является необходимым для данной работы. На данный момент значительную роль играет создание и разработка основ правового регулирования концессионных соглашений в субъектах Российской Федерации, так как региональные концессии имеют большую перспективу развития. Однако для того, чтобы данный механизм успешно функционировал, необходимо развитие соответствующего законодательства. Согласно № 115-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают следующими полномочиями в сфере реализации концессионных договоров47: 1) Субъект РФ вправе выступать как концедент в лице уполномоченного органа государственной власти (часть 1 статья 5 № 115ФЗ). Следовательно, субъект РФ вправе принимать решения относительно заключения, изменения, прекращения концессионных соглашений в отношении объекта концессии, права которого принадлежат данному субъекту РФ. Кроме того такие права могут быть переданы уполномоченным органам. Самигулин Р. Р. Концессионные механизмы развития регионов: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. – М. - 2011. – с. 49. 47 44 2) Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе вносить определенные условия относительно концессионного соглашения согласно части 2 статьи 10 указанного Закона. Нормативно-правовая база регионов в части концессионных соглашений в особенности касательно государственно-частного партнерства достаточно объемна. К настоящему времени более чем в 60 субъектах приняты региональные законы, регулирующие понимание и порядок осуществления механизмов государственно-частного партнерства. В связи с этим далее рассмотрены только некоторые законодательные акты. Так, например, в Новосибирской области принят закон от 22.03.2012 № 200 – ЗС «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве». Здесь под ГЧП понимается взаимовыгодное сотрудничество государственных (муниципальных) органов власти с частным сектором, основанное на соглашении с целью реализации общественно значимых для области проектов48. Согласно законодательству Томской области от 04.12.2008 № 240 – ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области» под государственно-частным партнерством понимается организационное сотрудничество между муниципальными образованиями области (или Томской областью) и хозяйствующим субъектом с целью осуществления общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории области49. В Санкт-Петербурге большинство проектов основывается на основании Закона от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», в дополнении к которому впоследствии было принято Постановление Правительства Санкт- Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве: закон Новосибирской области от 22.03.2012 № 200 – ЗС // Сов. Сибирь. 06.04.2012. № 61. 48 Постников А. Е., Павлушкин А. В., Помазанский А. Е. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности // Журнал российского права. 2010. - № 7. - С. 18-26. 49 45 Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственночастных партнерств в Санкт-Петербурге». Согласно Самигулину Р. Р. анализ указанных нормативно-правовых документов показывает, что, во-первых, отсутствует единое понимание основ партнерства государства и частного сектора, во-вторых, данные законодательные акты носят рамочный характер, повторяют основы и положения Федерального законодательства, не отражают конкретной региональной специфики. Не смотря на то, что в законодательных актах субъектов РФ присутствуют схожие положения, касающиеся порядка реализации механизмов партнерства, цели, задачи, принципы, стороны взаимодействия частного и публичного сектора, единая дефиниция в разных субъектах отсутствует. Отсюда можно сделать вывод, что региональная нормативная база не является эффективным инструментом регулирования экономических и технических сторон концессионного соглашения, не формирует четкие принципы и условия инвестиционной деятельности как для государства, так и для частного сектора в рамках концессионных соглашений. В литературе отмечается 50 , что в экономике на региональном уровне не возникало проблем с доходом бюджета или поступлением инвестиций. Такие проекты, как правило, носили пилотный характер, который был обусловлен устойчивым региональным бюджетом, а также наличием соответствующих осуществление управленческих аналогичных и юридических проектов вполне кадров. Однако возможно при соответствующем правовом регулировании, в связи с чем многие субъекты Российской Федерации имеют специальные законы. В 2013 году приняты последние изменения в концессионное законодательство (Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от Раздьяконова Н. В. Проблемы правоприменения законодательства о публично-частном партнерстве // Вестник НГУ. Серия; Право. 2013. Том 9, выпуск 2. 50 46 28.12.2013) "О концессионных соглашениях"). Далее рассмотрим краткий обзор внесенных изменений.51 1) порядок В части общего регулирования в первую очередь уточнен осуществления контроля концедентом над осуществлением деятельности концессионером. Помимо этого появилась возможность публичного доступа в сети Интернет к результатам такого контроля. 2) Установлен порядок действия сторон в случае изменения применяемых тарифов в период действия концессионного соглашения. Стоит отметить, что изменение и корректировка тарифов осуществляется по соглашению обеих сторон договора и по правилам, действующим на данный момент, а не на момент заключения концессионного договора. 3) законе, Дополнены гарантии прав концессионера. Как указывается в утвержденные в соответствии с законодательством РФ инвестиционные программы должны содержать мероприятия, которые включены в концессионное соглашение и регулируются в соответствии с № 115-ФЗ. 4) Установлен порядок действий, в случае если при исполнении концессионного договора в сфере ЖКХ выявлены бесхозяйные объекты, являющиеся составной частью концессионного объекта (технологически связанные). В данном случае допускается передача прав владения и пользования концессионеру на указанные объекты в соответствии с условиями, обозначенными в № 115-ФЗ. 5) Для объектов ЖКХ установлен ряд требований к конкурсной документации, а также новые критерии конкурса и порядок оценки конкурсных предложений в соответствии с введенными критериями. В качестве критериев могут быть применены следующие: Специальный обзор изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях». URL: [http://zakon.ru/blogs/specialnyj_obzor_izmenenij_v_fz_o_koncessionnyx_soglasheniyax/6842] 51 47 a) Предельный размер расходов на модернизацию и эксплуатацию концессионного объекта, рассчитанный на каждый год действия договора; b) Объем расходов концедента на создание, реконструкцию или эксплуатацию объекта концессии, рассчитанный на каждый год действия договора, в случае если конкурсной документацией предусмотрено принятие концедентом на себя указанных выше расходов. c) Долгосрочные критерии регулирования деятельности концессионера. d) Плановые показатели деятельности концессионера. Наряду с этим, к долгосрочным критериям регулирования деятельности концессионера, которые могут быть установлены в качестве критериев конкурса, относятся следующие: a) Базовый уровень операционных расходов. b) Норма доходности инвестированного капитала. c) Нормативный уровень прибыли в том случае, если конкурсной документацией установлен метод индексации. 6) Для объектов концессии в сфере жилищно-коммунального хозяйства вводится перечень дополнительных условий при заключении концессионного договора такие как: a) Основные мероприятия по обеспечению выполнения концессионного соглашения для достижения установленных соглашением целей, мероприятий, а с также описанием характеристик минимальный уровень данных плановых показателей деятельности концессионера. b) Показатели долгосрочного концессионера. регулирования деятельности 48 c) Значения показателей надежности, качества, эффективности объектов ЖКХ, а также значения иных технико-экономических показателей данного объекта, предусмотренных конкурсной документацией. d) Порядок возмещения расходов концессионера, предусмотренных нормативно-правовыми актами Российской Федерации в сфере теплоснабжения, водоотведения, водоснабжения и не возмещенных по окончанию срока действия концессионного договора. e) Предельный размер расходов концессионера на создание и (или) модернизацию концессионного предполагается осуществить объекта, на протяжении которые всего срока действия концессионного соглашения. Дополнение перечня существенных условий плановыми значениями показателей деятельности концессионера стоит рассматривать как новый подход законодателя к концессионной деятельности как к целостному процессу, имеющему определенные свойства. Такой подход можно считать более обоснованным, чем подход к деятельности концессионера как выполнение подрядных работ, основным показателем качества которых является соответствие техническим требованиям концессионного объекта. Очевидно, что данные изменения привнесли значительный вклад в развитие концессионных отношений в России. Однако, не смотря на внесенные изменения, в Законе по-прежнему остается значительное количество правовых пробелов, в том числе недостаточно разработан понятийный аппарат концессий, что является признаком несовершенства законодательной базы в сфере концессионных соглашений. В настоящее время разрабатывается проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (Проект № 238827-6), который направлен на решение проблем, связанных с 49 применением механизмов ГЧП в России, в частности «на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства»52. Данный законопроект призван решить проблему ограниченности бюджетных средств, необходимых для финансирования публичной инфраструктуры в целях реализации государственных (муниципальных) полномочий в соответствующих сферах деятельности, путем создания достаточных правовых условий для привлечения дополнительных инвестиций для повышения качества и доступности предоставления публичных услуг. Проведенный анализ законодательной базы Российской Федерации, а также субъектов РФ показывает, что на данный момент предусмотрено применение ограниченного числа форм ГЧП, в отличие от зарубежной практики, преимущественно в рамках концессионных соглашений, что значительно ограничивает возможности привлечения дополнительных источников финансирования. Принятие Федерального закона об основах ГЧП позволит:53 1) установить единую терминологию ГЧП в целях реализации проектов в сфере публично-частного партнерства; 2) определить полномочия Правительства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по контролю над деятельностью и выполнением частным партнером соглашения о партнерстве; 3) установить обязательства обеих сторон партнерства при реализации проектов ГЧП, в том числе по финансированию и эксплуатации объекта соглашения частным партнером, при этом регламентируется возможность использования различных форм ГЧП в зависимости от Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (Проект № 238827-6). 53 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (Проект № 238827-6). 52 50 целей проекта, в том числе форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности; 4) определить направление развития нормотворчества в сфере государственно-частного партнерства; 5) устранить существующие ограничения в законодательстве в области применения ГЧП; 6) установить необходимые правовые условия для привлечения дополнительных частных инвестиций в публичную инфраструктуру. При этом принятие Федерального закона внесет изменения в Земельный и Налоговый кодекс РФ в частях, касающихся государственно-частного партнерства, разграничит порядок применения процедур заключения соглашений для концессионных и неконцессионных форм ГЧП. В заключение стоит отметить, что при реализации законодательного регулирования концессий в Российской практике возникают значительные трудности, причиной которых являются различия в федеральном и региональном законодательстве, касаемо основ государственно-частного партнерства, формой которого и являются концессионные соглашения. В настоящее время еще не принят Федеральный закон о государственночастном партнерстве, не смотря на то, что в ряде регионов существует законодательная база, касаемо этого вопроса. По причине отсутствия соответствующего законодательства представляется затруднительным регулирование концессионной деятельности как на федеральном, так и региональном уровнях. 2.2. Анализ российской практики Для России опыт концессионных соглашений – явление далеко не новое. Применение концессий началось уже в XIX в. в сфере железнодорожного строительства и коммунального хозяйства, что привело к 51 активному развитию экономики страны. Следующим значимым этапом в развитии концессионных соглашений стал период НЭПа в начале ХХ века. Под концессионным соглашением понималась передача особых привилегий для ведения хозяйственной деятельности юридическому лицу, создаваемому по особому разрешению Правительства в виде торгового либо промышленного предприятия, оформленных в виде изъятий из общего законодательства в целях общественной пользы54. В указанный период поступило около 2000 концессионных предложений от зарубежных инвесторов, из которых 10 % проектов было реализовано. Концессионные соглашения активно электрификации, использовались добывающей, в области обрабатывающей, электроснабжения, автодорожной промышленности55 (Диаграмма 7). Диагр. 7. Концессии в Советской России в период НЭПа56. В период НЭПа заключение концессионных соглашений имело следующие цели: 1. Развитие отраслей, освоение которых только силами государства было затруднено; Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. М. – 2009. - С. 40. 55 Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. М. – 2009. - С. 42. 54 Загорулько М. М., Булатов В. В., Вихрян А. П. и др. / Иностранные концессии в СССР (1920 – 1930 гг.)– М.: Современная экономика и право. – 2005. 56 52 2. Замена устаревшего оборудования на современную зарубежную технику; 3. Укрупнение производства, создание роста производительности труда; 4. Увеличение государственных доходов с помощью концессионных налогов и займов; 5. Рост занятости населения. Кроме того заключение концессионных соглашений представляло значительный интерес для иностранных инвесторов, так как это давало доступ к ограниченным сырьевым ресурсам, а также к гарантированному рынку сбыта и прибыли, превышающей среднюю по отрасли57. С прекращением политики НЭПа опыт использования концессионных соглашений с целью привлечения иностранного капитала был прекращен. Современный опыт применения концессионных соглашений в России начинается с конца ХХ века. Для начала необходимо отметить, что российские специалисты дают иное определение концессии в отличие от зарубежных. С точки зрения юридического аспекта в рамках концессионного договора концессионер создает или модернизирует определенное соглашением имущество за свой счет, а также реализует деятельность по использованию и эксплуатации объекта соглашения. Концедент предоставляет концессионеру права владения и пользования объектом на установленный соглашением срок58. Следовательно, согласно российскому законодательству бессрочные сделки не являются концессионными. Как уже было рассмотрено в первой главе, в отечественной литературе под концессионным соглашением понимается «система отношений, при которой государство или муниципальное образование для достижения общественно Загорулько М. М., Булатов В. В., Вихрян А. П. и др. / Иностранные концессии в СССР (1920 – 1930 гг.)– М.: Современная экономика и право. – 2005. - С. – 75. 57 58 «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ от 21 июля 2005 г. Ст. 3. 53 значимых целей передают концессионеру право осуществлять на договорной основе некоторые из своих функций по владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряжению государственной и муниципальной собственностью»59 на основании договора. Основное внимание в российском законодательстве в отличие от зарубежного уделяется порядку заключения концессионных договоров, но не обращает должного внимания управлению рисками. На начальном этапе становления рыночных отношений Россия оказалась в затруднительном положении касаемо обеспечения эффективного и современного уровня функционирования транспортного комплекса, являясь при этом собственником большинства объектов транспортной инфраструктуры. Что касается развитых стран, то здесь около 4% федерального бюджета приходится на транспортную сферу, тогда как в России этот показатель 2 %60. В России с 1990 по 2012 заключены и выполнены 337 проекта, из которых 24 приходится на транспортный сектор (транспортная сфера была включена в концессионную деятельность с 1992 г.). Общая сумма инвестиций составляет 127 101 млн. долл., в сфере транспортного сектора 9,666 млн. долл. В транспортном секторе преобладают проекты типа гринфилд и традиционные концессии. Данные по объему инвестиций в транспортные проекты в период с 1992 – 2012 представлены на диаграмме 8 61. На графике видно, что наибольший объем инвестиций за 22 года был привлечен в объекты железнодорожной инфраструктуры. Причиной этому может служить дорогостоящее строительство и эксплуатация объектов в данной области по сравнению с другими транспортными сферами. Варнавский В. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. М. - 2009. С. 7. 60 Долгосрочная стратегия развития транспорта и дорожного хозяйства Кировской области с позиций устойчивого развития региона (Белая книга по транспорту Правительства Кировской области). Москва; Киров. 2006. С. 185-187. 61 URL: [http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreCountry.aspx?CountryID=91] 59 54 Диагр. 8. Общий объем инвестиций в концессионные проекты в период 1990 – 2012 г. в транспортной сфере в России (млн. долл.) Морские порты, 206 Автодорожная инфраструктура; 2 822 Аэропорты; 2 120 Железнодорожная инфраструктура; 4 519 После принятия Федерального закона «о концессионных соглашениях» в 2006 г. семь проектов получили государственную поддержку. Одним из первых концессионных соглашений стала платная автомагистраль в г. СанктПетербург Западный скоростной диаметр. Общий объем финансирования составил 83,7 млрд. руб., из которых 28 млрд. руб. финансируется Инвестиционным фондом Российской Федерации, 13,8 млрд. руб. взял на себя бюджет Санкт-Петербурга, остальные 41,8 млрд. руб. приходятся на собственные и заемные средства инвесторов. Срок окончания концессионного строительства – 2016 г62. Плата за проезд составляет для легковых автомобилей – 30 руб., для грузовых автомобилей в зависимости от веса – 70-100 руб.63 Еще одним значимым концессионным соглашением является реконструкция аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге. Данный аэропорт является третьим по объему пассажиропотока в России (обслужено более 12 млн. человек за 2013 г.) после Московских аэропортов Домодедово (более 30 62 URL: [www.gorzakaz.org/acts/ZSD1.doc] 63 Указана стоимость одной поездки по участку от пересечения с КАД до наб. р. Екатерингофки. URL: [http://www.whsd.ru/tarifnaja-setka] 55 млн. чел. за 2013 г.) и Шереметьево (более 29 млн. чел. за 2013 г.)64. Реализация данного проекта позволит создать международный транспортный узел в регионе Балтийского моря и превратить СанктПетербург в крупнейший транспортный центр Северо-Запада России. Общий объем инвестиций составил 55 млрд. руб.65 Вывод по второй главе Решение о необходимости развития концессионного механизма в России, в первую очередь, связано с ролью государства в экономике с одной стороны, и частного капитала с другой. Не смотря на усиление влияния частного сектора в экономике, государство по-прежнему остается «ведущим игроком» в экономической жизни страны. Практически все крупные изменения в экономике, так или иначе, требуют государственного вмешательства. Развитие концессионного механизма в российской практике – одно из важнейших условий социально-экономического развития нашей страны и, как следствие, повышению ее конкурентоспособности на мировой арене в условиях глобализации. Помимо этого, концессионный механизм позволяет привлечь в государственный сектор дополнительный объем ресурсов, переложить на частный сектор часть финансовых рисков, пи этом сохранив в государственной собственности, передаваемые по концессионному соглашению объекты. Не смотря на наличие масштабных проектов в России, механизм концессионных соглашений еще не проработан до конца, особенно это касается части, касающейся законодательного регулирования. Поэтому для 64 URL: [http://www.aex.ru/news/2014/1/16/115683/] 65 URL: [http://www.pppi.ru/projects:show/russian/9/] 56 развития и дальнейшего успешного применения концессий в России необходима тщательная работа по их совершенствованию. В-первую инновационных очередь подходов необходимо к внедрение развитию новых наиболее научно – перспективных и экономически и общественно важных отраслей промышленности, а также определению наиболее перспективных отраслей применения концессий. Вовторых, совершенствование нормативно-правовой базы концессионных соглашений. В третьих, разработка и внедрение современных концепций и стратегий для перехода к использованию концессионных соглашений в российской экономике, проведение соответствующих комплексных исследований. Принятие этих и других мер, а также повышение внимания государства к развитию концессионных механизмов в нашей стране позволит успешно внедрять данный механизм в рамках взаимодействия государства и частного сектора, повысить привлекательность отечественной экономики для иностранных инвестиций, развить важные для российской экономики отрасли промышленности, повысить уровень и качество предоставления общественных услуг. Все это является прямым путем к экономическому развитию нашего государства и повышению его конкурентоспособности в мировой экономике. 57 3. Анализ российского опыта реализации финансового механизма концессий на примере платной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в г. Санкт-Петербург. 3.1. Характеристика проекта «Западный скоростной диаметр» Подковообразная историческая планировка города Санкт-Петербург охватывает с северной, восточной и южной части Невскую губу. Такая планировка послужила причиной появления транспортных проблем города, в особенности в процессе развития южных и северных частей СанктПетербурга. Уже в конце ХХ века город испытывал трудности с сообщением между северной и южной территориями, а стабильное увеличение грузооборота в морском порту привело к повышению уровня нагрузки на городские дороги, в особенности связанные с морским портом. Именно это послужило основной причиной создания внутригородской скоростной автомагистрали, которая позволит соединить северный и южный районы города по кратчайшему пути, при этом оптимизировать транспортную нагрузку на городские дороги. «Западный скоростной диаметр» - скоростная внутригородская магистраль, создаваемая в городе Санкт-Петербург. Целью данного проекта, согласно паспорту проекта, является создание платной автомобильной дороги для обеспечение автоперевозок пассажиров и грузов по направлениям наибольшей концентрации транспорта между южной, центральной и северной частями города, а также включение Большого морского порта и транспортного узла города в сеть автомобильных дорог страны федерального значения. Постройка данной магистрали призвана решить такие транспортные задачи, как снижение транспортной напряженности на Васильевском острове, а также в северных и южных районах города, уменьшить изолированность Васильевского острова от других районов, уменьшение количества транспортных заторов, а также позволит улучшить 58 экологическую обстановку города и разгрузить транспортную сеть центральной части, находящейся под защитой ЮНЕСКО. В городском масштабе данная магистраль позволяет городу развиваться как одному из крупнейших торгово-транспортных центров, имеющих международное способствует росту значение. грузооборота Кроме того Большого данная Порта, автодорога путем создания дополнительного подхода, повышает уровень доступности портовых, железнодорожных, воздушных и автомобильных терминалов, обеспечивая при этом выход из терминалов на трассы федерального значения. Помимо этого магистраль обеспечивает поступление дополнительных налоговых отчислений в бюджет города от ее эксплуатации, формирование новых рабочие места, заказов для предприятий города, приводит к развитию в зоне трассы объектов транспортной инфраструктуры. Создание трассы также позволит повлиять на туристическую привлекательность Санкт-Петербурга путем повышения пропускной способности Пассажирского морского порта на Васильевском острове. В федеральном масштабе создание автомагистрали приведет к повышению пропускной способности транспортного коридора международного значения «Север-Юг», увеличению «общефедерального показателя эффективности системы товародвижения», а также обеспечит межрегиональную мобильность населения. Западный скоростной диаметр на данный момент является крупнейшим в мире примером публично-частного партнерства в сфере автодорожного строительства66. Участниками проекта «Западный скоростной диаметр» являются Федеральное федерального дорожное бюджета), агентство (главный Правительство распорядитель города средств Санкт-Петербург (ответственный исполнитель проекта), концессионер – ООО «Магистраль 66 URL: [www.nch – spb/o – proekte/] 59 северной столицы», также представляющий консорциум реализующий соглашение концессии о создании и эксплуатации автомагистрали. Консорциум включает в себя следующих участников: ВТБ Капитал, Газпромбанк, компании Astaldi (Италия), Içtaş Inşaat (Турция) в качестве подрядчиков строительства и Mega Yapi Inşsaat ve Ticaret (Турция) – технический консультант подрядчиков67. На данный момент введены в эксплуатацию и открыты Южный (от КАД до наб. р. Екатерингофка) и Северный (от Приморского пр. до Е18 «Скандинавия») участки трассы. Центральный участок трассы находится на стадии строительства (Карта трассы представлена в Приложении 1). Далее в таблице 368 представлена основная информацию по инвестиционному проекту, включающая в себя сроки реализации, форму сотрудничества, а также финансово-экономические и технико- эксплуатационные показатели. Табл. 3 Основные показатели инвестиционного проекта «Западный скоростной диаметр» 1. 2. Сроки реализации ИП Форма сотрудничества 2004 – 2016 г. Концессионное соглашение Финансовые показатели Общая сумма инвестиций по проекту 212724,9 млн. рублей 3. 4. 5. 6. 67 Собственные средства инвестора Заемные средства инвестора (по источникам получения) Средства бюджетов субъектов Российской Федерации Средства Инвестиционного фонда Российской Федерации Технические параметры 16057,6 млн. рублей 91804,7 млн. рублей 54152,9 млн. рублей 50709,7 млн. рублей URL: [http://www.nch-spb.com/about/] Паспорт инвестиционного проекта «строительство в г. Санкт – Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», реализуемого за счет бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Российской Федерации; 68 URL: [www.nch – spb/o – proekte/trassa/] 60 7. Общая протяженность 8. Количество транспортных 15 развязок Количество полос 4-8 9. 46.6 км. 10. Максимально разрешенная 110 км/ч скорость движения Кредиторами проекта выступают ВТБ Капитал, Газпромбанк, Внешэкономбанк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Евразийский банк развития (ЕАБР). Также финансирование осуществляется концессионером ООО «Магистраль северной столицы». Согласно финансовой схеме проекта, объем инвестиций кредиторов составляет более 90 млрд. руб., оставшиеся - грант федерального бюджета (55 млрд. руб.), средства Инвестиционного фонда (50 млрд. руб.) и средства акционеров консорциума. Инвестиции ЕБРР составили около 200 млн. евро. Оставшиеся кредитные средства принадлежат ВТБ Капитал, Газпромбанк, ЕАБР (около 10 млрд. руб. каждый), ВЭБ – более 40% всего объема синдицированного кредита. Возврат инвестиций будет происходить за счет взимания платы за проезд по автомагистрали. При этом, если выручка не покроет затраты, то разница будет компенсирована за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. В случае, получения дохода, средства пойдут в бюджет города, 10% выручки будет выплачено концессионеру в виде премии69. 3.2. Оценка коммерческой эффективности инвестиционного проекта «Западный скоростной диаметр» Для начала проведем оценку коммерческой эффективности рассмотренного выше инвестиционного проекта Западный скоростной диаметр в г. Санкт-Петербург. Расчет эффективности позволит выяснить окупаемость и прибыльность проекта в целом, а также действительно ли механизм концессии - наиболее целесообразная с экономической точки 69 URL: [http://www.rbcdaily.ru/industry/562949984174118] 61 зрения форма государственно-частного партнерства в сфере автодорожного строительства. Для этого используем следующие методы оценки инвестиционного проекта: чистый дисконтированный доход проекта (NPV), внутренняя норма доходности (IRR), индекс доходности (IP), срок окупаемости проекта. Выбор данных методов обусловлен тем, что их применение является наиболее распространенным инвестиционных способом оценки эффективности и целесообразности проектов, позволяющим получить точную оценку прибыльности инвестиций, а также оценить сроки окупаемости проекта. Показатель NPV рассчитывается как разница между всеми денежными потоками и оттоками проекта, приведенными к текущему моменту времени (моменту оценки инвестиционного проекта)70. Данный метод показывает объем ожидаемых денежных средств, которые инвестор планирует получить от проекта после того, как окупятся все инвестиции в проект. При NPV выше нуля проект считается рентабельным. Приведение стоимости денежных потоков к настоящему времени происходит при помощи механизма дисконтирования (ставка дисконтирования). Ставка дисконтирования применяется при расчете коммерческой эффективности проекта и отражает альтернативную стоимость средств. В качестве ставки дисконтирования, на практике часто, согласно различным подходам71, используют ставку рефинансирования. Важно отметить, что в изученных методологиях по оценке отсутствует обоснование выбора такой ставки. Сиволоцкий К. А., Зайцев С. Ф., Основные методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов/Наука и технологии трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов. М. 2012. 70 Оценка бюджетного эффекта для городского бюджета Санкт-Петербурга от реализации Закона №748-137СЗ от 03.12.08 по вариантам рассрочки выкупа недвижимости предприятиями малого и среднего бизнеса / Санкт-Петербургское региональное отделение «Опора России». Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства.- Санкт-Петербург. – 2010. 71 62 Для проведения расчетов будут использованы следующие данные: 1. Срок действия концессионного соглашения – 30 лет (2004 – 2034 г.)72. 2. Доходом от эксплуатации объекта является произведение платы за проезд и пропускной способности автомагистрали. Тарифы на проезд следующие73: Южный участок Северный участок Легковые Грузовые Легковые Грузовые автомобили автомобили автомобили автомобили 30 руб. 100 руб. - - С 15.05.2014 70 руб. 230 руб. 80 руб. 260 руб. 2011-2014 Южный участок был введен в эксплуатацию в 2008 г., плата за проезд собиралась в тестовом режиме с 2011г. Северный участок на данный момент введен в эксплуатацию. Новые тарифы на проезд будут действовать с 15.05.2014. Центральный участок трассы находится на стадии строительства. Пропускная способность на начало эксплуатации (2011 г.) составляла примерно 170 тыс. автомобилей в сутки, при этом 15% автомобилей составляют грузовые. Согласно прогнозу74 по причине роста автопарка рост загруженности автодороги составляет 2.7% ежегодно. При этом на 25-й год реализации проекта пропускная способность стабилизируется и составит 285 тыс. автомобилей. 3. Расходами проекта являются общий объем инвестиций; www.wzsd.ru «Предварительный информационный меморандум о концессионном конкурсе в отношении автомобильной дороги Западный скоростной диаметр», г. Санкт-Петербург. Россия, Октябрь. – 2006. - С.12. 72 73 URL: [ www.whsd.ru/tarifnaja-setka] Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. М. – 2009. - С. 53. 74 63 4. Ставка дисконтирования равна ставке рефинансирования и составляет 8.25%75. Следующим методом для оценки эффективности проекта является Внутренняя норма доходности (IRR). Данный индекс – это процентная ставка, при которой NPV равен нулю. Показатель позволяет определить максимальную стоимость инвестиционный выгодным, проект если привлекаемого остается внутренняя капитала, прибыльным76. норма при Проект доходности выше которой считается ставки дисконтирования. Третьим показателем эффективности проекта, используемым в данной работе, является Индекс доходности (PI). Данный индекс отражает уровень доходов на единицу затрат. Рассчитывается как отношение суммы дисконтированных денежных потоков к первоначальным инвестициям77. При значении данного индекса ниже 1 проект считается нерентабельным. Чем выше значение данного показателя, тем больше отдача вложенных инвестиций. Расчеты по проекту приведены в Приложении 2. Согласно расчетам получились следующие показатели: NPV = 18, 2 млрд. руб. (больше 0) IRR = 98% (больше ставки дисконтирования) PI = 1,1 (больше 1) 75 Указание Банка России от 13.09.2012 №2873-У «О размере ставки рефинансирования Банка России» Сиволоцкий К. А., Зайцев С. Ф., Основные методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов/Наука и технологии трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов. М. 2012. - С .41. 76 Сиволоцкий К. А., Зайцев С. Ф., Основные методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов/Наука и технологии трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов. М. 2012. - С .41. 77 64 Срок окупаемости – 19 лет. Таким образом, инвестиционный проект считается эффективным. В течение действия концессионного соглашения вложенные инвестиции окупятся. Стоит отметить, что проект обладает значительным «запасом прочности», так как внутренняя норма доходности значительно выше ставки дисконтирования, а индекс доходности в несколько раз больше единицы. Высокий показатель внутренней нормы доходности обусловлен тем, что объем полученной выручки от проекта превысил объем инвестиций практически в 2 раза. Таким образом, именно при такой процентной ставке данный проект получит соответствующий объем прибыли. Из полученных данных следует, что даже при значительных изменениях экономической конъюнктуры проект остается эффективным. Кроме того, расчеты строились на основании данных без учета эксплуатации Центрального участка автодороги. Поэтому можно предположить, что с полноценным открытием трассы прибыльность проекта возрастет. Расчет коммерческой эффективности проведен с минимальным набором данных. Среди опубликованной информации отсутствуют показатели доходов государства от налогов и сборов, процентные ставки, по которым выданы кредиты. Это не позволяет учесть возможные риски проекта, рассчитать бюджетную эффективность, коммерческую эффективность проекта для инвесторов. Однако проведенный расчет дает общую картину реализации финансового механизма концессионного соглашения, которой достаточно для оценки целесообразности применения механизма концессии в автодорожных проектах, а также предоставления рекомендаций по повышению эффективности финансового механизма проекта. Проект «Западный скоростной диаметр» является успешным не только с точки зрения экономической эффективности и прибыльности. Реализация данного проекта оказывает значительное влияние на улучшение транспортной обстановки Санкт-Петербурга, на развитие города как важного 65 транспортного узла северной части страны, а также на такие косвенные показатели как количество рабочих мест, объем налоговых поступлений в бюджет города, экологическая обстановка, разгрузка исторической части от автотранспорта. Кроме того эффективность проекта закладывает основу для дальнейшего развития государственно-частного партнерства в России, что в целом приводит к повышению качества предоставляемых услуг, внедрению и развитию инноваций, росту эффективности использования бюджетных средств, а также к переходу к современным формам взаимодействия государства и бизнеса. Вывод по 3 главе Особенности концессионных инфраструктурных объектов, такие как масштабность, капиталоемкость, длительный срок окупаемости влияют как на методику оценки эффективности, так и на полученные результаты. Помимо этого, реализация крупных инфраструктурных объектов, таких как «Западный скоростной диаметр», сопряжена с высоким уровнем риска. Поэтому предварительная оценка, а также особенности концессионного соглашения позволяют предотвратить или распределить риски между участниками соглашения. В целом, успешность реализации инвестиционного проекта «Западный скоростной диаметр» во многом зависит от объема инвестиционных вложений. Поэтому одним из важнейших условий поддержания механизма концессий является поиск и привлечение дополнительных инвестиций, так как ограниченность возможностей бюджетных государства не средств, всегда а также позволяет инвестиционных поддерживать на необходимом уровне масштабные инвестиционные проекты. В общей сложности, экономический потенциал концессий в России достаточно высокий. Этому свидетельствует принятое концессионное 66 законодательство, а также примеры успешных реализуемых и завершенных концессионных проектов. Для развития дальнейшей концессионной деятельности в России важно рассматривать незавершенные объекты строительства, а также новые инфраструктурные объекты для передачи их в концессионные механизмы управления с сохранением их в государственной собственности, а также при условии регулирования деятельности концессионера со стороны государственных и муниципальных органов власти. При этом, основываясь на успешных примерах зарубежного опыта, необходимо рассматривать железнодорожное хозяйство, такие сферы, как автодорожное, морские порты, аэропорты, инфраструктура электростанций, газо- и нефтепроводы. Применение концессионных механизмов в отраслях производственной инфраструктуры Российской Федерации позволяет не только снизить затраты бюджетных средств и привлечь новые источники финансирования в объекты государственной собственности, но также и создать источники бюджетных доходов в виде дополнительные налоговых поступлений, концессионных платежей, а также увеличения объема производимого отечественной экономикой внутреннего валового продукта. Кроме того, благодаря передаче инфраструктурных объектов в концессионное соглашение позволит улучшить уровень эксплуатационного состояния объектов, повысить качество их функционирования за счет средств концессионера. Это позволит модернизировать устаревшие объекты производственной и иной инфраструктуры и оборудования, находящихся в государственной собственности, с минимальными бюджетными затратами, что позволит выйти на новый качественный уровень предоставления общественных услуг и производства. 67 Заключение В конце прошлого века концессии стали значимым элементов экономической политики, проводимой государствами. Концессионные соглашения – это инструмент партнерства государства и частного сектора, способ распространения конкурентных рыночных принципов на сферу государственного ведения. Такие соглашения используются во многих странах мира в различных секторах государственной собственности. Одной из популярных отраслей применения механизмов концессии стало автодорожное строительство. Концессии являются успешным вариантом преодоления различий между государственным управлением и коммерческим рынком, позволяют привлечь дополнительные инвестиции и ресурсы, повысить качество управления государственной собственностью, в особенности в условиях перехода от концессионные централизованной механизмы к рыночной обладают экономике. характерными При этом особенностями, отличными от других форм государственно-частного партнерства: 1. Долгосрочное владение объектом на условиях его возврата в государственное пользование; 2. Высокая степень свободы частного сектора в принятии решений; 3. Платность объекта концессии; 4. Равномерное распределение рисков проекта между концедентом и концессионером; 5. Регулирование деятельности концессионера государством, регламентированное концессионным законодательством. Переход к концессионной форме управления не требует кардинальных изменений в отношениях собственности. В странах, где применяются механизмы концессии, остаются прежние формы собственности, такие как частная, смешанная, общественная. Кроме того, концессии позволяют 68 привлекать не только отечественных инвесторов, как это происходит в случае приватизации, но и иностранных, при этом государство не лишается возможности контроля над объектом собственности. Что касается мирового опыта, то концессии приобрели особую популярность в конце ХХ веков во всем мире. По-прежнему большинство стран продолжают развивать сферы применения концессионных соглашений. При этом ряд стран, в особенности с переходной экономикой, испытывает некоторые сложности с реализацией концессионных соглашений. Этому могут служить следующие причины: 1. Неразвитое концессионное законодательство, неготовность общества и государства к применению новых форм владения собственностью; 2. Неустойчивость экономической обстановки в стране, нестабильный экономический рост; 3. Трудности, связанные с определением приоритетных отраслей и направлений развития экономики. Отсутствие комплексной оценки инвестиционных проектов для предотвращения и распределения рисков. Однако стоит отметить, что концессии не единственный способ управления государственной собственностью. Данный механизм целесообразно применять в тех отраслях, где приватизация невозможна в силу экономических, социальных или иных причин. Для российской практики механизм применения концессий является вполне приемлемым, соответствует сложившемуся хозяйственному укладу, а также современному состоянию развития страны. При этом, не смотря на успешный опыт реализации концессий в мире, для России необходимо формировать собственный институт государственно-частного партнерства, основанный на особенностях национальной экономики и сложившихся традициях. Концессии позволят объединить возможности государственного 69 управления и конкурентных преимуществ частного сектора с целью повышения рациональности и эффективности предоставления общественных благ. Основными направлениями повышения эффективности и результативности концессионной практики в России являются следующие: 1. Совершенствование концессионных существующего соглашений для законодательства в создания емкой и области полной законодательной базы; 2. Создание единого государственного органа, специального ведомства или подразделения министерства, отвечающего за разработку концепций, законодательства и регулирование деятельности в сфере концессионных соглашений; 3. Повышение «взаимного доверия» государства и частного сектора путем создания рациональной и прозрачной системы управления концессионным процессом, в особенности на региональном уровне; 4. Совершенствование и упрощение бюрократических процедур реализации концессионного процесса, в особенности касающихся финансовых аспектов реализации концессионного механизма. Оценка коммерческой эффективности проекта «Западный скоростной диаметр» показала, что концессионные механизмы достаточно успешно используются на практике, а также являются эффективными и прибыльными с точки зрения финансового аспекта. Указанный проект реализовался успешно, привлеченные инвестиции окупились, доказана коммерческая эффективность проекта. Однако финансовый процесс концессионных соглашений является достаточно непростым с позиции бюрократических процедур, что может являться существенным барьером для частного партнера. Для усовершенствования финансового механизма концессионных соглашений и повышения его привлекательности для частного сектора будет рациональным рассмотрение и применение следующих мер: 70 1. Предоставление льготного режима налогообложения концессионеру в случае успешной реализации проекта. К примеру, в случае выполнение работ в срок по графику имеет смысл предоставить «налоговые каникулы» на определенные виды налогов, например налог на прибыль. Помимо этого возможно частичное освобождение концессионера от уплаты налога на имущество. 2. Для победителей конкурса на заключение договора концессии предоставить упрощенное получение лицензий, что снизит административные барьеры, а также финансовые затраты; 3. Предусмотреть законодательством страхование рисков проекта в случае досрочного прекращения действия концессии; 4. В случае если инициатором проекта является частный сектор, упрощение поведения конкурсной процедуры, особенно если концессионер не нуждается в государственном инвестировании, также позволит снизить издержки; 5. В зависимости от масштаба проектов имеет смысл дифференцировать сроки конкурсных процедур для упрощения их проведения. Концессии по своему масштабу и степени проникновения в сложившиеся хозяйственные отношения начинают преобладать над процессом приватизации. Кроме того популярность концессий в таких экономически и стратегически важных сферах, как производственная инфраструктура, добыча полезных ископаемых, муниципальная собственность приобретает все большую популярность. Успешная реализация концессионных соглашений в России на данный момент зависит от разработанности правовой базы, подготовленности институциональной среды и усовершенствования организационных механизмов реализации концессий. Поэтому проработка указанных проблем послужит для развития в нашей стране нового современного этапа хозяйственных отношений в форме концессионных соглашений. 71 Список литературы 1. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 20.11.1994 № 51-ФЗ пункт 3 статья 421. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон 31.07.1998 3 145-ФЗ статьи 78, 79. 3. Налоговый кодекс: часть первая Федерального закона от 31.07.1998 № 146-ФЗ и часть вторая Федерального закона от 05.08.2000 № 117-ФЗ статьи 146, 174, 256, 257, 264, 374, 378.1. 4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». 5. Федеральный закон от 19.07.2011 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 6. Проект Федерального Закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (Проект № 238827-6). 7. Закон от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» 8. Закон от 22.03.2012 № 200 – ЗС «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве» 9. Указание Банка России от 13.09.2012 №2873-У «О размере ставки рефинансирования Банка России». 10. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (Проект № 238827-6). 11.Долгосрочная стратегия развития транспорта и дорожного хозяйства Кировской области с позиций устойчивого развития региона (Белая книга по транспорту Правительства Кировской области). Москва; Киров. 2006. С. 185-187. 72 12.Паспорт инвестиционного проекта «строительство в г. Санкт – Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», реализуемого за счет бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Российской Федерации. 13.Азизов А. Возможности использования концессионных соглашений в условиях кризиса // Корпоративный юрист №5, 2009. 14.Андреева Е. С. Зарубежный опыт формирования механизмов государственно-частного партнерства и возможности его использования в России // Сборник научных трудов России «Проблемы экономики, финансов и управления производством». №28. – 2010. С. 153-158. 15.Варнавский В. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. М. - 2009. -С. 7. 16.Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2009.С. 199-200. 17.Варнавский В. Г., Клименко А. В., Баженов А., Воротников А. М., Королев В. А. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010. С – 52. 18.Вилисов М. Государственно-частное партнерство: Политико-правовой аспект // Власть. 2006. N 7. 19.Вихряп А.П. Концессия (исторический экскурс) // Вестник Минимущества России, №1. 2003. 20. Волосов А.И. Теория и методология государственного управления инвестиционной деятельностью: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. СПб., 2008. 21.Ефимова Е. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: зарубежный опыт и российская практика // Вестник СПБГУ. Сер. 5. 2010. Вып. 2 22.Загорулько М. М., Булатов В. В., Вихрян А. П. и др. / Иностранные концессии в СССР (1920 – 1930 гг.)– М.: Современная экономика и право. – 2005. 73 23.Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России: диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. – Москва, 2003. – с. 13. 24.Зворыкина Ю.В. Концессии объектов инфраструктуры. М.:КпоРус. 2003. 25.Игошин П.В. Инвестиции.- М.: Юнити, 2000. 26.Линёв И.В. Концессия как форма государственно-частного партнерства // Вестник астраханского государственного технического университета. Серия: экономика. 2011.№ 2. с. 49-54. 27.Нагаев С. В. Соотношение понятий «франчайзинг» и «коммерческая концессия» // Бизнес в законе. 2011. №5. С. 128. 28.Оценка бюджетного эффекта для городского бюджета СанктПетербурга от реализации Закона №748-137-СЗ от 03.12.08 по вариантам рассрочки выкупа недвижимости предприятиями малого и среднего бизнеса / Санкт-Петербургское региональное отделение «Опора России». Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства.- Санкт-Петербург. – 2010. 29.Постников А. Е., Павлушкин А. В., Помазанский А. Е. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности // Журнал российского права. 2010. - № 7. - С. 18-26. 30.Раздьяконова Н. В. Проблемы правоприменения законодательства о публично-частном партнерстве // Вестник НГУ. Серия; Право. 2013. Том 9, выпуск 2. 31.Самигулин Р. Р. Концессионные механизмы развития регионов: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. – М. - 2011. – с. 49. 32.Сиволоцкий К. А., Зайцев С. Ф., Основные методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов/Наука и 74 технологии трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов. М. 2012. 33.Специальный обзор изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях». 34.Спицына Т. А. Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / диссертация. М. – 2009. - С. 42. 35.Степанов М. С. Концессий.net // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. - №2 (21). – С.15. 36.Шершнева Е. Концессионные отношения: новый закон – новые возможности // Новая бухгалтерия. 2006. - №1. - С. 25. 37.A. Fayard, F. Bousquet Road infrastructure concession practice in Europe // Policy research working paper. The World Bank. World Bank Institute. Governance, Regulation, and Finance Division. September. 2001. 38.Bohn II., Dcacon R. T. Ownership Risk, Investment, and the Use of Natural Resources // American Economic Review. 2000. Vol. 90. № 3. 39.Silva G. F. Toll roads: Resent trends in private participation. Washington, 2011. P. 2. 40. J. Guasch, J. Laffont, S. Straub. Infrastructure Concessions in Latin America: Government-Led Renegotiations // World Bank Policy Research Working Paper 3749, October, 2005. 41. M. Kerf, R. Gray, T. Irwin, C. Levesque, R. Taylor, M. Klein Concessions for infrastructure: A guide to their design and award // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. March. 1998. 42.Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines of Policymakers and Regulations. Washington D.C. 2011. P. 10 43.URL: [http://www.aex.ru] 44.URL: [www.gorzakaz.org/acts/ZSD1.doc] 45.URL: [http://www.nch-spb.com] 46.URL: [http://www.rbcdaily.ru/industry/562949984174118] 75 47.URL: [ppi.worldbank.org] 48.URL: [ www.whsd.ru] 49.URL:[http://zakon.ru/blogs/specialnyj_obzor_izmenenij_v_fz_o_koncession nyx_soglasheniyax/6842] 76 Приложение 1 Карта автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в г. СанктПетербург78 78 URL: [http://www.whsd.ru/map] 77 Приложение 2 Таблица 1 Выручка от эксплуатации в сутки Северного и Южного участка автотрассы «Западный скоростной диаметр» 2011 - 2034 г. Год 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 средняя пропускная способность в сутки (количество автомобилей в сутки) (Увеличивается на 2.7% в год) 0 0 0 172293 176944,911 181722,4236 186628,929 191667,9101 196842,9437 202157,7032 207615,9612 213221,5921 218978,5751 224890,9966 230963,0535 количество грузовых автомобилей в сутки (15% от общего количества) 0 0 0 25843,95 26541,73665 27258,36354 27994,33936 28750,18652 29526,44155 30323,65548 31142,39417 31983,23882 32846,78626 33733,64949 34644,45803 количество легковых автомобилей в сутки 0 0 0 146449,05 150403,1744 154464,0601 158634,5897 162917,7236 167316,5021 171834,0477 176473,567 181238,3533 186131,7888 191157,3471 196318,5955 Общая выручка на Общая выручка на южном участке в руб северном участке в руб в сутки в сутки 0 0 0 0 0 0 0 146449,05 0 150403,1744 0 154464,0601 23421930,59 23580565,18 24054322,72 24217240,44 24703789,43 24871105,94 19002824,1 19174658,15 19515900,35 19692373,92 20042829,66 20224068,01 20583986,06 20770117,85 21139753,68 21330911,03 21710527,03 21906845,63 78 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 237199,056 243603,4305 250180,7231 256935,6026 263872,8639 270997,4312 278314,3619 285828,8496 285828,8496 285828,8496 285828,8496 285828,8496 285828,8496 285828,8496 285828,8496 35579,8584 36540,51457 37527,10847 38540,3404 39580,92959 40649,61468 41747,15428 42874,32745 42874,32745 42874,32745 42874,32745 42874,32745 42874,32745 42874,32745 42874,32745 201619,1976 207062,9159 212653,6146 218395,2622 224291,9343 230347,8165 236567,2076 242954,5222 242954,5222 242954,5222 242954,5222 242954,5222 242954,5222 242954,5222 242954,5222 22296711,26 22898722,47 23516987,97 24151946,65 24804049,21 25473758,54 26161550,02 26867911,87 26867911,87 26867911,87 26867911,87 26867911,87 26867911,87 26867911,87 26867911,87 22498330,46 23105785,38 23729641,59 24370341,91 25028341,14 25704106,35 26398117,22 27110866,39 27110866,39 27110866,39 27110866,39 27110866,39 27110866,39 27110866,39 27110866,39 79 Таблица 2 Общая выручка по годам от эксплуатации трассы и объем финансирования проекта. Выручка на южном участке за год в руб. 0 0 0 0 0 0 8549004667 8779827793 9016883143 6936030796 7123303627 7315632825 7513154911 7716010094 7924342367 8138299611 8358033700 8583700610 8815460526 9053477961 9297921866 9548965756 9806787831 9806787832 9806787832 9806787832 Выручка на северном участке за год в руб. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7895269097 8108441363 8327369280 8552208250 8783117873 9020262056 9263809131 9513931978 9770808141 10034619961 10305554700 10583804677 10869567403 11163045723 11163045723 11163045723 11163045723 Общая выручка по годам в руб. - р. - р. - р. - р. - р. - р. 8 549 004 666,73р. 8 779 827 792,73р. 9 016 883 143,14р. 14 831 299 893,13р. 15 231 744 990,25р. 15 643 002 104,98р. 16 065 363 161,82р. 16 499 127 967,19р. 16 944 604 422,30р. 17 402 108 741,70р. 17 871 965 677,73р. 18 354 508 751,03р. 18 850 080 487,31р. 19 359 032 660,46р. 19 881 726 542,30р. 20 418 533 158,94р. 20 969 833 554,23р. 20 969 833 554,88р. 20 969 833 554,88р. 20 969 833 554,88р. 80 9806787832 9806787832 9806787832 9806787832 11163045723 11163045723 11163045723 11163045723 20 969 833 554,88р. 20 969 833 554,88р. 20 969 833 554,88р. 20 969 833 554,88р.