Тезисы доклада «Правовые проблемы развития системы особо

Правовые проблемы развития системы особо охраняемых природных
территорий Российской Федерации
М.Л.Крейндлин, руководитель программы по особо охраняемым природным
территориям ОМННО «Совет Гринпис»
Сеть особо охраняемых природных территорий (ООПТ) начала формироваться в
России в 1917 (по старому стилю – 1916) году, когда 11 января указом Правительствующего
Сената Российской Империи был создан первый в России заповедник - «Баргузинский».
С тех пор, несмотря на имевшие место кризисные периоды (например ликвидация
большого количества заповедников в 1951 и 1961 годах), система ООПТ России неуклонно
развивалась. Одновременно, развивалось и законодательство, регулирующее эту сферу.
Наибольшее развитие сеть ООПТ России получила в 90-ых годах ХХ века. В этот же
период впервые в России был принят специальный правовой акт высшей юридической силы
– Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ФЗ «Об ООПТ»),
который установил основы правового регулирования в этой сфере и, в целом, обеспечивал
достаточною правовую защиту сети ООПТ России.
В последнее время, как в ФЗ «Об ООПТ», так и в смежное законодательство, внесен
ряд изменений, которые существенно ослабили правовую защиту ООПТ, а в некоторых
вопросах их создания и управления образовался правовой вакуум, позволяющий
осуществлять действия, приводящие к разрушению ООПТ и расположенных в них ценных
природных объектов и природных комплексов. Еще большую тревогу вызывают планы
реформирования законодательства об ООПТ, которые по нашему мнению, в случае их
реализации, приведут к разрушению всей сложившейся к настоящему времени системы
ООПТ России.
Далее, кратко проанализируем правовые проблемы действующего законодательства
об ООПТ и планов его реформирования.
I.
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ООПТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
1. Правовые проблемы создания ООПТ.
А. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» все ООПТ федерального значения создаются решениями Правительства
Российской Федерации. При этом, существует противоречие между Федеральным законом
«Об особо охраняемых природных территориях», согласно которому государственные
природные заповедники (статья 8) и национальные парки (статья 14) учреждаются
постановлением Правительства Российской Федерации.
В то же время, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве
Российской Федерации» (статья 23) акты по оперативным и другим текущим вопросам, не
имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства
Российской Федерации.
Таким образом, поскольку решение о создании ООПТ не имеет нормативного
характера, а Федеральный конституционный закон является нормативным правовым
актом, имеющим большую юридическую силу, чем федеральный закон, в настоящее
время государственные природные заповедники и национальные парки учреждаются
распоряжениями Правительства РФ, что не соответствует указанным статьям ФЗ «Об
ООПТ».
Б. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (статья 95) к землям
особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных
заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников,
памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков,
ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также
земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков
находятся в федеральной собственности и предоставляются им в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации. В отдельных случаях допускается наличие в
границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также
собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на
земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных
заповедников и национальных парков.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» государственные природные заповедники (статья 6) и национальные парки
(статья 12) являются природоохранными, научно-исследовательскими и экологопросветительскими учреждениями.
В соответствии со статьей 20 Земельного кодекса РФ В постоянное (бессрочное)
пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным
учреждениям.
Таким образом, земельные участки в границах государственных природных
заповедников и национальных парков (за исключением земельных участков иных
пользователей или собственников в границах национальных парков) должны
предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование соответствующим
государственным учреждениям, а также переводиться в категорию земель «земли особо
охраняемых природных территорий и объектов» в соответствии с Земельным кодексом
РФ и Федеральным законом «О переводе земель и (или) земельных участков из одной
категории в другую».
В результате, процесс создания государственных природных заповедников и
национальных парков в настоящее время, состоит из нескольких стадий:
1) учреждение заповедника (национального парка) распоряжением Правительства
Российской Федерации;
2) Распоряжение Правительства РФ о переводе земель в категорию «земли особо
охраняемых природных территорий и объектов» (если заповедник или национальный парк
создается на землях, находящихся в федеральной собственности (например – землях лесного
фонда);
3) Распоряжение Правительства РФ о создании соответствующего государственного
бюджетного учреждения;
4) Решение соответствующего органа государственной власти или органа местного
самоуправления о предоставлении государственному учреждению в постоянное (бессрочное)
пользование земельных участков.
Указанный процесс обычно занимает длительное время, в течение которого на
территории созданной ООПТ продолжает осуществляться хозяйственная деятельность, что
может приводить к деградации ценных природных комплексов и объектов.
Для примера, созданный распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2010 г. N
241-р национальный парк «Сайлюгемский» в Республике Алтай до сих пор не
функционирует, поскольку не создано соответствующее государственное учреждение, а
земельные участки не переведены в категорию земель «земли особо охраняемых природных
территорий и объектов».
В. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 2) на основании принятых схем развития и размещения особо
охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы
государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о
резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными
территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Аналогичная норма содержится в статье 95 Земельного кодекса РФ и
конкретизируется в статье 70.1 Земельного кодекса: «Резервирование земель для
государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных
статьей 49 настоящего Кодекса, а земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам,
также в случаях, связанных с … созданием особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О
некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или
муниципальных нужд» (в редакции постановления Правительства РФ от 04.10.2012 № 1008)
решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным
органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и
управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого
планируется осуществить резервирование.
В то же время, соответствующий федеральный орган исполнительной власти не
определен, в результате, процедура резервирования не осуществляется, поскольку ни
Минприроды России (в ведении которого передаются ООПТ федерального значения),
ни Росимущество (которое должно управлять федеральным имуществом) не считают
себя указанными органами.
2. Правовые проблемы управления ООПТ.
А) совмещение функций в сфере государственного управления ООПТ и
использования природных ресурсов.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 3) государственное управление в области организации и
функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения
осуществляется Правительством Российской Федерации и федеральными органами
исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В соответствии с положением о Министерстве природных ресурсов и экологии
Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N
404 (ред. от 04.09.2012) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской
Федерации», Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
(Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны
природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду
их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного
фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо
охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных
отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях,
мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере
регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны
окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и
потребления (далее - отходы), особо охраняемых природных территорий и государственной
экологической экспертизы.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере
деятельности:
положения о государственных природных заповедниках, национальных парках,
государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных
природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения.
Таким образом, Минприроды России осуществляет как функции по выработке
государственной политики в сфере управления и использования природных ресурсов,
так и в сфере ООПТ, включая утверждение положений об ООПТ федерального
значения.
В результате совмещения этих функций, в Минприроды зачастую интересы
использования природных ресурсов превалируют над интересами сохранения ООПТ.
В последние годы, имеется значительное количество примеров, это подтверждающих.
1) Минприроды согласовало изъятие 1900 га земель из состава национального парка
«Югыд ва» (письмо от 02.10.2008 № 05-12-47/10201) для осуществления геологоразведочных
и золотодобычных работ на месторождении «Чудное».
30.12.2009 подведомственное Минприроды Роснедра выдало ЗАО «Голд минералс»
лицензию № СЫК14832 БЭ на осуществление геологоразведочных и добычных работ на
месторождении «Чудное».
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от
14.01.2010 № 3 утверждено Положение о национальном парке «Югыд ва», которым
закреплена его площадь, местоположение и границы. Пунктом 38 данного положения
закреплена карта-схема функционального зонирования, согласно которой месторождение
«Чудное» не входит в состав национального парка.
В весенне-летний период 2011 года ЗАО «Голд минералс» начаты геологоразведочные (включая буро-взрывные) работы на месторождении «Чудное».
Генеральная Прокуратура провела проверку принятия решения об изъятия земель
парка, а также деятельности ЗАО «Голд минералс» в границах парка и установила
незаконность этого решения и деятельности: «Минприроды России, допустив изменение
площади и территориального расположения национального парка путем изъятия части
территории для разработки золоторудного месторождения «Чудное», не обеспечило
должную охрану, сохранение и передачу объекта всемирного наследия «Девственные
леса Коми» будущим поколениям, чем нарушило требования ст. 4, 5 и 6 Конвенции об
охране всемирного культурного и природного наследия.
В результате ЗАО «Голд минералс» были нарушены требования ст.15
Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях», статьи 59 Федерального закона от 07.02.2002 г. «Об охране окружающей
среды» (письмо Генпрокуратуры России от 31.08.2012 № 7,4-2373-2004).
2) Минприроды письмом от 17.10.2010 № 12-46/10633 согласовало проведение
проведение геолого-съемочных (расценивая их как научно-исследовательские) работ на
территории Печоро-Илычского государственного природного биосферного заповедника.
3) Согласно публикации в «Российской газете» (http://www.rg.ru/2011/04/14/utrish-sitedok.html) с 10 июня 2011 года вступил в силу приказ Минприроды России от 4 апреля 2011 г.
N 196, вносящий изменения в Положение о государственном природном заповеднике
«Утриш».
Анализ измененного положения о заповеднике, проведенный некоммерческим
партнерством «Прозрачный мир» (http://new.transparentworld.ru/ru/news/new64.html), показал,
что оно окончательно закрепило границы заповедника, из которых исключена территория,
где предполагается строительство так называемого «физкультурно-оздоровительного
комплекса», инициатором которого по официальным данным является главное управление
капитального строительства Управления делами Президента РФ (хотя оно и отрицает свою
причастность к очередному планируемому дворцу на черноморском побережье)
(http://www.novayagazeta.ru/data/2011/017/14.html). Помимо этого, из заповедника исключена
территория, предполагаемая для строительства подъездных дорог к этому комплексу (в
частности, так называемая «противопожарная лесохозяйственная дорога», незаконное
строительство которой было остановлено общественностью), а также прибрежная полоса
восточнее поселка Малый Утриш, в застройке которой заинтересована администрация
Краснодарского края.
Таким образом, окончательно закреплен факт исключения из заповедника наиболее
ценных природных комплексов, ради которых он собственно и создавался.
То, что значительная часть наиболее ценных природных комплексов изъята из
территории заповедника и предназначена под застройку, ясно видно из опубликованных на
сайте WWF России карты особо ценных участков, которые обязательно должны быть
включены в заповедник (http://www.wwf.ru/about/where_we_work/caucasus/utrish/).
Следует отметить, что создание заповедника в таких границах противоречит
распоряжению Правительства РФ от 23.05.2001 № 725-р, согласно которому в заповедник
должны быть включены природные комплексы сухих субтропиков Черноморского
побережья Кавказа, которых исключены из территории заповедника согласно
утвержденному положению.
4) В 2009 году, все федеральные заказники переданы в ведение Минприроды России.
Приказом Минприроды России от 31.03.2009 N 77 (зарегистрирован в Минюсте
России 04.05.2009 N 13877) утверждено новое положение о государственном природном
заказнике федерального значения «Ненецкий», согласно которому на территории заказника
допускается проведение работ, связанных с геологическим изучением недр, разведкой и
добычей полезных ископаемых, по согласованию с Минприроды России (в предыдущей
редакции положения указанная деятельность была запрещена).
Приказом Минприроды России от 20 января 2012 г. № 8 (зарегистрирован в Минюсте РФ
26 марта 2012 г. N 23593) внесено изменение в Положение о государственном природном
заказнике федерального значения "Малые Курилы", утвержденное приказом Министерства
природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 августа 2009 г. N 253 "Об
утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения
"Малые Курилы" (зарегистрирован Минюстом России 28 сентября 2009 г., регистрационный
N 14883), согласно которому (п.3.9) в морской акватории заказника допускается в
соответствии с законодательством Российской Федерации о рыболовстве добыча
(вылов) морского ежа и приморского гребешка при осуществлении промышленного и
прибрежного рыболовства при условии соблюдения режима особой охраны территории
заказника и согласования объемов, способов и районов добычи указанных водных
биологических ресурсов с Минприроды России." (в предыдущей редакции положения
промышленный лов морских биологических ресурсов был полностью запрещен).
Б. Кадровая политика в сфере ООПТ.
В последнее время Минприроды России практикует замену на посту руководителей
заповедников и национальных парков специалистов заповедного дела на людей, не имеющих
никакого отношения к системе ООПТ России и далеких от проблем этих территорий.
За последние годы такие ситуации возникли в государственных природных
заповедниках «Дарвинский», «Северо-Осетинский», «Приокско-Террасный», «Курильский»,
национальных парках «Куршская коса», «Прибайкальский».
При этом, законодательно не закреплена обязательность проведения конкурсов на
замещение указанных должностей (статья 275 Трудового кодекса РФ), в следствие чего
они в значительном количестве случаев не проводятся.
Среди вновь назначенных руководителей заповедников и нац.парков: замглавы
Тарумовского района республики Дагестан, директор лесхоза в Карелии, бывший начальник
отдела Минэкономразвития
Назначения на должности руководителей федеральных ООПТ «эффективных
менеджеров» привели к нескольким громким скандалам, в частности в Прибайкальском
национальном парке и Приокско-Террасном государственном природном биосферном
заповеднике. В обоих ООПТ значительная часть сотрудников была вынуждена обратиться к
высшему руководству с требованием прекратить незаконные действия директоров.
Проведенные проверки выявили значительное
количество серьезных нарушений в
деятельности руководителей этих ООПТ, однако никаких мер к ним со стороны руководства
Минприроды не принято, а сотрудники, подписавшиеся под обращениями, подвергаются
репрессиям и большая часть из них уволена. Следует отметить, что в отношении обоих
директоров возбуждены уголовные дела, однако они продолжают работать в своей
должности.
В Прибайкальском национальном парке, который по закону является научноисследовательским учреждением, чтобы уволить заместителя директора по науке Виталия
Рябцева, была сокращена должность соответствующая должность.
В национальном парке «Нижняя Кама», где в течение прошлого года были уволены
директор Вилнис Хисамов (один из старейших и опытнейших директоров) и заместитель
директора Афанасий Гаврилов, в следствие того, что они противились (в том числе ведя
судебные дела) передаче 500 га земель, включенных в границы парка, в собственность ОАО
«КАМАЗ».
Директором Дарвинского биосферного заповедника назначен Михаил Макаров. По
сообщению пресс-службы Минприроды (http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=127801)
Михаил Спиридонович Макаров родился 14 августа 1966 г. в с. Казачье Усть-Янского р-на
Якутской АССР. В 1992 г. окончил Якутский государственный университет им. М.К.
Амосова, а в 2011 г. Северо-Восточный гуманитарный институт (г. Нерюнгри) по
специальности юрист. До назначения на должность директора Дарвинского заповедника
работал начальником Булунской районной инспекции Министерства охраны природы
республики Саха (Якутия) и в п. Тикси.
После его назначения в интернете появилось значительное количество коммерческих
предложений по организации трофейной рыбалки в заповеднике:
«Одной из VIP-услуг нашего рыбацкого клуба является получение разрешений
на организацию рыбалки на территории Дарвинского государственного заповедника и
поимки действительно трофейных экземпляров» (http://www.rybinsky-trofey.ru/fishing/).
В. Проблемы, связанные с проведением рубок леса в заповедниках и национальных
парках.
1) Отсутствие четкой регламентации осуществления разрешенных видов рубок
леса на ООПТ.
В соответствии с Лесным кодексом РФ (статья 103) в лесах, расположенных на
территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок
лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство
человека в природные процессы. На иных участках, если это не противоречит правовому
режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников,
допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения
функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности
проживающих в их пределах граждан.
В лесах, расположенных на территориях национальных парков, запрещается
проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым
режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых
природных территорий.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 15) на территориях национальных парков запрещается любая
деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам
растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит
целям и задачам национального парка, в том числе:
заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для
собственных нужд).
Таким образом, на территории государственных природных заповедников и
национальных парков допускается рубка леса в целях обеспечения деятельности
граждан, проживающих на их территориях.
В соответствии со статьей 30 Лесного кодекса РФ граждане осуществляют
заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи
лесных насаждений.
В соответствии со статьей 83 Лесного кодекса, полномочия по заключению договоров
купли-продажи лесных насаждений переданы органам государственной власти субъектов
РФ.
В то же время, эти полномочия не распространяются на ООПТ федерального
значения.
Ранее, государственные природные заповедники и национальные парки заключали
указанные договора по доверенности от территориальных органов Росприроднадзора.
Однако, в 2012 году эта практика была прекращена.
22.02.2012 руководителем Рослесхоза в адрес департаментов Рослесхоза по
федеральным округам была направлена телеграмма № Т-ВМ-48/1688 с предложением по
заявлениям заповедников и национальных парков оформлять соответствующие
доверенности, о чем Минприроды информировало директоров заповедников и парков
письмом от 15.03.2012 № 05-12-46/3536.
Однако, Департаменты Рослесхоза не могут оформлять указанные доверенности,
поскольку в их положениях отсутствуют соответствующие полномочия.
В результате, 15 мая 2012 г. Рослесхоз направил в Департаменты по федеральным
округам телеграмму, которой рекомендовал решать вопрос об обеспечении населения
древесиной для собственных нужд за счет лесов на землях лесного фонда по согласованию с
органами управления лесами субъектов РФ. На практике органы управления лесами в
субъектах РФ не решают эти вопросы (поскольку это также не входит в их компетенцию по
действующему законодательству).
В результате, местные жители оказались лишены возможности реализации
законных прав на получение дров и древесины в лесах заповедников и национальных
парков, что привело к росту социальной напряженности и нарушений режима ООПТ.
2) Отсутствие четкой регламентации видов рубок, допустимых на ООПТ.
Как указано выше, в государственных природных заповедниках допускается
проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения
функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности
проживающих в их пределах граждан.
При этом, не указано, какие именно виды выборочных рубок допускается проводить.
Это приводит к неопределенности при принятии решений о разрешении рубок в
заповедниках.
Так, 27 августа на официальном сайте Минприроды России опубликован проект
приказа Минприроды России «Об утверждении Положения о государственном природном
заповеднике «Байкало-Ленский» (http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=129101).
Проектом Положения (подпункт 1 пункта 12, приложение 2) предусмотрено проведение на
территории заповедника заготовки древесины в порядке рубок ухода, выборочных
санитарных рубок. Рубки ухода разрешены на территории 36 лесных кварталов на площади
более 55000 га.
Согласно Правилам ухода за лесами, утвержденными приказом МПР России от
16.07.2007 № 185, зарегистрированному в Минюсте России 29 августа 2007 г. № 10069, уход
за лесами осуществляется в целях повышения продуктивности лесов и сохранения их
полезных функций путем вырубки части деревьев и кустарников, проведения
агролесомелиоративных и иных мероприятий.
То есть, рубки ухода не могут проводиться в целях обеспечения
функционирования заповедника и обеспечения граждан, проживающих на его
территории.
Тем не менее, прямого запрета на проведение указанных рубок в заповедниках в
законодательстве не содержится.
Г. Правовые проблемы функционирования охранных зон ООПТ.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 2) в целях защиты особо охраняемых природных территорий от
неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли
и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым
режимом хозяйственной деятельности.
В соответствии со статьей 95 Земельного кодекса РФ в целях защиты земель особо
охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на
прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с
регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается
деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы
особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены
специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у
собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для
этих земельных участков особого правового режима.
В то же время, порядок создания охранных зон законом определен только для
заповедников: «На прилегающих к территориям государственных природных заповедников
участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом
природопользования.
Решение об образовании охранной зоны государственного природного
заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации»
(статья 8).
Документы, которые устанавливают режим охранных зон и порядок их создания
(включая уполномоченные органы) законом не определены.
В то же время, в соответствии с Положением о национальных природных парках в
Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства
Российской Федерации от 10.08.93 № 769 ((в редакции постановления Правительства РФ от
06.10.2011 № 824) решения об образовании таких охранных зон и утверждении
положений о них принимаются органами исполнительной власти республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономных образований по согласованию с
местными Советами народных депутатов, собственниками земли.
Таким образом, имеются различия определении органов, уполномоченных создавать
охранные зоны ООПТ федерального значения.
В результате, в этом вопросе имеет место правовой вакуум, который на практике не
позволяет создавать охранные зоны ООПТ федерального значения, за исключением
охранных зон заповедников.
Д. Правовые проблемы применения законодательства о государственной
экологической экспертизе на ООПТ
В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (статья 11)
объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в
области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти
Российской Федерации;
материалы комплексного экологического обследования участков территорий,
обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых
природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или
зоны чрезвычайной экологической ситуации;
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых
предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий
федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически
сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство,
реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых
природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если
строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных
территорий
допускаются
законодательством
Российской
Федерации
и
законодательством субъектов Российской Федерации;
объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и
ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы,
в случае:
внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение
государственной экологической экспертизы.
В действующей редакции Закона прямо не предусмотрено обязательное проведение
государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих изменение границ
и режима ООПТ и их охранных зон (в том числе положений и паспортов), а также проектной
документации объектов, строительство и реконструкция которых предполагается в охранных
зонах ООПТ и на территориях, зарезервированных для создания ООПТ.
В то же время, Верховный Суд РФ неоднократно принимал решения, согласно
которым документация, обосновывающая изменения границ и режима ООПТ, является
объектом государственной экологической экспертизы (поскольку относится к нормативнотехническим и инструктивно-методическим документам в области охраны окружающей
среды) (определения Верховного Суда РФ от 22.12.2010 № 86-Г10-28, от 25 марта 2009 г.
№ 33-Г09-3, от 18 февраля 2009 г. № 33-Г09-1).
Однако, единой правоприменительной практики по данному вопросу не имеется.
3. Правовые проблемы охраны ООПТ.
А. Проблемы, связанные с законодательством об административных
правонарушении.
1) В соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ,
вступившими в силу с 1 апреля 2010 года (п.10 части 5 статьи 28.3), государственные
инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и
национальных парков имеют право составления протоколов об административных
правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 (в части нарушений, совершенных на
территориях государственных природных заповедников и национальных парков),
Таким образом, государственные инспектора по охране территорий государственных
природных заповедников и национальных парков лишены права составления протоколов
в охранных зонах заповедников и национальных парков и других ООПТ, находящихся
в ведении заповедников и национальных парков. Эти изменения фактически лишили
инспекторов возможности контролировать прилегающие к заповедникам и национальным
паркам территории, что естественно повлекло за собой рост браконьерства и разрушения
ценных природных комплексов.
2) В соответствии с главой 27 КОАП РФ некоторые меры обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях (осмотр принадлежащих юридическому
лицу и индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и содержащихся там
вещей и документов, досмотр транспортных средств, изъятие орудий или предметов
административного правонарушения, арест товаров или транспортных средств, являющихся
орудиями или предметами административного правонарушения) могут осуществляться
государственными инспекторами по охране территорий государственных природных
заповедников и национальных парков только в присутствии понятых.
В то же время, в труднопроходимых малонаселенных местах, где расположено
большинство ООПТ, с учетом ограничений на их посещение, предусмотренных
законодательством, найти понятых зачастую практически невозможно.
В части 3 статьи 170 Уголовно-процессуального кодекса РФ содержится норма,
согласно которой в труднодоступной местности, при отсутствии надлежащих средств
сообщения, а также в случаях, если производство следственного действия связано с
опасностью для жизни и здоровья людей, следственные действия, предусмотренные
частью первой настоящей статьи, могут производиться без участия понятых, о чем в
протоколе следственного действия делается соответствующая запись.
Однако, в КоАП РФ аналогичная норма отсутствует.
Б. Проблемы, связанные с применением уголовного законодательства.
В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации нарушение режима
заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо
охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение
значительного ущерба является уголовно наказуемым деянием.
В то же время, в указанной статье отсутствует определение значительного ущерба.
Не приведено оно и в постановлении Пленума Президиума Верховного Суда РФ
от 18.10.2012 N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за
нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».
В связи с этим, указанная статья не применяется, либо применяется во взаимосвязи с
другими статьями уголовного кодекса, в которых содержится определение значительного
ущерба (260, 261).
II.
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ООПТ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
1. Правовые проблемы создания ООПТ.
А. Несоответствие Федерального закона «Об особо охраняемых природных
территориях» Земельному и Лесному кодексам РФ.
1) В некоторых регионах органами власти различных уровней или надзорными
органами ставится под сомнение возможность создания ООПТ регионального значения на
землях, относящихся к федеральной собственности (например на землях лесного фонда), без
перевода их в категорию земель «земли особо охраняемых территорий и объектов».
Действительно, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (статья
95) к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных
природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников,
памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков,
ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также
земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 2) особо охраняемые природные территории регионального
значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в
ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Лесным кодексом РФ (статья 8) лесные участки находятся в
федеральной собственности.
В соответствии со статьей 8 Земельного кодекса РФ, перевод земель, находящихся в
федеральной собственности, и земельных участков в составе таких земель, в другие
категории осуществляется Правительством Российской Федерации.
Исходя из этих положений, существует точка зрения, что земли лесного фонда, на
которых созданы ООПТ регионального значения, должны быть переведены в категорию
земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», для чего необходимо решение
Правительства Российской Федерации.
В то же время, эта точка зрения не соответствует действующему законодательству,
если анализировать его в комплексе.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 72) леса, как и особо
охраняемые природные территории относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (статья 26.3, пункт 8) к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения,
осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта
Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится
решение вопросов:
создания и обеспечения охраны государственных природных заказников,
памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических
садов регионального значения;
Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (статья 23)
определено, что государственные природные заказники регионального значения образуются
решениями органов власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Указанными законодательными актами не определено, что данные полномочия
органов государственной власти субъектов РФ не распространяются на земельные участки,
находящиеся в федеральной собственности.
Таким
образом,
законодательством
не
ограничивается
создание
государственных природных заказников регионального значения на земельных
участках, находящихся в федеральной собственности.
В соответствии с частью 2 статьи 102 Лесного кодекса РФ с учетом особенностей
правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
2) леса, расположенные в водоохранных зонах;
3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
Таким образом, леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях,
являются одной из категорий защитных лесов.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса РФ леса, расположенные на
землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса,
эксплуатационные леса и резервные леса. При этом, данной статьей не определено, что леса,
расположенные на особо охраняемых природных территориях, не могут находиться на
землях Лесного фонда.
Следует отметить, что Лесным кодексом разделяются понятия «леса, расположенные
на особо охраняемых природных территориях» и «леса, расположенные на землях особо
охраняемых природных территорий». Таким образом, как указано выше, леса,
расположенные на особо охраняемых природных территориях, являются одной из категорий
защитных лесов. Статьей 103 ЛК РФ определены ограничения лесопользования в указанных
лесах.
В то же время, в соответствии с частью 3 статьи 87 лесохозяйственные регламенты
лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской
Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесничеств,
лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых
природных территорий, землях, находящихся в муниципальной собственности,
утверждаются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, органом местного самоуправления.
Аналогичная норма содержится в части 3 статьи 89 ЛК РФ.
Таким образом, законодатель определяет возможность отнесения земель лесного
фонда к категории защитных лесов «леса расположенные на особо охраняемых
природных территориях».
Лесным кодексом не определены органы, в компетенцию которых входит отнесение
лесов к категории защитных лесов «леса, расположенные на особо охраняемых природных
территориях».
Таким образом, этот вопрос должен разрешаться при создании соответствующих
особо охраняемых природных территорий в порядке, определяемом
специальным
законодательством.
В тоже время, статьей 82 (п.8) Лесного кодекса установлено, что к полномочиям
органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены иные
установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами полномочия».
Таким образом, полномочия по отнесению лесов к лесам, расположенным на
особо охраняемых природных территориях, относятся к компетенции органов,
принимающих решения об образовании соответствующих ООПТ. То есть, в случае
создания ООПТ регионального значения – органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Это соответствует и нормам Земельного кодекса. Так, в соответствии с частью 6
статьи 95 Земельного кодекса в отдельных случаях допускается наличие в границах
национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников,
деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли
национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных
заповедников и национальных парков.
В соответствии с частями 8, 9 статьи 95 Земельного кодекса РФ территории
природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное)
пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а
также собственников.
Объявление земель государственным природным заказником допускается как с
изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их
собственников, землепользователей, землевладельцев.
Таким образом, Земельный кодекс допускает создание ООПТ на землях иных
пользователей или собственников. При этом, они обязаны соблюдать особый правовой
режим, установленный для этих земель.
Допустимость принятия решений о придании статуса ООПТ регионального значения
земельным участкам, находящимся в федеральной собственности, органами государственной
власти подтверждается и существующей судебной практикой Верховного Суда РФ.
Определением Верховного Суда РФ от 13.12.2006 № 58-Г06-48 по делу об
оспаривании постановления Губернатора Хабаровского края от 13.03.2003 № 78, которым
подтвержден статус государственного природного заказника краевого значения «Бирский».
2) В соответствии с Лесным кодексом РФ (статья 103) к лесам, расположенным на
особо охраняемых природных территориях, относятся леса, расположенные на
территориях государственных природных заповедников, национальных парков,
природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и
иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных
территориях.
В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и
государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок
лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных
зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.
Особенности проведения выборочных рубок лесных насаждений и в установленных
федеральными законами случаях сплошных рубок лесных насаждений определяются
положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.
Однако, Рослесхоз, органы власти субъектов РФ не выполняют указанные
требования Лесного кодекса и не выделяют леса, расположенные на ООПТ (за
исключением заповедников и национальных парков) в категорию защитности "леса,
расположенные на особо охраняемых природных территориях".
В результате, во многих регионах ООПТ регионального значения относятся к
эксплуатационным лесам и в них осуществляются виды лесопользования,
запрещенные режимом ООПТ и приводящие к разрушению природных комплексов,
для сохранения которых они создавались.
10 октября 2012 года определением № 51-АПГ12-12 Верховный суд РФ признал
незаконным отнесение лесов, расположенных на территории Залесовского заказника в
Алтайском крае, к эксплуатационным лесам, а соответствующие пункты лесохозяйственного
регламента Залесовского лесничества Алтайского края - противоречащими закону и
недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. Ранее (25 июня)
соответствующее решение было принято Алтайским краевым судом.
Таким образом, правовая позиция Верховного Суда РФ подтверждает довод о
том, что леса, расположенные на территории ООПТ должны быть отнесены к
защитным лесам.
Тем не менее,
эксплуатационным.
во
многих
регионах
леса
продолжают
относиться
к
2. Правовые проблемы управления ООПТ.
А. – Отсутствие сведений о региональных ООПТ или их режиме и
границах в документах территориального планирования, материалах
лесоустройства,
разрабатываемых
Лесных
планах
субъектов
РФ,
лесохозяйственных регламентах
Во многих регионах ООПТ регионального значения, либо их режим и границы не
учитываются в документах территориального планирования, документах лесного
планирования (лесных планах субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов лесничеств).
В результате, режимы и границы ООПТ не учитываются при назначение
хозяйственных мероприятий, что приводит к нарушениям режима ООПТ и причинения вреда
охраняемым в них природным комплексам и объектам.
Такие случаи имели место и в отношении ООПТ федерального значения. Так,
территория государственного природного заказника федерального значения «Клетнянский»
(Брянская обл.) не была в полном объеме отражена в Лесном плане и лесохозяйственных
регламентах соответствующих лесничеств, в результате чего на территории заказника велись
сплошные рубки леса. Рубки были остановлены только после вмешательства Прокуратуры.
Б. Правовые проблемы внесения сведений об ООПТ регионального значения в
государственный кадастр недвижимости.
В большинстве регионов сведения об ООПТ регионального значения не внесены в
государственный кадастр недвижимости (ГКН), в результате чего периодически возникают
разночтения в трактовании их границ, что может привести к сокращению их площади или
изъятию территории.
Хотя, документы государственного кадастра недвижимости являются не
правоустанавливающими, а правоудостоверяющими документами, тем не менее, имеет место
случаи, когда судебные органы принимали решение, что тот или иной земельный участок не
находится на ООПТ, поскольку соответствующие сведения не внесены в документы ГКН.
Такая ситуация имело место при определении границ государственного природного
заказника «Озера Круглое, Долгое, Нерское и прилегающие леса» в Московской области.
Вызвано это тем, что в законодательстве отсутствует порядок внесения сведений о
режиме и границах ООПТ в документы ГКН, а земельные участки при создании ООПТ без
изъятия их у собственников или пользователей земельных участков, как правило не
формируются.
В то же время, в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре
недвижимости» (статья 1)
государственный кадастр недвижимости является
систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим
Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении
Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской
Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о
территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий,
Именно к таким зонам и относятся ООПТ.
В соответствии со статьей 15 указанного федерального закона орган государственной
власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня
вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его
компетенции и которым устанавливается или изменяется … зона с особыми условиями
использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган
кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный
кадастр недвижимости.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 (в ред.
постановлений Правительства РФ от 25.12.2009 № 1089, от 05.10.2010 № 790) «Об
информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости»
орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение об
установлении или изменении границы зоны с особыми условиями использования
территорий, представляет в орган кадастрового учета выписку из решения об установлении
или изменении границ таких зон, перечень координат характерных точек границ указанных
зон в установленной системе координат, а также перечень ограничений прав в границах
такой
зоны
либо
документ,
содержащий
реквизиты
правового
акта,
предусматривающего такие ограничения, и документ, описывающий местоположение
установленной границы зоны с особыми условиями использования территорий.
Таким образом, при создании ООПТ регионального значения, орган власти,
принявший решение о его создании, обязан направить в орган государственного кадастра
решение о создании ООПТ и документ, определяющий его режим или границы (положение,
паспорт), а кадастровый орган обязан внести соответствующие сведения в документы ГКН.
Однако, в связи с тем, что в законе прямо не указано, что ООПТ должны вноситься в
ГКН как зоны с особыми условиями использования территорий, в большинстве регионов это
не делается.
В. Правовые проблемы осуществления государственного надзора в области
охраны использования ООПТ регионального значения.
В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных
территориях» (статья 33) на особо охраняемых природных территориях регионального
значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых
природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного
экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об
охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако, в отсутствие федеральных нормативных правовых актов, в о многих регионах
такой порядок либо не установлен, либо не обеспечивает должного надзора за ООПТ
регионального значения.
Так, в соответствии с распоряжением Министерства экологии и природопользования
Московской области от 29.12.2009 № 131-РМ (в ред. распоряжения Минэкологии МО от
30.03.2010 N 44-РМ) «Об утверждении Административного регламента исполнения
Министерством экологии и природопользования Московской области государственной
функции по осуществлению государственного контроля в сфере организации и
функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения», в
случае выявления в результате планового мероприятия по контролю нарушений требований
законодательства в области особо охраняемых природных территорий областного значения
должностные лица Министерства не уполномочены составлять протоколы по статье
8.39 КоАП РФ (то есть, фактически лишены возможности привлекать к
ответственности за нарушения режима ООПТ).
В результате, в Московской области государственный надзор в области охраны и
использования особо охраняемых природных территорий регионального значения
фактически не осуществляется, что подтверждается письмом Минэкологии
Московской области от 21.02.2011 № 15/22-1.
Аналогичная ситуация имеет место во многих регионах России.
В. Правовые проблемы создания и функционирования специализированных
государственных учреждений по управлению ООПТ регионального значения и придания
им полномочий по осуществлению производства по делам об административных
правонарушениях.
В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об особо охраняемых природных
территориях» природные парки являются природоохранными рекреационными
учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 22 для обеспечения функционирования государственных
природных заказников создаются их администрации.
В соответствии со статьей 35 органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо
охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально
созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими
полномочиями.
Таким образом, Законом предусмотрена возможность создания специализированных
структур по обеспечению функционирования (включая охрану) ООПТ регионального
значения (в том числе в форме государственных учреждений), но не определен порядок их
создания и (в отличие от государственных инспекторов по охране территорий
государственных природных заповедников и национальных парков) не определены права
должностных лиц этих учреждений.
В результате, в большинстве регионов созданы специализированные государственные
учреждения по обеспечению функционирования региональных ООПТ, но их должностные
лица не имеют полномочий по осуществлению государственного надзора в области охраны и
использования ООПТ.
В то же время, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях
(п.5.части 2 статьи 22.1) дела об административных правонарушениях, предусмотренных
законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий,
установленных этими законами государственными учреждениями, подведомственными
соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление
федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области
использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо
охраняемых природных территориях регионального значения.
Таким образом, государственные учреждения субъектов РФ имеют право осуществлять
производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами
субъектов РФ.
Однако, проблема состоит в том, что ответственность за нарушения режима ООПТ (в
том числе регионального значения), предусмотрена статьей 8.39 КоАП РФ.
В связи с этим, Законы субъектов РФ не могут содержать нормы,
устанавливающие ответственность за нарушение режима ООПТ.
Ш.
ПРАВОВЫЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ООПТ.
ПРОБЛЕМЫ
прямо
РЕФОРМИРОВАНИЯ
1. Правовые последствия принятия Федерального закона от 30.11.2011 № 365-ФЗ.
Федеральным законом от 30.11.2011 N 365-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные изменения в
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях».
1)В статье 7 «Задачи государственных природных заповедников»:
подпункт "г" дополнен словами "и развитие познавательного туризма";
подпункт "е" пункта 2 статьи 9 «режим государственных природных заповедников».
дополнен словами "и развитие познавательного туризма";
Фактически это означает введение познавательного туризма в задачи государственных
природных заповедников. На территориях государственных природных заповедников
допускаются фактически любая деятельность, направленные на развитие познавательного
туризма.
Следует отметить, что поскольку понятие "познавательный туризм", в Российском
законодательстве не определено, это может стать еще одним способом разворовывания
земель (например под коттеджи).
22 декабря 2011 года Правительство России распоряжением № 2322-р утвердило
Концепцию развития системы особо охраняемых природных территорий федерального
значения на период до 2020 года, а также план мероприятий по реализации Концепции
(http://forestforum.ru/viewtopic.php?f=9&t=11058). Согласно этой концепции на ООПТ,
включая заповедники, (в концепции (раздел 10) прямо предусмотрено развитие сети минигостиниц, гостевых домов, под чем, естественно, могут маскироваться коттеджи. А в плане
реализации Концепции (п.43) предусмотрена разработка пакета экскурсионных программ
для каждого(!) заповедника и парка.
Таким образом, эти изменения создают правовые основания для вовлечения
заповедников (включая включенные в границы участков всемирного наследия) в
интенсивную туристическую деятельность, включая застройку их территории
рекреационными объектами.
Эти положения уже реализуются. Так, в упомянутом выше разработанном
Минприроды России проекте положения о государственном природном заповеднике
«Байкало-Ленский» предусмотрено размещение 28 туристических маршрутов (в настоящее
время, по данным Управления Росприроднадзора по Иркутской области их 3).
2) Статья 10 «государственные природные биосферные заповедники»
пунктами 4 и 5 следующего содержания:
дополнена
«4. На специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в
ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках
биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для
обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития
познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов
капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень
которых устанавливается Правительством Российской Федерации для каждого биосферного
полигона государственного природного биосферного заповедника.
5. Земельные участки, необходимые для осуществления деятельности, указанной в
пункте 4 настоящей статьи, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду
в соответствии с земельным законодательством.
Порядок подготовки и заключения договоров аренды земельных участков,
расположенных в границах специально выделенных федеральным органом исполнительной
власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник,
участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника,
устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.»;
Фактически, это означает разрешение строительства спортивных и туристических
комплексов на территориях биосферных полигонах заповедников, включенных в
международную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО, функционирующих в рамках
программы ЮНЕСКО «»Человек и биосфера» (Мan and Biosphere MAB).
Эти поправки пролоббированы ОАО «Курорты Северного Кавказа», для того, чтобы
легализовать строительство курорта Лагонаки на территории Кавказского биосферного
заповедника, входящего в территорию участка всемирного природного наследия «Западный
Кавказ». (http://ncrc.ru/e/news/index.php?id_4=343).
Строительство этого горнолыжного курорта приведет не только к разрушению
ценнейших природных объектов плато, но и к нарушению международных обязательств
России, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного
наследия ЮНЕСКО, о чем Комитет всемирного наследия уже предупредил Российскую
сторону в решении 36 сессии. Реализация этого проекта может отрицательно сказаться и на
всех планах развития туризма на Кавказе, поскольку экологически ответственные
зарубежные инвесторы могут отказаться участвовать в проектах, которые разрушают
мировое наследие.
Однако, они распространяются на все более чем 40 биосферных резерватов ЮНЕСКО.
Правительством России издано распоряжение от 27 апреля 2012 г. № 603-р, согласно
которому, помимо строительства горнолыжных комплексов в Кавказском
заповеднике, планируется размещение гостевых домов, объектов инженерной и
транспортной инфраструктуры на биосферном полигоне Баргузинского заповедника
(Участок всемирного наследия «Озеро Байкал») .
3) В статье 15 «Режим национальных парков»:
а) пункт 1 изложить в следующей редакции:
«1. В целях установления режима национального парка осуществляется зонирование
его территории с выделением:
в) рекреационной зоны, которая предназначена для обеспечения и осуществления
рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения
объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров;
в подпункте «д» пункта 2 слова "не связанных с функционированием национальных
парков» заменить словами "за исключением объектов, размещение которых
предусмотрено
пунктом
1
настоящей
статьи,
объектов,
связанных
с
функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования
расположенных в их границах населенных пунктов»;
Фактически это означает, что на территориях национальных парков (кроме заповедной
и особо охраняемой зон) допускается строительство любых рекреационных, туристических и
спортивных объектов и соответствующей инфраструктуры без какого-либо дополнительного
разрешения (в соответствии с предыдущей редакцией для этого требовалось распоряжение
Правительства РФ), а также любых объектов (в том числе линейных сооружений), для
обеспечения функционирования населенных пунктов в границах национальных парков.
В случае с национальном парком «Лосиный Остров» это означает, что практически
любые объекты могут быть построены на территории национального парка, поскольку в
границы парка входит город Москва.
Естественно, такое положение может привести к разрушению уникальных природных
комплексов национального парка.
Тем не менее, аналогичные положения внесены в Положение о национальном
парке «Лосиный Остров», утвержденное приказом Минприроды России от 26 марта
2012 г.№ 82 (зарегистрирован в Минюсте России 20 августа 2012 г. Регистрационный №
25218).
2. Правовые последствия принятия разработанных Минприроды России ко
второму чтению поправок в Федеральный закон «Об особо охраняемых
природных территориях» (законопроект № 97705-5).
Принятие некоторых положений указанных поправок могут серьезно ослабить
законодательную защиту особо охраняемых природных территорий и повлечь за собой
разрушение охраняемых природных комплексов.
По нашему мнению, наиболее недопустимыми являются следующие положения
законопроекта.
1. Лишение органов государственной власти и органов местного самоуправления
права создавать иные (прямо не предусмотренные законом) категории и виды особо
охраняемых природных территорий (ООПТ).
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации особо охраняемые
природные территории являются объектами совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, в связи с чем, лишение органов государственной
власти субъектов РФ устанавливать иные (не перечисленные в Федеральном законе)
категории ООПТ противоречит, по нашему мнению, Конституции Российской
Федерации.
По данным Кадастра ООПТ в 2003 году в России существовало более 250 категорий
ООПТ различного уровня и статуса, из них указанные в Законе «Об ООПТ» категории (это
заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы,
дендропарки и т.д.) занимали порядка 8 % от территории страны, а ООПТ иных категорий –
около 5 %. Если Законопроект будет принят в данной редакции, то последние могут
быть ликвидированы, особенно учитывая то, что Законопроектом не
предусматривается порядок перевода этих ООПТ в предусмотренные законом
категории.
2. Возможность (хотя и с оговорками) изменения границ государственных
природных заповедников.
В документе указано, что изменение может производиться только «в случае
исключения из его состава земельных участков, использование которых по целевому
назначению в виду утраты ими особого экологического, научного и иного особо ценного
значения невозможно".
Фактически это означает, что если по какой-то причине (например поджога или
незаконного строительства), участок территории заповедника утратил свою ценность, он
может быть изъят из территории заповедника на законном основании.
Таким образом, вводится правовое основание для легализации незаконной
деятельности на территориях заповедников.
3. Возможность преобразования заповедника в национальный парк.
Фактически эта поправка означает, что любой заповедник без каких-либо серьезных
оснований может быть преобразован в национальный парк, что существенно ослабит его
режим.
Для многих заповедников, особенно расположенных в густонаселенных районах или
рекреационно привлекательных регионах (таких как Кавказ или Южный Урал), это может
привести к деградации уникальных природных комплексов.
По нашему мнению, реализация этих положений может не только привести к
разрушению природных комплексов и объектов, но и ставит под сомнение само
существование российских заповедников как уникальной категории ООПТ.
Указанные положения, по нашему мнению, могут повлечь за собой тяжелейшие
последствия для всей системы.
Следует отметить, что многие российские заповедники и национальные парки
подпадают под действие различных международных конвенций и соглашений (в первую
очередь – Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО,
Рамсарской конвенции). Принятие указанных поправок и последующее за ними вовлечение
территорий заповедников и национальных парков повлечет за собой нарушение обязательств
Российской Стороны, вытекающих из этих международных правовых актов, которые в
соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 15) являются неотъемлемой
частью ее правовой системы. Это также отрицательно скажется на имидже России как
государства, законодательно допускающего разрушение объектов мирового наследия.
29 октября 2010 года на заседании Правительства РФ по проблемам заповедников,
Председатель Правительства В.В.Путин потребовал «усилить охранный режим заповедных
территорий и административную и уголовную ответственность за нарушение режима этих
территорий».
Вместо этого, приведенные изменения открывают возможность для еще более сильного
антропогенного воздействия не только на национальные парки, но и на государственные
природные заповедники, которые до сих пор являлись одной из наиболее строго охраняемых
видов особо охраняемых природных территорий в мире.
Мы полагаем, что указанные поправки прямо противоречат последним решениям
Правительства в сфере заповедного дела.
Поправки в закон об ООПТ готовились в большой спешке и большой тайне, без
привлечения специалистов заповедного дела, без обсуждения с общественностью.
Очевидно, что те, кто стоит за этими поправками, бояться, что широкое обсуждение
этих поправок вызовет новую волну протестов экологической общественности.
Предложения к Рекомендациям Круглого стола:
I.
Предложить Президенту Российской Федерации:
Образовать в структуре федеральных органов исполнительной власти в
непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации Федеральную службу
по особо охраняемым природным территориям, возложив на нее вопросы формирования
государственной политики и нормативного правового регулирования в области организации
и функционирования особо охраняемых природных территорий, а также управление и
государственный надзор в области особо охраняемых природных территорий федерального
значения, изъяв указанные функции у Минприроды и Росприроднадзора.
II. Предложить
Федерации.
Государственной
Думе
Федерального
Собрания
Российской
1. Внести в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях
следующие изменения:
- привести его в соответствие с Федеральным конституционным законом «О
Правительстве Российской Федерации» в части создания государственных природных
заповедников и национальных парков распоряжением Правительства РФ с одновременным
переводом земельных участков в категорию земель «земли особо охраняемых природных
территорий и объектов»;
- установить порядок создания охранных зон ООПТ федерального и регионального
значения;
- установить, что принятие решения о резервирования земель для создания ООПТ
осуществляется органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения о
создании ООПТ;
- включить сотрудников государственных учреждений, осуществляющих управление
ООПТ регионального значения в перечень должностных лиц, осуществляющих
государственный надзор в области охраны и использования ООПТ с наделением их
соответствующим полномочиями;
- исключить познавательный туризм из основных задач государственных природных
заповедников;
- исключить возможность строительства гостиниц, горнолыжных трасс, подъемников,
и соответствующей инфраструктуры на биосферных полигонах государственных природных
биосферных заповедников, а также предоставления территорий биосферных полигонов в
аренду;
- не допускать внесения в закон положений, исключающих право органов
исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления создавать иные
(прямо не предусмотренные законом) категории ООПТ, допускающих изменение границ
государственных природных заповедников и преобразования их в национальные парки
(кроме исчерпывающего перечня, содержащегося в переходных положениях закона).
2. Внести в Земельный кодекс РФ следующие изменения:
- установить, что решение о создании ООПТ одновременно является решением о
переводе земельных участков в границах ООПТ в категорию земель «Земли особо
охраняемых природных территорий и объектов».
3. Внести в Лесной кодекс РФ следующие изменения:
- установить, что заключение договоров купли-продажи лесных насаждений на землях
особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется
государственными учреждениями, осуществляющими государственное управление
указанными ООПТ;
- установить, что выборочные рубки леса на территориях государственных природных
заповедников могут осуществляться только в порядке прочих рубок;
- установить, что отнесение лесов к защитным лесам категории «леса, расположенные
на особо охраняемых природных территориях» осуществляется при создании ООПТ
федеральным органом исполнительной или органом исполнительной власти субъекта РФ,
принявшем решение о создании ООПТ.
3. Внести в Кодекс РФ об административных правонарушениях следующие
изменения:
- установить, что государственные инспектора по охране территорий государственных
природных заповедников и национальных парков имеют право составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ на особо
охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон;
- установить, что должностные лица государственных учреждений, находящихся в
ведении органов власти субъектов федерации, уполномоченных на осуществление
государственного надзора в области охраны и использования ООПТ регионального значения,
имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ на ООПТ регионального значения;
- установить, что в труднодоступной местности, при отсутствии надлежащих средств
сообщения, применение мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях может осуществляться в отсутствии понятых.
4.Внести в Уголовный кодекс РФ следующие изменения:
- определить размер значительного ущерба применительно к статье 262 УК РФ.
5. Внести в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»
следующие изменения:
- установить, что ООПТ относятся к зонам с особыми условиями использования
территории.
6. Внести в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» следующие
изменения:
- установить, что документация, обосновывающая изменение границ или режима
ООПТ федерального значения или их охранных зон, а также проектная документация по
строительству, реконструкции объектов в границах охранных зон ООПТ федерального
значения, территорий, зарезервированных для создания ООПТ федерального значения, а
также расположенных в границах объектов всемирного природного наследия или водноболотных угодий, имеющих международное значение является объектами государственной
экологической экспертизы федерального уровня.
- установить, что документация, обосновывающая изменение границ или режима
ООПТ регионального значения или их охранных зон, а также проектная документация по
строительству, реконструкции объектов в границах охранных зон ООПТ регионального
значения, территорий, зарезервированных для создания ООПТ регионального значения
является объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня.
III.
Предложить Правительству Российской Федерации:
Внести в положение о государственных природных заповедниках в Российской
Федерации, положение о национальных природных парках в Российской Федерации
следующие изменения:
- установить, что назначение на должность директоров государственных природных
заповедников и национальных парков осуществляется исключительно на конкурсной основе.
- установить, что во всех государственных природных заповедниках и национальных
парках создаются научно-технические советы, с обязательным участием научных
сотрудников заповедников и национальных
парков. Научно-технические советы в
обязательном порядке рассматривают вопросы хозяйственной деятельности заповедников и
парков, предложения по внесению изменений и дополнений в положения о заповедниках и
парках, кандидатуры заместителей директора заповедников и национальных парков.
IV.
Рекомендовать органам законодательной власти субъектов РФ.
Вносить изменения в законодательство субъектов РФ об административных
правонарушениях в части установления административной ответственности за совершение
действий (бездействия), которые могут привести к разрушению или причинению вреда
природным комплексам и природным объектам в границах ООПТ регионального значения
или их охранных зон, а также в части наделения должностных лиц государственных
учреждений, находящихся в ведении органов власти субъектов РФ, уполномоченных на
осуществление государственного надзора в области охраны и использования ООПТ
регионального значения, полномочиями по осуществлению производства по указанным
правонарушениям.