Перевод Утвержден Постановлением Счетной палаты №46 от 25 июля 2014 года

Перевод
Утвержден
Постановлением Счетной палаты
№46 от 25 июля 2014 года
ОТЧЕТ
аудита соответствия управления публичными фондами Управлением
здравоохранения Муниципального совета Кишинэу
за 2013 бюджетный год
I.
ВВЕДЕНИЕ
Аудит соответствия управления публичными фондами Управлением
здравоохранения Муниципального совета Кишинэу за 2013 бюджетный год
был осуществлен на основании ст.30 (4) Закона о Счетной палате1 и в
соответствии с Программой деятельности Счетной палаты на 2014 год2. Аудит
проводился с целью получения достаточной уверенности в том, что система
финансового менеджмента и контроля, организованная Управлением
здравоохранения, гарантирует, что администрирование имущества, а также
осуществление
финансовых
операций
имеют
законный
и
регламентированный характер.
Ответственность Управления здравоохранения Муниципального
совета Кишинэу состоит в управлении публичными фондами согласно
законодательно-нормативным положениям, в том числе путем соблюдения
процедур исполнения расходов бюджета и управления публичным
имуществом; в разработке, внедрении и поддержании адекватной системы
финансового менеджмента и внутреннего контроля.
Ответственность аудиторской группы состояла в аудировании
некоторых операций и финансовых сделок согласно установленным
требованиям, с применением процедур аудита с целью получения
достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения
констатаций о соответствии операций, соответствия управления финансовыми
средствами, имуществом, а также формулирования выводов в Отчете аудита.
Вместе с тем, аудиторы не несут ответственности за предотвращение фактов
мошенничества и ошибок.
Методология и сфера подхода к аудиту. Аудиторская миссия была
проведена в соответствии с ISSAI 100, ISSAI 400 и ISSAI 41003, с применением
передовых практик в области аудита соответствия, подход был основан на
оценке соответствия операционных процессов, лежащих в основе обеспечения
Закон о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).
Постановление Счетной палаты №61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности
Счетной палаты на 2014 год”.
3
Постановление Счетной палаты №60 от 11.12.2013 ,,О применении Международных стандартов аудита
Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских
миссий Счетной палаты”, Постановление Счетной палаты №7 от 10.03.2014 “Об утверждении Руководства по
аудиту (ISSAI 1000-5999) в качестве собственных стандартов аудита ”
1
2
1
менеджмента Управления здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу.
Критерии аудита, установленные аудиторской группой для аудирования
субъекта, были следующие:
 законодательно-нормативная база, предусматривающая деятельность
субъекта;
 утвержденный и исполненный бюджет субъекта;
 законодательство и положения, применяемые по оплате труда, по
государственным закупкам и т.д.;
 законодательно-нормативная база по бухгалтерскому учету;
 другое соответствующее законодательство.
В целях получения соответствующих и разумных доказательств,
подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в
Отчете, аудиторская группа, применяя уровень существенности, использовала
тестирование по существу и оценку некоторых существенных элементов
системы внутреннего контроля, с использованием различных техник и
методов, включая: анализ законодательно-нормативной базы, оценку учетной
политики, проверку первичных документов, рассмотрение/изучение планов и
отчетов о деятельности субъекта за 2013 год.
Для достижения предложенной цели, учитывая уровень существенности
и характер совершенных сделок, а также в результате выявления областей с
вероятностью возникновения рисков, были оценены и аудированы
экономические сделки на общую сумму 23,4 млн. леев или 62,2% от
исполненного бюджета, доказательства были собраны в Управлении
здравоохранения Муниципального совета Кишинэу и некоторых
муниципальных публичных медико-санитарных учреждениях4. Так, аудиту
были подвергнуты:
 институциональные аспекты и расходы субъекта, включая оплату
труда сотрудников;
 расходы на приобретение товаров, выполнение работ и оказание
услуг для собственных потребностей и для муниципальных медикосанитарных учреждений;
 проведение инвентаризации;
 регистрация и учет имущества.
II.
ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
Управление здравоохранения Муниципального совета Кишинэу (далее
– Управление здравоохранения) является публичным учреждением со статусом
юридического лица, которое осуществляет деятельность в области
ПМСУ МКБ №1, ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”, ПМСУ МКБ для детей №1, ПМСУ МКБ
фтизиопульмонологии, ПМСУ МКБ им.В.Игнатенко, ПМСУ МДКБ инфекционных заболеваний, ПМСУ
Муниципальный стоматологический центр, ПМСУ ТМО мун.Кишинэу
4
2
здравоохранения. В соответствии с его Положением5, Управление
здравоохранения является подразделением Муниципального совета Кишинэу,
предназначенное для решения комплекса проблем, ориентированных на
поддержание и улучшение уровня здоровья населения в мун. Кишинэу.
В то же время, Управление здравоохранения координирует деятельность
31 публичного медико-санитарного учреждения (далее – ПМСУ), которые
обеспечивают первичную и специализированную медицинскую помощь
населению муниципия Кишинэу, включая:
 5 Территориальных медицинских объединений (далее – ТМО) (в
составе которых действуют 12 центров семейных врачей и 5
консультативно-диагностических центров);
 14 центров здравоохранения в прилегающих территориях, входящих в
состав муниципия;
 6 клинических больниц для взрослых;
 3 муниципальные клинические больницы (далее – МКБ) для детей;
 2 стоматологических центра (для взрослых и детей);
 1 муниципальный дерматовенерологический диспансер.
Также, Управление здравоохранения координирует деятельность 5
частных медико-санитарных учреждений, заключивших договора с
Национальной медицинской страховой компанией по разделу первичной
медицинской
помощи.
Одновременно,
Управление
оказывает
методологическую помощь 440 частным медико-санитарным учреждениям,
которые осуществляют деятельность на территории муниципия Кишинэу.
Для выполнения этих задач субъект финансируется из муниципального
бюджета Кишинэу. Исполнение бюджетных расходов и управление
публичным
имуществом
регламентированы
законодательными
и
нормативными актами, включая решения Муниципального совета Кишинэу и
распоряжения Генерального примара муниципия Кишинэу. Бухгалтерский
учет осуществляется Управлением здравоохранения на базе положений
Закона о бухгалтерском учете №113-XVI от 27.04.2007, Инструкций,
утвержденных приказами министра финансов №51 от 16.08.20046 и №93 от
19.07.20107, а также других актов нормативного характера.
III.
КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
3.1. О системе внутреннего контроля
На
основании
положений
Стандарта
аудита
ISSAI
400
”Основополагающие принципы аудита соответствия” аудит анализировал
Положение Управления здравоохранения Муниципального совета Кишинэу, утвержденное Решением
Муниципального совета Кишинэу №11/7 от 03.06.2004.
6
Инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюджета района, муниципия Бэлць, муниципия Кишинэу
и центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом в
финансовых управлениях, утвержденная Приказом министра финансов №51 от 16.08.2004.
7
Инструкция о бухгалтерском учете в публичных учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная
Приказом министра финансов №93 от 19.07.2010.
5
3
контрольную среду и соответствующие внутренние контроли, которые могли
бы обеспечить соответствие деятельности и сделок Управления
здравоохранения.
Согласно положениям Закона о государственном внутреннем
финансовом контроле №229 от 23.09.2010, ответственным за обеспечение
внедрения государственного внутреннего финансового контроля является
менеджер публичного субъекта. На 2013 год начальник Управления
здравоохранения издал Декларацию о надлежащем управлении, согласно
которой субъект обязывался выполнять требования указанного закона и
создал комплексную систему контроля, которая предусматривает контроль
деятельности и документов на различных уровнях. Тем не менее, отмечается,
что задекларированная информация не подтверждалась доказательствами.
В данном контексте аудит считает, что контрольная среда субъекта не
обеспечивает в полной мере надлежащее функционирование системы
финансового менеджмента и контроля, так как не в полной мере
регламентирована соответствующими инструментами законодательной базы.
В результате деятельность, относящаяся к закупкам и оплате труда, включая и
контроль, частично определена и описана, аудиторы установив
несоответствующее выполнение этих процессов.
3.2. О некоторых институциональных аспектах
До 18.06.2013 Управление здравоохранения возглавлял начальник
Управления, а с 19.06.2013 - временно исполняющий обязанности начальника,
назначенный распоряжением Генерального примара муниципия Кишинэу.
Управление здравоохранения осуществляло деятельность на основе
структуры, утвержденной 03.06.2004 Муниципальным советом Кишинэу, а
также в пределах штатной численности, утвержденной 02.04.2013.
Согласно фактической предельной штатной численности учреждений,
финансируемых из муниципального бюджета Кишинэу, для Управления
здравоохранения были утверждены на соответствующий год8 17 единиц,
включая административный персонал – 14 единиц (из которых со статусом
государственного служащего – 11 единиц) и персонал, обслуживающий
административные здания – 3 единицы. Следует отметить, что Управление
здравоохранения до настоящего времени действует на основании структуры
от 03.06.2004, которая не отражает реальную ситуацию, подтверждая факт, что
не было обеспечено внедрение рекомендаций предыдущего аудита Счетной
палаты9 по ее пересмотру.
Несмотря на то, что Решением Муниципального совета Кишинэу от
27.06.2013 были внесены некоторые изменения, уменьшив одну единицу,
новая обновленная структура не была представлена на утверждение.
Решение Муниципального совета Кишинэу №3/4 от 02.04.2013 (приложение №8)
Постановление Счетной палаты №35 от 28.06.2013 ,,По Отчету аудита бюджетов и управления публичным
имуществом в 2012 году в административно-территориальных единицах мун. Кишинэу” (далее Постановление Счетной палаты №35 от 28.06.2013).
8
9
4
Согласно представленной субъектом информации, по состоянию на
31.12.2013 уровень обеспечения персоналом был 68,8%, было занято 11
должностей. На основании законодательных положений10 Муниципальный
совет имеет полномочие по созданию конкурсных комиссий для замещения
вакантных государственных должностей, а также по назначению персонала на
должность административным актом.
Вопреки этим требованиям, Управление здравоохранения, имея только
полномочия11 по организации, координированию, направлению и контролю за
исполнением государственной должности, будучи подразделением
Муниципального совета Кишинэу, приказом руководителя (№19 от
07.03.2013) создало конкурсную комиссию. Позже, для заполнения вакантных
должностей, созданная Комиссия провела нерегламентировано конкурсную
процедуру в этом отношении, с назначением на должность одного лица.
В то же время отмечается, что в соответствии с положениями
законодательства, временное исполнение обязанностей осуществляется
государственным служащим из данного публичного органа12 на срок не более
6 месяцев в течение одного года. срок может быть продлен не более чем на 6
месяцев, если орган публичной власти организовал конкурс и государственная
должность не была занята в соответствии с законом13.
Вопреки признанным нормам, решением Генерального примара
муниципия Кишинэу от 18.06.2013 (которое было опротестовано
территориальным офисом Кишинэу Государственной канцелярии в судебных
инстанциях и находится на рассмотрении) на должность временно
исполняющего обязанности начальника Управления здравоохранения на
неопределенный срок было назначено лицо, которое не работало в рамках
Управления здравоохранения, временное замещение осуществляется до
настоящего времени. За осуществленную деятельность с 19.06.2013 до
31.12.2013, временно исполняющему обязанности начальника было
выплачено 43,7 тыс. леев.
При назначении на должность временно исполняющего обязанности
начальника Управления здравоохранения не было учтено требование
Положения Управления здравоохранения Муниципального совета Кишинэу,
утвержденного решением Муниципального совета Кишинэу от 03.06.2004
(п.4.2), которое предусматривает, что ”Управление возглавляет директор,
назначаемый и освобождаемый от должности Муниципальным советом
Кишинэу по предложению Генерального примара, на основании проведенного
конкурса согласно действующему законодательству”.
Более того, решением Генерального примара мун. Кишинэу от
05.08.2013 временно исполняющему обязанности начальника Управления
П.54 (4) приложения №1 к Постановлению Правительства №201 от 11.03.2209 ,,О введении в действие
положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего №158-XVI от 4 июля
2008 года; ст.30 (4) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего №158-XVI
от 04.07.2008 (далее - Закон №158-XVI от 04.07.2008).
11
Ст.9 (2) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
12
Ст.49 (1) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
13
Ст.49 (2) и (3) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
10
5
здравоохранения были делегированы полномочия работодателя, включая
назначение, установление полномочий и прекращение трудовых отношений с
директорами муниципальных ПМСУ. Делегирование соответствующих
полномочий противоречит законодательным положениям14, согласно которым
”Примар может делегировать под свою ответственность исполнение
обязанностей примара только заместителю примара или секретарю совета
на период своего временного отсутствия”, а также и ст.4 (21) Закона об охране
здоровья №411-XIII от 28.03.1995, где предусмотрено: „Руководители
государственных республиканских, муниципальных, районных учреждений
здравоохранения выбираются на основе организуемого Министерством
здравоохранения конкурса и назначаются на должность учредителями.
Освобождение
от
должности
руководителей
государственных
республиканских, муниципальных и районных учреждений здравоохранения
осуществляется учредителем”.
Из представленной субъектом информации следует, что в течение
аудируемого периода временно исполняющий обязанности начальника не
использовал эти делегированные полномочия. В то же время, аудиту было
предоставлено решение Муниципального совета от 27.02.2014, которым были
внесены некоторые изменения в Устав муниципальных ПМСУ в целях
исключения "исключительного полномочия учредителя назначения и
освобождения от должности директора и заместителей директора
публичных медико-санитарных учреждения, которое было передано на
исполнение Управлению здравоохранения". Это изменение также противоречит
положениям Закона об охране здоровья №411-XIII от 28.03.1995.
Выводы:
Деятельность Управления здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу в институциональном аспекте сопровождалась некоторыми
несоответствиями, которые выражаются в: (i) неактуализации структуры,
учитывая изменения, внесенные Решением Муниципального совета Кишинэу;
(ii) превышении полномочий при создании комиссии и проведении конкурса на
замещение вакантных должностей; (iii) неопределенности, создавшейся
вследствие назначения на должность временно исполняющего обязанности
начальника Управления здравоохранения, а также делегированием ему
Генеральным примаром муниципия Кишинэу ряда полномочий по назначению
на должность, прекращению трудовых отношений с директорами
муниципальных ПМСУ, которые не подпадают под положения
законодательных норм.
Рекомендации Управлению здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу:
14
Ст.34 (3) Закона о местном публичном управлении №436-XVI от 28.12.2006.
6
1.
Пересмотреть
структуру
и
Положение
Управления
здравоохранения в целях приведения их в соответствие с законодательной
базой в данной области и с изменениями, внесенными Решением
Муниципального совета Кишинэу, с внесением на утверждение
Муниципальному совету Кишинэу.
3.3. Об исполнении расходов
В 2013 году Управление здравоохранения администрировало бюджет в
общей сумме 37,8 млн. леев, ориентированный главным образом на поддержку
деятельности публичных медико-санитарных учреждений (34,1 млн. леев).
В отчетном году финансовые ресурсы Управления здравоохранения
были получены из местного бюджета и от специальных средств. Так,
финансовые средства были выделены согласно Решению Муниципального
совета Кишинэу от 02.04.2013 в сумме 33,73 млн. леев, из которых:
ассигнования из муниципального бюджета Кишинэу - 33,72 млн. леев и из
специальных средств - 0,01 млн. леев.
В аудируемый период Управлению здравоохранения были перечислены
средства на общую сумму 37,6 млн. леев, или на 11.8 млн. леев больше по
сравнению с 2012 годом. Информация о расходах Управления
здравоохранения за 2012-2013 годы представлена в приложении №1 к
настоящему Отчету аудита.
Анализ данных показывает, что расходы из основного компонента в
сумме 37,8 млн. леев с существенной долей (99,9%) от общей суммы расходов
были исполнены в сумме 37,6 млн. леев (99,5%) тогда как по специальным
средствам исполнены только на уровне 65,6%.
Согласно отчетным данным Управления здравоохранения, в
соответствующий период не были допущены перерасходы. В то же время,
фактические расходы (37,55 млн. леев) были незначительно ниже по
сравнению с кассовыми расходами (на 0,03 млн. леев), так как была оплачена
задолженность, образованная в 2012 году.
Финансовые средства из основного компонента были направлены в
основном на здравоохранение (36,9 млн. леев или 98,1%). По данному разделу
отмечается, что аналогично предыдущим годам, была оказана поддержка
национальным и муниципальным Программам специального назначения,
относящимся к медицинским услугам (7,3 млн. леев или 19,4%). В то же время,
были исполнены существенные капитальные расходы для капитального
ремонта лечебных и вспомогательных подразделений ПМСУ (16,0 млн. леев
или 42,6%) и приобретения медицинского оборудования для медицинских
учреждений (10,8 млн. леев или 28,7%).
В 2013 году для содержания Управления здравоохранения были
утверждены средства в сумме 1,2 млн. леев. В течение отчетного года
Решением Муниципального совета от 02.04.2013 были увеличены
ассигнования на 1,5 млн. леев, распределив их для капитального ремонта
здания по ул. Букурешть, 35 в сумме 1,2 млн. леев и для приобретения
7
основных средств – 0,3 млн. леев. В результате были осуществлены
перечисления в сумме 2,7 млн. леев, что составляет 7,4 процента из общей
сметы расходов. Расходы, связанные с содержанием Управления
здравоохранения, в аспекте экономической классификации, представлены в
таблице №1.
Таблица №1
№
п/
п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Источники
Оплата труда
Взносы на обязательное государственное
социальное страхование
Оплата товаров и оказания услуг
Взносы по обязательному медицинскому
страхованию, уплачиваемые работодателем
Трансферты населению
Приобретение основных средств
Капитальный ремонт
ВСЕГО
740,6
159,6
745,3
161,2
744,0
160,8
27,0
5,8
710,4
153,2
Уровень
исполне
ния к
уточнено
в%
99,8
99,8
204,7
259,9
244,8
8,9
241,6
94,2
23,9
24,3
24,2
0,9
24,2
99,6
4,4
50,0
0,0
1 183,2
46,5
366,0
1 200,0
2 803,2
46,3
352,9
1 181,6
2 754,6
1,7
12,8
42,9
x
46,2
352,9
1 181,6
2 710,1
99,6
96,4
98,5
x
Утверждено,
тыс.леев
Исполнено
Уточнено, сумма,
удельтыс. леев тыс. леев
ный
вес %
Фактически,
тыс. леев
Источник: Отчеты об исполнение бюджета учреждения за счет основных расходов (форма №.2).
Анализ данных показывает, что самые значительные расходы
исполнены для капитального ремонта (42,9%), далее следуют выплаты по
оплате труда (27,0%) и для приобретения основных средств (12,8%).
3.3.1. О расходах, связанных с персоналом
Фонд заработной платы нанятого персонала в рамках Управления
здравоохранения на 2013 год составил 0,8 млн. леев, из которых для
административного персонала – 0,7 млн. леев (92%).
Для проверки правильности установления должностных окладов и
надбавок к заработной плате (доплат, премии), была сделана выборка 7
государственных служащих, в результате аудит установил соответствие
уровней и ступеней оплаты труда в зависимости от занимаемой должности и
стажа работы.
Также установлена необходимость улучшения некоторых сегментов
внутреннего контроля по произведенной оплате труда, было допущено
несоответствующее начисление по данному разделу в сумме 6,0 тыс. леев. Так,
главный специалист осуществлял деятельность в отсутствие указаний в
административном акте прав работника по оплате труда15, а также без
должностной инструкции.
При установлении надбавок к заработной плате (доплат/премий),
аудит установил несущественное несоответствие ежемесячного размера
надбавки за классный чин должностному служащему.
Относительно дополнительных выплат за дополнительную работу
аудит отмечает, что Управление здравоохранения не имеет внутреннего
15
Ст.30 (2) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
8
положения о порядке их установления. Так, в 2013 году государственный
служащий был временно назначен ответственным за процедуры
государственных закупок, с установлением надбавки за совмещение
должности в размере 100% от должностного оклада вакантной должности, в
то время, когда была выполнена только одна из 7 обязанностей, включенных
в должностную инструкцию временно вакантной должности. В данном
контексте отмечается, что при начислении доплат за исполнение некоторых
дополнительных обязанностей к основной деятельности не учитывались
законодательные нормы16, которые предусматривают установление их исходя
из фактически выполненного объема работ, что привело к несоответствующей
выплате данной доплаты.
Аудит установил несоответствующие ситуации17 при прекращении
служебных отношений с одним специалистом, а именно: осуществление
расходов по выплате единовременного пособия за каждый полный год работы
на государственной службе в отсутствие поданного письменного заявления, а
также без записи выплаты в трудовой книжке. Аналогично, Управление
здравоохранения выплачивало единовременное пособие без записи данного
факта в трудовой книжке.
Примечание: В течение осуществления аудиторской миссии субъект
внес необходимые записи в трудовые книжки.
По разделу начисления и выплаты материальной помощи,
осуществления расходов на командировки и тренинги, аудитом не
установлены отклонения.
Одновременно аудит отмечает, что Управление здравоохранения не
соблюдало законный срок 5 рабочих дней18 при прекращении служебных
отношений при наступлении необходимого возраста на право получения
пенсии по возрасту19. Так, до настоящего времени в рамках субъекта работают
3 государственных служащих, которые достигли пенсионного возраста в 2005,
2007 и, соответственно, 2010 годах.
Выводы:
Недостаточный внутренний контроль Управления здравоохранения по
разделу человеческих ресурсов и расходов на персонал обусловил некоторые
несоответствия и недостатки, которые выражаются в: (i)
нерегламентировании порядка установления отдельных доплат к заработной
плате; (ii) несоответствии выплат по заработной плате; (iii) непрекращении
служебных отношений с 3 государственными служащими, которые достигли
пенсионного возраста.
Рекомендации Управлению здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу:
Ст.9 (3) Закона о системе оплаты труда государственных служащих №48 от 22.03.2012; п.10 (2)
Постановления Правительства №331 от 28.05.2012 ”Об оплате труда государственных служащих”.
17
Ст.42 (3) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
18
Ст.62 (1) d) и (2) Закона №158-XVI от 04.07.2008.
19
Ст.41 (1) Закона №156-XIV от 14.10.1998 “О пенсиях государственного социального страхования”
16
9
2.
Описать и внедрить процедуры внутреннего контроля по разделу
человеческих ресурсов и расходов на персонал для исключения ситуаций по
допущению некоторых несоответствий и недостатков.
3.3.2. О расходах, связанных с содержанием и учетом публичного
имущества, управляемого Управлением здравоохранения
Согласно бухгалтерскому учету, субъект зарегистрировал 3 объекта
недвижимости на ул. Букурешть №35 мун. Кишинэу в сумме 2,5 млн. леев, по
которым не были представлены аудиту доказательства о регистрации права на
их собственность.
В то же время, согласно Решению Примэрии мун. Кишинэу от
19.02.1998 ”О передаче муниципальной собственности в экономическое
управление” (зарегистрировано в Государственном агентстве земельных
отношений и кадастра 04.09.2003, кадастровый номер 010020123701),
Управлению здравоохранения было передано в экономическое управление 56
объектов недвижимости, включая здание по ул. Букурешть №35, площадью
374,2 м2. В данном контексте аудиту не были представлены доказательства,
подтверждающие исполнение требований данного решения.
В ходе проверок аудитом установлено наличие кадастрового дела
№0100208258 от 13.06.2006, согласно которому Управление здравоохранения
является собственником недвижимости по ул. Букурешть №35, площадью
508,4 м2, которая состоит из здания главного блока с 3 этажами (площадь по
внутреннему периметру 443,2 м2) и гаража с 2 помещениями (площадью 26,9
м2 и соответственно, 38,2 м2), основанием владения было указано Решение
Примэрии мун. Кишинэу №16/13 от 18.06.1993.
Эти данные были отражены и в Отчетах об объектах недвижимости,
являющихся собственностью Управления здравоохранения по состоянию на
01.01.2013 и на 01.01.2014, которые представлялись ежегодно для
актуализации Регистра публичного имущества. В то же время, рассмотрев базу
данных Государственного регистра недвижимого имущества, аудит не
установил соответствующую информацию.
По запросу аудита, Примэрия мун. Кишинэу проинформировала, что
Управление здравоохранения обладает недвижимостью по ул. Букурешть №35
общей площадью 508,4 м2.
Согласно бухгалтерскому учету субъекта, по состоянию на 01.01.2013
общая стоимость находящихся в управлении объектов недвижимости
составляла 1235,4 тыс. леев, а на 01.01.2014 – 2471,8 тыс. леев, увеличившись
в течение аудируемого периода на 1236,4 тыс. леев, ситуация представлена в
следующей таблице.
Таблица № 2
№
п.п
1.
2.
3.
Наименование объектов
недвижимости
Главный блок
Подсобное здание 1 (гараж)
Подсобное здание 2 (гараж)
Стоимость объектов
недвижимости (тыс. леев)
на 01.01.2013
на 01.01.2014
1204,8
2441,2
12,7
12,7
17,8
17,8
Увеличение стоимости
в 2013 году
(тыс.леев)
+1236,4
-
10
Всего:
1235,4
2471,8
+1236,4
Источник: Отчеты об объектах недвижимости, являющихся собственностью Управления здравоохранения
по состоянию на 01.01.2013 и 01.01.2014.
Так, данные таблицы свидетельствуют, что общая стоимость главного
блока по состоянию на 01.01.2014 составляла 2441,2 тыс. леев, в том числе:
- первоначальная стоимость – 284,9 тыс. леев (в учете с 1996 года);
- стоимость капитального ремонта, осуществленного в 2012 году – 919,9
тыс. леев;
- стоимость капитального ремонта, осуществленного в 2013 году – 1236,4
тыс. леев.
Соответственно, вследствие капитальных вложений последних 2 лет,
стоимость администрируемого Управлением здравоохранения блока
увеличилась на 2156,3 тыс. леев или в 8,6 раза. Работы по ремонту
продолжаются и в 2014 году.
Что касается работ по ремонту здания, который проводится в течение 3
лет подряд, аудит установил его проведение с отклонениями от действующих
законодательных положений, а именно:
 отсутствие технической экспертизы здания, которая в установленном
законодательством порядке20 должна быть обеспечена инвестором до
вмешательства в сооружение;
 отсутствие проекта выполнения работ, который должен был быть
разработан лицензированными физическими или юридическими
лицами в этой области и проверен Государственной службой контроля
и экспертизы проектов и строений 21;
 дробление объемов работ на 3 отдельных договора с нарушением
принципов законодательно-нормативной базы по проведению
государственных закупок работ22.
Согласно представленной аудиту информации, здание по ул. Букурешть
№35 является памятником архитектуры национального значения,
построенным в 1918 году, а вмешательство в него требует точного соблюдения
нормативно-правовой базы, в том числе учитывая его специфичный статус23.
Договор подряда стоимостью 1,2 млн. леев для выполнения работ в 2013
году был заключен с неквалифицированным экономическим оператором. В
ходе проверки представленной оферты на торги, проведенные Управлением
здравоохранения24, аудит установил несоответствие некоторых документов
требованиям по квалификации, которые выражаются в:
Ст.19 и ст.22 Закона о качестве в строительстве №721-XIII от 02.02.1996 (далее – Закон №721-XIII от
02.02.1996).
21
Ст.13 Закона №721-XIII от 02.02.1996.
22
Ст.69 Закона о государственных закупках №96-XVI от 13.04.2007 (далее- Закон № 96 от 13.04.2007) ; п.8
Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства №834 от
13.09.2010.
23
Ст.14 Закона о разрешении выполнения строительных работ №163 от 09.07.2010.
24
Торги №2197/12 от 07.12.2012 по закупке работ по ремонту, согласно потребностям Управления
здравоохранения.
25
П.3.9.1. и п.3.4.1. из Документации по торгам (зарегистрированы в АГЗ под №2197/12 от 26.11.2012).
20
11
- несоблюдении требований о представлении гарантии для оферты (срок
действия: затребовано - 60 дней25, представлено - 36 дней);
- непредоставлении надлежащих доказательств о существовании
аналогичного опыта26;
- непредставлении Пособия качества о собственной системе руководства
и обеспечения качества27;
- непредставлении рекомендаций28 со стороны других заказчиков.
Данные несоответствия не обеспечивают законные основания для
квалификации29 и заключения договора с указанным офертантом.
Перечисленные доказательства указывают на отсутствие объективности и
беспристрастности рабочей группы по закупкам в рамках Управления
здравоохранения и приводят к риску качественного выполнения и
достоверности стоимости договорных работ.
Также аудит установил отклонения и на последующих этапах. Так, при
заключении договоров на работы экономический оператор не обеспечил
законное обязательство о предоставлении гарантии30 надлежащего
выполнения договора, а Управление здравоохранения не применило право
отклонения этой оферты. Более того, в этом случае заказчик должен был
удержать гарантию за оферту, представленную на торги, данное условие
предусмотрено в документации по торгам и в гарантии за оферту,
представленную на торги.
В процессе выполнения договора были внесены изменения в
контрактованные работы, некоторые были исключены, а другие включены
стоимостью 0,2 млн. леев, с несоблюдением положений законодательнонормативной базы по закупке дополнительных работ31.
Отмечается, что окончательный прием выполненных в 2013 году работ
был осуществлен ненадлежащим образом. Так, комиссия по приему работ
была создана только из работников заказчика/Управления здравоохранения,
представителей подрядчика и ответственного лица за технический надзор. В
установленном порядке32 представители исполнителя (подрядчика) не могут
быть членами комиссии по приему, они участвуют в качестве приглашенных
лиц. В то же время, окончательный прием работ осуществлен 13.11.2013, тогда
26
П 2.3.1. (3) a) из Документации по торгам „Аналогичный опыт” (Форма №DO-7).
П.2.3.1. (4 )a) из Документации по торгам„Обеспечение качества работ”.
П.2.3.1. (5) а) из Документации по торгам ”Рекомендации со стороны других заказчиков”
29
П.3.2.1. из Документации по торгам.
30
Закон №96 –XVI от 13.04.2007.
31
Ст.53 Закона №96-XVI от 13.04.2007; Постановление Правительства №834 от 13.09.2010 “Об утверждении
Положения о государственных закупках работ” и Постановление Правительства №1407 от 10.12.2008 “Об
утверждении Положения об осуществлении государственных закупок из одного источника”.
32
П.10 Постановления Правительства №285 от 23.05.1996 ”Об утверждении Положения о приемке
строительных работ и установленного оборудования” (далее - Постановление Правительства №285 от
23.05.1196).
27
28
12
как он должен быть выполнен33 через 5 лет с момента окончания работ
(гарантия, представленная договором подряда34).
Что касается проведения инвентаризации, аудитом установлено, что в
течение аудируемого периода субъект не провел регламентировано35
инвентаризацию элементов актива и задолженностей, ни на момент смены
руководителя и ни на конец отчетного периода (2013 год), в результате не
подтвердив соответствие данных бухгалтерского учета с фактической
ситуацией активов, а также зарегистрированных кредиторских и дебиторских
задолженностей.
Согласно объяснениям субъекта, проведение инвентаризации не было
возможным из-за осуществления работ по ремонту здания.
Примечание: В процессе аудиторской миссии субъект представил
информацию о проведении инвентаризации материальных ценностей,
осуществленной на основании распоряжения от 09.06.2014 временно
исполняющего обязанности начальника Управления здравоохранения.
Также аудитом установлено, что в бухгалтерском учете Управления
здравоохранения числятся основные средства стоимостью 0,2 млн. леев, износ
которых составляет 100% еще с 2003-2011 годов и в настоящее время они не
используются. Установленная ситуация приводит к искусственному
увеличению некоторых элементов баланса.
В течение 2013 года списание или реализация основных средств не
имела место. В то же время, на основании Решений Муниципального совета
Кишинэу было передано и получено безвозмездно некоторое имущество. В
этом контексте аудит отмечает, что по базе отдыха ,,Нептун” из города Вадул
луй Водэ (земельный участок площадью 0,4688 га и здание площадью 421,6
м2), переданной 27.06.2013 на баланс Управлению здравоохранения с баланса
Управления образования, молодежи и спорта сектора Рышкань, не были
представлены подтверждающие документы относительно статуса и
имущественного права, которые подтвердили бы законность сделки.
Впоследствии, 05.09.2013 данная база отдыха была передана ПМСУ
Муниципальной клинической больнице „Sfîntul Arhanghel Mihail”.
Выводы:
Допущенные несоответствия в процессе осуществления расходов на
содержание здания, управляемого Управлением здравоохранения, а также по
разделу инвентаризации имущества были обусловлены несоответствующим
менеджментом и неэффективным внутренним контролем.
Рекомендации Управлению здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу:
П.36 Постановления Правительства №285 от 23.05.1196.
П.2 Договора подряда №6/2012 от 19.12.2012, заключенного Управлением здравоохранения (заказчиком) с
подрядчиком (зарегистрирован в АГЗ 04.01.2013 за №2197/12-1).
35
Положение о порядке проведения инвентаризации, утвержденное Приказом министра финансов №63 от
29.05.2012
33
34
13
3. Описать и внедрить процедуры внутреннего контроля по разделу
расходов на содержание и по инвентаризации управляемого имущества в
целях исключения установленных несоответствий.
3.3.3. О расходах на капитальный ремонт подведомственных
лечебных/вспомогательных подразделений муниципальных ПМСУ,
приобретение медицинского оборудования для их оснащения, а также для
медицинских услуг
Из исполненной суммы 37,6 млн. леев были использованы 34,1 млн. леев
для поддержания деятельности муниципальных ПМСУ (капитальный
ремонт, приобретение медицинского оборудования и медицинские услуги). В
качестве закупающего органа, Управление здравоохранения занималось
организацией
и
проведением
процедур
закупок.
Впоследствии,
постановлениями рабочей группы по закупкам Управление здравоохранения
передало муниципальным ПМСУ право выступать в качестве закупающих
органов.
Данное действие противоречит положениям законодательной базы36, так
как договор по государственным закупкам должен быть заключен между
экономическим оператором и закупающим органом. В этом контексте аудит
отмечает, что закупки работ Управлением здравоохранения для 12
муниципальных ПМСУ обусловили затягивание сроков заключения
договоров на работы, что привело к их выполнению в холодное время года, а
также на конец бюджетного года. Данная ситуация генерирует риск
неиспользования выделенных средств.
Аудит проверил информации, связанные с работами по ремонту по 6
муниципальным ПМСУ, выполненными в 2013 году. Так, установлено, что
необходимости предложенных задач, выявленных и оцененных
муниципальными ПМСУ для включения их в проект бюджета, не были
обоснованы сметами ожидаемых расходов, что вызывает отсутствие
непрерывности этих расходов.
Согласно Решению Муниципального совета Кишинэу от 02.04.2013,
было утверждено распределение ассигнований для работ по капитальному
ремонту медицинских учреждений в сумме 13,5 млн. леев, что составляет
41,8% от общих расходов по компоненту „Здравоохранение” (32,3 млн. леев).
Так, аудит проверил соответствие использования финансовых средств,
предназначенных муниципальным ПМСУ в сумме 10,0 млн. леев или 74,0% от
общей суммы расходов на капитальный ремонт.
Согласно вышеуказанному решению, исполнители бюджета должны
обеспечить контрактацию работ, услуг, материальных ценностей согласно
положениям Закона №96-XVI от 13.04.2007 и в пределах утвержденных
ассигнований данным учреждениям. Согласно представленным аудиту
информациям отмечается, что в течение аудируемого периода рабочей
группой Управления здравоохранения были проведены 15 процедур по
36
Закон №96-XVI от 13.04.2007.
14
закупкам и контрактованы муниципальными ПМСУ работы в сумме 16,0 млн.
леев, лимит которых составлял 13,5 млн. леев.
В соответствии с законодательной базой37, закупающий орган обязан
опубликовать в Бюллетене государственных закупок объявление о намерении
по предусмотренным государственным закупкам. Так, согласно объявлению о
намерениях, опубликованному 07.05.2013, аудируемый субъект запланировал
на 2013 год закупки работ по ремонту для муниципальных ПМСУ на сумму
9,5 млн. леев. Также, был издан приказ от 19.06.2013 по созданию и о порядке
деятельности рабочей группы по закупкам. В состав рабочей группы входят 7
членов Управления здравоохранения, на которых были возложены
обязанности по проведению закупок в эффективном порядке.
Оценка процесса внутреннего контроля по разделу закупок работ по
ремонту, а также проверки аудита соответствия выполнения этих процедур
(11,5 млн. леев или 71,8%) отмечают следующие недостатки и несоответствия:
 несоблюдение регламентированных норм38 в деятельности рабочей
группы по закупкам, которое выражается в несоблюдении процедуры
открытия оферт по публичным торгам (1,6 млн. леев для ПМСУ МКБ для
детей №1) в отсутствие руководителя рабочей группы или лица,
назначенного им, что не обеспечивает объективность процедуры
государственных закупок и соответствующего внутреннего контроля;
 невыполнение обязанностей членами рабочей группы по закупкам при
составлении протоколов открытия оферт, а также при оценке39 оферт,
представленных на некоторые публичные торгы (5,1 млн. леев для ПМСУ
МКБ №1 и МКБ „Sfînta Treime”), выраженное в отсутствие их подписей,
которые привели к необеспечению транспарентности и объективности
государственных закупок;
 нерегламентированная квалификация40 в рамках публичного торга (3,2
млн. леев для ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”) офертанта, который имел
задолженности перед бюджетом (0,2 млн. леев), чем не было обеспечено
право участника быть избранным, а также исчерпывающая
непрерывность процедур закупок;
 несоблюдение рабочей группы по закупкам Управления здравоохранения
законных норм41 при проведении торга (2,4 млн. леев для ПМСУ МКБ
фтизиопульмонологии), которая в ходе оценки оферт квалифицировала
участвовавших экономических операторов с идентичным составом
учредителей, что не обеспечивает лояльную конкуренцию42;
Ст.19 Закона №96-XVI от 13.04.2007.
П.2 и п.6 Положения о деятельности рабочей группы по закупкам, утвержденного Постановлением
Правительства №1380 от 10.12.2007 (далее - Положение, утвержденное Постановлением Правительства
№1380 от 10.12.2207).
39
П.16 Положения, утвержденного Постановлением Правительства №1380 от 10.12.2207).
40
П.2.1.2 (c) приложения к Постановлению Правительства №1121 от 10.12.2010 ,,Об утверждении
Стандартной документации для проведения государственных закупок”; ст.16 (1) f) Закона №96-XVI от
13.04.2007/
37
38
41
42
Ст.16 (1) f) Закона №96-XVI от 13.04.2007.
Ст.6 с) Закона №96-XVI от 13.04.2007.
15

непредоставление гарантий надлежащего выполнения договора43
выигравшими экономическими операторами при заключении договоров
государственных закупок на выполнение работ (5,9 млн. леев для ПМСУ
МКБ №1; МКБ ПМСУ для детей №1; ПМСУ МКБ
фтизиопульмонологии), что не обеспечило выполнение контрактованных
работ, а также правомерность присуждения контракта;
 оценка и объявление рабочей группой по закупкам Управления
здравоохранения в качестве победителя одной оферты (3,2 млн. леев для
ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”) с нерегламентировано уменьшенными
объемами работ по сравнению с требованиями, изложенными в
техническом условии, утвержденной Агентством государственных
закупок, что не обеспечило объективность и законность государственных
закупок;
 несоблюдение регламентированных норм44 рабочей группой по закупкам
Управления здравоохранения, которая в ходе проведения процедур
закупок (1,2 млн. леев для ПМСУ МКБ для детей им. В.Игнатенко)
раздробила закупку работ на отдельные договора, хотя ПМСУ
представила общую смету на сумму 1,5 млн. леев;
 необеспечение проверки выполнения работ с привлечением
ответственного лица за технический надзор45 (4,0 млн. леев для ПМСУ
МКБ №1; ПМСУ МКБ для детей №1), что обуславливает риск
необеспечения качества строительства;
 заключение договоров с несоблюдением законодательных положений46 с
отдельными аттестованными физическими лицами на оказание услуг по
проверке и экспертизе проектов выполнения работ и смет расходов (8,3
млн. леев для ПМСУ МКБ для детей №1, ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”;
ПМСУ МКБ для детей им. В.Игнатенко; ПМСУ МКБ
фтизиопульмонологии), что может привести к неэффективному
использованию публичных средств в аспекте стоимости работ, которые
предстоит выполнить.
Также, в ходе проверки одной процедуры публичных торгов (1,9 млн.
леев для ПМСУ МКБ №1) отмечается, что оферты были оценены в отсутствие
отчета о проверке и экспертизе проекта выполнения, а также сметы расходов.
Анализ и оценка обоснования и регистрации стоимости выполненных
работ показывает, что они сопровождались некоторыми несоответствиями,
которые выражаются в:
• выполнении, приеме и оплате работ в декабре 2013 года в сумме 320,8 тыс.
леев (ПМСУ МКБ фтизиопульмонологии), которые были контрактованы
впоследствии через дополнительное соглашение в феврале 2014 года, с
Ст.42 Закона №96-XVI от 13.04.2007.
П.171 Положения, утвержденного Постановлением Правительства №834 от 13.09.2010.
45
П.7 Положения о проверке проектов и производства строительных работ, технической экспертизе проектов
и строительных конструкций , утвержденного Постановлением Правительства №361 от 25.06.1996 ,,Об
обеспечении качества строительства”.
46
Ст.13 Закона №721-XIII от 02.02.1996.
43
44
16
регистрацией его в Агентстве государственных закупок в апреле 2014
года. Также, в ходе осуществления работ не были выполнены некоторые
контрактованные объемы (254,4 м2) стоимостью 12,7 тыс. леев, которые
впоследствии были включены в качестве дополнительных работ (519,9
м2) стоимостью 26,3 тыс. леев, что необоснованно увеличило расходы на
стоимость невыполненных работ;
• превышении на 3 месяца срока выполнения закупленных работ, (5
месяцев) в ходе проведения одних публичных торгов (1,9 млн. леев для
ПМСУ МКБ №1);
• исключении и включении некоторых работ стоимостью 0,9 млн. леев
(ПМСУ МКБ для детей №1) с изменениями первоначальной сметы
расходов на основании прокола, составленного рабочей группой,
неподтвержденной приказом. В ходе проверок установлено изменение
выполненных объемов работ в отсутствие дополнительного соглашения.
В то же время, в результате осмотра на месте установлено невыполнение
работ стоимостью 14,7 тыс. леев, предусмотренных в смете и
оплаченных;
Примечание: Аудиту было представлено гарантийное письмо от
27.12.2013, в соответствии с которым подрядчик обязался выполнить
невыполненные работы.
• закупка дополнительных работ на сумму 964,8 тыс. леев (дополнительное
соглашение от 07.04.2014 для ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”). Протокол о
необходимости выполнения дополнительных работ был составлен
раньше, 28.03.2014, рабочей группой без участия заказчика. Медицинское
учреждение мотивировало это тем, что необходимость дополнительной
контрактации
была
установлена
по
указанию
Управления
здравоохранения, что свидетельствует о необоснованном его вовлечении
в договорные отношения между сторонами;
• увеличение цены на некоторые дополнительно контрактованные работы
(0,9 млн. леев) по сравнению с ценой этих работ из первоначальной сметы
(публичные торги 3,2 млн. леев для ПМСУ МКБ „Sfînta Treime”), что
привело к увеличению расходов, которые по расчетам аудита составляют
1,2 тыс. леев.
В результате процедур закупок, проведенных Управлением
здравоохранения, в 2013 году были заключены договора закупок товаров и
услуг на общую сумму 14,2 млн. леев, в том числе: товаров - 13,4 млн. леев и
услуг - 0,8 млн. леев.
Оценкой процесса регистрации, учета и надзора за закупками
небольшой стоимости установлено несоблюдение сроков представления (до
24 дней) отчетов государственных закупок небольшой стоимости47 Агентству
государственных закупок, чем была упущена возможность осуществления
П.25 Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденного Постановлением
Правительства №148 от 14.02.2008.
47
17
права контроля за правильностью проведения процедур государственных
закупок.
В ходе публичных торгов от 13.11.2013 для приобретения медицинского
оборудования рабочая группа приняла к оценке и объявила победителями 2
экономических оператора, которые не представили приложение к лицензии о
деятельности, ситуация, которая не позволяет их квалифицировать. В то же
время, при поставке медицинского оборудования продавец не представил
покупателю сертификат происхождения и сертификат качества,
предусмотренные договором, что подвергает риску происхождение и качество
закупленного оборудования.
Другая ситуация, установленная аудитом, заключалась в поставке
медицинского оборудования с опозданием на 44 дня, которое должно было
быть доставлено в течение 20 дней с момента регистрации договора в
Агентстве государственных закупок.
В процессе проверок документов на медицинское оборудование,
закупаемое для 5 ПМСУ муниципальных ТМО (3,0 млн. леев), аудит
установил несоответствие спецификаций компонентов к договору48 с
данными, указанными в налоговых накладных и в протоколах ввода в
эксплуатацию основных средств49. При осмотре на месте этого оборудования
установлено, что один из компонентов оборудования (автоматическая машина
термодезинфекции) является другой моделью, чем указанная в договорах,
накладных, актах приема-передачи и в бухгалтерском учете.
Контрактация в 2013 году наборов аксессуаров для глюкометров в
количестве 6390 единиц и стоимостью 1,9 млн. леев была осуществлена
муниципальными ПМСУ ТМО с экономическим оператором, объявленным
победителем Управлением здравоохранения. Анализ обеспеченности
наборами аксессуаров для глюкометров в 2013 году представлен в таблице
№4.
Таблица № 4
№
п.п.
1.
2.
3.
4.
5.
ПМСУ ТМО
Чокана
Буюкань
Ботаника
Чентру
Рышкань
Всего
Количество больных,
взятых на учет
2850
2602
4827
2025
3300
15 604
Набор аксессуаров для глюкометров
количество
%
1278
44,8
1278
49,1
1278
26,5
1278
63,1
1278
38,7
6 390
41,0
Информация: Информации ПМСУ ТМО Чокана, Буюкань, Ботаника, Чентру и Рышкань.
Так, согласно данным таблицы, закупка наборов аксессуаров для
глюкометров осуществлена в равных количествах для всех муниципальных
ПМСУ ТМО, не учитывая количество зарегистрированных больных, что
привело к неравномерному покрытию потребностей.
Автоматическая машина термодезинфекции, с дверью, проверяемой микропроцессом, с предварительной
промывкой, окончательным полосканием, стиркой, пост-полосканием, окончательной промывкой,
термической дезинфекцией и сушкой.
49
Термодезинфекционная местная станция и автоклав большого объема (HS33 + WD15).
48
18
Аудит установил, что ПМСУ ТМО Чокана, Буюкань, Ботаника и Чентру
распределили все закупленные наборы аксессуаров получателям/ больным с
диагнозом сахарный диабет, которые имеют Глюкометр „Clever Chek”
(система мониторинга глюкозы в крови), ранее распределенных за счет
пожертвований, предоставленных этой же фирмой, у которой были закуплены
наборы аксессуаров.
Согласно Положениям о выдаче глюкометров и аксессуаров
(утвержденным директорами ПМСУ ТМО), установлены категории лиц,
которые имеют приоритеты при их распределении. Списки пациентов
составляются ежегодно семейными врачами совместно с эндокринологами в
рамках учреждений секторов.
При проверке списков распределения аксессуаров аудит установил, что
они содержат некоторые сводные данные, без указания категории пациентов,
таким образом, не было возможным оценить соответствие нормативным
требованиям.
Из 12304 больных с диагнозом сахарный диабет, находящихся на учете
ПМСУ ТМО, подвергнутых проверке (Чокана, Буюкань, Ботаника и Чентру),
3836 лиц не имеют глюкометры модели „Clever Chek”. В данной ситуации
пациенты изначально обделены, не имея возможности получать наборы
аксессуаров для глюкометров, распределенных бесплатно. Таким образом, не
был обеспечен справедливый доступ пациентов к данным аксессуарам.
На момент поставки аксессуаров продавец не соблюдал договорное
условие относительно представления покупателю сертификата качества и
происхождения поставленных товаров.
Относительно
соответствия
регистрации/выдачи
лекарств,
установлено, что на основании договора ТМО Рышкань получает, хранит и
распределяет фармацевтические товары посредством одной аптеки, согласно
приказу Министерства здравоохранения. Лекарства выдаются больным только
по рецептам врача. Согласно информации, представленной учреждением,
остаток медикаментов (инсулина, наркотиков) на начало 2013 года составил
428,2 тыс. леев, закупив продукцию стоимостью 557,3 тыс. леев, выдано на
сумму 446,4 тыс. леев, остаток на конец года составил 539,1 тыс. леев. Таким
образом, учреждение образовало сверхнормативные50 запасы медикаментов,
увеличенные в 7,3 раза, которые обеспечили бы больных на период 14
месяцев.
Управление здравоохранения в 2013 году перечислило муниципальным
ПМСУ финансовые средства для бесплатного обеспечения молочными
продуктами детей до одного года из семей с медико-социальным риском в
сумме 1,5 млн. леев. По этому разделу аудит проверил выборку в сумме 0,8
млн. леев, собрав доказательства в ПМСУ ТМО Буюкань, Ботаника и
Рышкань. Так, были отмечены некоторые несоответствия по разделу
соблюдения договорных условий поставщиком, определенным победителем
государственных закупок Управлением здравоохранения, такие как:
50
Приказ №857/241-А от 27.12.2010 „Об утверждении нормативов запасов материальных ценностей”.
19
 непредставление сертификатов качества и происхождения товаров,
создав ситуацию невозможности подтверждения качества продукции;
 оплату одним платежом стоимости контрактованной продукции, что
обусловило отвлечение финансовых средств ПМСУ ТМО, с
кредитованием экономического агента/поставщика от 88,2% до 96,7%
по состоянию на 31.12.2013.
В то же время аудит установил и другие недостатки в ведении
бухгалтерского учета проверенных ПМСУ ТМО, таких как наличие остатков
молочных смесей при фактическом их отсутствии в медицинских
учреждениях. Согласно представленным документам, эти продукты хранятся
у продавца/экономического агента на основе договоров на хранение, без акта
передачи, что создает ситуацию необеспечения целостности соответствующих
товаров.
Также установлено отсутствие внутренних регламентированных
положений о распределении некоторых молочных продуктов (биолакта,
кефира и творожка), а также способе хранения документов, подтверждающих
социальный статус получателей этих продуктов, что генерирует
несоблюдение принципов транспарентности и объективности.
В рамках одного субъекта отмечено необеспечение полноты
соответствия приема продуктов получателями путем его подписи и на бланке
рецепта, ситуация, которая указывает на недостаточность внутреннего
контроля.
Оценкой процесса закупки некоторых услуг установлено следующее. В
нарушение регламентированных положений51 при закупке услуг по
проектированию для 2 объектов медицинских учреждений (договора от
04.09.2013 и 24.09.2013) Управление здравоохранения назначило победителем
единственного участвующего экономического оператора.
В соответствии со ст.22 Закона №721-XIII от 02.02.1996 инвестор
предоставляет проекты для проверки Государственной службе контроля и
экспертизы проектов и строений. Не соблюдая эти положения, Управление
здравоохранения, одновременно с закупкой услуг по проектированию
закупает у этого же экономического агента и услуги по экспертизе проектов.
В ходе процедур закупок ритуальных услуг (перевозка трупов) рабочая
группа в рамках субъекта не обеспечила широкое участие экономических
операторов в целях развития конкуренции, чем не были соблюдены
предписания п.8 Положения, утвержденного Постановлением Правительства
№1380 от 10.12.2007. В результате организации процедуры закупок этих
услуг, в ней участвовал единственный экономический оператор, который не
выполнил технические условия, не представив лицензию о деятельности. В то
же время, протоколом вскрытия оферты не было зафиксировано ее отсутствие,
а экономический оператор был объявлен победителем. Кроме того, в договоре,
заключенном между Управлением здравоохранения и офертантом,
П.13 Положения об осуществлении государственных закупок услуг по проектированию работ,
утвержденного Постановлением Правительства №352 от 05.05.2009
51
20
объявленным победителем, на поставщика услуг были возложены некоторые
обязательства заказчика.
При документировании оказанных услуг, экономический оператор
представлял в конце месяца Судебно-медицинскому центру список умерших
транспортированных лиц, который был подтвержден подписями
ответственных лиц указанного учреждения. На основании этого Управление
здравоохранения оплачивало транспортные услуги в отсутствие контроля за
проверкой данных, включенных в соответствующие списки.
Аудит установил, что хотя в договоре была указана стоимость услуги на
транспортировку единицы, а Управление здравоохранения уплачивало эти
услуги согласно договорным положениям (172 лея/транспортируемая
единица), в то время как фактически экономический агент за один выезд
транспортировал больше трупов (2 случая транспортировки по 2-3 единицы из
проверенной выборки 7 листов).
Также было установлено отсутствие подписи одного члена рабочей
группы, как в протоколе открытия и оценке оферты по закупке ритуальных
услуг, так и при закупке местных станций термической дезинфекции и
стерилизации, факт, который противоречит предписаниям Положения,
утвержденного Постановлением Правительства №1380 от 10.12.2007. В этой
ситуации не может быть установлено с уверенностью, что существует
единодушное согласие между членами рабочей группы.
Что касается стоматологических услуг, аудит установил, что на 2013
год были утверждены финансовые средства в сумме 1,0 млн. леев, которые
были полностью выполнены, будучи распределены жителям муниципия
Кишинэу 427 приглашений.
Согласно данным, предоставленным Управлением здравоохранения,
приглашения были распределены категориям населения, установленным
Решением Муниципального совета Кишинэу от 04.08.2005 (пенсионеры;
ветераны; инвалиды; участники ликвидации последствий аварии на АЭС
Чернобыля; ветераны войны в Афганистане; прочие категории), списки по
которым были составлены муниципальными Управлениями социальной
помощи (далее – муниципальные УСП) и общественными организациями.
Рассмотрение аудитом процессов взятия на учет запросов и выдачи
приглашений, осуществленных УСП сект. Ботаника и сект. Рышкань,
свидетельствует, что:
- некоторые лица, которым оказали бесплатное зубное протезирование,
входят в категорию инвалидов и должны получать эту услугу посредством
Муниципального общества инвалидов;
- бенефициары бесплатных стоматологических услуг не были выбраны в
хронологическом порядке регистрации.
В ходе оценки данных Журнала учета бенефициаров зубного
протезирования, который ведет УСП сект. Ботаника, аудит установил, что:
номера регистрации заявителей бесплатного зубного протезирования
повторяются; Журнал содержит не засвидетельствованные соответствующим
21
образом исправления; данные (порядковый номер и фамилия, имя заявителя)
не всегда совпадают с данными, представленными в списках бенефициаров
бесплатного зубного протезирования; не представляется возможным
установить лиц, исключенных из учета, которые уже воспользовались
протезированием и которые остались в учете.
Для получателей услуг протезирования из рубрики „другие категории”
аудит установил, что были оказаны 34 лицам услуги стоимостью 100,0 тыс.
леев в отсутствие решения/акта принимающего решения органа (Примэрии
муниципия Кишинэу). Также, отмечается несоблюдение доли распределения
приглашений для этой категории (8,0% против 5,0%), со снижением доли
распределения другим категориям.
Согласно мотивации субъекта, ,,записи этих лиц в списки ожидания
осуществляются по запросу в устном порядке от некоторых лиц, как в рамках
субъекта, так и в рамках Муниципального совета Кишинэу ”. Данная
ситуация свидетельствует о несоблюдении регламентированных процедур по
оказанию прав получать бесплатную стоматологическую медицинскую
помощь52.
Оценка аудита процесса оказания услуг протезирования установила
отсутствие внутреннего контроля по данному разделу за аудируемый период,
что привело к следующему:
- зубное протезирование пациентам осуществлялось в отсутствие
договора на оказание услуг, что может иметь негативное воздействие на
объем и качество оказанных стоматологических услуг;
Примечание: 02.01.2014 Управление здравоохранения заключило с
ПМСУ Муниципальным стоматологическим центром договор на оказание
стоматологических медицинских услуг.
- Управление здравоохранения не имело в течение 2013 года точных
данных о стоимости услуг бесплатного зубного протезирования, а также
и свободного остатка денежных средств в результате взаимных
расчетов.
Анализ ситуации в ПМСУ Муниципальном стоматологическом центре
установил, что по состоянию на 31.12.2013 зубное протезирование получили
410 лиц или 96% от количества приглашенных лиц, были использованы
финансовые средства в сумме 1,0 млн. леев или 100% от имеющейся суммы в
указанном периоде, включая свободный остаток на 01.01.2013 в сумме 15,5
тыс. леев, не зарегистрированный в учете Управления здравоохранения.
Среднее протезирование одного лица составило 2476,87 леев (минимум – 157
леев; максимум – 11849 леев).
Выводы:
Управление здравоохранения, присваивая роль закупающего органа, не
соблюдало предусмотренные законодательные положения и осуществляло
Положение об оказании стоматологической медицинской помощи лицам из социально-незащищенных
слоев населения в рамках Муниципальной программы социального обеспечения ”Против бедности",
утвержденное 27.02.2009 Управлением здравоохранения.
52
22
некоторые процедуры государственных закупок для муниципальных
публичных медико-санитарных учреждений, тогда как последние, будучи в
качестве получателей и контрактующих органов, должны были сами
реализовывать эту деятельность.
Несоблюдение Управлением здравоохранения предусмотренных
законодательно-нормативных положений в процессе проведения некоторых
процедур государственных закупок обусловило некоторые несоответствия, а
именно: (i) ограничение участия широкого круга экономических операторов в
процедурах закупок; (ii) необеспечение офертантами права быть избранными
и исчерпывающей непрерывности процедур закупок; (iii) недостаточный
мониторинг
соблюдения
предусмотренных
положений
договоров
государственных закупок и обеспечение контроля за выполнением договоров;
(iv) невыполнение процедур мониторинга соответствующей регистрации/
выдачи муниципальными ПМСУ товаров, а также регламентированных
положений при предоставлении товаров и услуг.
Рекомендации Управлению здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу
4.
Разработать законную и точную процедуру закупок товаров,
работ и услуг, включая централизованных, с установлением обязанностей и
ответственности в целях исключения указанных несоответствий.
3.4. О бухгалтерском учете
В 2013 году Управление здравоохранения использовало публичные
средства в сумме 37,6 млн. леев в соответствии с установленными лимитами.
Показатели, реализованные Управлением здравоохранения в 2013 году,
как по основному компоненту, так и по специальным средствам, были
систематизированы в
Балансе
исполнения
бюджета
публичных
организаций/учреждений. Ситуация по администрируемому Управлением
здравоохранения имуществу по состоянию на 31.12.2013 представлена в
приложении №2 к настоящему Отчету.
Анализ данных таблицы показывает, что актив (ресурсы) и пассив
(обязательства) по основному компоненту возросли в 2013 году на 1,6 млн.
леев по сравнению с предыдущим годом и составили 3,7 млн. лей.
Наибольший удельный вес в общей сумме активов приходится на остаток
основных средств – 88,7% и малоценные и быстроизнашивающиеся предметы
– 9,0%. Учитывая увеличение активов, соответственно возросла и стоимость
фонда основных средств на 1,4 млн. леев, износа основных средств – на 0,1
млн. леев и фонда малоценных и быстроизнашивающихся предметов на – на
0,1 млн. леев.
В ходе проверки регистрации в бухгалтерском учете экономических
операций и соответствия отражения в отчетности расходов Управлением
здравоохранения установлено, что финансовые средства, перечисленные для
медицинских услуг (7,0 млн. леев), на капитальный ремонт и приобретение
23
оборудования (26,8 млн. леев) были отнесены на расходы на основании
накладных/протоколов
приема
выполненных
работ,
выданных
подрядчиком/поставщиком в адрес муниципальных ПМСУ.
По мнению аудита, данная ситуация свидетельствует о
несоответствующем мониторинге полноты и в соответствии с назначением
использования
муниципальными
медицинскими
учреждениями
перечисленных финансовых средств.
Примечание: Начиная с 2014 года, расходы по оказанию услуг
(стоматологические
и
медицинские
осмотры
призывников)
зарегистрируются на основании накладных, выписанных муниципальными
ПМСУ в адрес Управления здравоохранения.
Также установлено, что стоимость услуг по сертификации работ по
капитальному ремонту, выполненных по зданию ул. Букурешть №35 (11,7 тыс.
леев), не были капитализированы на стоимость основных средств, они были
отнесены на текущие расходы, что привело к уменьшению стоимости
указанной недвижимости на эту же сумму. Платежи и регистрация работ по
капитальному ремонту вышеуказанной недвижимости (1,2 млн. леев) были
осуществлены только на основе актов выполненных работ, в отсутствие
обязательных подтверждающих документов (налоговых накладных), что
привело к регистрации в бухгалтерском учете обязательств, появившихся в
других отчетных периодах, чем те, в которых они имели место (0,8 млн. леев).
Так, регистрация в учете использованных в этих целях средств была
осуществлена
раньше,
чем
соответствующее
документирование
экономических фактов.
Аудит установил, что в нарушение экономической классификации
бюджетных расходов53, некоторые бюджетные расходы (78,9 тыс. леев) были
отнесены на другие статьи.
Выводы:
Регистрация Управлением здравоохранения экономических операций в
бухгалтерском учете сопровождалась некоторыми несоответствиями, в
основном, из-за несоответствующего документирования экономических
фактов.
Рекомендации Управлению здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу:
5. Разработать и внедрить процедуры внутреннего контроля при
регистрации в бухгалтерском учете экономических операций, с недопущением
несоответствий, обеспечив подтверждение осуществленных расходов.
3.5. Внедрение рекомендаций, внесенных предыдущим аудитом
Счетной палаты
53
Приложение №9 к Приказу министра финансов №91 от 20.10.2008 ”О бюджетной классификации”.
24
Согласно Постановлению Счетной палаты №35 от 28 июля 2013 года54,
были внесены некоторые требования и рекомендации, которые должны были
быть внедрены и Управлением здравоохранения в качестве учреждения,
подчиненного Муниципальному совету Кишинэу. В этом отношении
отмечается, что учитывая информацию, предоставленную Счетной палате, и
исходя из оценок аудиторской группы, в течение 2013 года Управление
здравоохранения предприняло ряд мер, внедрив частично некоторые
рекомендации (рекомендации №18, №32 и №49 из Отчета аудита).
В то же время отмечается, что остались неурегулированными некоторые
процессы и документы, относящиеся к рекомендациям №14, №35, №37, №52,
№56-58 из Отчета аудита. Так, некоторые аспекты, связанные с Управлением
здравоохранения, были рассмотрены и в ходе настоящего аудита повторены в
соответствующих рекомендациях по соответствующим разделам настоящего
Отчета.
ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА
Обобщая указанное в Отчете аудита, делается вывод, что собранные
доказательства свидетельствуют о наличии некоторых отклонений от
законодательно-нормативных положений и недостатков в управлении
публичными фондами Управлением здравоохранения Муниципального совета
Кишинэу. Установленные несоответствия и проблемы были образованы в
результате: необеспечения институционального эффективного менеджмента
из-за непересмотра институциональных рамок в результате изменений,
внесенных в организационную структуру; неразработки комплексных
положений, а также невнедрения системы внутреннего контроля в
соответствии с законодательными требованиями в целях правильного и
единого применения законодательства для аудированных процессов;
поверхностного и несистемного подхода к правилам по проведению
инвентаризации и учету имущества.
Установленные несоответствия и недостатки являются результатом
вмешательств, как внутренних факторов, так и внешних, обозначив отсутствие
обеспечения принципов системы внутреннего контроля, что привело к
несоответствующему управлению публичными средствами и имуществом.
Аудиторская группа:
заместитель начальника II Главного управления
(аудит финансов социального сектора и
национальной экономики)
старший государственный контролер
старший государственный контролер
государственный контролер
Чокинэ Елена
Постика Лариса
Флоря Зинаида
Оборочану Алена
54
Постановление Счетной палаты №35 от 28.06.2013 ,,По Отчету аудита бюджетов и управления публичным
имуществом в 2012 году в административно-территориальных единицах мун. Кишинэу”.
25
государственный контролер
Секриеру Василе
Ответственный за мониторинг:
начальник II Главного управления
(аудит финансов социального сектора и
национальной экономики)
Чувалски София
26
Приложение №1
Расходы Управления здравоохранения за 2012-2013 годы
№
п.п
2012 год
Источник
Национальная
оборона
2.
Здравоохранение,
всего
в том числе:
2.1.
Административные
органы
2.2.
Поддержание
деятельности ПМСУ
2.1.1
Трансферты для
медицинских услуг
Приобретение
полностью
компенсированных
медикаментов
Приобретение наборов
запасных частей для
глюкометров
Бесплатное
обеспечение детей
первого года жизни из
малообеспеченных
семей молочными
продуктами
Стоматология,
протезирование зубов
Расходы, связанные с
перевозкой трупов
Приобретение полисов
обязательного
медицинского
страхования для
бездомных
2.1.2
Другие капитальные
трансферты внутри
страны
Капитальный ремонт
Приобретение
оборудования
2.3.
База отдыха
„Нептун”
Содержание
3.
персонала по
обслуживанию зданий
4.
Социальное
страхование и
социальная помощь
I.
Бюджет муниципия
Кишинэу
II.
Специальные
средства
ВСЕГО:
1.
Утвержде- Уточнено,
но,
тыс.
тыс.
леев
леев
2013 год
Исполнено,
тыс. леев
Фактически,
тыс.
леев
Утверж- Уточнено,
дено,
тыс. леев
тыс. леев
Исполнено,
тыс. леев
Фактичес
ки, тыс.
леев
226,0
226,0
226,0
226,0
200,0
500,0
452,4
491,2
Уровень
исполнения к
уточнено,
%
90,5
34 909,7
27 073,8
25 514,8
22 698,6
33 453,2
37 003,0
36 850,8
36 790,2
99,6
959,7
1 974,7
1912,1
1 934,4
1 183,2
2 803,2
2 754,6
2 710,1
98,3
33 950,0
25 099,1
23 602,7
20 764,2
32 270,0
34 149,4
34 071,6
34 055,5
91,7
7 449,9
7 711,2
7 409,8
7 097,6
7 140,0
7 370,0
7 300,2
7 284,1
99,1
2801,0
2 791,3
2 524,3
2 343,2
2 800,0
2 649,3
2 621,6
2 621,6
99,0
1 500,0
1 920,8
1 920,8
1 771,9
1 500,0
1 898,7
1 896,9
1 896,9
99,9
1 648,9
1 600,0
1 587,6
1 587,6
1 540,0
1 492,0
1 462,8
1 462,8
98,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
1 000,0
100
300,0
250
228
245,8
300,0
330,0
318,9
302,8
96,6
200,0
149,1
149,1
149,1
x
x
x
x
x
26 500,1
17 387,9
16 192,9
13 666,6
25 130,0
26 779,4
26 771,4
26 771,4
100
15 376,8
11 123,3
11578,4
5 809,5
10965,1
5 227,8
9862,1
3 804,5
13 510,0
11 620,0
16 003,3
10 776,1
16 002,0
10 769,4
16 002,0
10 769,4
100
99,9
-
-
-
-
0,0
50,4
24,6
24,6
48,8
-
-
-
-
67,2
67,2
61,1
60,8
90,9
-
-
-
-
0,0
217,0
217,0
217,0
100
35 194,9
27 389,0
25 825,4
23 008,1
33 720,4
37 787,2
37 581,3
37 559,2
99,5
6,0
20,0
20,2
20,2
10,0
29,1
19,1
19,1
65,6
35 200,9
27 409,0
25 845,6
23 028,3
33 730,4
37 816,3
37 600,4
37 578,3
99,4
Источник: Отчеты об исполнении бюджета учреждения за счет основных расходов (Форма №2); Отчет о
поступлении и использовании специальных средств (Форма №.4).
27
Приложение № 2
Администрируемое Управлением здравоохранения имущество по состоянию
на 31.12.2013
Бухгалтерский счет
Код
стро
ки
Основной компонент
на
начало
года
тыс.
леев
на
конец
года
тыс.
леев
Другие компоненты
Динамика
тыс.
леев
5=4-3
Удельный
вес
%
%
6=4/3x100-100
7=4/Σx100
1
2
3
4
Основные средства (010019)
Материалы и продукты
питания (060-069)
Малоценные и
быстроизнашивающиеся
предметы
Текущий счет по
специальным средствам
(111)
Другие денежные
средства и инвестиции
(130-133)
Расчеты с разными
дебиторами и
кредиторами (178)
Расходы по бюджету на
содержание учреждения и
другие мероприятия (200)
Всего актив
Финансирование из
бюджета на расходы
учреждения и другие
мероприятия (230,140)
Фонд в основных
средствах (250)
Износ основных средств
(020)
Фонд в малоценных и
быстроизнашивающихся
предметах (260)
Расчеты с разными
дебиторами и
кредиторами (178)
Расчеты по оплате труда
(180)
010
1754,1
3269,7
+1515,6
+ 86,4
88,7
050
9,0
16,9
+7,9
+87,8
0,5
060
193,1
333,1
+140,0
+72,5
9,0
8
Расчеты по
обязательствам персонала
(182-188)
Расчеты по взносам
обязательного
государственного
социального страхования
с БГСС (198)
Доходы по специальным
средствам (400)
Всего пассив
101
120
4,6
3,6
-1,0
-21,7
0,1
158
0,8
0,6
-0,2
-25,0
0,0
180
79,7
61,2
-18,5
410
2041,3
14,4
3685,1
21,1
+1643,8
+6,7
+80,5
+46,5
100
0,6
430
898,7
2323,2
+1424,5
+158,5
63,0
440
855,4
946,5
+91,1
+10,6
25,7
450
193,1
333,1
+140,0
+72,5
9,0
528
38,5
61,2
+22,7
+59,0
1,7
530
31,1
0,0
-31,1
-100,0
0,0
532
2,5
0,0
-2,5
-100,0
0,0
548
7,6
0,0
-7,6
-100,0
0,0
-23,2
3685,1
+1643,8
+80,5
на
конец
года
тыс.
леев
Динамика
Удельный
вес
тыс.
леев
%
%
9
10=9-8
11=9/5*
100-100
12=9/ Σx100
0,0
10,0
+10,0
x
29,6
19,1
23,8
+4,7
+24,6
70,4
19,1
33,8
+14,7
+77,0
100
0,0
10,0
+10,0
x
29,6
19,1
23,8
+4,7
+24,6
70,4
19,1
33,8
+14,7
+77,0
100
1,7
570
2041,3
на
начало
года
тыс.
леев
100
Источник: Баланс об исполнении бюджета публичными органами/учреждениями на 01.01.2014 (Форма №1)
(основной компонент).
28