ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ И ЗДРАВООХРАНЕНИЮ
КОНЦЕПЦИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Москва
3 июля 2009 года
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
Содержание:
1. АКТУАЛЬНОСТЬ РАЗРАБОТКИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АЛКОГОЛЬНОЙ
2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ НАЦИОНАЛЬНОЙ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
3. СНИЖЕНИЕ НЕГАТИВНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
АЛКОГОЛЕМ ДЛЯ ЗДОРОВЬЯ ЛЮДЕЙ
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ
4. ФОРМИРОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ ПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЯ
5. ОГРАНИЧЕНИЯ НА УПОТРЕБЛЕНИЕ АЛКОГОЛЯ ЛЮДЬМИ ИЗ «ГРУПП
РИСКА»
6. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
I.
II.
АКТУАЛЬНОСТЬ РАЗРАБОТКИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
Ситуация, сложившаяся сегодня в Российской Федерации и связанная с
производством,
оборотом
и
потреблением
алкоголя,
требует
самого
серьезного внимания со стороны государства.
Значительная доля нелегального оборота, злоупотребление алкоголем
и его суррогатами ведут к преступлениям, совершаемым в нетрезвом
состоянии,
серьезным
потерям
рабочего
времени,
падению
производительности труда, травматизму на производстве, в быту и при
управлении транспортными средствами, к многочисленным заболеваниям,
распаду семей, социальной неустроенности, низкой продолжительности
жизни, снижению налоговых поступлений и другим негативным социальнодемографическим и экономическим последствиям.
Сегодня в России существуют весьма строгие законодательные и
нормативные требования по контролю за производством и оборотом
алкогольной
продукции,
призванные
снизить
негативный
эффект
от
злоупотребления алкоголем. Однако они не всегда эффективны, ибо не
оказывают воздействия на нелегальный бизнес. Показатели состояния
здоровья граждан Российской Федерации, продолжительности их жизни,
рождаемости и детской смертности, уровня травматизма на дорогах и
производстве и иные медико-социальные показатели сегодня таковы, что
можно утверждать о наличии серьезных системных проблем. Государство в
этой ситуации обязано в кратчайшие сроки разработать Национальную
алкогольную политику (далее - НАП) и незамедлительно начать реализацию
сформулированных в рамках данной политики задач.
Сложившуюся в нашей стране модель потребления алкоголя можно
определить как «амбивалентную», то есть характеризующуюся отсутствием
общественных норм. Эту модель необходимо менять, и НАП в России в
ближайшие годы должна быть направлена на утверждение в стране такой
культуры потребления алкоголя, которая бы предполагала свободный доступ
к качественной легальной алкогольной продукции взрослого населения
3
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
страны, способного к ответственному потреблению, в сочетании с рядом
ограничений и запретов для «групп риска».
Национальная алкогольная политика должна быть принципиальной и
последовательной,
но
не
радикальной.
Эта
политика
должна
быть
ответственной. Главным критерием эффективности НАП должны быть
медико-социальные показатели и, прежде всего, здоровье и благополучие
людей.
Основные
проблемы,
связанные
с
алкоголем,
касаются
не
употребления алкоголя как такового, а, в первую очередь:
–
употребления
некачественной
и
суррогатной
алкогольной
продукции,
–
неумеренного употребления алкоголя, увеличивающего риск
возникновения несчастных случаев и конфликтных ситуаций,
–
длительного употребления алкоголя, ведущего к пьянству и
алкоголизму,
–
употребления алкоголя людьми из так называемых «групп риска».
Решение
именно
этих
проблем
должно
стать
приоритетными
направлениями НАП.
II. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Важнейшей
современной
целью
России
Национальной
является
снижение
алкогольной
вреда,
политики
связанного
в
со
злоупотреблением алкоголем.
Наряду с этим, необходимо добиться:
– сокращения потребления алкоголя, в первую очередь за счет
нелегального, всеми категориями потребителей;
– снижения негативных последствий злоупотребления алкоголем
для здоровья людей;
– формирования культуры потребления алкоголя;
4
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
– резкого сокращения потребления алкоголя в «группах риска» (в
идеале – исключение).
К числу других приоритетных задач НАП следует отнести:
–
изменение общественного мнения и моральных норм в отношении
алкоголя,
–
сведение к минимуму возможностей злоупотребления алкоголем,
–
разработку эффективной системы профилактики пьянства и
алкоголизма;
–
разработку и реализацию Национального плана действий по
обеспечению доступности лечения и социальной адаптации
граждан, страдающих от алкогольной зависимости,
–
совершенствование
структуры
наркологических
медицинских
учреждений, повышения эффективности их работы,
–
пропаганду здорового, полноценного и достойного образа жизни,
–
обеспечение населения и потребителей достоверной и понятной
информацией о потребляемой продукции и, в том числе, об
абсолютном количестве чистого алкоголя (этанола) в объеме
любого содержащего алкоголь напитка,
–
разработку и реализацию кампаний по просвещению населения,
направленных на формирование умеренности в потреблении
алкоголя,
–
создание эффективной системы взаимодействия государственных
органов, отвечающих за реализацию алкогольной политики, со
структурами, представляющими общество и бизнес в целях
реализации
планов
(проектов)
и
задач,
содержащихся
в
настоящем документе.
При этом необходимо понимать, что главным условием решения задач
НАП может быть только комплексный подход, включающий исключение из
оборота нелегальной продукции и целенаправленные меры по снижению
опасного уровня потребления отдельными группами населения.
5
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
III. СНИЖЕНИЕ НЕГАТИВНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЕМ ДЛЯ ЗДОРОВЬЯ ЛЮДЕЙ
Агитировать население страны за полный отказ от употребления
алкогольных напитков не представляется реалистичным. Однако вполне
возможно изменить культуру потребления алкоголя, а также добиться
минимизации негативных последствий этого употребления, в первую очередь,
для здоровья людей.
Такой
подход
соответствует
позиции
Всемирной
организации
здравоохранения (далее - ВОЗ), чьи рекомендации основаны не только на
результатах многочисленных медико-социальных исследований, но также на
опыте решения алкогольной проблемы во многих странах мира.
Важнейшим звеном государственной политики в отношении алкоголя
является
система
профилактики
и
эффективной
психологической
и
медицинской помощи, которая должна состоять из:
–
диагностики
алкогольной
зависимости,
раннего
выявления
систематического злоупотребления алкоголем методом скрининга
населения в рамках диспансеризации,
–
профилактики
злоупотребления
алкоголем
и
алкогольной
зависимости,
6
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
–
психологической и медицинской помощи, как со страдающим от
алкогольной зависимости пациентам, так и склонным к такой
зависимости или проходящим реабилитацию после выхода из
состояния алкогольной зависимости,
–
эффективной скорой помощи людям, находящимся в состоянии
сильного
опьянения
или
пострадавшим
от
отравления
явились
следствием
некачественным алкоголем и суррогатами,
–
лечения
больных,
чьи
заболевания
неумеренного употребления алкоголя,
–
обеспечения
пациентов
современными
и
эффективными
лекарственными средствами, предполагающей систематическое
обновление стандартов лекарственного обеспечения и методик
лечения.
Целесообразно
трудовым
создание
профилакториям
эффективной
(ЛТП)
и
альтернативы
лечебно-
«вытрезвителям»,
которые
функционировали в советское время. Трудотерапию могли бы заменить
специальные
«социальные
контракты»,
а
также
прием
препаратов,
снижающих влечение к алкоголю, а вместо «вытрезвителей» (находящихся в
ведомстве
МВД
России)
должны
функционировать
специальные
токсикологические отделения в поликлиниках, ориентированные именно на
оказание профессиональной и эффективной помощи людям, находящимся в
состоянии сильного алкогольного опьянения. И как бы эта система сегодня не
называлась, ясно, что она должна работать, и люди, злоупотребившие
алкоголем, не оставались бы на улице умирать от холода или отравления.
Вместе с тем важно подчеркивать неприемлемость пьянства как социальной
нормы поведения.
7
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
IV. ФОРМИРОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ ПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЯ
Острота алкогольной проблемы сегодня в России обусловлена не
столько объемами потребляемого алкоголя, сколько особенностями этого
потребления.
К таким особенностям можно отнести:
–
употребление некачественного алкоголя и суррогатов, ведущее к
отравлениям и заболеваниям,
–
чрезмерное употребление алкоголя за один раз до состояния
интоксикации,
–
длительное
и
частное
употребление
алкоголя,
ведущее
к
привыканию и алкогольной зависимости (алкоголизму),
–
употребление алкоголя различными категориями людей, которым
алкоголь противопоказан даже в минимальных дозах.
Культура потребления алкоголя в современном обществе строится на
правилах его безопасного потребления, знании возможных последствий
употребления спиртных напитков и понимании того вреда, который может
быть
нанесен
собственному
здоровью
и
окружающим.
Такой
тип
употребления алкоголя (основанный на знании и понимании) принято
называть ответственным потреблением.
К важнейшим составляющим культуры потребления алкоголя следует
отнести:
–
умеренное потребление алкоголя,
–
соблюдение потребителем правил и норм безопасного поведения
человека при употреблении алкоголя,
–
наличие в стране алкогольной «инфраструктуры»: ответственное
поведение продавцов, адекватные действия правоохранительных
органов, эффективный общественный контроль за соблюдением
законодательных и этических норм,
8
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
–
ответственное отношение граждан к собственному здоровью, к
самочувствию своих детей и близких, благополучию окружающих.
Культура потребления предполагает понимание, что не существует
«хороших» и «плохих» алкогольных напитков. Алкоголь одинаков и в водке, и
вине, и в пиве.
Целесообразно разработать целый набор инструментов и механизмов,
которые
позволят
охватить все составляющие культуры
потребления
алкоголя: ценности, правовые и этические нормы, образцы и правила
поведения, моду, язык и стереотипы мышления, традиции и обычаи.
К числу основных инструментов формирования новой культуры
потребления, можно отнести:
–
программы по формированию моды на здоровый образ жизни и,
сочувствия
алкогольного
и
помощи
людям,
опьянения,
оказавшимся
через
социальную
в
состоянии
рекламу,
кино,
телесериалы, телепрограммы, материалы в СМИ и т.п.;
–
просветительские программы для подростков и их родителей;
–
последовательное
применение
ограничений
в
отношении
маркетинга и рекламы ко всем алкогольным напиткам, где пиво не
является исключением;
–
исключение
пропаганды
в
позитивном
алкоголя
в
кино,
потребления
ключе
театре
и
неумеренного
литературных
произведениях.
Реклама в местах продаж должна осуществляться таким образом,
чтобы не стимулировать чрезмерное потребление алкоголя. Управляющий
персонал и сотрудники ресторанов, кафе, баров и торговых точек, должны
проходить надлежащую подготовку по ответственному подходу к продаже
алкоголя и обслуживанию клиентов.
9
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
V. ОГРАНИЧЕНИЯ НА УПОТРЕБЛЕНИЕ АЛКОГОЛЯ
ЛЮДЬМИ ИЗ «ГРУПП РИСКА»
Одним
из
важнейших
принципов
НАП
должен
стать
дифференцированный подход к потребителю. Необходимо разработать
систему мер противодействия потреблению алкоголя несовершеннолетними
лицами, молодежью и другими группами населения страны, которых следует
определить как «группы риска».
Эти меры должны касаться более строгого соблюдения существующих
возрастных ограничений на покупку алкоголя в торговых точках, барах,
ресторанах и кафе, а также применение более суровых наказаний в
отношении лиц, снабжающих алкогольными напитками несовершеннолетних
покупателей. Важно добиваться выполнения существующих законов, что
может дать более позитивный эффект по сравнению с дальнейшим
ужесточением законодательства, которое не исполняется на практике.
10
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
При этом нужно понимать, что меры, направленные на контроль за
оборотом и ограничение доступа потребителей к алкоголю, будут действенны
только
в
том
случае,
если
государство
будет
эффективным
и
последовательным в подавлении нелегального рынка алкоголя. В противном
случае любые ограничения на легальном рынке приведут к росту «теневого»
оборота алкогольной продукции.
Другими мерами, способными ограничить употребление алкоголя
подростками
поддержки
и
и
молодежью,
привлечения
могут
быть
внимания
программы
родителей
к
информирования,
соответствующим
проблемам, а также принятие мер раннего вмешательства в отношении
подверженных риску молодых людей.
Очевидно также, что профилактические кампании, нацеленные на
подростков и молодых людей, приведут к положительным результатам только
после того, как молодежь перестанет наблюдать пьянство взрослых,
особенно страдающих алкогольной зависимостью.
К
«группам
риска»
(которым
категорически
противопоказано
употребление алкоголя даже в минимальных количествах) следует отнести
следующие категории людей:
–
детей, подростков и молодежь в возрасте до 18 лет,
–
беременных женщин и кормящих матерей,
–
лиц, страдающих рядом заболеваний,
–
больных, страдающих алкогольной зависимостью,
–
представителей ряда наций и народностей (с генетически
обусловленной неспособностью перерабатывать алкоголь).
Необходимо разработать целую систему мер, направленных на
предотвращение доступа к алкоголю лиц из «групп риска».
В частности, важно разработать и принять на Федеральном уровне
специальные программы по профилактике алкоголизма с включением
11
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
реабилитационных методик и современных эффективных лекарственных
препаратов.
Употребление алкоголя на рабочем месте в России запрещено
законодательно. Тем не менее, зачастую можно наблюдать несоблюдение
этой нормы именно представителями таких профессий, как
управляющие
транспортными средствами (автомобиль, общественный транспорт, поезд,
самолет, пароход и т.п.), включая диспетчеров, военных, представителей
правоохранительных органов и силовых структур или государственных
учреждений, врачей, учителей, воспитателей, работников предприятий
питания, торговли и сферы услуг и пр. Контроль за исполнением закона
должен стать во главу угла, а применение таких средств как предрейсовое
тестирование на наличие алкоголя в крови, наказание за несоблюдение и
создание трезвых социальных стандартов – нормой жизни.
К числу мер, направленных на ограничение физической доступности к
алкоголю, следует отнести:
–
подготовку анализа оптимального количества точек продаж
алкоголя из расчета на душу населения,
–
обеспечение
соблюдения
правил
барах/кафе/ресторанах/магазинах
торговли
путем
в
применения
соответствующих санкций против нарушителей,
–
внедрение и соблюдение этических стандартов ответственного
обслуживания покупателей.
Целесообразно
обязать
производителей
алкогольной
продукции
размещать информацию о количестве чистого спирта в объеме алкогольного
напитка на любой упаковке алкогольной продукции с целью контроля
потребителями объема потребляемого алкоголя.
12
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
VI. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1. В основе механизма реализации Национальной алкогольной
политики должны лежать:
o меры информационно-пропагандистского характера,
o меры правового характера,
o целевые программы и инициативы.
При этом первоочередным условием снижения уровня потребления
алкоголя уже в ближайшие годы, а также реализации других задач
Национальной алкогольной политики, является исключение нелегального
оборота
алкогольной
продукции
и
изменение
статуса
пива
и
слабоалкогольных напитков. С учетом того, что в последние годы наблюдался
устойчивый рост потребления алкоголя исключительно за счет роста
потребления пива, следует считать недопустимой ситуацию, когда пиво (если
судить по его рекламе в СМИ) фактически отнесено к пищевому продукту.
2. В ходе подготовки Национальной алкогольной политики необходимо
внимательно
отнестись
к
рекомендациям
Всемирной
организации
здравоохранения, а также мировому опыту решения алкогольной проблемы.
С одной стороны, для России вряд ли применим в полном объеме
опыт какой-либо одной страны или какая-либо одна («северная» или
«южная») модель потребления алкоголя. Российская Федерация – большая
страна, для которой характерно наличие национальных, конфессиональных,
региональных, физиологических и иных особенностей. С другой стороны,
13
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
мировой опыт нужно внимательно изучить, чтобы подготовить на этой основе
собственный, российский вариант Национальной алкогольной политики.
3. Необходимо поддержать усилия государства в направлении
решения алкогольной проблемы в Российской Федерации, а также позицию,
обозначенную руководством страны в программах Национального проекта
«Здоровье» и в Концепции развития здравоохранения Российской Федерации
до 2020 года.
В
дополнение
к
этому,
необходимо
разработать
и
принять
федеральную целевую программу по оказанию всеобъемлющей комплексной
помощи больным, страдающим алкогольной зависимостью, охватывающей
все
этапы
обеспечения
развития заболевания,
социальной
от
реабилитации
своевременной диагностики
и
применения
до
современных
эффективных лекарственных средств.
4. На основе Концепции развития системы здравоохранения в
Российской Федерации до 2020 и основных положений Национальной
алкогольной политики Государственной Думе необходимо в течение 2010
года подготовить и вынести на обсуждение соответствующие законопроекты,
направленные на решение алкогольной проблемы в Российской Федерации.
5. Реализация Национальной алкогольной политики невозможна без
создания системы эффективного партнерства. Успех в реализации НАП будет
зависеть от взаимодействия всех
здравоохранения
и
медицинского
заинтересованных сторон: органов
сообщества,
органов
образования,
родительских комитетов, просветительских организаций и НКО, алкогольной
индустрии, предприятий оптовой и розничной торговли, союзов и ассоциаций
потребителей, служб социального обеспечения, правоохранительных органов
и
органов
юстиции,
законодателей
и
чиновников
правительственных
ведомств, органов местной власти и местного самоуправления.
14
Концепция национальной алкогольной политики в Российской Федерации
Только совместными и консолидированными усилиями государства,
общества, медицинских специалистов и алкогольной индустрии возможно
решение алкогольной проблемы в Российской Федерации, реализация целей
и задач Национальной алкогольной политики.
15