Василевич Г.А. Конституционный суд решил

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕШИЛ: ТРУД ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
МОЖЕТ ИМЕТЬ СПЕЦИФИКУ
(Журнал “Отдел кадров”, 2001. С. 4 - 6)
Среди широкого круга вопросов, явившихся предметом рассмотрения Конституционным
Судом в текущем году, большое число составляют решения, касающиеся трудовых отношений.
Так, 18 июля 2001 г. Конституционный Суд принял решение “О конституционности статьи 21
закона Республики Беларусь “Об основах службы в государственном аппарате” и пункта 12
постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29 марта 2001 г. № 2 “О
некоторых вопросах применения судами законодательства о труде”.
Основанием для рассмотрения данного дела явилось обращение одного из депутатов
Палаты представителей, ссылавшегося на неконституционность ст. 21 названного закона и
указанного постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, воспроизводящего
положения этого закона.
Прежде
чем
остановиться
на
сути
проблемы,
обращу
внимание
на
то,
что
Конституционный Суд обычно, в соответствии с частью четвертой ст. 116 Конституции, может
выносить заключения (как особый вид решений) на основе предложений Президента, палат
Парламента, Правительства, Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда. При обращении
других субъектов Конституционный Суд на основе ст. 40, части первой ст. 116 Конституции
выносит решения, процедура принятия и юридическая сила которых определяется не только
Конституцией, но и законом о Конституционном Суде Республики Беларусь.
Позитивное содержание такого решения непосредственно влияет на законотворческую и
правоприменительную практику. Важно иметь в виду, что не только заключения, но и иные
решения (кроме процедурного характера) вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах
не установлен иной срок (ст. 38 закона о Конституционном Суде). Решения Конституционного
Суда подлежат официальному опубликованию в “Звяздзе”, “Народной газете”, Национальном
реестр правовых актов Республики Беларусь, а также в “Вестнике Конституционного Суда
Республики Беларусь”.
Обращение депутата Палаты представителей по указанному делу было рассмотрено,
исходя из требований ст. 18 закона “О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета
Республики Национального Собрания Республики Беларусь”.
В ст. 21 закона об основах службы в государственном аппарате среди оснований для
прекращения службы в государственном аппарате (наряду с отставкой служащего, расторжением
контракта по предусмотренным в нем основаниям) предусмотрено, что служба может быть
прекращена в случае достижения служащим государственного аппарата пенсионного возраста и
наличия у него права на полную пенсию по возрасту, если государственный орган не сохранил с
ним трудовых отношений. Именно конституционность этой нормы была поставлена под
сомнение. Надо признать, что повод для такого сомнения имелся. Ведь еще 23 сентября 1994 г.
Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции нормы Кодекса законов о
труде, позволявшие увольнять работников по причине достижения пенсионного возраста и
наличия права на пенсию по возрасту. Однако принятым тогда решением не исключалась
возможность
существования
особого
правового
регулирования
трудовых
отношений
с
отдельными категориями работников.
В рамках данной статьи нет возможности останавливаться на существующем в литературе
споре о том, к предмету какой отрасли права — административному или трудовому — относятся
нормы, регулирующие отношения, связанные со службой в государственном аппарате. Отметим,
что согласно части второй ст. 3 закона “Об основах службы в государственном аппарате” от 23
ноября 1993 г. отношения, связанные со службой в госаппарате, регламентируются трудовым,
пенсионным и иным законодательством в той мере, в какой они не урегулированы
вышеназванным законом, т.е. его положения первичны, а остальные нормы имеют дополняющее
значение. Такой же подход закреплен и в ст. 5 действующего Трудового кодекса, согласно
которой нормы кодекса применяются к трудовым и связанным с ними отношениям служащих
госаппарата в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, определяющими
их правовой статус.
Конечно, закрепление существующего подхода в законе об основах службы в
государственном аппарате еще не означает, что это соответствует Конституции и нормам
международного права. Для ответа на этот вопрос Конституционный Суд весьма тщательно
проанализировал весь круг актов законодательства, международных документов, имеющих
отношение к данной проблеме. Ориентиром здесь являлись статьи 41 и 39 Конституции, где
закреплено право на труд, а также право равного доступа к любым должностям в государственных
органах.
Конституционный Суд, проанализировав закон об основах службы в государственном
аппарате, отметил ряд особенностей статуса государственного служащего по сравнению со
статусом любого другого работника, определяемого нормами Трудового кодекса. Это касается
установления ограничений для службы в госаппарате, установления служебных прав и
обязанностей, более высоких гарантий и ответственности в связи с осуществлением
организационно-распорядительных
полномочиями
для
выполнения
и
административных
государственных
мер,
функций.
наделением
Как
отмечено
властными
в
решении
Конституционного Суда, устанавливая особенности правового статуса государственного
служащего,
законодатель
таким
образом
исходил
из
принципа
обеспечения
высокой
эффективности деятельности государственных структур, олицетворяющих государство и от имени
которого они осуществляют властные полномочия. По мнению Конституционного Суда,
ограничения допускаются Конституцией и международно-правовыми актами. Обращаясь к
анализу последних, Конституционный Суд исходил прежде всего из положений ряда документов
Международной Организации Труда.
Пункт 5 Рекомендации МОТ № 162 “О пожилых трудящихся” предусматривает, что
пожилые трудящиеся без дискриминации по возрасту должны пользоваться равенством
возможностей и обращения наравне с другими трудящимися, в частности, относительно доступа, с
учетом их личных способностей, опыта и квалификации, к работе по их выбору как в
государственном, так и в частном секторах; однако в исключительных случаях могут
устанавливаться возрастные ограничения ввиду особых требований, условий или правил для
некоторых видов работы (подпункт “b”).
Конвенция МОТ № 158 “О прекращении трудовых отношений по инициативе
предпринимателя” предусматривает, что в той степени, в какой это необходимо, компетентным
органом или соответствующим учреждением каждой страны могут быть приняты меры, по
консультации с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые
существуют, с целью исключения из сферы применения Конвенции или ее отдельных положений
таких категорий работающих по найму лиц, условия занятости которых регулируются
специальными соглашениями, обеспечивающими в целом защиту, в любом случае эквивалентную
защите, предусмотренной этой Конвенцией.
Рекомендация МОТ № 119 “О прекращении трудовых отношений по инициативе
предпринимателя” применяется ко всем отраслям экономической деятельности и ко всем
категориям трудящихся при условии, что могут быть исключены из сферы ее применения
государственные служащие, работающие в государственных органах управления, но лишь в той
мере, в какой конституционные положения препятствуют применению к ним положения или
положений этой Рекомендации (подпункт “d” пункта 18). Пункт 22 этой же Рекомендации также
указывает на возможность установления в законодательных и других положениях обязательного
возраста для прекращения трудовых отношений.
С учетом изложенного Конституционный Суд посчитал правомерным существование в
законе нормы, в соответствии с которой возможно прекращение службы в государственном
аппарате в связи с достижением служащим государственного аппарата пенсионного возраста и
наличия у него права на полную пенсию по возрасту.
Проанализировав законодательство и практику его применения, Конституционный Суд
отметил также необходимость расширить гарантии для служащих госаппарата. Например, при
принятии нанимателем решения о прекращении службы в госаппарате следует учитывать
отношение госслужащего к работе, его способность качественно выполнять служебные
обязанности. Необходимо также учитывать время действия контракта, т.е. не должно быть
ситуации, когда после перезаключения контракта на весьма продолжительный срок с лицом
пенсионного или предпенсионного возраста, наниматель вдруг решает прекратить трудовые
отношения по причине достижения пенсионного возраста.
В заключение отметим, что в принципе допуская применение такой нормы, как и ее
наличие в законодательстве, Конституционный Суд считает желательным установление в законе
большего объема гарантий для служащих государственного аппарата при прекращении службы в
государственном аппарате в связи с достижением пенсионного возраста. Это вполне можно
сделать, приняв новый закон о государственной службе, в разработке проекта которого принимали
участие и специалисты Конституционного Суда.
Конечно, на первый взгляд может сложиться впечатление, что Конституционный Суд “не
защитил” интересы госслужащих. Однако на проблему необходимо смотреть в комплексе. Ведь
предусмотренный законом порядок прекращения службы в госаппарате содействует привлечению
на госслужбу более молодые кадры, исключает кадровый “застой”. Подходы белорусского
законодателя здесь не являются новыми. В законодательстве ряда стран (например, России,
Франции) предусмотрены аналогичные нормы. Поэтому решение Конституционного Суда
является исключительно правовым. В наш актив можно записать решение от 22 сентября 2000 г.
“О порядке предоставления и суммирования трудовых отпусков”. Предметом проверки являлись
нормы Трудового кодекса и постановления Совета Министров от 27 июля 2000 г. № 1156,
которым утвержден Порядок предоставления и суммирования трудовых отпусков.
Согласно названному постановлению Совета Министров Республики Беларусь в редакции
от 27 июля 2000 г. № 1154, которым был утвержден Порядок предоставления и суммирования
трудовых отпусков (в дальнейшем — Порядок), дополнительные отпуска присоединяются к
основному минимальному отпуску. При этом продолжительность трудового отпуска не могла
превышать 35 календарных дней. Если дополнительный отпуск равен или превышает 14
календарных дней, то к основному минимальному отпуску присоединяется отпуск большей
продолжительности, а другие поглощаются им (пункт 8 Порядка).
Проанализировав в частности нормы законодательства о дополнительных поощрительных
отпусках, Конституционный Суд отметил, что Декретом Президента Республики Беларусь от 26
июля 1999 г. № 29 “О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений,
укреплению трудовой и исполнительской дисциплины” в качестве одной из дополнительных мер
стимулирования
труда
работников,
с
которыми
заключены
контракты,
предусмотрено
предоставление дополнительного отпуска с сохранением заработной платы до 5 календарных
дней. Право на данный отпуск и его продолжительность, установленные Декретом Президента
Республики Беларусь, не могли быть ограничены актом Правительства (постановлением было
установлено, что суммарная продолжительность основного и дополнительного отпусков не может
превышать 35 календарных дней), так как этот вопрос находится в компетенции Президента
Республики Беларусь.
В своем решении Конституционный Суд отметил, что положения пункта 8 Порядка
предоставления и суммирования трудовых отпусков, утвержденного постановлением Совета
Министров Республики Беларусь от 27 июля 2000 г. № 1154, не соответствуют Закону “Об
основах службы в государственном аппарате”, Декрету Президента Республики Беларусь от 9
сентября 1997 г. № 16 и Декрету Президента Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 29 и не
могут в этой связи ограничивать суммарную продолжительность основного отпуска и
дополнительных отпусков, которые предусмотрены названными Законом и декретами Президента
Республики Беларусь.
В силу требований статей 83, 85, 108 и 137 Конституции Республики Беларусь
соответствующие положения названных Закона и декретов Президента Республики Беларусь
обладают верховенством и действуют непосредственно.
Совету Министров Республики Беларусь было предложено привести постановление от 27
июля 2000 г. № 1154 в соответствие с актами, обладающими более высокой юридической силой, и
решением Конституционного Суда Республики Беларусь.
5 января 2001 года Правительство постановлением № 10 внесло изменения и дополнения в
порядок предоставления и суммирования трудовых отпусков, в том числе и в части
предоставления поощрительных отпусков, предусмотренных статьей 160 Трудового кодекса и
подпункта 2.5 пункта 2 Декрета от 26 июля 1999 г. № 29 “О дополнительных мерах по
совершенствованию
дисциплины”.
трудовых
отношений,
укреплению
трудовой
и
исполнительской