А БЫЛ ЛИ НАБЛЮДАТЕЛЬ

А БЫЛ ЛИ НАБЛЮДАТЕЛЬ?
или проблема независимого наблюдения в России
В странах с долгой демократической историей опыт наблюдения, и в частности
независимого наблюдения, на выборах является неотъемлемой частью избирательного
процесса и уже продемонстрировал свою эффективность. Граждане редко подвергают
сомнениям результаты выборов, степень доверия к власти оказывается намного выше, чем в
нашей стране. В соответствии с данным показателем (да и с многими другими) Россию
лишь с некоторыми оговорками можно отнести к демократическому государству. Но если
большинство общепризнанных признаков демократической системы (разделение властей,
выборность органов власти, политический плюрализм и т.д.) хотя бы формально
присутствуют в законодательстве РФ, независимое наблюдение на выборах оказывается вне
его. В силу этого, а также из-за неразвитости гражданского общества в стране, независимое
наблюдение в России остается фрагментарным и неспособным представить полную картину
происходящего на выборах. Особенно актуальной данная тема становится сегодня в связи с
новым законом о выборах, который по сути сводит всю практику независимого наблюдения
на нет.
Прежде, чем говорить о независимом наблюдении более подробно, давайте
разберемся, кто такой наблюдатель. В федеральном законе «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» записано, что:
«наблюдатель – гражданин РФ, уполномоченный осуществлять наблюдение за
проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период
проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов,
референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления
итогов голосования и определения результатов выборов, референдума»1. Очевидно, что
данное определение не учитывает другие возможные этапы наблюдения за выборами, кроме
дня голосования, что, на мой взгляд, существенно ограничивает права гражданина.
Сегодня уже на международном уровне признана необходимость и важность
наблюдения за избирательным процессом и результатом выборов. В международных
документах наблюдатели называются гарантом обеспечения прав граждан на участие в
управлении своим государством, а также избирательного права (избирать и быть
избранным). Помимо этого участие наблюдателей в избирательной кампании, присутствие
наблюдателей в день голосования на участках повышает уверенность граждан в законности,
справедливости и честности выборов, повышает доверие граждан к результатам выборов,
что особенно важно для России, где степень этого доверия очень низкая. Наблюдение
является одной из форм участия граждан в избирательном процессе и в целом способствует
повышению политической грамотности населения (наблюдатели проходят специальную
подготовку, где они знакомятся с политической системой РФ, законодательством и т.д.) и
развитию гражданского общества. Наблюдатель может выступать в качестве арбитра в
разрешении спорных вопросов, возникающих в ходе предвыборной кампании и подведении
итогов выборов. Таким образом, наблюдение на выборах является важной частью
избирательного процесса в демократических странах.
Независимое наблюдение – наблюдение выборов, осуществляемое вне руководства
органами государственной власти, а также не в интересах какой-то одной политической
силы. Таким образом, независимое наблюдение имеет более беспристрастный характер. Оно
исключает:
 давление административного ресурса, которое может быть использовано в
отношении членов избирательных комиссий любого уровня (так, членами УИК чаще всего
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 года (с изменениями и дополнениями от 27 сентября 2002 г., 24
декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.). М.: Российский фонд свободных выборов, 2003. С. 20.
1
1
бывают работники тех государственных учреждений (школы, больницы, детские сады и
т.д.), где располагается избирательный участок);
 давление партийной принадлежности;
 влияние ангажированных СМИ.
Однако независимые наблюдатели или неполитические организации, осуществляющие
наблюдение, должны еще доказать свою беспристрастность и объективность. Иначе, такое
наблюдение не будет считаться в полной мере независимым, основываясь лишь на
формальных признаках. Примеры такого формального независимого наблюдения мы
встречаем и в отношении международного и внутреннего наблюдения, когда не
соблюдается самый главный признак – неангажированность. Так, международные
наблюдатели на Украине, в Грузии, Сербии, представляя определенные страны, помогли
прийти к власти нужным им лидерам. Это создает серьезные препятствия как для развития
самого института независимого наблюдения, так и для проведения настоящих
демократических выборов.
Кроме того, очевидно, что эффективное независимое наблюдение требует создания
некой единой структуры, сети, системы, а не носить единичный, фрагментарный характер.
Только в этом случае их оценка избирательного процесса может считаться более надежной
и достоверной, чем заключения, предоставляемые избирательными комиссиями или
представителями партий или кандидатов. Тем не менее это не исключает возможности для
граждан осуществлять собственное неофициальное наблюдение и сообщать о нарушениях
(подкупах, преждевременном начале агитации и т.д.) общественным организациями,
избирательным комиссиям, обращаться с заявлением в суд и т.д.
Как же обстоит дело с независимым наблюдением в России? Российский опыт
проведения «настоящих» выборов составляет около 15 лет. Столько же насчитывает
история наблюдения на выборах в РФ. Впервые оно состоялось в 1989 – 1990 годах в
Московской области, а в 1991 году – и в России. Формально главными действующими
лицами наблюдения в то время были представители партий и кандидатов и члены
избирательных комиссий. Независимое наблюдение носило неофициальный и
фрагментарный характер.
Не существовало и неполитических организаций,
специализирующихся на наблюдении за выборами.
В конце 90-х гг. появляются, а в последнее время набирают силу и массовость
неполитические общественные объединения, ставящие своей целью привлечение граждан к
участию в общественной и политической жизни, взаимодействие власти и общества путем
контроля, наблюдения за деятельностью законодательных и исполнительных органов
власти, соблюдением законодательства о выборах, в частности осуществление независимого
наблюдения на выборах.
Примерами подобных организаций могут служить региональный общественный фонд
«Информатика для демократии» (Индем) и Ассоциация некоммерческих организаций «В
защиту прав избирателей «ГОЛОС».
Фонд ИНДЕМ появился в 1990 году и занимался изучением функционирования
политической системы России, в том числе – партийной системы и представительных
органов. В 1999 году исследователи фонда разработали и успешно запустили проект
«Информатика для демократии 2000+». Он был направлен на создание общероссийской
сети корреспондентов-наблюдателей выборов в РФ. Целью данного проекта было
предоставление гражданам России возможности лично и непосредственно проявить свою
гражданскую активность, а в перспективе – изменение негативной тенденции, связанной с
утратой доверия населения к выборному процессу и результатам выборов, а также
формирование новых структур гражданского общества. Основными участниками проекта
стали журналисты, сотрудники негосударственных и общественных организаций. Они
прошли обучение и успешно осуществили наблюдение на выборах во время избирательных
кампаний 1999-2000 и 2003-2004 годов. По итогам наблюдения были изданы аналитические
2
доклады, брошюры-руководства для наблюдателей, прошли конференции и круглые столы
и т.д.
С 2000 года деятельность по независимому наблюдению на выборах осуществляет
Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС». Сегодня
Ассоциация насчитывает 30 региональных отделений (в том числе в Томской области),
каждое из которых объединяет местные общественные и некоммерческие организации (в
томском отделении «Голоса» это 8 достаточно сильных и известных в городе общественных
организаций, таких, как Партнёрство промышленников и предпринимателей, Фонд
гражданского и политического образования, Центр поддержки некоммерческих
организаций и др.). Независимое наблюдение на выборах является лишь одним из
направлений деятельности Ассоциации. Помимо этого она занимается мониторингом
деятельности действующих депутатов в различных регионах, выработкой предложений по
изменению законодательства как на уровне регионов, так и на федеральном.
В Томской области представители Ассоциации и волонтеры приняли участие в
наблюдении за выборами в Государственную Думу IV созыва и губернатора Томской
области (2003 г.), Президента РФ и мэра г. Томска (2004 г.), депутатов Томской городской
думы (2005 г.). При чем наблюдение проходило не только на стационарных участков, в дни
голосования работала мобильная бригада наблюдателей, которая объезжала участки в
течение дня, фиксируя нарушения или помогая коллегам на местах. В некоторых регионах
была организована горячая линия «Наш голос», на которую поступали сообщения о
нарушениях от рядовых избирателей. Подобная практика наблюдения на выборах прошла и
продолжает осуществляться и в других регионах страны, где существуют региональные
отделения «Голоса». Кроме того, представители Ассоциации в качестве международных
наблюдателей приняли участие в выборах на Украине и в Киргизии.
С целью квалифицированного осуществления наблюдения на выборах под эгидой
Ассоциации «ГОЛОС» и Томского городского комитета в Томске была создана «Школа
независимого наблюдателя». Школа проводит специальные занятия для тех, кто хочет
обучиться грамотному наблюдению за избирательными кампаниями (как теоретические, так
и практические – деловые игры). Лекторами приглашаются ведущие политологи, юристы,
эксперты в области избирательного права, члены избирательных комиссий. Волонтерам,
прошедшим эту школу выдаются соответствующие сертификаты. Школой был подготовлен
специальный Блокнот наблюдателя, содержащий основные права, обязанности
наблюдателя, образцы отчетов, протоколов, актов и заявлений. Слушатели школы
занимаются также правовым просвещением граждан, готовят свои буклеты, листовки,
плакаты. В планах Школы – обучение наблюдателей не только от Ассоциации, но и
предоставление подобных услуг политическим партиям, избирательным блоками и
кандидатам, предполагается также обучение членов избирательных комиссий, которые, как
показала практика наблюдения, не всегда в состоянии точно подсчитать избирательные
бюллетени.
Таким образом, в России уже накоплен определенный опыт независимого наблюдения
на выборах. Однако на пути деятельности неполитических организаций в России
существует множество проблем и препятствий.
Первая и, пожалуй, центральная проблема связана со статусом независимого
наблюдателя в России. Современное российское избирательное законодательство не
препятствует, но и никак не способствует формированию системы независимого
наблюдения на выборах. В законодательстве РФ вообще не существует такого понятия как
«независимый наблюдатель», отношение же к данной категории наблюдателей достаточно
настороженное и противоречивое как со стороны закона, так и со стороны действующих
лиц избирательного процесса (членов избирательных комиссий, кандидатов и др.).
В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ» зафиксировано, что общественное объединение,
выставляющее своих наблюдателей, «должно быть создано и зарегистрировано на уровне,
3
соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне»1. Таким образом,
создается препятствие для наблюдения за выборами федерального уровня для
неполитических организаций, не имеющих статуса федеральных. До 2003 года такого
статуса не имела и Ассоциация «ГОЛОС», насчитывавшая в то время лишь 15
региональных отделений.
Анализируя институт наблюдателей в России и за рубежом, обычно выделяют два
основных подхода к роли наблюдателей в период проведения избирательной кампании. В
Западной Европе и США наблюдатели традиционно осуществляют контроль за выборами
на каждой стадии избирательного процесса и могут составить целостную картину всего
хода выборов. Другой подход к осуществлению внешнего контроля за выборами
заключается в более классическом объеме полномочий, которыми международные
правовые акты наделяют краткосрочных наблюдателей. И здесь мы сталкиваемся с еще
одной проблемой наблюдения в РФ. Российское избирательное законодательство
предусматривает лишь краткосрочное наблюдение на выборах, то есть в день голосования
и при повторном подсчете голосов. Международные (иностранные) наблюдатели вправе
также присутствовать при досрочном голосовании.
Другая проблема наблюдения на выборах в РФ заключается в слабой подготовке
самих наблюдателей, особенно это касается наблюдателей от политических партий или
кандидатов, которые не утруждают себя полноценным обучением, а ограничиваются общим
и кратким инструктажем или раздачей методических материалов. Однако при наблюдении
оказывается важным не только знание закона, но и умение отстоять свою точку зрения,
грамотно применить нормы закона в конкретной ситуации, что, на мой взгляд, требует
также специального обучения, формирования необходимых навыков и т.д.
К еще одной проблеме независимого наблюдения на выборах в РФ можно отнести
финансовую проблему. Подготовка материалов, наблюдателей, оплата работы (даже чисто
символическая) требует денежных средств. Понятно, что основным источником доходов
общественных организаций являются гранты. Нет граната – не денег. Таким образом,
финансовая проблема имеет два аспекта. С одной стороны, просто отсутствие или
недостаток денег, с другой – появление некоторой зависимости этих организаций от
грантодателей. В России второй аспект усложняется еще и тем, что большинство грантов
поступает из-за рубежа, что некоторыми воспринимается как финансирование иностранной
разведки под видом общественной организации. Особенно актуальной данная проблема
становится в связи с новым законом о некоммерческих организациях, который существенно
ограничивает и делает их деятельность более зависимой от органов государственной власти
или может привести к исчезновению многих НКО.
Перспективы независимого наблюдения на выборах в связи с обозначенными и
другими проблема весьма неоднозначны. На мой взгляд, его реальное развитие зависит от
двухсторонних действий как со стороны общественности, так и со стороны власти. Законы
останутся лишь декорацией без реальных действий граждан, а гражданские действия
останутся бессмысленным «долбанием в стенку» (например, отслеживание и сообщение о
нарушениях), если они не будут иметь положительных последствий (рассмотрение
заявлений о нарушениях, их реальное влияние на результат выборов). Выход один: делать
шаги на встречу друг другу. Власть же сегодня хочет сделать шаг назад, перечеркнув все,
что было достигнуто в отношении гражданского общества в России, поставив подпись под
новым законом об НКО.
Таким образом, за 15-летний срок проведения альтернативных выборов в РФ был
накоплен значительный опыт наблюдения, в частности независимого наблюдения, на
выборах. Созданы и успешно функционируют неполитические организации, которые ставят
одной из своих приоритетных целей независимое наблюдение на выборах. При этом их
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 года (с изменениями и дополнениями от 27 сентября 2002 г., 24
декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.). М.: Российский фонд свободных выборов, 2003. С. 101.
1
4
структуры действуют не только в центральной России и крупных городах, но и в Сибири и
на Дальнем Востоке; независимое наблюдение осуществляется не только на местных, но и
федеральных выборах. Существенно, что эти организации объединяют граждан и
ассоциации граждан с разнообразными интересами, что позволяет задействовать в
общественно-политической жизни самые разные слои населения. В результате эффективно
организованное независимое наблюдение, с одной стороны, выступает институтом
гражданского участия населения в избирательном процессе, а с другой – гарантом
законности и честности выборов и достоверности их результатов.
Однако институт независимого наблюдения в России стоит еще только в самом начале
своего пути, что естественно предполагает существование значительной массы проблем как
правового, так и организационного характера, решение которых требует тщательного
анализа как существующего законодательства, так и накопленного опыта других стран и
самой России.
5