Правительство Российской Федерации
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" Факультет мировой экономики и мировой политики Кафедра международных экономических организаций и европейской интеграции ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему: «Роль национальной международного политики поддержки регулирования экспорта в формировании сельскохозяйственной продукции» Студент группы № 26МТП Ляляскина А.А. Научный руководитель к.э.н., доц. Бирюкова О.В. Москва, 2014 г. 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ОГЛАВЛЕНИЕ ...................................................................................................... 2 ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 3 1. Поддержка экспорта сельскохозяйственной продукции как объект международного регулирования ............................................................................ 7 1.1 Фактор внешней торговли в развитии сельскохозяйственной отрасли ... 7 1.2 Вопрос продовольственной безопасности и либерализация торговли .. 11 1.3 Обзор методологий оценки поддержки экспорта сельскохозяйственной продукции ........................................................................................................... 15 2. Международный опыт поддержки сельскохозяйственной отрасли ............ 21 2.1 Тенденции и особенности аграрной политики государств ..................... 21 2.2. Механизм государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли США .................................................................................................................... 28 2.3 Опыт поддержки аграрного производства в Китае .................................. 40 3. Пути совершенствования системы поддержки сельского хозяйства в России ................................................................................................................................. 50 3.1 Современное состояние сельскохозяйственной отрасли РФ и ее экспортный потенциал ...................................................................................... 50 3.2 Сельскохозяйственная политика РФ и нормы международного регулирования торговли .................................................................................... 57 3.3 Направления совершенствования государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли в России ......................................................... 62 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 68 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ....................................... 71 3 ВВЕДЕНИЕ По завершению восьмого – Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ торговля сельскохозяйственными товарами впервые была включена в процесс многостороннего регулирования. С этого времени практически все страны мира осуществляли реформы в области поддержки сельского хозяйства в рамках переговоров Всемирной торговой организации. Актуальность исследования связана с тем, что в условиях развития процессов глобализации внешняя торговля оказывает все большее влияние на развитие аграрного сектора государства, что проявляется в высоком уровне протекционизма на рынке сельскохозяйственной продукции развитых и развивающихся стран. Присоединение России к ВТО явилось причиной активного обсуждения и оценки последствий данного события для функционирования и развития отечественного сельскохозяйственного комплекса. Существование ряда проблем, связанных с адаптацией сельского хозяйства России к правилам и нормам международного регулирования указывает на необходимость государственного участия в вопросах поддержки отрасли. В процессе проведения переговоров по сельскому хозяйству в рамках ВТО международные споры приняли уклон в сторону выбора наиболее эффективных инструментов поддержки производителей аграрного сектора, способствовавших устранению нерыночных, искажающих торговлю способов поддержки производства. В рамках политики стимулирования производства сельскохозяйственных товаров привлечение ресурсов из государственного бюджета в аграрный сектор не является достаточным действием для поддержки отрасли, существенно важным и необходимым является создание целостной системы государственной аграрной политики. Наличие потенциала развития сельскохозяйственного сектора в России, а также важность укрепления 4 продовольственной безопасности страны требует особого внимания со стороны государства к вопросу поддержки производителей данного сектора. Объектом исследования является система мер государственной поддержки сельского хозяйства. Предметом исследования выступают правила регулирования государственной поддержки сельского хозяйства в рамках ВТО. В качестве гипотезы исследования выдвигается предположение о том, что адаптация национальной политики поддержки экспорта сельскохозяйственной продукции к нормам и правилам международного регулирования позволяет странам увеличить объемы производства и совершенствовать производственные процессы в сельскохозяйственной отрасли. Цель исследования состоит в определении направлений и механизмов совершенствования сельскохозяйственной политики продукции поддержки в России с производителей учетом международного регулирования в рамках ВТО. Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи: - оценить роль и место сельского хозяйства в экономике страны; - изучить особенности и принципы формирования национальной политики государственного регулирования сельского хозяйства с учетом требований ВТО; - рассмотреть практику государственной поддержки сельскохозяйственных производителей в зарубежных странах (на примере США и Китая); - охарактеризовать современное состояние сельскохозяйственной отрасли РФ и ее экспортный потенциал; - обозначить проблемы государственного регулирования аграрного сектора РФ и определить направления их решения; - сформулировать предложения по возможному использованию опыта рассмотренных зарубежных стран в области поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. 5 Первая часть работы посвящена осмыслению роли международной торговли в экономическом развитии государства в связи с развитием процессов глобализации, а также рассмотрению места аграрного сектора в этом вопросе. В контексте развития торговли сельское хозяйство рассматривается в качестве специфического товара. В первой части работы уделяется внимание вопросу продовольственной безопасности стран, актуальности продовольственной проблемы в мире, изучены причины необходимости увеличения производства сельскохозяйственной продукции. В первой главе исследования также определено понятие поддержки национальных производителей сельскохозяйственной продукции, изучены основные международные системы оценки поддержки экспорта в аграрном секторе, а именно: агрегатная мера поддержки ВТО, включающая агрегированный и эквивалентный показатели поддержки, и оценка ОЭСР, включающая оценку поддержки производителя, потребителя и поддержки общих услуг. Вторая глава посвящена изучению зарубежного опыта государственной поддержки сельскохозяйственного отрасли в условиях членства в ВТО. В данной части работы рассмотрены основные тенденции и особенности аграрной политики ряда стран, осуществлен анализ опыта поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в США и Китае. Третья часть работы включает в себя характеристику современного состояния сельскохозяйственной отрасли в России и ее экспортного потенциала. В данной части работы проводится анализ совместимости проводимой аграрной политики России с нормами ВТО, обозначены проблемы в системе господдержки и определены основные направления ее совершенствования с учетом зарубежного опыта. Теоретической и методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных исследователей, рассматривающих в своих работах принципы функционирования систем поддержки экспортеров, 6 особенности применения отдельных ее инструментов в части проведения государственной аграрной политики поддержки производителей. Проблемы процессов участия государства сельскохозяйственного в регулировании производства были экономических изучены рядом зарубежных исследователей, среди них: А. Смит, Д. Рикардо, Дж. Гэлбрейт, Р. Простерман, М.Трейси и др. Вопросы функционирования и развития сельскохозяйственного сектора в условиях международного регулирования торговли сельскохозяйственными товарами нашли отражение в трудах таких зарубежных авторов, как К. Андерсон, Б. Хекман, А. Панагария и др. Вопросы государственного сельскохозяйственной исследования отрасли отечественных регулирования являются и распространенной экономических школ. В поддержки областью российской экономической литературе имеется значительное количество публикаций в рамках темы поддержки сельскохозяйственных производителей. Наибольший интерес в ходе проведения исследования представляют работы И.Н. Буздалова, Н.Г. Барышникова, И.И. Дюмулена, Э.Н. Крылатых, Р.С.Друганова, С.В. Киселева, В.В. Козлова, В.В. Рау, Р.А. Ромашкина, А.С. Сидорук, В.Я. Узуна и др. Научная новизна исследования заключается в разработке обоснованных предложений по адаптации действующей системы государственной поддержки сельского хозяйства России к обязательствам, принятым в рамках ВТО. В работе использовались официальные нормативно-правовые акты, аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, аналитические публикации, периодические справочные и статистические издания ВТО, ОЭСР, ФАО. Методология исследования включает в себя элементы теоретического, абстрактно-логического, анализа. структурного, сравнительного, монографического 7 1. Поддержка экспорта сельскохозяйственной продукции как объект международного регулирования 1.1 Фактор внешней торговли в развитии сельскохозяйственной отрасли Среди всех форм международных отношений международная торговля является одной из наиболее развитых и распространенных. Развитие внешней торговли способствует повышению эффективности экономики государства: интенсифицируется и углубляется специализация производства, повышается степень загрузки мощностей, внедряются новейшие технологии, появляется возможность быстрее диверсифицировать и сбалансировать экономику, более полно удовлетворить потребительский спрос. Что касается торговли сельскохозяйственными товарами, она растет относительно медленнее по сравнению с другими товарами: до 1960 г. аграрные производители насчитывали более 30% торговли товарами в мире, однако с начала нынешнего столетия их доля составила в среднем около 9%1. Развитие теорий международной торговли берет начало в XVII веке, когда происходило формирование первых школ экономической мысли. С точки зрения представителей меркантилизма, внешняя торговля является способом накопления денежного богатства, которое является главным фактором укрепления мощи государства. Положительный торговый баланс, согласно мнению меркантилистов, дает возможность странам увеличивать внутренние расходы, развивать производство, повышать занятость населения. Рекомендации меркантилистов заключались в том, что странам необходимо стимулировать экспорт и ограничивать импорт посредством инструментов государственного вмешательства. Протекционистским взглядам меркантилистов были противопоставлены идеи представителей классической школы. Классики теории международной торговли А.Смит и Д. Рикардо утверждали, что внешняя торговля играет важную роль для экономического роста государства: торгуя, страны получают 1 Anderson K. Globalization’s effects on world agricultural trade, 1960 to 2050 – April, 2010. Режим доступа: [http://rstb.royalsocietypublishing.org/]. 8 выгоду от специализации экономической деятельности. Согласно взглядам А. Смита, каждая страна посредством обмена получает абсолютное преимущество. Частным случаем классической экономической теории Адами Смита является идея о свободной конкуренции и способности к саморегулируемости продовольственного рынка. В основе идеи «невидимой руки рынка» лежит убеждение в том, что поведение экономических субъектов рационально, а значит, оно способствует росту эффективности индустриализации, при которой капитал направляется в наиболее выгодные отрасли. Индустриализация сельскохозяйственного производства, охватившая практически все страны мира в XX в., привела не только к положительным результатам – росту прибавочной стоимости и производительности, но также и к отрицательным результатам, среди которых: концентрация сельскохозяйственного производства и одновременный рост безработицы в сельской местности; механизация и химизация аграрного производства, усиливающие эрозию почв2. Д. Рикардо утверждал, что торговля выгодна для стран, даже если они не обладают абсолютным преимуществом в производстве конкретных товаров. Согласно теории сравнительных преимуществ, государствам необходимо экспортировать тот товар, в производстве которого она имеет наибольшее преимущество, либо наименьшее «непреимущество». По мнению представителей неоклассической теории международной торговли, конкуренция на международном рынке способствует экономии на масштабе, а торговля на внешнем рынке способствует распределению доходов внутри страны, что влечет за собой экономический рост. Место сельскохозяйственной отрасли в индустриальной экономике рассматривается с точки зрения отношения спроса и предложения. Причиной сравнительно низких доходов производителей сельскохозяйственной является низкая эластичность соотношения уровня доходов потребителей и спроса на продовольственные товары. Данный факт феномен подкрепляется низкой 2 Соболева О.В. Реформа поддержки сельского хозяйства: опыт зарубежных стран и выводы для России // Известия Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2010 г. С.144. 9 мобильностью факторов производства в аграрном секторе, что в результате приводит к нестабильности цен сельхозтоваропроизводителей3. и дестабилизирует финансовое положение Все это приводит к необходимости вмешательства государства в область регулирования функционирования и поддержки сельскохозяйтсвенной отрасли. Представители теории распределения доходов от внешней торговли поразному оценивали влияние внешней торговли на экономический рост государства. В. Столпер считал, что при возрастании цен на определенные товары, торговля ими будет оказывать положительное действие на экономический рост страны. Согласно мнению Т. Рыбчинского, увеличение экспорта товара, в производстве которого используется избыточный фактор производства, приводит к замедлению развития в остальных отраслях, что сдерживает экономический рост. Согласно мнению представителей французской школы физиократии, сельское хозяйство и торговля рассматриваются как два источника богатств государства. Однако и торговля, и промышленное производство являются ответвлением сельского хозяйства - обе эти отрасли существуют лишь благодаря сельскому хозяйству. Сельское хозяйство доставляет сырье для промышленности и товары для торговли и оплачивает как ту, так и другую. Торговля и промышленность возвращают полученные им прибыли сельскому хозяйству, которое возобновляет богатства, ежегодно расходует их и потребляет4. Немецкий протекционист Ф.Лист считал, что торговля должна регулироваться соответственно интересам и нуждам сельского хозяйства и промышленности, но не сельское хозяйство и промышленность должны следовать за интересами и нуждами торговли. Сельское хозяйство Ф. Лист рассматривал как исключение из политики протекционизма, продукция Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч.степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.15. 4 Потапова И.С. История экономических учений: Учебное пособие. 3-е изд. – М.: МГИУ, 2008. С.30. 3 10 которого всегда конкурентоспособна, а, кроме того, оно зависит от успехов индустрии, но не наоборот5. Согласно взглядам американского экономиста Джона Гелбрейта, существуют сферы экономической деятельности, в которых роль государства весьма значительна. Так, государственное вмешательство необходимо в сельском хозяйстве. Регулирующие функции государства сводятся, кроме прочего, к поддержке уровня цен на сельскохозяйственные товары и субсидированию. При отсутствии оказания подобных мер, согласно Гелбрейту, объем производства продукции сельского хозяйства может быть недостаточным, а уровень цен - высоким6. Согласно мнению ряда экономистов, международная торговля продукцией сельскохозяйственного производства значительно подвержена протекционизму и распространяющаяся экспортному политика субсидированию. поддержки доходов В частности, производителей сельскохозяйственной продукции ослабляет цену на мировом рынке7. Ограничения, накладываемые на программы поддержки производителей сельскохозяйственной рыночные продукции, диспропорции и позволяют контролировать снизить международные процессы экспортного субсидирования. Международные организации могут играть важную роль в международных отношениях, затрагивающих вопросы регулирования торговли между странами. Но достижение значительного уровня снижения поддержки сельскохозяйственной отрасли не может быть достигнуто, поскольку направление и стратегия аграрной политики в государствах определяется в связи с внутренними экономическими проблемами в стране. Переоценка значения сельскохозяйственной отрасли в экономике страны в современное время определяется двумя основными факторами. Если раньше сельское хозяйство рассматривалось больше как вспомогательная отрасль для Потапова И.С. История экономических учений: Учебное пособие. 3-е изд. – М.: МГИУ, 2008. С.126. Гэлбрейт, Дж. Экономические теории и цели общества / Дж. Гэлбрейт. М.: прогресс, 1976. С. 152-156, 217. 7 Rayner A. J., Ingersent K. A., Hine R. C. Agriculture in the Uruguay Round: An Assessment // The Economic Journal. 1993. № 103. P.1513. 5 6 11 развития промышленности, то в настоящее время все большее внимание сосредотачивается на общеэкономического роли роста сельского страны. хозяйства Также, с в развитием ускорении процессов глобализации значительно изменилась «среда обитания» сельского хозяйства: наблюдается значительный рост спроса на продовольственные товары как в развитых, так и в развивающихся странах; появление новых био- и информационных технологий оказывает воздействие на устройство рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия; развитие институциональных инноваций в аспекте создания на наднациональном и национальном уровнях институтов регулирования сельскохозяйственного сектора призвано обеспечить сельское хозяйство различного рода финансовыми, консультационными и прочими услугами. Современная теория выделяет пять уровней синергетического эффекта развития сельского хозяйства для глобального хозяйства: ускорение восстановление экономического гендерного равенства, роста, сокращение достижение бедности, продовольственной безопасности и обеспечение экологической устойчивости8. 1.2 Вопрос продовольственной безопасности и либерализация торговли Проблема продовольственной безопасности является одной их важнейших глобальных задач человечества на сегодняшний день. После принятия в 1996 году Римской декларации о всемирной продовольственной безопасности продовольственная эта проблема приобрела обязательный характер для всех стран мира и, по существу, превратилась в норму международного права. Продовольственная безопасность уже не рассматривается как чисто внутреннее дело отдельной страны; теперь это не 8 Byerlee D., de Janvry A., Sadoulet E. Agriculture for Development: Toward a New Paradigm / Annual Review of Resource Economics. 2009. Vol. 1(1). PP.15-20. 12 только и не столько обязательства правительства, сколько юридическое международное правовое установление9. Мировой продовольственный кризис последних лет, преимущественно отражающийся на развивающихся странах, указывает на необходимость увеличения сельскохозяйственного производства в мире для обеспечения продовольственной безопасности, искоренения голода, бедности. Неурожаи, неблагоприятные природно-климатические условия, рост численности населения на планете, увеличение потребления продуктов питания в таких странах, как Индия и Китай – все это указывает на актуальность продовольственной проблемы в мире. Большие территории, предназначавшиеся ранее для производства продовольственного зерна, ряд стран сегодня используют для производства биотоплива. Такой способ сокращения добычи углеводородного сырья может в определенной степени оказывать действие на снижение производства продуктов продовольствия. Устранение кризисных явлений в продовольственной ситуации требует сплоченных усилий мирового сообщества. В связи с необходимостью увеличения производства продовольствия перед мировым сообществом стоит задача создания стимулов для производителей аграрного сектора. Поддержка сельского хозяйства является важным элементом государственной аграрной политики. Но такая поддержка может существенно искажать условия торговли, а поэтому являться причиной торговых споров, как результата несправедливой конкуренции. При оказании поддержки фермерам важно избежать искажения торговли на международных рынках. Начиная с 1950-х гг. промышленно развитые страны достигли значительного уровня протекционизма в сельскохозяйственном секторе, что также распространилось и на новые индустриальные страны10. Либерализация аграрной торговли на протяжении долгого времени существования ГАТТ была Назаренко В.И. Продовольственная безопасность. М.: Памятники исторической мысли, 2011. С.21. Anderson K.., Heckman B., Strutt A. Agriculture and the WTO: Next Steps // Review of International Economics. 2001. № 9(2). P.192. 9 10 13 недостижима – вызывала спорные вопросы в процессе многосторонних переговоров. Только в ходе восьмого – Уругвайского раунда переговоров удалось достичь соглашения в сфере сельского хозяйства. Несмотря на то, что обязательства стран, принятые в ходе Уругвайского раунда не привели к большому сокращению защиты аграрного сектора, в рамках этого раунда была заложена основа для дальнейших реформ либерализации, что рассматривалось мировым сообществом как одно из важнейших его достижений. На рубеже тысячелетий приоритетными условиями для достижения успеха в рамках последующих переговоров ВТО рядом исследователей рассматривались следующие действия стран: 1) Сохранение принципа консенсуса в рамках предстоящих раундов переговоров для достижения кросс-секторальных компромиссов; 2) Содействие присоединению ко ВТО новых членов (Китай, Россия, Украина, Вьетнам); 3) Поддержка понимания необходимости торговых реформ для обеспечения продовольственной безопасности; 4) Исследование перспектив коалиции членов ВТО для уменьшения враждебной настроенности между странами, основанной на несовершенстве информации11. По мнению исследователей рынка, международная торговля сельскохозяйственными товарами настолько искажена, что либерализация ее принесет большие преимущества, чем снижение тарифов на промышленные товары. Эффективность субсидирования экспорта с точки зрения экономической теории рассматривается неоднозначно. Как было отмечено выше, поддержка производителей того или иного товара может серьезно искажать условия производства и торговли. Экспортные субсидии способны изменить условия доступа продукции на зарубежный рынок. Как правило, субсидируемый товар Anderson K.., Hekman B., Strutt A. Agriculture and the WTO: Next Steps // Review of International Economics. – 2001. № 9(2).P.209. 11 14 пользуется большим спросом в импортирующей его стране в сравнении с аналогичными группами товаров из третьих стран, производители которых не имели соответствующей поддержки, что влечет экономические потери для этих стран. Одним из основных негативных последствий экспортного субсидирования является искажение распределения ресурсов в мировой экономике, по мнению А. Грина и М. Требилкока. Экономисты рассматривают модель из трех стран, в которых компании в первой и второй стране производят определенный товар Х и экспортируют его в третью страну. Субсидии компаниям первой страны позволяют производить товар Х больше оптимального уровня и при этом производители этой страны отвлекают часть или все производство этого товара во второй стране. А потребители третьей страны в такой ситуации потребляют больше, чем нужно товара Х, поскольку он стал более дешевым. В результате, посредством субсидирования производство товара может сосредоточиться в менее эффективных фирмах12. Субсидии экспортерам приводят к увеличению государственных расходов, формируют дополнительное бремя на потребителей субсидируемого товара и налогоплательщиков, что приводит к снижению благосостояния экспортирующей страны. Проблема продовольствием государства, полноценного – предмет стремящегося обеспечения особого сохранить населения внимания свою собственным каждого суверенного независимость, обеспечить устойчивость развития экономики, благополучие граждан13. Для решения проблемы продовольственной безопасности необходимы значительные инвестиции сельскохозяйственных и смежных отраслей. При выполнении этих условий необходимо соблюдение международных правил поддержки агропромышленного комплекса. 12 Creen A. Enforcing WTO obligations: what can we learn from export subsidies? / Creen A., Trebilcock M. // Journal of International Economic Law. 2007. № 10(3), 653–683. 13 Милосердов К.В. Продовольственная безопасность в мире / Агропродовольственная политика России. Изд.: Уральский научно-исследовательский институт экономической и продовольственной безопасности. 2013. №11 (23). С. 7. 15 1.3 Обзор методологий оценки поддержки экспорта сельскохозяйственной продукции Важным моментом в начале проведения исследования заданной темы является разделение понятий поддержки и защиты национальных производителей сельскохозяйственной продукции. Если подразумевать под поддержкой национального государственной власти, производителя положительно любые действия влияющие на субъектов национальное производство, это может привести к смешению понятий «защиты» и «поддержки» производителя. Если использовать критерий влияния регулирующих мероприятий на уровень конкурентоспособности производимой продукции, к защитным мерам аграрного сектора можно отнести ряд мер, способствующих снижению конкурентоспособности импорта. К государственной поддержке агропромышленного комплекса можно отнести комплекс принимаемых субъектами (органами власти всех уровней в пределах своей компетенции) мер поддержки по повышению конкурентоспособности национальных производителей в сфере АПК таким образом, что объектами воздействия (получателями поддержки) являются национальные производители (поставщики)14. Посредством субсидирования национальные правительства оказывают поддержку своим конкурентоспособности. производителям, Субсидии развитых повышая стран их уровень продолжают быть препятствием для торговли товарами, произведенными в развивающихся и наименее развитых государствах, что вместе с высокими тарифами на отдельные виды продукции значительно ущемляет их интересы15. Тарифные барьеры, а также нетарифные меры ограничения доступа на рынок также Дудник А.В. Концептуальные основы экономической политики аграрного протекционизма в современной России / Аграрный вестник Урала. 2011 г. №5 (84). С.76. 15 Сидорук А.С. Об отдельных аспектах совершенствования правил регулирования внутренней поддержки сельского хозяйства в ВТО. Вестник Томского государственного университета. 2009. N327. С.169-170. 14 16 являются причиной искажения торговли. Барьеры доступа на рынок часто высоки, они существенны как для развитых, так и для развивающихся стран. По результатам проведенных исследований, около 90% издержек от протекционизма возникает из-за барьеров доступа на рынок. Рост тарифов в аграрном секторе находится на высоком уровне в настоящее время и оказывает большое воздействие на развитие отрасли многих развивающихся стран16. Существуют две основные международные системы оценки поддержки экспорта агропромышленного комплекса: агрегатная мера поддержки ВТО (система цветных ящиков) и ОЭСР (оценка поддержки производителя и производные показатели). Эти оценки различны по целям и методам их расчета. В области регулирования рынков сельскохозяйственных товаров в отношении субсидий основным принципом соглашений ВТО стали не запрет использования субсидий и меры, направленные на устранение ущерба, а система обязательств участников по ограничению и сокращению субсидирования производства и экспорта сельскохозяйственных товаров17. ВТО для количественного измерения уровня поддержки производителей сельскохозяйственной продукции использует общий агрегированный показатель поддержки (АПП/AMS). АПП применяется для измерения внутренней поддержки. Однако многие виды политики в рамках положений о АПП включают защиту от предоставляемого доступа на рынок и экспортных субсидий. В связи с тем, что правила ВТО в области сельского хозяйства определяются с точки зрения политических инструментов, а не торговых эффектов, в настоящее время меры ВТО и обязательства по сокращению поддержки являются неточными и несбалансированным18. 16 Laborde D., Martin W. Agricultural trade: What matters in the Doha round? / The Annual Review of Resource Economics. 2012. P.192. 16 Creen A. Enforcing WTO obligations: what can we learn from export subsidies? / Creen A., Trebilcock M. // Journal of International Economic Law. 2007. № 10(3), 653–683. 17 Шадрина Е.Н. Всемирная торговая организация о нормах и правилах в области субсидирования сельского хозяйства. / Российский внешнеэкономический вестник. 2007. №11.С.41. 18 Gorter H., Ingco M. The AMS and Domestic Support in the WTO Trade Negotiations on Agriculture: Issues and Suggestions for New Rules / ARD. 2002. P. 2. 17 Агрегированный показатель поддержки определяется как суммарные объемы выплат и иных субсидий, выплачиваемых на основе товарного принципа, и общие суммарные выплаты и субсидии, осуществляемые на нетоварной основе19. АПП включает: 1) показатель поддержки рыночных цен, измеряемый разницей между фиксированной мировой справочной ценой и внутренней регулируемой ценой в любой данный момент времени; 2) объем бюджетных расходов20. Существуют категории мер, применение которых разрешает не сокращать объемы поддержки. ВТО разделяет следующие виды поддержки в зависимости от степени искажения торговли: - «Янтарная (желтая) корзина» Мероприятия аграрной стимулирующими – наиболее искажающая поддержка. политики производство и, янтарной корзины следовательно, считаются искажающими торговлю. К ним относят поддержку рыночных цен, льготы на транспортировку и списание долгов, приобретение ГСМ со скидками, прямые платежи и субсидии т. п. - De minimis – пороговый уровень финансирования мер «янтарного ящика», являющийся количественным критерием эффекта искажения торговли. Выражается он в процентах от валовой стоимости произведенной продукции: для развитых стран – 5%, для развивающихся – 10%. Предполагается, что такой уровень поддержки оказывает минимальное искажающее воздействие на торговлю. - «Голубая корзина» – поддержка, увязанная с ограничением производства, является формой компенсации доходов, утрачиваемых производителями. Такая поддержка необходима для ограничения выпуска Шадрина Е.Н.Всемирная торговая организация о нормах и правилах в области субсидирования сельского хозяйства / Российский внешнеэкономический вестник. 2007. №11. С. 42. 20 Технические записки ФАО по вопросам торговой политики, связанным с переговорами по сельскому хозяйству в рамках ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU/Domestic_support_RUS.pdf] 19 18 сельскохозяйственной продукции и связана с прямыми выплатами в рамках программ сокращения производства. Такого рода выплаты не подвергаются обязательному сокращению, если они основываются на фиксированных площадях и урожаях, а в животноводстве – если они осуществляются на фиксированном поголовье скота. Данный вид поддержки не оказывает влияния на объем предложения сельскохозяйственной продукции на международном рынке. - «Корзина для развивающихся стран» – меры «специальных режимов», которые включают в себя инвестиционные субсидии, частичную компенсацию затрат при покупке материально-технических средств. Такие меры предусмотрены только для развивающихся стран. В «зеленой корзине» сосредоточены такие меры поддержки, которые не оказывают искажающего воздействия на торговлю, они могут применяться без всяких ограничений. Примером такого рода поддержки может являться строительство инфраструктуры, компенсация потерь от стихийных бедствий, подготовка кадров, развитие ветеринарии, научно-исследовательские разработки, меры по созданию государственных резервов продовольствия для обеспечения продовольственной безопасности и меры по оказанию продовольственной помощи внутри государства и т. п. Данные меры не оказывают искажающего влияния на внешнюю торговлю, осуществляются за счет финансируемых из государственного бюджета правительственных программ, не предусматривают перераспределение средств потребителей, поддержание цен производителей. Кроме субсидирования ВТО регулирует также меры по поддержке цен на продукцию сельскохозяйственной отрасли на внутреннем рынке. Для измерения государственной поддержки цен используется эквивалентный показатель поддержки. Расчет данного показателя осуществляется в зависимости от уровня административно установленной цены или же исходя из величины расходов государства на поддержание цены. 19 Оценка системы поддержки ОЭСР включает в себя три составляющих: 1. Оценка Поддержки Производителя (PSE). 2. Оценка Поддержки Общих Услуг (GSSE). 3. Оценка Поддержки Потребителя (CSE). Оценка Поддержки Производителя (PSE) различает следующие типы поддержки: A. Поддержка на производимую продукцию; B. Поддержка на используемые ресурсы; C. Поддержка на га/голову/реализованную продукцию/прибыль (текущие уровни); D. Поддержка на га/голову/реализованную продукцию/прибыль (базовые уровни); E. Поддержка на га/голову/реализованную продукцию/прибыль (базовые уровни и без обязательства производства); F. Поддержка на основе критериев, не относящихся к производству; G. Прочее21. Обе системы – в ВТО и ОЭСР – охватывают как ценовую поддержку, так и бюджетную. Расчет ценовой поддержки ОЭСР применяется в любом случае, если применяется меры по поддержке цен, при этом за внутреннюю цену берется средняя цена производителя за текущий год. Расчет ценовой поддержки ВТО применяется, только если используются административные цены, за внутреннюю цену в этой системе берется административная цена за текущий год. Таким образом, PSE полностью рассчитывается на основе текущих параметров, AMS использует параметры базового периода для расчета ценовой поддержки. Существуют отличия и в учете бюджетной поддержки в показателях PSE и AMS. Выплаты на гектар или голову скота, увязанные с ограничением производства в оценке ОЭСР относятся к категории C или D в зависимости от 21 Effland A. Classifying and Measuring Agricultural Support Identifying Differences Between the WTO and OECD Systems / United States Department of Agriculture // Economic Information Bullentin.2011.№74. 20 порядка выплаты, в системе AMS такие выплаты будут учитываться в «голубой корзине» при условии соответствия определенным критериям. Поддержка доходов, не привязанных к производству, экологические платежи, выплаты в связи со стихийными бедствиями, финансирование инвестиций учитываются в системе оценки ВОТ в «зеленой корзине», согласно PSE такая помощь относится к определенным категориям (например, A, B, C, F) в зависимости от порядка выплаты22. Показатели ОЭСР предназначены для анализа текущей поддержки, показатели ВТО – для фиксирования и контроля обязательств по сокращению поддержки. Целью оценки поддержки, проводимой ОЭСР, является мониторинг и международный диалог по вопросам аграрной политики, в ВТО основной целью является оценка выполнения международных обязательств стран-членов. 22 Effland A. Classifying and Measuring Agricultural Support Identifying Differences Between the WTO and OECD Systems / United States Department of Agriculture // Economic Information Bullentin.2011.№74. 21 2. Международный опыт поддержки сельскохозяйственной отрасли 2.1 Тенденции и особенности аграрной политики государств Либерализация торговли влечет за собой проблемы, которые связанны с разным уровнем технологического развития стран. Либерализация торговли, приводящая к росту цен на продовольственную продукцию негативно сказывается на положении стран-импортеров, однако создает преимущества для стран-экспортеров сельскохозяйственной продукции. Поиск правильного решения в данном контексте зависит от регулирующих действий международных организаций. Основной долгосрочной целью Соглашения по сельскому хозяйству является проведение реформ, закладывающих основы прозрачной, рыночноориентированной Вопросы системы экспортного торговли сельскохозяйственной субсидирования поставок продукцией. сельскохозяйственной продукции на внешние рынки на всем протяжении Уругвайского раунда переговоров являлись одними из наиболее острых. В частности, члены Кернской группы – ведущие развитые и развивающиеся страны-экспортеры сельскохозяйственной продукции, выступают за либерализацию торговли сельскохозяйственными товарами, сокращение внутренней поддержки и ликвидацию экспортного субсидирования23. Согласно анализу статистических данных, в странах ОЭСР общая поддержка аграрного сектора увеличилась в среднем с 296 млрд. долл. США в 1986-1988 гг. до 403 млрд. долл. в 2010-2012 гг. и составила в среднем немногим более 1 млрд. долл. в день в 2000-х гг. Аграрная политика стран ОЭСР в настоящее время обходится потребителям и налогоплательщикам менее, чем в 1% от ВВП24. Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.110. 24 Brooks J. Policy coherence and food security: The effects of OECD countries’ agricultural policies / Food Policy. 2014. № 44. P.89. 23 22 Доля поддержки, направленной непосредственно производителям, в общей поддержке (TSE) снизилась с 81% в 1986-1998 гг. до 62% в 2010-2012 гг. Доля поддержки общих услуг (GSSE), напротив, выросла более, чем в 2 раза – с 12% до 26%. Около 2/3 данного вида поддержки было направленно на маркетинг и продвижение товаров на рынок. Поддержка производителей (PSE) на протяжении данного периода претерпела некоторые изменения в номинальных показателях, однако в реальных показателях снизилась. Также наблюдалась отрицательная динамика показателя отношения поддержки к доходам производителей. Доля валовой выручки фермеров в общей поддержке производителей (%PSE) сократилась с 37% до 19%25. В странах ОЭСР, где имели место существенные реформы, ряд стран сместили поддержку в сторону менее искажающих торговлю инструментов. В настоящее время существуют хорошие условия для смены искажающих торговлю инструментов и создания вместо них более эффективных альтернативных инструментов, включая социальную безопасность, а также инструменты помощи производителям справиться с рисками, так же как и с улучшением долгосрочной продуктивности26. Brooks J. Policy coherence and food security: The effects of OECD countries’ agricultural policies / Food Policy. 2014. № 44. P.89. 26 Brooks J. Policy coherence and food security: The effects of OECD countries’ agricultural policies / Food Policy. 2014. № 44. P.90. 25 23 Диаграмма 1. Поддержка сельского хозяйства в странах ОЭСР (% от общего дохода фермеров). Австралия Новая Зеландия Европейский союз Канада Корея Япония Исландия Норвегия Швейцария США Бразилия Китай Индонезия Казахстан Россия Южная Африка 2.7 0.8 19.0 14.3 53.8 55.9 47.3 63.1 56.6 7.1 4.6 16.8 20.9 14.6 13.5 3.2 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 Источник: Рассчитано по данным ОЭСР. Режим доступа: [http://www.oecd.org/tad/agriculturalpolicies/producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm] Подавляющее большинство развивающихся стран специализируется на производстве сельскохозяйственной продукции. Согласно «Сельскохозяйственному прогнозу ФАО-ОЭСР» на 2013-2022 гг., доля развивающихся стран в мировом производстве сельскохозяйственных товаров продолжит расти, поскольку приток инвестиций в сельскохозяйственный сектор этих стран будет способствовать сокращению разрыва в производительности между развитыми и развивающимися странами. На развивающиеся страны будет приходиться 80% роста мирового производства мяса и большая часть роста торгового оборота в течение последующих 10 лет. На их долю в 2022 году будет также приходиться большая часть мирового экспорта фуражного зерна, риса, масличных семян, растительного масла, сахара, говядины, куриного мяса и рыбы27. OECD - FAO Agricultural Outlook 2013-2022. Режим доступа: [http://www.oecd.org/site/oecdfaoagriculturaloutlook/oecd-fao-expect-slower-global-agricultural-production-growth.htm] 27 24 На практике по ряду основных продовольственных товаров целью правительств является снижение волатильности внутренних цен по отношению к мировой цене. Если мировые цены растут быстро, экспортеры могут ввести ограничения на экспорт для снижения внутренней цены относительно мировой. Ответные меры экспортеров потенциально улучшают их условия торговли, несмотря на то, что многие страны используют защитные меры против экспорта. При снижении мировых цен, экспортеры пользуются экспортными субсидиями, в то время как импортеры интенсивно вводят защитные меры, для изоляции своих производителей от снижения цены. Для крупных стран политика изоляции цены является более дорогостоящей, нежели для малых стран, поскольку мировые цены движутся против их попыток стабилизации. Сравнительный анализ объемов поддержки сельскохозяйственного производства стран ОЭСР, ЕС, Китая и США в 1995-1997 гг. и в 2010-2012 гг. показал, что в странах ОЭСР, в среднем, наблюдается снижение общей поддержки производителей (PSE). В Китае же наблюдается существенное увеличение поддержки производителей сельскохозяйственной продукции как в номинальном выражении, так и в относительных показателях - % от всех поступлений фермеров. В общей поддержке сельского хозяйства наблюдается возрастающая тенденция ее объемов для стран ОЭСР в среднем. Существенно увеличилась общая поддержка в Китае и США. Причем в Китае общий объем поддержки за рассматриваемый период увеличился более, чем в 13 раз. 25 Таблица 1. Изменение уровней поддержки сельского хозяйства в развитых и развивающихся странах. Страна Оценка поддержки агропроизводителей (PSE) (% от всех поступлений фермеров или млн. долл.) 1995-1997 % млн. долл. ОЭСР (в среднем) 30 253 931 США 12 26 614 ЕС 34 116 083 Китай 2 5 749 % 19 8 19 15 2010-2012 млн. долл. 252 550 29 913 105 305 135 386 Общая поддержка сельского хозяйства (TSE) (% от ВВП) % 1,6 0,9 1,5 1,4 1995-1997 млн. долл. 344 208 70 108 131 848 11 532 % 0,9 1 0,7 2,3 2010-2012 млн. долл. 402 531 145 334 121 436 160 023 Источник: Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.127. Для сельскохозяйственной отрасли многих как развитых, так и развивающихся стран характерен высокий уровень поддержки производителей, который может приводить к нарушению торговых потоков. Несмотря на то, что внутренняя поддержка гораздо менее важна, нежели барьеры доступа на рынок в определении общих издержек от искажения торговли, внутренняя поддержка считается особенно важной в отдельных отраслях. Примером такой отрасли может быть хлопковая, где барьеры доступа на рынок, как правило, невысоки и соответственно основополагающую роль в части поддержки производителей играет внутренняя поддержка. Из-за относительно высокого уровня защиты и существенных различий в уровнях защиты различных подсекторов аграрной отрасли, сельскохозяйственному сектору относят около 70% потенциальных выгод в виде реальных доходов от реформ внешней торговли28. Это указывает на чрезвычайную важность включения аграрной отрасли в число государственных реформ. Государственная поддержка аграрного сектора в настоящее время рассматривается как часть политики продовольственной безопасности страны. 28 Laborde D., Martin W. Agricultural trade: What matters in the Doha round? / The Annual Review of Resource Economics. 2012. P.280. 26 Несоответствие основной цели ВТО, направленной на либерализацию рынка сельскохозяйственных товаров, и стремлений группы стран-членов ВТО к обеспечению продовольственной безопасности, является характерной чертой кризиса Доха-раунда. Одной из ключевых переговорных тем текущего раунда переговоров ВТО является торговля сельскохозяйственными товарами. Межстрановые противоречия и взаимные претензии стран по ряду вопросов в части поддержки сельхозпроизводителей стали причиной затянувшихся переговоров. Подписанный в декабре 2013 года, Балийский пакет договоренностей в рамках Дохийского раунда переговоров включил в себя решение нескольких важных вопросов в области сельского хозяйства, среди которых: Министерское решение об общих услугах, Министерское решение об общественных запасах для целей продовольственной безопасности, Договоренность о процедурах администрирования тарифных квот на сельскохозяйственную продукцию, а также Министерская декларация об экспортной конкуренции. Обеспечение продовольственной безопасности, предполагающее закупку государством зерна у производителей и продажа его населению с низким уровнем дохода, относится к мерам янтарной корзины в виду искажающего эффекта, который такие действия государства могут оказывать на уровень цен и объемы производства. Вопрос продовольственной безопасности в рамках конференции был решен в пользу развивающихся стран. При заключении Министерского решения об общественных запасах для целей продовольственной безопасности члены ВТО договорились о том, что развивающиеся страны могут продолжать использовать существующие программы по обеспечению продовольственной безопасности, даже если размер предоставляемой поддержки превышает 10% общей стоимости всей произведенной продукции. Министерское решение по общим услугам подтверждает, что конкретные программы господдержки относятся к зеленой корзине, а потому их применение можно считать допустимым несмотря на размер оказанной 27 помощи. К таким затратам относятся программы, направленные на восстановление земли, сохранение почв и управление ресурсами, управление засухами и контроль за наводнениями, программы трудоустройства в сельской местности, выдача свидетельств о праве собственности и программы развития фермерских хозяйств с целью поддержки развития сельской местности и искоренения бедности29. Решения, принятые в рамках Конференции на Бали обозначают весьма важное направление для развития роли ВТО в сфере сельского хозяйства. По результатам проведенных переговоров допустимо констатировать, что ВТО может являться важнейшим форумом для нахождения баланса между интересами торговли и устойчивого развития государств. Качка Т. Значение новых решений ВТО по сельскому хозяйству для стран региона // Мосты. Специальный выпуск. Результаты девятой Министерской конференции ВТО и взгляд на будущее. Международный центр по торговле и устойчивому развитию. - Март, 2014 г. С.18. 29 28 2.2. Механизм государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли США Сельскохозяйственный сектор США играет значительную роль в экономике государства. К 1960-м годам агропромышленный комплекс США был способен обеспечить продовольственную безопасность страны. С этого времени объем экспорта сельскохозяйственной продукции начал стабильно превышать объем импорта. Таблица 2. Сельскохозяйственный баланс США (в текущих ценах), млрд. долл. Год Производство 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2011 2012 32,8 37,9 55,1 148,0 188,8 218,5 276,7 355,7 420,1 444,3 Экспорт 2,9 4,8 7,3 41,2 39,5 51,3 63,2 115,8 136,4 141,3 Импорт 4,0 3,8 5,8 17,4 23,0 39,0 59,3 81,9 99,0 102,9 Сальдо внешней торговли Экспортоемкость отрасли, % -1,1 1,0 1,5 23,8 16,5 12,3 3,9 33,9 37,4 38,4 8,8 12,7 13,3 27,8 20,9 23,5 22,8 32,6 32,5 31,8 Источник: Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.69. Рассчитано на основе: Agricultural Outlook Tables 2010. Mini-Historical Statistics. U.S. Census Bureau.Washington D.C. 2003. P. 83-84; Value of US Agricultural Trade by Fiscal Year, 1935-Present. USDA // http://www.ers.usda.gov; Statistical Abstract of the United States 2010. U.S. Census Bureau. Washington D.C. 2010. T. 813. Однако, если проанализировать относительные показатели, характеризующие вклад сельскохозяйственной отрасли в экономическое развитие страны, то можно заметить снижение роли сектора как в формировании ВВП, так и в занятости населения. Тем не менее, сельское хозяйство остается стратегической отраслью экономики США. 29 Диаграмма 2. Основные показатели развития сельскохозяйственной отрасли в США, %. Источник: Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.70. Рассчитано на основе: Mini-Historical Statistics. P. 1, 50, 51, 59, 83; Value of US Agricultural Trade by Fiscal Year, 1935-present; Statistical Abstract of the United States 2008. T. 602; Ibid. 2009. T. 600; Ibid. 2010. T. 607, 813; Ibid. 2012.T. 620; Agricultural Outlook Tables 2010. T. 2, 25; UNdata – http://data.un.org В развитии сельскохозяйственной отрасли США важнейшая роль принадлежит экономической политике государства, которая выражается в создании благоприятных рыночных условий для стимулирования сельского хозяйства, развития производственной инфраструктуры в сельской местности, обеспечения социальной защиты населения. Агропродовольственный рынок является наиболее протекционистски защищенным в сравнении с другими отраслями американской экономики. В США на развитие сельскохозяйственной отрасли в расчете на единицу продукции выделяется на 30% больше средств, чем в другие отрасли30. Многие экономисты объясняют масштабную государственную поддержку аграрного сектора США и других развитых стран тем, что сельское хозяйство в экономическом плане не является самодостаточной отраслью, а рынок продовольствия не является саморегулируемым. Кроме того, научноНещадин А. Опыт государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства за рубежом // Общество и экономика. № 8. 2008 г. С.132. 30 30 техническая революция, механизация и химизация сельскохозяйственной отрасли сделали данный сектор экономики капиталоемким производством. Усиливается этот факт тем, что чистая прибыль, как и рентабельность в сельском хозяйстве, даже в наиболее развитых странах, относительно низки31. На протяжении XIX–XXI вв. реформа поддержки аграрного сектора США совершила виток в своем развитии. С позиции значения и функций государственных институтов можно выделить три этапа: 1) деятельность правительственных институтов, направленная на создание и поддержку инфраструктуры отрасли в XIX — начале XX в.; 2) регулирование и контроль рынков продовольствия государством в период 1930–1980 гг.; 3) создание инструментов поддержки сельскохозяйственной отрасли с учетом важности сохранения экологии и культуры жизни на селе. В XXI в. США признали комплексность проблем поддержки сельского хозяйства, не ограниченных только доходами сельскохозяйственных производителей. Об этом может свидетельствовать принятие в США в 2002 году «Закона о безопасности сельского хозяйства и инвестициях в сельскую местность», в 2008 году - «Закона о продовольствии, защите почвы и развитии энергетики»32. Политика поддержки аграрного сектора в США берет свое начало в 30-х годах, в настоящее время результатом ее проведения явилось создание высокоразвитой системы аграрного бизнеса, ориентированной на достижение политических целей за рубежом. В 1979 г. в стране был принят Закон «О продовольственной безопасности», которым предусматривалась закупка зерна для пополнения продовольственной государственного безопасности резерва государства, с целью а также обеспечения оказания продовольственной помощи другим странам. Закон «О продовольственной безопасности» 1985 года и Закон «Об улучшении продовольственной Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.71. 32 Соболева О.В. реформа поддержки сельского хозяйства: опыт зарубежных стран и выводы для России // Известия Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2010 г. С.145. 31 31 безопасности» 1986 года существенно укрепили систему государственной помощи агропроизводителей. Регулирование процесса предоставления инвестиций производителям сельскохозяйственной государственных продукции планов и в США осуществляется программ посредством поддержания цен на сельскохозяйственные товары и доходы, организации государственного контроля и системы национальных стандартов. Государство оказывает воздействие на формирование спроса в продовольственном секторе, стимулирование экспорта продукции сельского хозяйства. По данным американских источников, принятие решений в сфере сельского хозяйства в современных условиях только на 30% осуществляется самими фермерами. Если общий доход фермеров принять за 100%, то решения правительства об уровне цен по программам их ежегодного субсидирования и ограничения агропродовольственного импорта (например, программы стимулирования производства пшеницы, хлопка, дичи, картофеля, кукурузы, табака, цитрусовых и т.д.) определяют доходы фермеров на 30%. На 20% их доходы обусловлены правительственными мерами по поддержке гарантированных цен на производимые в США молоко, семена хлопка, сахар, шерсть, зерновые. Государственные специальные заказы на производство ряда агропродовольственных товаров оказывают 15%-ное влияние на доходы фермеров33. В среднем поддержка агропроизводителей в США является относительно невысокой в сравнении со средним уровнем в странах ОЭСР, что видно из Диаграммы 3. Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18. 33 32 Диаграмма 3. Эволюция поддержки производителей сельскохозяйственного сектора в 1986-2012 гг. в отдельных странах ОЭСР, %. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 США ОЭСР Австралия Канада 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 0 ЕС Источник: OECD, PSE Database, 2013. Современная государственная программа поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в США состоит из ряда прямых и косвенных мер поддержки. В 2012 году прямые меры поддержки насчитывали около 14,2% бюджета Министерства сельского хозяйства США. Остальные – 85,8% составили косвенные меры поддержки, к которым относятся продовольственные программы (73,4%), охрана природных ресурсов и окружающей среды (6,8%), развитие села (2%), наука и образование (1,9%), программы регулирования рынка (1,7%)34. Продовольственные программы занимают большую часть бюджета Министерства сельского хозяйства. В 2012 году получателями продовольственной помощи стали 46,6 млн. жителей США, что эквивалентно 14,7% населения страны. Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.73. 34 33 Таблица 3. Основные федеральные программы поддержки фермеров и содействия внешнеэкономической деятельности аграрного бизнеса в США в 2001-2012 гг., млрд. долл. Программа Прямые выплаты Антициклические платежи Выплаты на покрытие кредита Кредиты фермерам на операционную деятельность Кредиты фермерам на покупку основных средств Программа стимулирования экспорта молочной продукции Программа продвижения экспортной пр-ции на рынках развивающихся стран Экспортное кредитование Программа содействия выходу на внешние рынки Закон 480 2001 0 2005 5232 2007 3957 2008 4821 2009 5222 2010 4898 2011 4745 2012 3837 0 2772 3159 359 731 903 124 10 5293 3856 174 6 146 192 30 0 2465 1724 1790 1710 1995 2670 2567 2550 1106 1299 1269 1552 1439 2150 1971 1975 53 3 0 100 20 0 0 10 10 17 9 9 4 12 269 197 98 110 3090 4123 5500 122 1308 173 1305 179 2061 212 1921 202 1843 200 1885 200 1829 Источник: Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. экон. наук. Екатеринбург, 2014. С.74. Рассчитано по: Agricultural Outlook Tables 2010. ERS USDA. T. 29; Mini-Historical Statistics. U.S. Census Bureau.Washington D.C. 2003. P. 83-84; Value of US Agricultural Trade by Fiscal Year, 1935-Present. USDA // http://www.ers.usda.gov; Statistical Abstract of the United States 2010. U.S. Census Bureau. Washington D.C. 2010. T. 813. Что касается прямой поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в США, данный аспект вызывает сомнения относительно ее правомерности с учетом норм международного регулирования. Согласно обязательствам США, принятым в рамках ВТО, уровень разрешенной поддержки по желтой корзине на 1995 г. составлял 23,1 млрд. долл., на десятилетие 2000-х гг. – 19,1 млдр. долл. 34 В действительности объем прямой государственной поддержки сельского хозяйства США снизился с 23,2 млрд. долл. в 2000 году до 10,6 млрд. долл. в 2012 году, а доля прямой поддержки сократилась, соответственно, с 29 до 7%35. Реализацией программ прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей в США занимается Агентство по содействию фермерским хозяйствам. Тремя основными программами в данной области поддержки являются кредитование производителей, поддержка операционной деятельности фермерских хозяйств, а также сохранение земельного фонда государства. Начиная с 1995 года, ежегодно американские фермеры получали от государства прямые выплаты, размер которых определялся в зависимости от площади земли, с которой в предыдущие периоды был получен урожай зерновых. Среди них: пшеница, кукуруза, ячмень, сорго, хлопок, рис, соя, арахис, масличные. Предполагалось, что такие выплаты не зависят от текущего урожая, поэтому данный вид поддержки производителей, согласно классификации мер поддержки агропроизводителей в рамках ВТО, был отнесен к «зеленой корзине». Механизм предоставления прямых выплат нейтрален по отношению к затратам ресурсов или к уровню цен, а также к погодным условиям, а потому не вызывает нежелательного воздействия на структуру предложения в условиях перепроизводства, но при этом позволяет обеспечивать производителям сельскохозяйственных товаров необходимый уровень дохода. Механизмы выплат прописывались в законе каждые шесть лет. Ограничением являлась сумма в размере 40 тыс. долл. на одного человека. Хозяйства, выручка которых составляет более 750 тыс. долл. не имели права участия в программе. Общая сумма выплат ежегодно достигала около 5 млрд. долл. Сумма выплаты рассчитывалась как произведение площади, на которой выращивались зерновые, коэффициента 0,85, урожайности и фиксированного платежа на единицу продукции. Таким образом, например, участок площадью в 35 FY 2005. Budget Summary and Annual Performance Plan. U.S. Department of Agriculture. P. 4-5, 22-29; Ibid. 2010. P. 4, 26, 37. 35 100 га, с зафиксированной в базовом периоде урожайностью 7 т/га кукурузы, давал право на получение дотаций в размере 6,5 тыс. долл. в год36. При утверждении прямых выплат в 1995 году предполагалось, что в течение пяти лет их размер будет значительно снижен в течение пяти лет, что было необходимым в рамках выполнения обязательств перед ВТО. Однако такие выплаты имели место и после принятия Закона о сельском хозяйстве от 2002 года, и после принятия Закона о сельском хозяйстве от 2008 года. Согласно Закону 2014 года, предполагается ликвидация прямых выплат производителям. достижением Снижение прямых сельскохозяйственной выплат политики считается США, значительным поскольку такое изменение способно свести к минимуму возможности искажения торговли. Прямые платежи были частью Программы прямых платежей производителям и Программы антициклических платежей. Согласно последней предполагается осуществление прямых выплат производителям в случае резкого снижения цены на производимые товары. Однако, в соответствии с новым Законом о сельском хозяйстве 2014 года, данная программа была полностью отменена. В системе прямой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции США важную роль играют региональные программы поддержки. В распоряжении штатов находится около 50 программ, реализуемых в целях содействия производству сельскохозяйственной продукции. Продвижение сельскохозяйственной продукции на зарубежные рынки является отдельным объемным направлением системы поддержки. Обеспечив спрос на внутреннем рынке, аграрно-промышленный комплекс США с начала 1980-х гг. начал активно развивать поставки на зарубежные рынки: за 19802012 гг. экспорт продукции сельского хозяйства увеличился с 41,2 до 141,3 млрд. долл. Экспортоемкость сельского хозяйства (31,8%) более чем в 2 раза Дальнов А. Легитимная поддержка сельского хозяйства России в рамках системы ВТО. Пульс рынка. Мясной ряд. №1. 2011. С.21. 36 36 превысила аналогичный показатель для всей экономики страны (14,0%)37. Развитие экспортных рынков является наиболее расширенным и развитым направлением содействия экспорту, что связано с отсутствием ограничений на ее предоставление в рамках ВТО. Среди них: - программа развития внешнего рынка; - программа расширения экспортной деятельности на зарубежных рынках; - программа развивающихся рынков; - программа распространения образцов экспортной продукции; - программа соблюдения технических стандартов при экспорте некоторых зерновых культур; Разработанные программы позволяют штатам, ориентированным на экспорт сельскохозяйственной продукции существенно увеличить свои экспортные поставки. Программа развития внешнего рынка была продлена Законом о сельском хозяйстве от 2014 некоммерческих расширения года. Программа направлена торговых ассоциаций для экспортных рынков на достижения американской финансирование долгосрочного сельскохозяйственной продукции. Программа создана для сокращения иностранных импортных ограничений и расширения возможностей роста для американских сельхозтоваропроизводителей. Отдельными направлениями данной программы являются снижение инфраструктурных и исторических рыночных препятствий, модификация кодов и стандартов, выявление потенциальных новых рынков для сельскохозяйственной продукции38. Программа расширения экспортной деятельности на зарубежных рынках имеет уклон в сторону увеличения экспорта сельскохозяйственного сырья. Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.72. 38 Crossingham R. Farm bill provides funding for a trio of trade programs // March, 2014. Режим доступа: [http://www.farmandranchguide.com/news/regional/farm-bill-provides-funding-for-a-trio-of-tradeprograms/article_cea4498a-a55b-11e3-b381-0019bb2963f4.html] 37 37 Программа развивающихся рынков оказывает помощь американским организациям в продвижении экспорта сельскохозяйственных товаров в страны, которые находятся на стадии развития рыночно-ориентированной экономики. Данная программа направлена на поддержку универсальных американских сельскохозяйственных товаров, проекты поддержки или продвижения фирменной продукции или продукции конкретных компаний не имеют права участия в ней. Программа доступа на рынок призвана обеспечить финансирование продвижения американских продовольственных товаров на зарубежные рынки. Предполагается, что данная программа будет значительно способствовать увеличению производства молока и сыра39. Согласно Закону о сельском хозяйстве 2014 года, 200 млн. долл. ежегодно будет направляться на финансирование данной программы. Следующим сельскохозяйственной важным продукции направлением являются поддержки программы экспорта гарантирования экспортных кредитов. Программа предполагает кредитование импортеров сельскохозяйственной продукции США и предоставление гарантий по займам. Однако в данной области поддержки наблюдается снижение масштабности. Так, если в 1980-1990 гг. существовало около 10 программ экспортных кредитов, то в 2013 году функционируют только 2: программа гарантирования экспортных кредитов и программа предоставления гарантии по экспортным кредитам на создание сельскохозяйственной инфраструктуры. Отметим, что программы «желтой корзины» не играют ключевой роли в субсидировании американской сельскохозяйственной отрасли. В соответствии с программами помощи в получении займов на сбыт злаковых, масличных культур и хлопка сельхозтоваропроизводители получают займы по гарантированным минимальным ценам, которые компенсируются в случае падения рыночных цен ниже ставок заимствования, определяемым в Crossingham R. Farm bill provides funding for a trio of trade programs // March, 2014. Режим доступа: [http://www.farmandranchguide.com/news/regional/farm-bill-provides-funding-for-a-trio-of-tradeprograms/article_cea4498a-a55b-11e3-b381-0019bb2963f4.html] 39 38 соответствии с Законом о сельском хозяйстве. Определенную часть затрат фермеров, являющихся держателями исторических базовых сельхозугодий, компенсируют также антициклические выплаты в том случае, если сезонные средние цены падают ниже целевых цен за вычетом ставок прямых выплат40. Основные расходы на поддержку отрасли проходят в рамках «зеленой корзины» и динамика их предоставления положительна, а объемы в последние годы значительно возросли. Диаграмма 4. Динамика и виды внутренней поддержки сельского хозяйства, США, 1995-2011 гг. Источник: Schnepf R. Agriculture in the WTO: Limits on Domestic Support January , 2014. Рассчитано на основе: WTO, annual notifications of the United States through. 2011. В рамках «зеленой корзины» основные виды поддержки сельскохозяйственного сектора США проходят в рамках продовольственных программ, поддержки общих услуг и доходов. Обзор торговой и сельскохозяйственной политики. США. 2012. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU/Trade_policy_brief_US_RUS_final.pdf] 40 39 Диаграмма 5. Категории мер «зеленой корзины», США, 1995-2011 гг. Источник: Schnepf R. Agriculture in the WTO: Limits on Domestic Support January , 2014. Рассчитано на основе: WTO, annual notifications of the United States through. 2011. Подводя итог рассмотрения системы поддержки производителей в США, отметим, что вопреки постепенному снижению предоставления прямой поддержки производителям сельскохозяйственной отрасли эффект от них тем не менее возрастает. В 2000 г. на 1 долл. прямой поддержки производство продукции сельскохозяйственного сектора составило 9,4 долл., в 2005 г. – 11,2 долл., в 2012 г. – 41,8 долл41. Также следует отметить, что в период финансовой нестабильности увеличение прямой государственной поддержки играет важную роль в поддержании производства. Так, в 2008 г. 39% сельскохозяйственных предприятий в США получили прямые выплаты, которые составили 12 тыс. Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.79. 41 40 долл., что эквивалентно 5% среднего валового или 21% чистого дохода этих предприятий42 (в 2012 году – 2,3 и 9,3%, соответственно)43. Сельскохозяйственная отрасль в США имеет стратегическое значение, в первую очередь, в связи с важностью обеспечения продовольственной безопасности. Опыт США демонстрирует, что развитие сельского хозяйства в условиях распространения процессов глобализации зависит от регулирующих функций государства. производителей Несмотря на сельскохозяйственной снижение продукции, объемов поддержки значимость данной поддержки не сокращается. Требования о сокращении предоставления прямой государственной поддержки в рамках ВТО не оказали существенного воздействия на государственную поддержку сельского хозяйства в США. Успешное развитие экспорта сельскохозяйственной продукции обусловлено структурированной государственной сельскохозяйственной политикой, целью которой является сельскохозяйственного развитие сектора, конкурентоспособности содействие экспортным продукции поставкам и стимулирование спроса на продукцию американского аграрного сектора за рубежом. 2.3 Опыт поддержки аграрного производства в Китае Китайская народная республика стала официальным 143-м членом ВТО в декабре 2001 года в результате пятнадцатилетнего переговорного процесса. Большинство авторов сходятся в том, что опыт данной страны по вступлению во Всемирную торговую организацию является самым положительным среди её членов44. Китай является показательными примером процесса перехода 42 Government Payments and the Farm Sector: Who Benefits and How Much? Режим доступа: http://www.ers.usda.gov/Briefing/FarmPolicy/gov-pay.htm] 43 U.S. Farm Sector Financial Indicators, 2009-2013. Режим доступа: [http://www.ers.usda.gov] 44 Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. 2013. № 9 (28).С.36. 41 развивающейся страны от налогообложения к поддержке сельскохозяйственной отрасли. В 2000 г., на пороге вступления Китая в ВТО, объем производства сельскохозяйственной продукции в стране составил 300 млрд. долл. США45. При этом государственные расходы Китая на развитие инфраструктуры и субсидии производителям не превышали 14 млрд. долл., что значительно ниже уровня, который был определен соглашениями46. При вступлении в ВТО Китаю удалось добиться статуса развивающейся страны и обеспечить себе, таким образом, ряд уступок в связи с этим, среди которых – право субсидирования сельскохозяйственного сектора в размере 8,5 % от стоимости произведенной продукции. С учетом того, что в 1990-х гг. субсидирование отрасли находилось на уровне 3,5%47, такой объем субсидирования рассматривался достаточно высоким. При первоначальной оценке последствий вступления Китая в ВТО эксперты указывали на уязвимость сельскохозяйственного сектора страны. В частности, предполагалось, что в краткосрочном периоде сельское хозяйство Китая ожидает рост безработицы, снижение объемов производства и доходов китайских крестьян, особенно в центральных и западных районах страны, увеличение импорта сельскохозяйственной продукции, прежде всего из США48. Несмотря на крайне жесткие условия и обязательства, которые принял Китай при присоединении к ВТО, правительство страны в ускоренном темпе принялось за реализацию программы поддержки сельскохозяйственной отрасли для максимального смягчения возможных негативных последствий либерализации. Китайское правительство предприняло ряд политических мер по решению «трех сельских вопросов» – вопросов села, сельского населения и Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18. 46 Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. 2013. № 9 (28). С.36. 47 Попова Л.В. Присоединение Китая к ВТО: опыт переговоров и первые результаты // Вестник СанктПетербургского университета. 2006 г. Вып.2. С.109. 48 Попова Л.В. Присоединение Китая к ВТО: опыт переговоров и первые результаты // Вестник СанктПетербургского университета. 2006 г. Вып.2. С.114. 45 42 сельского хозяйства, что способствовало активному развитию китайской деревни49. Кроме мер по развитию конкурентоспособности села, была также проведена работа по стандартизации и повышению качества сельскохозяйственной продукции. С начала 2000-х гг. в Китае началось проведение масштабной программы поддержки аграрного сектора, включающей прямое субсидирование, налоговые льготы, поддержку уровня цен, кредитование, финансирование инфраструктуры. Большое количество реформ было проведено уже на протяжении периода присоединения Китая к ВТО. В 2004 году правительство Китая начало проводить политику снижения налогов в аграрном секторе и представило три вида субсидий, предназначенных для производителей зерна: прямые платежи, субсидии для усовершенствования сортов семян, предоставление льгот для компенсации расходов на покупку техники. Прямая поддержка рынка зерна была заменена государством на косвенную поддержку путем закупки и продажи запасов сельскохозяйственной продукции для обеспечения продовольственной безопасности и стабилизации цен. Поддержка производства зерна в Китае является одной из приоритетных задач государственной аграрной политики. Об этом свидетельствует название статьи затрат государственных ассигнований «На поддержку сельского хозяйства и производства зерна», а также сумма ежегодных дотаций данного сектора экономики, которая по разным источникам варьируется от 25 до 40 тыс. руб. на 1 га50. Выплаты субсидий производителям зерна на 1 акр в настоящее время составляет около 7% - 15% валового дохода фермерских хозяйств51. Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.18. 50 Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. – 2013. - № 9 (28). С.37. 51 Gale F. Growth and Evolution in China’s Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013.P.1. 49 43 Начиная с 2004 года, расходы на ряд программ поддержки резко увеличились, также были сформированы и осуществлены на практике новые виды программ. Программы, изначально направленные на помощь производителям зерна были распространены на другие товары и регионы. В 2012 году расходы Китая на поддержку производства сельскохозяйственных товаров выросли до 75 млрд. долл. Кроме представленных в Диаграмме 6 мер поддержки, также имели место следующие виды поддержки: 9,8 млрд. долл. на субсидирование кредитования и хранение товарных запасов; 17,3 млрд. долл. на орошение и водные проекты, а также внутрихозяйственные инфраструктурные расходы; расходы на поддержку аграрного бизнеса, смягчение последствий засухи и др52. Диаграмма 6. Расходы Китая на основные программы поддержки производителей в 2004 -2012 гг., млрд. долл. Страхование с/х производства Общие субсидии производителям зерна Улучшение качеств семян Прямые субсидии производителям зерна С/х техника Премии производителям Источник: USDA, Economic Research Service compilation of information from China Ministry of Finance. Gale F. Growth and Evolution in China’s Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013. P.4. 52 44 Большая часть субсидирования производителей аграрного сектора в Китае относится к общим субсидиям производителям, которые были предназначены для компенсации роста издержек производства в целях поддержания чистого дохода производителей зерна. С 2004 по 2012 гг. прямые платежи производителям зерна – главный компонент субсидий в 2004 году – выросли незначительно. Субсидии, направленные на улучшение качества семян выросли в 10 раз до 3,4 млрд. долл. Субсидии, предназначенные для покупки сельскохозяйственной техники также возросли и в 2012 году составили 3,1 млрд.долл. США. Рост расходов на общие входящие субсидии превысил общий рост остальных перечисленных программ поддержки, данный вид поддержки был доминирующим типом поддержки прямого содействия производителям аграрного сектора в Китае на протяжении периода с 2004 по 2012 годы.. Диаграмма 7. Расходы на основные сельскохозяйственные субсидии в Китае в 2004-2012 гг., млрд. долл. Общие субсидии производителям Прямые выплаты производителям зерна Улучшение качеств семян С/х техника Источник: USDA, Economic Research Service analysis of information from China National Development and Reform Commission. 45 Власти Китая для поддержания стимулов производителей ежегодно реализуют политику поддержки цен, в результате чего китайские цены на основные сельскохозяйственные товары устанавливаются выше мировых, оказывая, таким образом, помощь в привлечении импорта сельскохозяйственной продукции. Заметим, что экспорт сельскохозяйственных товаров из США в Китай увеличился во время усиления поддержки китайской сельскохозяйственной отрасли. Китай ежегодно поднимал цену на рис и использовал запасы товаров и торговые инструменты для стабилизации цен. С 2007 по 2012 гг. правительство более чем вдвое увеличило поддержку цены на рис, поддержка цены на пшеницу увеличилась на 70%. Также Китай начал практиковать поддержку цен по другим товарам сельскохозяйственного сектора, среди которых хлопок, соевые бобы, кукуруза и др. Диаграмма 8. Минимальный уровень цен на пшеницу и рис в Китае в 20042013 гг. Круглозернистый рис Длиннозернистый рис Пшеница Источник: USDA, Economic Research Service analysis of information from China National Development and Reform Commission. В настоящее время Китай намерен увеличивать внутреннюю поддержку аграрного сектора, однако, согласно мнению ряда экономистов, смешанная 46 политика может привести к тому, что китайский аграрный сектор станет более коммерциализированным и столкнется с давлением со стороны конкурентов53. Расширение поддержки аграрного сектора в Китае ограничивается обязательствами страны в рамках ВТО. Присоединение к ВТО установило относительно низкие тарифы на сельскохозяйственную продукцию и наложило ограничения на объем внутренней поддержки. Согласно принципам ВТО, целью этих условий является минимизация искажающего эффекта политики государства, а также обеспечение доступа к китайскому сельскохозяйственному рынку. В общей поддержке производителей сельскохозяйственной продукции в Китае с 1995 года наблюдалось увеличение поддержки, связанной с товарным производством, в частности, поддержки рыночных цен. Объемы субсидирования использования входных ресурсов, наоборот, снижались. В объеме прямых выплат фермерам наметилась тенденция к снижению. Таблица 4. Ключевые составляющие государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей в Китае, % от общего объема PSE. Показатель PSE, % от всех поступлений фермеров Поддержка, связанная с товарным производством из них: поддержка рыночных цен поддержка наращивания объемов производства Субсидирование использования входных ресурсов Прямые выплаты фермерам Годы 1995-1997 2005-2007 2010-2012 1995-1997 2005-2007 2010-2012 1995-1997 2005-2007 2010-2012 1995-1997 2005-2007 2010-2012 1995-1997 2005-2007 2010-2012 1995-1997 2005-2007 2010-2012 Объем, % 2 9 15 23 31 68 23 31 68 0 0 0 66 41 12 21 28 20 Источник: Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч. степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. С.125. Gale F. Growth and Evolution in China’s Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013. P.1. 53 47 Резкое увеличение внутренней поддержки сельскохозяйственного сектора в стране с 2005 года побудило торговых партнеров Китая к детальному изучению государственной аграрной политики Китае для того, чтобы удостовериться в добросовестности выполнения Китаем обязательств по снижению искажающей поддержки. Рост поддержки сельскохозяйственного сектора в этой стране обращает пристальное внимание стран-членов ВТО, поскольку Китай является крупнейшим производителем, потребителем, импортером и экспортером сельскохозяйственной продукции. Кроме увеличения производства зерна в Китае наблюдается положительная динамика в производстве мяса, продукции водных промыслов, фруктов, масличных культур. Диаграмма 9. Производство основных сельскохозяйственных товаров в Китае в 1987-2011 гг., мегатонн. Зерно Фрукты Масличные культуры (правая ось) Продукция водных промыслов (правая ось) Mt 600 Сахарные культуры Хлопок (правая ось) Мясо (правая ось) Молоко (правая ось) Mt 80 70 500 60 400 50 300 40 30 200 20 100 0 1978 10 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 2011 Источник: National Bureau of Statistics, China. Необходимость повышения международной конкурентоспособности сельскохозяйственного производства в Китае оказывала влияние на выработку стратегии поддержки производителей. Во время присоединения к ВТО качество продукции было преимущественно низким, система маркетинга была 48 слаборазвита54. Присоединение к ВТО рассматривалось Китаем как возможность для интенсификации экономического развития, привлечения иностранных инвестиций, открытия экономики для внешних рынков. Разработанные ко времени вступления Китая в ВТО программы поддержки характеризуют эффективность подготовки экономики страны к данному событию. Среди них: «Программа развития производства продовольственной продукции и повышения её питательных качеств», «Программа стратегического урегулирования производственной и отраслевой структуры сельского хозяйства, сельской экономики», «Программа развития сельскохозяйственной науки и техники», «Программа поддержки и развития бедных сельских районов», «Программа освоения Западного Китая». Эти программы были рассчитаны на 2001-2010 гг. Среди положительных сторон эффекта присоединения Китая к ВТО можно выделить следующие аспекты: - стимулирование процесса углубления реформы сельского хозяйства и корректировки агрополитики; - ускорение темпов структурной перестройки сельского хозяйства и оптимизациярегионального распределения производства; - благодаря импорту определенных продуктов снижается давление на внутренние ресурсы и экологию; - улучшение работы системы качества и безопасности сельхозпродуктов и повышение уровня безопасности55. Реализуемая антикризисная политика и инвестиционная программа китайского руководства (2009-2010 гг.) применительно к аграрному сектору способствовала сохранению благоприятной ситуации в сельском хозяйстве, обеспечению продовольственной безопасности государства, расширению внутреннего спроса, сохранению социальной стабильности в обществе. Gale F. Growth and Evolution in China’s Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. – 2013. – P.6. 55 Дунхуэй В. Влияние ВТО на развитие сельского хозяйства в Китае. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU] 54 49 Характерной особенностью современной политики поддержки сельскохозяйственной отрасли Китая является решение ряда задач, среди которых в первую очередь необходимо выделить повышение качества и конкурентоспособности продукции аграрного сектора не только на внутреннем, но и на внешнем рынке. Меры государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства Китая включают: прямые платежи и субсидии, механизмы налоговой политики, совершенствование рыночной инфраструктуры, инвестиции в развитие сельской инфраструктуры, предоставление услуг кредитования фермеров, охрана земель, содействие развитию научноисследовательской деятельности в отрасли, обеспечение экологической безопасности продовольствия, поддержка цен. Формирование современной китайской современной программы поддержки производителей сельскохозяйственного сектора было заложено в 2000-2004 гг. В этот период низкий уровень жизни в селе, безработица и высокие налоги для фермеров были основными проблемами страны. В последние годы субсидирование поддержка уровня производителей существенно возросли. цен в китайской сельскохозяйственной экономике и продукции 50 3. Пути совершенствования системы поддержки сельского хозяйства в России 3.1 Современное состояние сельскохозяйственной отрасли РФ и ее экспортный потенциал РФ обладает уникальным аграрным потенциалом. В пределах территории страны расположено 9% мировой пашни, 55% черноземных почв, 20% запасов мировой пресной воды. Однако доля России в мировом сельскохозяйственном производстве составляет лишь около 1,5%. Ресурсный потенциал страны используется недостаточно, эффективность и отдача от ключевых факторов производства – труда, земли, скота, в среднем, в 2-4 раза ниже, чем при эквивалентных условиях в передовых аграрных странах56. В настоящее время среди специалистов аграрной отрасли распространено мнение о низкой конкурентоспособности сельскохозяйственного сектора и возможном вытеснении отечественной продукции более дешевыми импортными товарами. Как показывает статистика, импорт продовольствия в Россию растет. На протяжении последнего десятилетия РФ являлась одним из крупнейших неттоимпортеров продовольствия и сельскохозяйственного сырья в мире. Отрицательный баланс по группе сельскохозяйственных товаров составлял около 25 млрд. долл. ежегодно. Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.24. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc] 56 51 Диаграмма 10. Динамика импорта/экспорта продовольствия, Россия, 19942012 гг., млрд. долл. 45 40 35 $ млрд. 30 25 импор 20 нетто-импорт 15 10 5 0 1994 экспорт 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Источник: Федеральная таможенная служба. Режим доступа: [http://www.customs.ru/] В соответствии с положениями Доктрины продовольственной безопасности РФ, обязательным требованием обеспечения продовольственной безопасности России является продовольственная независимость. По ряду категорий сельскохозяйственных товаров отмечаются существенная доля импорта в общем объеме потребления. Однако подобную тенденцию на продовольственном рынке России неправильно характеризовать критической. В условиях развития процессов глобализации и интернализации производства продовольственная независимость может привести к ряду негативных последствий, среди которых можно выделить: – сокращение в импорте доли продовольствия может негативно отразиться на экспорте других категорий товаров; – снижение степени удовлетворенности конечных потребителей продовольствия; – рост цен на продовольственные товары на внутреннем рынке, в краткои среднесрочной перспективе; – провоцирование торговых конфликтов с другими государствами и введение ими ответных мер; 52 – снижается уровень защищенности продовольственных интересов в случае катаклизмов национального масштаба (неурожаи, стихийные бедствия) и ужесточаются требования к размеру государственного стратегического запаса и системе его распределения; – снижение эффективности использования факторов производства в стране как следствие их перераспределения внутри национальной экономики с уклоном на сельскохозяйственное производство57. Для оценки доли и места сельскохозяйственного сектора в экономике России можно обратиться к основным макроэкономическим показателям, в частности ВВП. Как видно из данных, представленных в Табл.7., в последние годы наблюдается снижение доли сельского хозяйства в ВВП страны. Таблица 5. Доля сельского хозяйства в экономике России. Показатель 1998 г. 2000 г. 2003 г. 2009 г. 2011 г. ВВП, млрд. руб. 2629,6 7305,6 13208,2 38807,2 55967,2 66755,3 5,8 6,6 5,4 4,7 Доля сельского хозяйства в % к ВВП страны 2013 г. 4,4 3,8 Источник: рассчитано автором по данным ФСГС (Данные представлены в текущих ценах). Несмотря на снижение доли сельское хозяйство в ВВП страны, отрасль продолжает оставаться стратегической в экономике государства. Агропромышленный комплекс является определяющим как в вопросе продовольственной безопасности страны, так и в обеспечении социальной стабильности в обществе. Будучи одним из крупнейших в мире зерносеющим и зерноперерабатывающим регионом, Россия является крупнейшим экспортером зерна в мире. В 2013 году за рубеж было поставлено 23 млн. тонн зерна, что составляет около четверти объема его производства (см. диаграмму 11). Пшеница и ячмень являются основными культурами, выращиваемыми в России для экспорта. Савченко В.М. Внешнеторговые аспекты доктрины продовольственной безопасности // Никоновские чтения. 2009. №14. С 87. 57 53 Диаграмма 11. Производство и экспорт зерна в России. 108.20 110.0 35.00 97.10 100.0 90.0 77.80 80.0 78.20 15.7 20.00 19.4 15.00 14.2 40.0 30.00 24.9 25.00 70.90 22.4 61.0022.8 20.4 60.0 50.0 31.7 92.40 81.50 65.40 70.0 94.20 12.6 10.00 30.0 20.0 5.00 10.0 2.0 Производство, млн. тонн 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 0.00 2005 2000 0.0 Доля экспорта в производстве, % Источник: рассчитано автором по данным ФСГС. Также в последние годы происходит увеличение экспорта риса, мясной и молочной продукции. Стоит заметить, что более двух третей объема российского экспорта продовольственной и сельскохозяйственной продукции было предназначено для стран дальнего зарубежья58. Существенные резервы для увеличения производства, а также экспорта сельскохозяйственной продукции имеются как в южных, так и в северных регионах страны. Так, конкурентоспособной не только на внутреннем, но и на внешнем рынке, является продукция северного традиционного хозяйства, среди которой – оленеводство, рыболовство, охотничий промысел, сбор дикорастущих грибов и ягод59. Другим методическим подходом к оценке роли сельскохозяйственной отрасли в экономике может являться оценка по объему и доле используемых отраслью ресурсов, а точнее – затрат труда, объему основных фондов. Особенности экспорта сельскохозяйственной продукции. Режим доступа: [http://www.rusexporter.ru/exportfeatures/689/] 59 Иванов В. А., Лаженцев В. Н., Микушева Т. Ю. Аграрный сектор Севера России в условиях присоединения к ВТО // Экономика региона. №3. 2013. С.222. 58 54 В последние годы в отечественной сельскохозяйственной отрасли используется около 20% всего живого труда, около 6% основных фондов и менее 3% капитальных вложений. Такие относительные показатели свидетельствуют о высоких затратах труда в аграрном секторе России, низком уровне вооруженности труда и воспроизводства основного капитала, особенно, в сравнении с развитыми странами, где в сельском хозяйстве занято лишь 4-5% экономически активного населения, а фондо- и энерговооруженность труда гораздо выше60. Сельскохозяйственная отрасль в России функционирует в экономической среде, не отличающейся стабильностью – присутствуют как экономические, политические, так и природно-климатические риски. Необходимость государственного участия в поддержке отрасли связана с низким уровнем эффективности и конкурентоспособности, со снижением привлечения инвестиций в отрасль. Данные факторы обусловлены следующими причинами: - длительный срок окупаемости инвестиций; - риск окупаемости капитала и получения прибыли, возникающий в связи с влиянием природно-климатических условий; - быстрый износ производственных фондов в результате их функционирования в неблагоприятных условиях; - научно-технический прогресс в сельскохозяйственной отрасли внедряется и проявляется медленнее, чем в промышленных секторах экономики; - медленное реагирование на условия и требования рынка; - в условиях свободной конкуренции и нерегулируемой рыночной экономики, цены в монополизированных отраслях промышленности растут быстрее, чем в демонополизированной аграрном отрасли, что создает непреодолимый для сельскохозяйственной отрасли диспаритет Воитлева З.А. Анализ современного состояния и роли сельского хозяйства в экономике страны и региона / Новые технологии. №1. 2011. С.1. 60 55 между стоимостью сельскохозяйственной продукции и стоимостью ресурсов, необходимых для ее производства61. России характерен низкий уровень качества инфраструктуры в сельской местности: отсутствие качественных дорог, низкая степень газификации в сельской местности, проблемы водоснабжения, низкая степень обеспеченности систем связи и др. Одной из основных проблем развития сельскохозяйственной отрасли в России является социальное обустройство села. Наблюдается существенное различие между уровнем обустройства города и села. Отставание в развитии инфраструктуры может привести не только к существенным потерям в производстве сельскохозяйственной продукции, но также и значительно сокращает возможности экспортных поставок, прежде всего, произведенного в России зерна. К конкурентным преимуществам российских агропроизводителей можно отнести следующие: - высокая обеспеченность земельными угодьями; - относительно высокая обеспеченность водными ресурсами; - высокое естественное плодородие земельных угодий; - низкая земельная рента и низкий налог на землю; - относительно низкая стоимость профессиональных трудовых ресурсов; - относительно низкая фискальная нагрузка: производители в сельскохозяйственной отрасли действуют в специальном налоговом режиме; - крупноконтурность полей - данное обстоятельство дает возможности для использования широкого спектра агротехнологий, в частности, мощной и широкозахватной техники, облегчает формирование крупных агроформ с большим масштабом62. 61 Солдатова И.Ю. Приоритеты государственной поддержки сельского хозяйства России с учетом требований ВТО // Государственной и муниципальное управление. №1.2014. С.77. 62 Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.76. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc] 56 Несмотря на существование ряда проблем в развитии сельского хозяйства России, данная отрасль обладает значительным экспортным потенциалом и является стратегически важной в вопросах обеспечения продовольственной безопасности страны. В связи с этим, государственное участие в вопросах поддержки производителей, в том числе потенциальных и действительных экспортеров необходимым. продукции сельскохозяйственного производства, является 57 3.2 Сельскохозяйственная политика РФ и нормы международного регулирования торговли Наиболее искажающими условия торговли являются субсидии производителям, основанные на использовании ресурсов. Далее по степени искажения следуют платежи, основанные на объеме произведенной продукции, а также поддержка рыночных цен. Менее искажающее воздействие оказывают погектарные субсидии. Согласно оценке ОЭСР, в РФ на период 2008-2010 гг. оценка поддержки производителей (ОПП/PSE) на 65% состояла из поддержки рыночных цен и на 35% - из бюджетных трансфертов. Из 35% бюджетных платежей 30% составляли платежи, основанные на использовании ресурсов, 2% - платежи, основанные на объеме произведенной продукции, 3% - платежи, основанные на других факторах (погектарные, как компенсация за потерянные платежи или доход на одну голову животных и пр.)63. Таким образом, в структуре поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в России перед вступлением в ВТО преобладала поддержка рыночных цен, которая относится к более искажающим мерам (См. Диаграмму 12). 97% бюджетных платежей, предназначенных для поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в России в указанный период, относится к «более искажающими» мерам. Только 3% составляли платежи, основанные на других факторах – менее искажающие меры. Для сравнения, в этот же период в США к «более искажающим» мерам относилось 43% бюджетных трансфертов, в Китае – 67%64. Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и вступление в ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSeminar/Sedik_ru.pdf] 64 Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и вступление в ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSeminar/Sedik_ru.pdf] 63 58 Диаграмма 12. Структура ОПП (PSE) отдельных стран, 2008-2010 гг. Источник: Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и вступление в ВТО. [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSeminar/Sedik_ru.pdf] Основным инструментом поддержки сельскохозяйственной отрасли в России в последние годы является возмещение части процентных платежей по кредитам. По разным данным с использованием данного инструмента в последние годы в отрасль направлялось порядка 50-60% всех средств государственной поддержки65. В действительности, использование данного инструмента лишь смягчает традиционную для российской экономики проблему высокого уровня процентных ставок, т.е. ставит отечественные предприятия в аналогичные, а но не лучшие условия, в сравнении с сельхозтоваропроизводителями развитых стран. В России преобладают инструменты поддержки «янтарной корзины» прямо влияющие на доходы сельхозпроизводителей (субсидирование издержек, субсидии на единицу ресурсов или производства). Тем временем неискажающие торговлю субсидии в рамках «зеленой корзины являются Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.18. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc] 65 59 недоиспользованными в России по сравнению с развитыми странами, где на «зеленую корзину» приходится до 90% всего объема субсидий. Традиционная для России рыночная и ценовая поддержка в виде надбавок к ценам, компенсаций затрат на покупку средств производства не является эффективным способом поддержки. Опыт России показывает, что существенные размеры субсидирования сельскохозяйственного сектора не обязательно приводят к повышению производительности и эффективности производства. Прямые трансферты производителям, не связанные с объемами производства (меры «зеленой корзины»), намного эффективнее — более 90% средств, взятых у потребителей и налогоплательщиков, попадает к производителям66. Отметим, что источниками средств совокупной поддержки сельского хозяйства являются налогоплательщики (бюджет) и потребители продукции сельскохозяйственного производства. Российская аграрная политика последнего десятилетия привела к тому, что основным источником средств для совокупной поддержки являются потребители продукции. В 2010 году на их долю приходилось 68,7% совокупной поддержки, а счет бюджета обеспечивалось лишь 31,2%. Для сравнения: в США доля бюджета в совокупной поддержке составляла 98%, в ЕС – 86,8%67. Уровень бюджетной поддержки сельского хозяйства характеризуют выплаты из бюджета в процентах к ВВП страны. В России этот показатель значительно ниже, чем в США и ЕС (0,44; 0,62; 0,89%, соответственно)68. Присоединение России к ВТО требует реформирования государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, в частности необходимым является соблюдение определенных правил субсидирования. Сычева И.Н., Тихомирова Ю.А. Проблемы адаптации механизма господдержки аграрного сектора России к условиям членства в ВТО // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. № 7 (105). 2013. С. 126. 67 Узун В.Я. Особенности российской политики поддержки сельского хозяйства и необходимость ее кардинальной корректировки после вступления в ВТО // Научный вестник ИЭП им. Гайдара.ру, №55. 2012.С.4. 68 Российский АПК в ВТО: платит потребитель // Торгово-промышленные ведомости. 2013 г. Режим доступа: [http://www.tpp-inform.ru/analytic_journal/3656.html] 66 60 Политика внутренней поддержки сельского хозяйства в РФ изложена в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 гг. В соответствии с соглашением о присоединении к ВТО, для России уровень прямой господдержки на 2013 г. определен в размере 9 млрд. долл. с последующим сокращением его до 4,4 млрд. долл. к 2018 г. Анализ объемов бюджетных расходов на реализацию указанной программы с учетом принятых обязательств в рамках ВТО показывает, что в период 2013–2016 гг. государственная поддержка в рамках «янтарной корзины» предусмотрена в объеме в 1,2–1,9 раза ниже, чем допустимо в соответствии с принятыми обязательствами. С другой стороны, в 2017 г. объем ассигнований в рамках «желтой корзины» будет превышать допустимый объем на 4%, в 2018 г. — на 30% и в 2020 г. — на 34%. Таблица 6. Государственная поддержка сельского хозяйства России на 2012–2020 гг., млрд. долл. 2012 3,1 4,5 7,6 2013 3,2 4,8 8 2014 3,2 4,7 7,9 2015 3,7 5,1 8,8 Год 2016 4 5,3 9,3 - 9 8,1 7,2 6,3 Показатель "Зеленая корзина" "Желтая корзина" Итого Разрешенный размер поддержки в рамках "Желтой корзины" 2017 4,2 5,6 9,8 2018 4,7 5,7 10,4 2019 5 5,8 10,8 2020 5,4 5,9 11,3 5,4 4,4 4,4 4,4 Источник: Иванов В. А., Лаженцев В. Н., Микушева Т. Ю. Аграрный сектор Севера России в условиях присоединения к ВТО // Экономика региона. №3. 2013. С.226. Россия приняла на себя обязательства, что в течение периода до 2017 года включительно (период, когда допустимый уровень господдержки в рамках «желтой корзины» будет выше уровня базового периода) доля поддержки, привязанной к определенному продукту, в отношении к поддержке, не привязанной к конкретным товарам, не будет превышать 30%. 61 Особенностью абсолютной величины разрешенной ВТО господдержки производителей является механизм de minimis. В связи с этим важное значение на возможности поддержки сельскохозяйственной отрасли в России оказывает тот факт, что к ВТО страна присоединилась в статусе развитой страны. Поэтому уровень de minimis для России установлен в размере 10%, это означает, что Россия не имеет возможности задействовать корзину развития для выведения отдельных мер желтой корзины из AMS. Следует заметить, что правила ВТО не учитывают существующих различий между природно-экономическими условиями сельского хозяйства в разных странах, специфики последних десятилетий переходных экономик, которые характеризовались значительным падением сельскохозяйственного производства в странах СНГ. Крупнейшие мировые экспортеры продовольствия (США, Австралия, ЕС) обладают более благоприятными природно-экономическими условиями для ведения сельского хозяйства, в отличие от многих государств СНГ69, включая Россию. Страны-экспортеры, устоявшимся и мощным являющиеся учредителями агропромышленным ГАТТ/ВТО комплексом с исторически обладают в рамках этой организации значительными преференциями и до сих пор широко используют экспортное субсидирование сельского хозяйства, что представляется недоступным для присоединяющихся стран70. Абдимолдаева Н. К. Поддержка сельского хозяйства в странах-членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему / Евразийская экономическая интеграция. – 2010. №2 (7). С.64. 70 Абдимолдаева Н. К. Поддержка сельского хозяйства в странах-членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему / Евразийская экономическая интеграция. – 2010. №2 (7).С.64. 69 62 3.3 Направления совершенствования государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли в России Необходимыми действиями в рамках совершенствования политики поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в сложившихся условиях является увеличение бюджетного финансирования отрасли в 2014– 2016 гг. до допустимых в рамках ВТО объемов, а также переструктуризация бюджетных трансфертов в аспекте «корзин» ВТО. В вопросе переструктуризации бюджетных ассигнований потенциал «голубой корзины» является малопривлекательным для отечественного агропромышленного комплекса, поскольку бюджетные выплаты в связи с ограничением производства сельхозпродуктов в России наверняка не будут востребованы. Что касается перехода от форм прямой поддержки («янтарная корзина») в сторону использования бюджетных средств в рамках «зеленой корзины, государственная программа развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг. предполагает увеличение поддержки в рамках «зеленой корзины» более чем в два раза, до 7,3 млрд. долл., но произойдут ли структурные изменения в субсидировании сельского хозяйства России пока не ясно: в соответствии с программой, к 2020 г. объем «янтарной корзины» будет больше объема «зеленой». Уклон на меры «зеленой корзины» подразумевает финансирование ряда программ, среди которых можно обозначить следующие: - развитие научных исследований в области селекции, производства и переработки сельскохозяйственной продукции, - подготовка кадров; - создание сетевых структур производственных и социальных услуг; - охрана окружающей среды; - субсидирование обработки земли, покупки семян, оборудования; 63 - развитие логистики, производственной и социальной инфраструктуры в сельской местности. - информационно-консультационное обслуживание экспортеров; - ветеринарные и фитосанитарные мероприятия; - распространение рыночной информации и др. Подобные меры способствуют повышению эффективности производственного процесса в сельскохозяйственной отрасли, в то время как прямые бюджетные выплаты производителям направлены, скорее для поддержания производителей «на плаву» и применятся в качестве экстренных мер помощи. Смещение производственной на ориентиров социальную и в области экологическую господдержки области с является необходимым условием устойчивого развития села. Важным приоритетом государственной политики в сельскохозяйственной отрасли представляется повышение доходности производителей продукции сельского хозяйства до уровня, который делает возможным осуществление расширенного воспроизводства. Согласно имеющимся расчетам, для этого необходимо повысить рентабельность производства до 20-25%, которая в настоящее время находится на уровне около 10%. Для России интересен и полезен опыт государственной поддержки сельского хозяйства зарубежных стран, в особенности с развитой экономикой. Внимание вызывают такие меры поддержки: - поддержание уровня цен на ряд сельскохозяйственной продукции; - выделение дотаций на 1 га земельной площади, условную голову скота; - льготное кредитование сельхозтоваропроизводителей путем частичной компенсации действующей процентной ставки из бюджетных средств; - осуществление льготного налогообложения сельскохозяйственных организаций; - финансирование научных исследований в области сельского хозяйства; - развитие сельской инфраструктуры. 64 Следующим направлением усовершенствования господдержки является переход от субсидирования в зависимости от объемов производства продукции к субсидированию на гектар посева или голову скота, что согласно нормам ВТО рассматривается как мера, меньше искажающая рынок, чем субсидии на единицу произведенной продукции. Данный инструмент может стать частичной заменой инструменту субсидирования процентной ставки, избыточное применение которого уже привело к перекредитованности поддержки целесообразно сельхозпроизводителей. В этой части пересмотреть региональный принцип софинансирования субсидии, установить общие критерии определения ее размера, которые не должны нести обременения для аграриев, предусмотреть конкретные сроки ее выделения. Возможным способом сохранения размера прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей может являться изменение обязательств России перед ВТО в вопросах поддержки производителей отдельных территорий, например, Крайнего Севера. Согласно нормам ВТО, прямая поддержка производителей сельскохозяйственной продукции в неблагоприятных для аграрной деятельности территориях не подлежит ограничениям в рамках ВТО. Вместе с тем, местные продукты питания можно отнести к категории стратегических товаров, поскольку они обеспечивают жизнедеятельность и определяют уровень продовольственной безопасности более 10 млн. чел71. Для осуществления данной операции требуется внесение изменений в ФЗ «О развитии сельского хозяйства». С учетом положений Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственного сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. в государственной поддержке отсутствуют подпрограммы развития северного оленеводства и ликвидации бедности среди сельского населения. По данным направлениям можно разработать отдельные Иванов В. А., Лаженцев В. Н., Микушева Т. Ю. Аграрный сектор Севера России в условиях присоединения к ВТО // Экономика региона. №3. 2013. С.226. 71 65 федеральные целевые программы. Финансирование из государственного бюджета программы развития оленеводства позволит увеличить поголовье животных, заготовку оленины, наладить производство и высокодоходного эндокринно-ферментного сырья, имеющего экспортный потенциал. Для осуществления данного механизма необходимо формирование критерия определения территорий РФ с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства. При этом необходимо учитывать природноклиматические особенности страны. Среди них можно выделить следующие: 1. Холодный климат - для большей части освоенных территорий характерен короткий вегетационный и безморозный период. Такая особенность ограничивает возможности сельскохозяйственного использования значительной части территорий. Более того, даже в аграрно-освоенных ареалах значительными являются риски повреждения урожая в результате заморозков, а также определенный риск невызревания культур в случае холодного лета. 2. Недостаточное увлажнение - влага является лимитирующим фактором урожайности для основной части аграрно-освоенной территории. На обширных территориях производство ведется в условиях недостаточного увлажнения. 3. Континентальный климат - климатические условия весьма изменчивы на всей территории страны, в особенности в ее внутренних районах, нередко наблюдаются климатических существенные показателей. отклонения Это означает от средних значений дополнительный риск снижения урожая в случаях, когда наблюдаются экстремальные погодные условия72. В рамках переход к мерам поддержки в рамках «зеленой» корзины можно предложить следующее новое направление поддержки. Работники сельского 72 Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С. 58. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc] 66 хозяйства имеют низкий размер пенсий работников, в сравнении с работающими в промышленности гражданами. Это обусловлено наличием льгот для сельхозтоваропроизводителей по отчислениям в государственные внебюджетные фонды, а также низким уровнем заработных плат в сельском хозяйстве. В рамках данного вопроса предлагается часть средств федерального бюджета, которые раньше использовались на прямую поддержку сельского хозяйства, перенаправить в форме софинансирования пенсионных накоплений работников сельского хозяйства. Такая мера поддержки позволит сделать работу в сельском хозяйстве более привлекательной и будет способствовать решению кадровой проблемы отрасли. Регулирование торговли в рамках ВТО дает импульс для решения внутренних проблем отечественной сельскохозяйственной отрасли. Наиболее необходимые для развития отрасли меры попадают в разрешенную «зеленую корзину», объемы которой необходимо интенсивно наращивать, в частности, путем перевода мер поддержки из «желтой корзины». Таким образом, главными направлениями изменения российской политики поддержки сельского хозяйства в связи с вступлением в ВТО являются: - увеличение уровня бюджетной поддержки и уменьшение зависимости сельскохозяйственной политики от поддержки рыночной цены; - сокращение прямых трансфертов потребителей производителям и в бюджет; - совершенствование структуры поддержки: уменьшение доли расходов на непосредственную поддержку производителей и увеличение затрат на общие меры поддержки, услуги общего характера (GSSE); - переструктуризация механизмов поддержки: сокращение искажающих рынок продуктово-специфических субсидий, выплачиваемых в зависимости от объемов производства и увеличение субсидий, относимых в рамках ВТО к «зеленой» корзине; 67 - достижение по каждому из основных видов сельскохозяйственной продукции конкурентоспособности производителей на внутреннем и внешнем рынках за счет модернизации и создания благоприятных условий для ведения производственной деятельности. Полезным рассматривается также кроме целевых показателей поддержки, указать в Госпрограмме поддержки четкие географические координаты, то есть предпринять попытки для создания в России зон по выращиванию конкретных сельскохозяйственных культур, например, созданию зернового, кукурузного, мясного и др. поясов. Такая практика в настоящее время активно развивается в Китае. Новым подходом стимулирующим являться в политике производство субсидирование поддержки сельского сельскохозяйственной не производителей, хозяйства, продукции, а может потребителей продовольственных товаров. Здесь достаточно показателен опыт США, где такой метод поддержки является одним из основных видов поддержки производителей. Разработка и внедрение системы продуктовых карточек в Росси может способствовать как увеличению производства сельскохозяйственных товаров, так и смягчении социального неравенства. Такой инструмент поддержки также не попадает в рамки янтарной корзины, а потому не ограничен нормами ВТО. 68 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В результате решения поставленных в исследовании задач автор приходит к следующим выводам: 1. Роль сельского хозяйства в экономическом развитии страны всегда являлась отражением особенностей хозяйственной жизни государства в определенный временной период и менялась в результате технологического развития, а также социально-экономических изменений в мировой экономике и сельскохозяйственной отрасли. 2. На развитие сельского хозяйства как в развитых, так и в развивающихся странах оказывает влияние проводимая в стране государственная политика поддержки отрасли. В связи с необходимостью приведения господдержки сельского хозяйства в соответствие с нормами и правилами международного регулирования страны осуществляют определенные преобразования инструментов поддержки, методов и направлений ее предоставления. 3. Одними из главных составляющих элементов государственной сельскохозяйственной политики США являются меры общецелевой поддержки, к которым в первую очередь относятся продовольственные программы. Реформа государственной характеризуется сельскохозяйственной сокращением применения мер, политики наиболее в США искажающих рыночные условия хозяйствования и правила международной конкуренции, связанных с объемом производства продукции и субсидированием входных ресурсов. В настоящее время около половины общего объема поддержки сельского хозяйства в США направлено на косвенные меры поддержки, главным образом, на развитие программ продвижения продукции на внутреннем и зарубежных рынках. Искажающее воздействие мер янтарной корзины, объем предоставления которых ограничивается нормами ВТО, часто нейтрализуется странами путем 69 их трансформации в меры зеленой корзины. Показательным примером применения такого опыта являются США. Государственная политика поддержки сельского хозяйства в Китае 4. характеризуется устойчивое активным развитие применением сельского мер, хозяйства. призванных Характерной обеспечить особенностью современной политики поддержки сельскохозяйственной отрасли Китая является решение ряда задач, среди которых важную роль играет повышение качества и конкурентоспособности продукции аграрного сектора как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Поддержка производства зерна в Китае является одной из приоритетных задач государственной аграрной политики. Китай для поддержания стимулов производителей ежегодно реализует политику поддержки цен ряда сельскохозяйственных товаров. 5. Сельское хозяйство РФ обладает значительным экспортным потенциалом. Несмотря на снижение доли сельского хозяйства в ВВП страны, отрасль продолжает оставаться стратегической в экономике государства в части обеспечения продовольственной безопасности страны. Государственная поддержка сельского хозяйства представляется весьма ценной для России, учитывая большую территорию страны, а также неблагоприятные климатические условия для аграрного производства на подавляющей части ее территории. Действующая в России система поддержки и регулирования сельскохозяйственной отрасли характеризуется преобладанием форм поддержки, применение которых ограничивается нормами ВТО. 6. Членство РФ в ВТО создает предпосылки для разработки направлений совершенствования государственного регулирования экспорта сельскохозяйственной продукции, соответствующих современным рыночным условиям и характеризующимся минимальным искажающим эффектом. На основе изученного государственной опыта аграрной зарубежных политики в стран по соответствии реформированию с правилами многостороннего регулирования мировых сельскохозяйственных рынков и с 70 учетом специфики сложившейся в России системы господдержки сельского хозяйства в рамках исследования сформулированы возможные направления корректировки государственной политики поддержки сельского хозяйства в соответствии с обязательствами перед ВТО. Среди них: увеличение - уровня бюджетной поддержки и уменьшение зависимости сельскохозяйственной политики от поддержки рыночной цены; сокращение прямых трансфертов потребителей производителям и в бюджет; совершенствование - структуры поддержки: уменьшение доли расходов на непосредственную поддержку производителей и увеличение затрат на общие меры поддержки, услуги общего характера; переструктуризация механизмов поддержки, которая заключается в - сокращении искажающих рынок продуктово-специфических субсидий и увеличение субсидий, относимых в рамках ВТО к «зеленой» корзине. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу о том, что адаптация национальной политики поддержки экспорта сельскохозяйственной продукции к нормам и правилам международного регулирования позволяет совершенствовать странам производственные увеличить процессы объемы в производства и сельскохозяйственной отрасли. Основной целью действующей системы государственной поддержки сельскохозяйственного производства в России должно являться не только обеспечение соответствия принятым нормам международного регулирования, но и качественное расширение используемого инструментария. 71 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. программе Постановление от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020гг». Режим доступа: [http://garant.ru] 2. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Режим доступа: [http://garant.ru] 3. Бородин К.Г. Регулирование агропродовольственных рынков: внешнеэкономический аспект. ВИАПИ им. А.А. Никонова; Энциклопедия российских деревень, 2005. – 204 с. 4. Буздалов И.Н. Аграрная теория: концептуальные основы, тенденции развития, современные представления. М.: Академия, 2005. – 344 с. 5. Потапова И.С. История экономических учений: Учебное пособие. 3- е изд. – М.: МГИУ, 2008. – 126 с. 6. Трейси М. Сельское хозяйство и продовольствие в экономике развитых стран: введение в теорию, практику и политику. СПб.: Экономическая школа, 1995. – 431 с. 7. Членство в ВТО – новый этап участия России в международной торговой системе. / Под редакцией С.Ф. Сутырина и Н.А. Ломагина. Научное издание. – Издательский центр Экономического факультета СПбГУ. СПб. 2013. – 264 с. 8. Абдимолдаева Н. К. Поддержка сельского хозяйства в странах- членах ВТО и интеграция аграрных рынков стран Таможенного союза в мировую экономическую систему // Евразийская экономическая интеграция. 2010. №2 (7). С. 61–72. 9. Борнякова Е.В. Международный опыт государственной помощи сельскому хозяйству // Вестник Удмуртского университета. 2011. Вып. 2. С.1015. 72 10. Воитлева З.А. Анализ современного состояния и роли сельского хозяйства в экономике страны и региона // Новые технологии. №1. 2011. С.1-6. 11. Дальнов А. Легитимная поддержка сельского хозяйства России в рамках системы ВТО. Пульс рынка. Мясной ряд. - №1. 2011. С.21-22. 12. Дудник А.В. Концептуальные основы экономической политики аграрного протекционизма в современной России // Аграрный вестник Урала. 2011 г. №5 (84). С. 76-78. 13. Иванов В. А., Лаженцев В. Н., Микушева Т. Ю. Аграрный сектор Севера России в условиях присоединения к ВТО // Экономика региона. №3. 2013. С.222-232. 14. Игошин А.Н. Зарубежный опыт поддержки сельского хозяйства в условиях членства во Всемирной торговой организации // Нижегородский государственный инженерно-экономический институт. 2013. № 9 (28). С.35-45. 15. Иовлев Г.А. Особенности развития технического потенциала отечественного сектора аграрной экономики в условиях политики, проводимой ВТО // Агропродовольственная политика России. №8 (20). 2013. С.74-77. 16. политика Лисситса А., Лука О., Гагалюк Т., Кваша С. Единая аграрная Европейского союза – путь становления и принципы функционирования // Discussionpaper No.92. 2006. 49 C. 17. Милосердов К.В. Продовольственная безопасность в мире / Агропродовольственная исследовательский политика институт России. Изд.: экономической и Уральский научно- продовольственной безопасности. 2013. №11 (23). С. 7-12. 18. Минаев А.М. Международный опыт управления АПР в условиях членства в ВТО // Транспортное дело России. Изд.: Редакция газеты «Морские вести России». 2013. С.17 -19. 19. Нещадин А. Опыт государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства за рубежом // Общество и экономика. № 8. 2008 г. С.132150. 73 20. Петрова С.Ю., Фролова О.А. Государственное регулирование агропромышленного производства с учетом опыта зарубежных стран // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2013. № 4 (102). С. 126131. 21. Попова Л.В. Присоединение Китая к ВТО: опыт переговоров и первые результаты // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2006 г. Вып.2. С.109-120. 22. Савченко В.М. Внешнеторговые аспекты доктрины продовольственной безопасности // Никоновские чтения. 2009. №14. С 87-88. 23. Соболева О.В. Реформа поддержки сельского хозяйства: опыт зарубежных стран и выводы для России // Известия Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2010г. №6.С.144-147. 24. хозяйства Солдатова И.Ю. Приоритеты государственной поддержки сельского России с учетом требований ВТО // Государственной и муниципальное управление. №1. 2014. С.76-85. 25. Сычева И.Н., Тихомирова Ю.А. Проблемы адаптации механизма господдержки аграрного сектора России к условиям членства в ВТО // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. № 7 (105). 2013. С. 124128. 26. Узун В.Я. Особенности российской политики поддержки сельского хозяйства и необходимость ее кардинальной корректировки после вступления в ВТО // Научный вестник ИЭП им. Гайдара.ру, №55. 2012.С.1-7. 27. Шадрина Е.Н. Всемирная торговая организация о нормах и правилах в области субсидирования сельского хозяйства // Российский внешнеэкономический вестник. 2007. №11. С.41-45. 28. стран Качка Т. Значение новых решений ВТО по сельскому хозяйству для региона // Мосты. Специальный выпуск. Результаты девятой Министерской конференции ВТО и взгляд на будущее. Международный центр по торговле и устойчивому развитию. - Март, 2014 г. С.16-19. 74 29. Барышников Н.Г. Государственная поддержка сельского хозяйства: теория, методология планирования, практика: автореф. диссертации на соискание уч.степени докт. эконом. наук. М., 2007. 42 с. 30. Мальцева В.А. Эволюция государственной поддержки сельского хозяйства: зарубежный опыт, рекомендации для России: диссертация на соискание уч.степени канд. эконом. наук. Екатеринбург, 2014. 212 с. 31. Ромашкин Р.А. Поддержка сельского хозяйства в условиях присоединения России к Всемирной Торговой Организации: автореф. диссертации на соискание уч.степени канд. эконом. наук. М., 2001. 31с. 32. Сидорук А.С. Совершенствование правил регулирования внутренней поддержки сельского хозяйства в рамках ВТО: автореф. диссертации на соискание уч.степени канд. эконом. наук. М., 2009. 36 с. 33. Anderson K.., Hekman B., Strutt A. Agriculture and the WTO: Next Steps // Review of International Economics. 2001.№ 9(2). С. 192–214. 34. Brooks J. Policy coherence and food security: The effects of OECD countries’ agricultural policies // Food Policy. 2014. № 44. P.З8–94. 35. Byerlee D., de Janvry A., Sadoulet E. Agriculture for Development: Toward a New Paradigm / Annual Review of Resource Economics. 2009. Vol. 1(1). PP.15-31. 36. Effland A. Classifying and Measuring Agricultural Support Identifying Differences Between the WTO and OECD Systems / United States Department of Agriculture // Economic Information Bullentin.2011.№74. 24 P. 37. Gale F. Growth and Evolution in China’s Agricultural Support Policies, ERR-153. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2013. P.5364. 38. Gorter H., Ingco M. The AMS and Domestic Support in the WTO Trade Negotiations on Agriculture: Issues and Suggestions for New Rules // ARD. 2002. P.1-13. 75 39. Green A., Trebilcock M. Enforcing WTO obligations: what can we learn from export subsidies? // Journal of International Economic Law. 2007. № 10(3). P. 653–683. 40. Laborde D., Martin W. Agricultural trade: What matters in the Doha round? // The Annual Review of Resource Economics. 2012. P. 265-283. 41. Rayner A. J., Ingersent K. A., Hine R. C. Agriculture in the Uruguay Round: An Assessment // The Economic Journal. 1993. №103. P.1513-1527. 42. Sumner D. Boxed In Conflicts between U.S. Farm Policies and WTO Obligations // Trade Policy Analysis. 2005. №32. 31 P. 43. Schnepf R. Agriculture in the WTO: Limits on Domestic Support / Congressional Research Service. January , 2014. 8 P. 44. European Union Common Agrarian Policy 2020 // The Economics of Russian Agriculture. 2011. № 2. P. 68-73. 45. FY 2005. Budget Summary and Annual Performance Plan. U.S. Department of Agriculture. Режим доступа: [www.obpa.usda.gov/budsum/FY14budsum.pdf] 46. Дунхуэй В. Влияние ВТО на развитие сельского хозяйства в Китае. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU] 47. Обзор торговой и сельскохозяйственной политики. США. 2012.Режим доступа:[http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU/Trade _policy_brief_US_RUS_final.pdf] 48. Отчет «Исследование эффективности механизмов регулирования деятельности агропродовольственного комплекса и перспектив развития экспортного потенциала России после вступления в ВТО». Москва. 2013. С.24. Режим доступа: [www.agro-expert.ru/files/files/2013Russian-Agriculture-VTO.doc] 49. Российский промышленные АПК ведомости. в ВТО: 2013 inform.ru/analytic_journal/3656.html] г. платит Режим потребитель доступа: // Торгово- [http://www.tpp- 76 Седик Д., Лерман Ц., Узун В. Сельскохозяйственная политика РФ и 50. вступление в ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2013/EECSe minar/Sedik_ru.pdf] Технические записки ФАО по вопросам торговой политики, 51. связанным с переговорами по сельскому хозяйству в рамках ВТО. Режим доступа: [http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/meetings/wto_comm/RU/Domestic_sup port_RUS.pdf] Федеральная 52. служба государственной статистики - [http://www.gks.ru/] 53. Федеральная таможенная служба – [http://www.customs.ru/] 54. Anderson K. Globalization’s effects on world agricultural trade, 1960 to 2050 – April, 2010. Режим доступа:[http://rstb.royalsocietypublishing.org/]. 55. Crossingham R. Farm bill provides funding for a trio of trade programs // March, 2014. Режим доступа: [http://www.farmandranchguide.com/news/regional/farm-bill-provides-funding-fora-trio-of-trade-programs/article_cea4498a-a55b-11e3-b381-0019bb2963f4.html] 56. Much? Government Payments and the Farm Sector: Who Benefits and How – Режим доступа:[http://www.ers.usda.gov/Briefing/FarmPolicy/gov- pay.htm] 57. OECD - FAO Agricultural Outlook 2013-2022. Режим доступа: [http://www.oecd.org/site/oecd-faoagriculturaloutlook/oecd-fao-expect-slowerglobal-agricultural-production-growth.htm] 58. U.S. Farm Sector Financial Indicators, 2009-2013. Режим доступа: [http://www.ers.usda.gov]