ВАСИЛЬЕВ. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Васильев А.А.
Муниципальное управление
Конспект лекций
Издание 2-е, дополненное
Нижний Новгород
2002
УДК 34Р.15
ББК 67.400
В19
Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций.– Н.Новгород: Издатель:
Гладкова О.В., 2000.– 160 с.
ISBN 5-93530-011-7
Представлены основные разделы курса “Муниципальное управление”. Выражены взгляды
и изложены основы муниципального управления, показано значение управленческих проблем
в практической деятельности в современных условиях. Рассматриваются важнейшие положения теории муниципального управления, их понимание, сущность и структура объектов и
субъектов муниципального управления, управленческие отношения, принципы, функции,
формы, методы управления. Обращено внимание на характер требований к муниципальным
служащим, на информационное, техническое и кадровое обеспечение муниципального управления, принятие и эффективность управленческих решений.
Приведены понятия и термины, используемые в теории и практике муниципального
управления, обширный список литературы, тематика и требования выполнения рефератов,
курсовых и дипломных работ.
В приложении приведены мероприятия по развитию муниципального управления.
Предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей, средних специальных учебных заведений и вузов, муниципальных и государственных служащих и всех, заинтересованных в решении проблем местного самоуправления и муниципального управления.
Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор ВВАГС Г.А. Морозова,
доктор экономических наук, профессор ВВАГС Е.Г. Головин.
доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой НГТУ, Ф.Ф.Юрлов
Конспект лекций обсужден и рекомендован к публикации на заседании кафедры управления и маркетинга 1 октября 1999 г., на заседании кафедры конституционного и муниципального права 20 октября 1999г.
ISBN 5-93530-011-7
ББК 67.400
© Васильев А.А., 2002
Оглавление
Введение
Лекция 1. Теория муниципального управления
1.1.Теория муниципального управления – как наука
1.2. Система, элементы, объект и субъект муниципального управления
1.3. Цели и задачи муниципального управления
1.4. Законы, закономерности и принципы муниципального управления
1.5. Связь теории муниципального управления с другими науками
Лекция 2. Основы муниципального управления
2.1. Исторические основы муниципального управления
2.2. Правовые основы муниципального управления
2.3. Организационные основы муниципального управления
2.4. Финансово-экономические основы муниципального управления
2.5. Территориальные основы муниципального управления
Лекция 3. Технология муниципального управления
3.1. Функции муниципального управления
3.2. Методы муниципального управления
3.3. Процесс муниципального управления
Лекция 4. Организация муниципального управления
4.1. Управление муниципальным хозяйством
4.2. Управление муниципальным имуществом
4.3. Управление муниципальными финансами
4.4. Управление социально-культурной сферой
4.5. Управление развитием муниципального образования
4.6. Управление муниципальным персоналом
Лекция 5. Основные направления муниципальной политики
5.1. Муниципальная политика в экономической сфере
5.2. Муниципальная политика в социальной сфере
5.3. Муниципальная политика в политической сфере
5.4. Муниципальная политика в духовной сфере
Лекция 6. Обеспечение муниципального управления
6.1. Информационное обеспечение
6.2. Техническое обеспечение
6.3. Кадровое обеспечение (Муниципальная служба)
Лекция 7. Развитие муниципального управления
7.1. Стратегическое планирование
7.2. Стратегическое управление
7.3. Управление по результатам
7.4. Маркетинг в муниципальном образовании
7.5. Логистика в муниципальном образовании
7.6. Территориальное общественное самоуправление
Лекция 8. Муниципальные системы зарубежных стран
8.1. Англосаксонская муниципальная система
8.2. Французская (континентальная) муниципальная система
8.3. Коммунальное самоуправление в Германии
Лекция 9. Эффективность муниципального управления
9.1. Показатели эффективности муниципального управления
9.2. Методы повышения эффективности муниципального управления
Темы рефератов, курсовых и дипломных работ
Основные термины и понятия
Использованная и рекомендуемая литература:
Приложение
Эту книгу посвящаю памяти моего отца
Васильева Алексея Васильевича,
ветерана Великой Отечественной войны
Введение
В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективная закономерность, требующая нового
управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального
управления.
Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной и гибкой демократической системы управления,
утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения командно-бюрократической системы управления, без последовательной реализации
принципов самоуправления.
Теория муниципального управления разрабатывает и обосновывает принципы, функции,
методы, технику и технологию муниципального управления, а также системы, структуры и
формы организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Она отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в
реализации государственной социальной политики.
Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о закономерностях, принципах и методах, механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях преобразования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития.
Для эффективной деятельности государственным и муниципальным служащим необходимо глубокое знание теории муниципального управления, оно приходит с учением и практикой, постоянным анализом и обобщением существующего опыта. Овладение теорией и практикой муниципального управления – главная задача и составная часть образования, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных
служащих.
Реформа местного самоуправления, эффективное ее осуществление определяются профессиональной подготовленностью управленческих кадров, их способностью выявлять и использовать возможности каждого из элементов механизма муниципального управления, видеть
имеющиеся связи и взаимозависимость между ними, тенденции развития управляемых объектов.
Цель настоящего конспекта лекций – изложить основы муниципального управления, показать значение управленческих проблем в практической деятельности в современных условиях.
В нем рассматриваются важнейшие положения теории муниципального управления, их понимание, сущность и структура объектов и субъектов муниципального управления, управленческие отношения, принципы, функции, формы, методы управления. Обращено внимание на характер требований к муниципальным служащим, на информационное, техническое и кадровое
обеспечение муниципального управления, принятие и выполнение управленческих решений.
При написании лекций автор опирался на многолетний личный опыт работы в органах
местного самоуправления и преподавания курса “Муниципальное управление” в ВолгоВятской академии государственной службы, тенденции развития муниципального управления, работы российских и зарубежных ученых в этой области, опубликованные в последние
годы.
Лекция 1. Теория муниципального управления
1.1.Теория муниципального управления – как наука
“В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1998 год
“Общими силами – к подъему России” большое внимание уделяется роли местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества, сделан
принципиально важный вывод, что в обеспечении общего подъема страны роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального
и регионального уровней власти. Президент Российской Федерации указал на обязанность
федеральной государственной власти наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления, поставлена долгосрочная задача оказания помощи муниципальным органам власти в освоении потенциала возможностей самоорганизации жителей”.[1]
Без постоянной и всемерной поддержки со стороны государства формирование и деятельность местного самоуправления как института местной власти невозможны. Соответственно
необходима система мер, обеспечивающих реформу местного самоуправления, планомерный
переход от поддержки государством становления муниципального уровня власти к поддержке
социально – экономического развития муниципальных образований, реализации в полном
объеме конституционных полномочий местного самоуправления.
Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления,
обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научнометодической проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического обеспе-
чения местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо осуществить разработку, издание и распространение научной и учебно-методической
литературы для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов
местного самоуправления, методической литературы по вопросам организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного самоуправления.
Федеральная программа предусматривает следующие меры научно-методической поддержки:
- “научно-методическое обеспечение совершенствования территориальной и структурной
организации муниципальных образований;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления бюджетным процессом в
муниципальных образованиях;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления комплексным социальноэкономическим развитием муниципальных образований;
- научно-методическое обеспечение устойчивого взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления и т.д.”[2]
В целом данная Федеральная программа предусматривает проработку теоретических вопросов муниципального управления и становления ее как науки и учебной дисциплины.
В своем развитии теория муниципального управления прошла шесть этапов:
1. Этап – сбор фактов, явлений, научных и исторических данных в области муниципального управления, например, земства, советский и зарубежный опыт;
2. Этап – систематизация этих данных и составление типологии, например, управленческих структур;
3. Этап – создание понятийного аппарата: категории, понятия, термины, например, муниципальное управление, органы местного самоуправления, муниципальное образование и их
взаимосвязь;
4. Этап – поиск зависимостей (устойчивых связей) между различными элементами муниципального управления, формулирование законов, закономерностей и принципов, например,
единство главной цели, единство системы и принципов и др.;
5. Этап – привлечение и использование знаний других наук для понимания основных проблем муниципального управления, например, теорий организаций и принятия решений;
6. Этап – обобщение сведений о существующих теоретических разработках и практическом применении отдельных положений теории муниципального управления.
Последовательная их реализация привела к появлению данного конспекта лекций.
Муниципальное управление в данном конспекте рассматривается как явление и как процесс. В качестве явления – это связано только с муниципальным образованием. В качестве
процесса – это управленческая деятельность органов местного самоуправления, связанная с
достижением определенных целей.
Развитие муниципального образования связано с привлечением достижений многих наук,
но в первую очередь – теории муниципального управления. В самом начале в муниципальном
управлении главным было использование накопленного опыта (преимущественно советского
периода), затем – собственные научные знания, но преимущественно эмпирические, и теперь
на первый план выходит теоретическая наука. На этом этапе закономерна постановка вопроса
о функциях теории муниципального управления.
Во-первых, это познавательная функция, которая в особых комментариях не нуждается.
Очевидно, что проведение различных экспериментов на территории муниципального образования обходится дорого и затрагивает интересы большинства населения и соответственно
требует теоретического обоснования.
Во-вторых, методологическая функция – разработка методов, средств, научного инструментария, необходимых для исследований в области муниципального управления.
В-третьих, практическая функция – непосредственное обеспечение муниципального
управления и муниципальной политики в различных сферах муниципального образования.
Содержание понятия “муниципальное управление”
В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей – “муниципальное” и “управление”.
Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “municipium”. “Munus” по латыни означает тяжесть, тягота,
бремя, а “capio” – беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как
городского, так и сельского самоуправления.
Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Что касается термина “управление” то с точки зрения кибернетики – науки об управлении:
- управление – это функция муниципального образования (как организованной системы),
обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности
как самоуправляющейся территориальной целостности;
- управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления)
и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
- управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;
- управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает
систему – муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с
закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее
воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;
- управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня
(субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование
управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и
межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.
Таковы характерные черты управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их
различные объединения, в нашем случае территориальное – муниципальное образование.
Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную
общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры – органы муниципального управления.
Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной
власти.
Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где
имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной
собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению мест-
ного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов
местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
В целом можно утверждать, что муниципальное управление – это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.
Вот как трактуют термин “муниципальное управление” некоторые авторы.
“Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления,
направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных
законом формах посредством муниципального хозяйства”.
“Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной
элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках
Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для
местного самоуправления, в “чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей
и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все
это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства.
Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное управление”. Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае
будет иметь место местное самоуправление в “чистом виде”. Следует отметить, что при
устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в
элемент государственного управления в рамках конкретной территории”.
К сожалению, в хорошем справочнике “Государственное и муниципальное управление”
вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в перечисленных понятиях и терминах и
совершенно непонятно, какое содержание вкладывают авторы в термин “муниципальное
управление”. Читателям открывается широкий простор для собственных фантазий, предположений и выводов по этому поводу.
Содержание понятия “муниципальный менеджмент”
Кроме термина “муниципальное управление” ныне стал широко использоваться также
модный термин “муниципальный менеджмент” с аналогичным содержанием. Вот как он трактуется авторами учебника “Муниципальный менеджмент”.
«Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.
Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики».
Не оспаривая соответствие содержания учебника его наименованию, рассмотрим второе
составляющее этого словосочетания – “менеджмент”, как он трактуется некоторыми авторами.
“Термин “менеджмент”, как правило, трактуется очень широко. С некоторой степенью
приближения можно сказать, что это система текущего и перспективного планирования и организации производства, реализации продукции и услуг в целях получения прибыли”.
“В российской экономике в широком употреблении слово “менеджмент” появилось в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами
рыночной экономики в управлении российскими предприятиями.
Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, ее работниками принято
называть менеджментом”.
“Менеджмент обычно охватывает три сферы деятельности организации: производство,
финансы и сбыт”.
“Менеджмент (англ. в переводе – управление, заведование, организация) – система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли”.
“Менеджмент – это умение добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект,
мотивы поведения других людей. Менеджмент – по-русски “управление” – функция, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных организациях. Менеджмент – это
область человеческого знания, помогающего осуществить эту функцию. Наконец, менеджмент как собирательное от менеджеров – это определенная категория людей, социальный слой
тех, кто осуществляет работу по управлению.
Возникает вопрос – можно ли считать, что английское понятие “менеджмент” и русское
“управление” и, соответственно, “менеджер” и “руководитель” – это одно и то же. Есть отличия в трактовке и применении этих понятий, интересные, правда, в основном лишь специалистам. Однако два отличия представляются существенными. Во-первых, говоря о “менеджменте”, американцы почти всегда подразумевают фигуру “менеджера” – человека, субъекта
управления, действующего в некоторой организации. В более общем смысле они применяют
термины “администрация”, “администрирование” (administration), которые в большей степени
отражает обезличенную систему управления. Во-вторых, когда говорят “менеджер”, то по
большому счету, имеют в виду профессионального управляющего, осознающего, что он представитель особой профессии.
Термин “менеджмент” применим к любым типам организаций, но, если речь идет о государственных органах любого уровня (а в нашем случае органы местного самоуправления выполняют делегированные им государственные полномочия – А.В.), более правильно использовать термин public administration – “государственное управление””.
«Английское слово «management», означающее в переводе на русский язык «управление»,
менее универсально в сравнении с русским и относится только к административному управлению, руководству («administration, direction). Управление государством в английском языке
характеризуется термином «government», управление разными техническими средствами звучит как «control», «driving», «piloting».
Поэтому слово менеджмент (management) следует интерпретировать в русском языке не
как управление в широком смысле, а как руководство, администрирование, организация дела.
Соответственно термин «менеджмент» не исчерпывает и содержание понятия «управление», которое включает и государственное регулирование экономики, и управление предприятиями, производственными коллективами, и управление производством, технологией, качеством.
Итак, менеджмент – это часть управления экономикой, распространяющая свое воздействие на управление предприятиями, персоналом, производственным процессами в масштабах предприятия, компании, фирмы, проекта. Следует также иметь в виду, что «управление»
и «менеджмент» относятся к категории «размытых», не поддающихся точному определению
понятий».
“Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление
(субъект управляющих воздействий – государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект
управляющих воздействий – общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы
управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны
общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого, люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия”.
И так, можно сделать следующие выводы, что в “менеджменте” субъектом является “менеджер”, объектом – фирма, ее персонал или процесс, а целью является получение прибыли и
соответственно существует своя правовая база.
В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, а главной целью – повышение уровня и качества жизни
населения, в местном самоуправлении субъект и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.
Исходя из всего перечисленного, напрашивается вывод, что “муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен “муниципальному управлению” и тем более “местному само-
управлению”. Под “муниципальным менеджментом” можно понимать только лишь использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении, таких как маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и
другие. В большей степени “муниципальный менеджмент” может относиться к управлению
муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом.
Следовательно, можно твердо утверждать, что муниципальный менеджмент – это только
использование инструментов менеджмента в муниципальном управлении.
Предмет и метод теории муниципального управления
“Наука – это одновременно и система знаний, и их духовное производство, и практическая
деятельность на их основе.
Для всякого научного познания существенно наличие того, что исследуется, и то, как оно
исследуется. Ответ на вопрос о том, что исследуется, раскрывает природу предмета науки, а
ответ на вопрос о том, как осуществляется исследование раскрывает метод исследования”.
Муниципальное управление представляет собой деятельность субъекта в управленческой
сфере. Предмет теории муниципального управления – управленческие отношения и способы
управленческой деятельности, их закономерности, как особого вида взаимодействий и связей
между людьми – субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс муниципального
управления.
Имеется несколько основных направлений, которыми сегодня занимается теория муниципального управления.
Во-первых, это организации муниципального управления. Сюда относится разработка
подхода к муниципальному образованию как социально-экономической системе, изучение
субъекта управления, его структурно-функциональный анализ, изучение муниципального
управления как целостной системы.
Во-вторых, это сама технология муниципального управления. Здесь разрабатываются методы и порядок принятия решений, планирования и прогнозирования, методы муниципального управления в кризисных и конфликтных ситуациях, механизм взаимоотношений органов
местного самоуправления с органами государственной власти, средствами массовой информации и населением, т.е. характер воздействия систем и механизмов управления на социальные процессы, социальные институты, социальные общности различных видов и уровней.
В-третьих, это набор и переподготовка муниципальных кадров. Здесь исследуются вопросы оптимизации структуры штата, управление муниципальным персоналом, требования к
менталитету и стилю работы муниципальных служащих, повышение их квалификации, борьба с бюрократизмом, вопросы лидерства.
Теория муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие его общности – в целом, как сложные самоуправляющиеся системы, в основе существования которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального управления
анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих
управленческие функции в целях самоорганизации, обеспечения саморазвития муниципального образования.
Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия
на развитие муниципального образования. Это – закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.
Методология – это учение о принципах построения, формах и способах научного познания. Способы познания во многом зависят от объектов познания.
Специфику метода конкретной науки, в т.ч. теории муниципального управления, определяет система законов, категорий, понятий, сформулированных данной наукой, выражающих
характерные черты предмета ее исследования. Теория муниципального управления является
самостоятельным направлением в управленческих науках, как менеджмент и государственное
управление. Опираясь на другие науки, она имеет свой собственный предмет, специфический
объект исследования, свою проблематику, которая складывается в ходе изучения управления -
существенного фактора жизнедеятельности муниципального образования как социальноэкономической системы.
Методология теории муниципального управления представляет собой органическую совокупность принципов, приемов и средств познания на основе собственных понятий и категорий. Основными методами познания являются анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент.
В процессе анализа исследуемое явление разделяется на составные части, что позволяет
вскрыть существенное в нем. Синтез соединяет родственные элементы, воссоздает из частей
целое, позволяет видеть главное.
Теория муниципального управления придает значение социологическому анализу общественных явлений, функционирования социальных систем и поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так
как позволяют выявлять социальную структуру сообщества, его состояние в различных измерениях, мотивы поведения.
В социологическом исследовании на основе наблюдения, опросов, анализа устанавливаются факты; для обеспечения их достоверности они перепроверяются контрольными наблюдениями и сочетанием разных способов сбора информации. При применении выборочного, а
не сплошного исследования информация должна быть достаточно представительной, чтобы
правильно определить тенденции, относящиеся ко всей совокупности. Обработка данных завершается их классификацией и поиском закономерностей.
В процессе анализа и синтеза широко используются математические и статистические методы.
В исследовании акцент делается на выявление многообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешней средой. Элементы системы рассматриваются с учетом их места и выполняемых функций.
При изучении конкретных вопросов муниципального управления применяется ситуационный подход, как приложение науки к конкретным условиям. При выборе ситуации определяются цель и пути ее достижения, разрабатываются различные комбинации и решения. Для
практической проверки методов управления различными объектами применяются эксперименты.
Критерием истины выступает общественная практика, которая определяет истинность или
ложность теоретических предположений, моделей и программ. Постоянное взаимодействие,
сочетание теории и практики способствует повышению истинности и объективности знаний,
продвигает науку вперед.
В методологии науки муниципального управления важное место занимает исторический
метод исследований муниципального управления, позволяющий рассматривать его развитие
исходя из опыта дореволюционного местного управления (земского и городского) и научных
исследований о местных органах советской власти.
С помощью всего арсенала методов исследования выявляются состояние управленческих
отношений, причинно-следственные связи между положением его субъектов и степенью сочетания общих и особых интересов участников управленческого процесса. Результаты исследования позволяют научно обосновать оптимальные параметры механизма управления –
структуру, распределение функций субъектов управленческой деятельности, отношения между отдельными управленческими группами по поводу выработки и реализации управленческих решений – с точки зрения успешной реализации целей развития муниципального образования, отдельных общностей, эффективного разрешения возникающих противоречий, преодоления бюрократизма, достижения положительных результатов.
Теория муниципального управления, формулируя общие принципы, обязательные требования, предъявляемые к деятельности субъектов муниципального управления в их взаимодействии с объектами управления, как бы отвлекается от конкретного содержания, по поводу которого осуществляются эти управленческие воздействия, что является предметом муниципального права. Теория муниципального управления исследует такие нормативные требования, согласно которым строятся, организуются и регулируются связи между субъектами муниципального управления и соблюдение которых, является необходимым с точки зрения интересов объектов управления и целей их развития.
1.2. Система, элементы, объект и субъект муниципального управления
Система местного самоуправления
Авторы учебного пособия “Муниципальное управление” утверждают, что “муниципальное
управление” и “местное самоуправление” – равнозначные понятия. Но так ли это?
В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что “под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных (дословный перевод – общественных –
В.А.А.) дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления”.
Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется
гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности они образуют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
Муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления,
наделенные на это соответствующими полномочиями.
Ассоциации и союзы муниципальных образований
Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм.
Первая их них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе
местного самоуправления. Она реализуется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании.
Их роль заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и референдумов обеспечивается формирование и функционирование важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания
(сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть. Можно утверждать, что на данном уровне не происходит управление муниципальным имуществом, не формируется и не исполняется местный бюджет, следовательно,
не происходит и муниципального управления.
Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно
населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ОТОС).
Являясь частью общей системы местного самоуправления, система ТОС включает в себя
общие собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. В систему ТОС также входят союзы и ассоциации
ТОС различных уровней.
Территориальное общественное самоуправление объединяет население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно – бытовых и иных запросов, охраны их
прав и интересов. Органы местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий.
Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований предусматривают
возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на решение
органов ТОС и даже установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной собственности, не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем составе муниципальных служащих.
Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления (и местного самоуправления) на
территории муниципальных образований.
В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. “Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени (населения - В.А.А.) муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для
населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не предусмотрено”.[14]
Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность
за надлежащее осуществление своих полномочий.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе
управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения
на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но
и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти, осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной
из форм реализации власти народа. Поэтому, принимаемые ими в пределах своих полномочий, решения обязательны на территории муниципального образования для всех юридических, физических и должностных лиц.
По Конституции, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо
от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты
являются для них обязательными.
Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны
с государственными органами. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. В этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственновластные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольны государству.
В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся:
- представительные органы местного самоуправления;
- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Это проявляется также и
в том, что все организационные формы системы действуют совместно, находятся в тесной
взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между
собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно – правовая связь.
Место муниципального управления в системе местного самоуправления
Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципального
образования является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утвер-
ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов
Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной
власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включает требования к должности, статус муниципальных служащих, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой определяются уставом муниципального
образования.
Органы и должностные лица местного самоуправления принимают или издают правовые
акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц
местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.
Следовательно, муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения
уровня и качества жизни населения.
Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:
а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;
б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);
в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая
в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;
г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие “муниципальное управление”
не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления.
Система муниципального управления
Элементы системы муниципального управления
Система управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, обеспечивающих заданное функционирование организации.
Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и
их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, от того,
что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.
Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов
муниципального управления) с управляемой подсистемой (муниципальным образованием).
Однозначно можно сказать, что определенный субъект муниципального управления не может
существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они образуют систему муниципального управления. Она охватывает:
а) организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального
управления (управляющую подсистему);
б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);
в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во
взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия.
Доминантой элементов муниципального управления является его самоуправленческая
природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор муниципального управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь
влияет на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию и т.д.) как
напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в муниципальном управлении создается логическая
последовательность, имеющая следующий вид на рис.9. Здесь законы, закономерности и
принципы в отличие от других элементов муниципального управления олицетворяют определенные теоретические выводы и научные положения. Остальные элементы реализованы в самом муниципальном управлении.
При описании системных связей муниципального управления в таком виде надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической
организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистемы целей и задач,
функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема законов, закономерностей и принципов. Поэтому, во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически
связан с управлением, представляет, что с каким бы единичным элементом управления он не
имел дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами и методами их деятельности, их решениями или организационными мероприятиями – этот элемент вписан через
группу соответствующих элементов в подсистему управленческих элементов муниципального
управления.
Природа муниципального управления
Муниципальное управление – это явление субъективное. Значить, проникая в объективное,
стремясь способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество
элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести исходную
информацию, знания и умения персонала, различные ресурсы, планы и их экспертизу, управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих и других участников
управленческого процесса, а также субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное существование потребностей и интересов, но и их отражение в
мыслях и чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в управлении в
определенной логически последовательности, имеющей следующий вид на рис. 10.
В этой подсистеме субъективных элементов муниципального управления содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении
конкретных управленческих задач. Исходная информация служит началом управленческого
цикла, далее необходимо обладать соответствующими знаниями и умениями, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, учитывать имеющиеся человеческие, материальные и
финансовые ресурсы, организационные формы, оптимизировать планы через экспертизу, на
их основе принимать окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз по множеству проблем, связанных с удовлетворением потребностей населения.
В совокупности и во взаимосвязи система субъективно-объективных зависимостей, система управленческих элементов муниципального управления, система субъективных элементов
муниципального управления в механизме формирования и реализации муниципального
управления создают достаточно полное представление о системном строении муниципального управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей для совершенствования муниципального
управления.
Системное содержание муниципального управления предполагает, что среди элементов
нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность муниципального управления
и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять и практически реализовать
управленческий смысл любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые оно как бы
включает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые следуют за ним и в которых оно реализует свои потенциальные возможности.
Здесь, имеются в виду не только собственно управленческие характеристики элементов
муниципального управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект. Последнее особенно актуально, поскольку по причине все
еще низкой политической и управленческой культуры множества лиц, как в органах местного
самоуправления, так и за их пределами, вследствие ограниченной управленческой информации и т.д., широко распространено непонимание содержания и назначение различных элементов муниципального управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление подменяется государственным местным управлением, исполнительная становится
над представительной властью). В результате используются не те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в рациональном и оптимальном их сочетании. В сущности муниципальное управление – это единство знаний, искусства и опыта.
Следовательно, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его звена) – от управляемого объекта (муниципального образования в целом, определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и до органов муниципального управления является учет всего многообразия
взаимодействующих элементов и представление их в виде единой, объективно существующей
системы.
Субъект и объект муниципального управления
Структура субъекта муниципального управления
Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно оформленных групп людей (муниципальных
служащих), соединенных соответствующими связями и управленческими отношениями.
В отличие от местного самоуправления, где население выступает и как субъект и как объект в одном лице, субъект муниципального управления – органы муниципального управления
(местного самоуправления).
Правовой статус органов местного самоуправления (муниципального управления) в самом
общем виде характеризуется тем, что:
а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;
б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а
также важнейшие полномочия установлены законами;
в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и
других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административноправовые отношения;
г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;
д) Конституция Российской Федерации представляет органам местного самоуправления
право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией,
федеральным законами не могут быть произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся:
- представительный орган местного самоуправления:
- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Субъект муниципального управления:
- Органы муниципального управления (местного самоуправления);
- Представительный орган;
- Исполнительный орган;
- Главное должностное лицо.
Представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и советы и т.п. Они избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают волю всего
населения муниципального образования, придавая ей, общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, муниципальную власть (которую реализуют в пределах своих полномочий и другие органы местного самоуправления).
Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным органом,
он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом
на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.
Численный состав представительного органа местного самоуправления регулируется законодательством субъекта федерации и определяется уставом муниципального образования.
Структурно, представительный орган состоит из:
- председателя,
- заместителя (ей) председателя,
- комитетов и комиссий (постоянных и временных).
Представительный орган принимает решения коллегиально, в соответствии со своим регламентом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена главное должностное
лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования.
Главное должностное лицо муниципального образования может избираться населением, на
основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо избираться
представительным органом из своего состава, либо наниматься представительным органом на
контрактной основе.
Главное должностное лицо муниципального образования:
- наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;
- осуществляет оперативно-распорядительные функции, представляет муниципальное образование, руководит исполнительным органом;
- подотчетно как населению, так и представительному органу, свою деятельность осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.
Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью системы
органов муниципального управления.
Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, по
выполнению законов и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы являются звеном цепи,
обеспечивающим выполнение принятых решений.
В Конституции нет прямого упоминания об исполнительных органах, но это не означает,
что их не должно быть.
В федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления,
они также не упоминаются, но в нормативных актах субъектов федерации они не только
освещаются, но и наделены значительными полномочиями по решению вопросов местного
значения и осуществлению части государственных функций. Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований.
Исполнительные органы местного самоуправления в основном именуются администрацией.
Исполнительный орган состоит из главы администрации, его заместителей, отраслевых и
других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах своей компетенции.
Это могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения, в зависимости от размеров муниципального образования. Деятельность создаваемых структурных подразделений регламентируется положениями.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности
исполнительных органов образуется аппарат местной администрации.
Вся деятельность исполнительных органов строится на основе принципов законности и
гласности, а также коллегиальности или единоначалия.
Исполнительный орган, в отличие от представительного, является постоянно действующим органом. В законодательстве и в уставах муниципальных образований не предусмотрены
нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов, может
быть только прекращение полномочий некоторых должностных лиц, назначенных главным
должностным лицом местного самоуправления с истечением его полномочий.
Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны для всех юридических и физических лиц в границах этого муниципального образования.
Структура объекта муниципального управления
Объектом муниципального управления является муниципальное образование.
Муниципальное образование, согласно законодательства, - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная
населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется
муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальное образование является сложной социально-экономической системой, состоящей из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения,
природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы,
обслуживающей функционирование, сохранение и развитие всего муниципального образования.
Муниципальное образование, исходя из количества составляющих его элементов(104-107
элементов), можно отнести к классу сложных (сверхсложных) и больших систем управления
(БСУ), которые имеют “некоторые общие свойства и отличительные особенности:
1) наличие большого числа взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, причем
изменение в характере функционирования какого-либо из элементов отражается на характере
функционирования других и всей системы в целом;
2) система, а также входящие в нее разнообразные элементы в подавляющем большинстве
являются многофункциональными;
3) взаимодействие элементов в системе может происходить по каналам обмена информацией, энергией, материалами и др. (ресурсами);
4) наличие у всей системы общей цели, общего назначения, определяющего единство
сложности и организованности, несмотря на разнообразие входящих в нее элементов;
5) изменчивостью структуры (связей и состава системы), обеспечивающей многорежимный характер функционирования, возможность адаптации, как в структуре, так и в алгоритме
функционирования;
6) взаимодействие элементов в системе и с внешней средой в большинстве случаев носит
стохастический характер;
7) система является эрготической, ибо часть функций всегда выполняется автоматически, а
другая часть – человеком;
8) управление в подавляющем большинстве систем носит иерархический характер, предусматривающий сочетание централизованного управления или контроля с автономностью ее
частей.
Рассмотренные выше особенности БСУ приводят к необходимости разработки новых подходов к изучению подобных систем, объединенных общим названием – системный подход.
Население муниципального образования образует территориальный коллектив (местное
сообщество), членом которого является гражданин России, проживающий на данной территории.
Население муниципального образования является источником муниципальной власти,
осуществляемой органами местного самоуправления.
Оно выступает одновременно и как объект управления, и как субъект управления, по отношению к системе органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что население
непосредственно (через референдум, выборы) или опосредственно осуществляет контроль деятельности органов местного самоуправления.
Природно-географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни
и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Земля и другие
природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Законодательство относит к территории муниципального образования все земли в его границах независимо от
формы собственности и целевого назначения и другие земли, необходимые для развития поселений.
К ведению местного самоуправления относится владение, пользование и распоряжение
землей, находящейся в муниципальной собственности, контроль за использованием земель на
территории муниципального образования, а также регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных общераспространенных ископаемых, недр
для строительства подземных сооружений местного значения.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения
устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Возложенные на них задачи решаются представительным органом местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией), районными (городскими) комитетами по земельным ресурсам
и землеустройству.
Планирование использования земель осуществляется органами местного самоуправления,
через утверждение генеральных планов, проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.
Принятию научно обоснованных решений в области использования земель служит земельный кадастр. Земельный кадастр – это свод систематизированных достоверных сведений о
землях всех категорий. Он содержит сведенья о правовом режиме земель, их распределении
по собственникам, категориям, их качественной характеристике и хозяйственной ценности.
Муниципальное образование является субъектом водных отношений, т.е. отношений в области использования и охраны водных объектов. От имени муниципальных образований в
водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках своей компетенции. Водный кодекс допускает, что в муниципальной собственности могут находиться
обособленные водные объекты, т.е. небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
Согласно законодательству, к ведению муниципального образования относится регулирование использования водных объектов местного значения.
Градообразующая база может быть нескольких типов: промышленной, состоящей из крупных промышленных предприятий находящихся на территории муниципального образования;
сельскохозяйственной, состоящей из предприятий производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную
продукцию;
научно-образовательной,
состоящей
из
научнопроизводственных и учебных заведений; транспортной, где основой являются транспортные
узлы; рекреационной, где главным являются природно-климатические условия; и другие, в
соответствии с отраслевой направленностью базы.
Жизнеобеспечивающая система является, в сущности, муниципальным хозяйством. Под
ним понимается комплекс, расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять различные потребности
населения, а также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав
жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строитель-
ную промышленность, предприятия торговли и общественного питания, здравоохранения,
культуры и т.д.
Ведущая отрасль муниципального хозяйства – жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ).
Оно обладает специфическими особенностями производственной и экономикоорганизационной деятельности, вытекающими из характера технологии производства, реализации и потребления его продукции (услуг).
Жилищно-коммунальное хозяйство состоит из следующих отраслей:
а) жилищного хозяйства;
б) энергетических предприятий;
в) муниципального транспорта;
г) внешнего благоустройства;
д) гостиничного хозяйства.
1.3. Цели и задачи муниципального управления
Центральное место в системе муниципального управления занимает формирование комплекса целей и задач, обеспечивающих их достижение.
Цели и задачи муниципального управления определяются научно обоснованными перспективами социально-экономического развития муниципального образования на основе
главной цели муниципального управления.
Главная цель муниципального управления
Главная цель муниципального управления – является причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.
Значение главной цели, которая объективно существует и адекватно воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение. Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего последующего процесса принятия управленческих решений. Если
должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для принятия оптимальных решений.
Главная цель определяет положение муниципального управления в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей
и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.
Рассматривая главную цель муниципального управления с точки зрения определения основных потребностей населения и их эффективного удовлетворения, должностные лица местного самоуправления фактически создают базу для своей поддержки населением в будущем.
Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в
том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения какихлибо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.
Следовательно, можно утверждать, что главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.
Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).
Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное
значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры потребления (например, доля
в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).
Для получения реальной картины уровня жизни необходимо иметь точку отсчета. Таковой
является “потребительская корзина”, включающая набор благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В этой связи выделяют “минимальный уровень потребления”
и “рациональный уровень потребления”. Под первым понимается такой потребительский
набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения нормальных условий
его существования. Именно здесь проходит так называемая “черта бедности”. При этом не
следует путать “ минимальный уровень потребления” с “физиологическим минимумом потребления”, ниже которого человек просто не может существовать физически. Доля населения, находящегося за “чертой бедности”, является одним из важнейших показателей, характе-
ризующих уровень жизни на данной территории. По этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.
“Рациональный уровень потребления” отражает количество и структуру потребления,
наиболее благоприятную для человека. Соответственное значение для оценки уровня жизни
имеет динамика приближения к такому потреблению.
Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения.
Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного
времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.
Качество жизни – понятие, выделяющее и характеризующее посредством сопоставления с
уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В современной социологии с его помощью принято обозначать
те стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто количественным характеристикам.
Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления
городов, проблема качества жизни приобрела затем более общее смысловое значение. Понятие качества жизни акцентирует внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни
общества и человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста эффективности
новых технологий, новых возможностей потребления, суммирует эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.
Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и пространстве. То,
что 20-30 лет назад рассматривалось как высокий жизненный уровень, сегодня лишь слегка
превышает “черту бедности”. Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни
должны непременно учитывать эти обстоятельства.
Цели муниципального управления
Следует отличать цели науки муниципального управления от целей муниципального
управления. Цель теории муниципального управления – исследование и выявление объективных законов, объясняющих процессы муниципального управления и позволяющих предвидеть их развитие и более эффективно управлять муниципальным образованием.
Формирование “древа” целей муниципального управления
Цель в управлении вообще, а в муниципальном управлении в частности, принадлежит к
числу важных элементов теории и практики муниципального управления.
Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной стороны, касающихся
всего муниципального образования, а с другой – опирающихся на муниципальную власть, –
это определенный интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты.
Во-первых, источники возникновения и фиксирования целей муниципального управления.
Можно твердо утверждать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым считается, что сверху виднее, объективно цели муниципального управления рождаются внизу – идут
от потребностей и интересов населения, объединенных в территориальный коллектив - муниципальное образование.
Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят только в том, чтобы
благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора,
четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих
воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности
муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным с объектом.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость сформулированных целей
муниципального управления. Сама сущность управления состоит из определенной последова-
тельности (механизма) целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к
планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать.
Планирование – это мост между нынешним и желаемым будущим положением.
Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, тогда начинают проявлять себя
стихийные процессы с непредсказуемостью их последствий.
В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей муниципального управления образуют
следующую структуру (рис. 15):
- социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества,
к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования;
- культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования;
- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений,
обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей муниципального управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования;
- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических
объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к
примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;
- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и
объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных
структур для реализации вышеперечисленных целей.
В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального управления. Основой
“древа” целей муниципального управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и качества жизни населения муниципального образования.
Стратегические цели развертываются в тактические, определяющие направления действий по
достижению первых, а тактические – в оперативные, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Стратегические цели являются –
главными, а цели, способствующие их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального
управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени – долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-декларации о намерениях или направлениях деятельности) и
побочные (могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные (могущие
увести систему и ее отдельные элементы в сторону).
Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Необходимо четкое выделение главной (стратегической)
цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам (рис. 16.). Важное значение имеет
согласование целей так, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, чтобы они работали друг на друга и, реализация
одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм
целеполагания в муниципальном управлении.
И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам населения, а также тем целям, которые
объективно порождаются управляемыми объектами.
К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные
требования:
- достижимость и реалистичность;
- понятность исполнителям;
- качественную и (возможно) количественную описанность;
- мотивирующую силу;
- взаимную совместимость;
- возможность проверки достижения и корректировки”[19]
- объективную обусловленность и обоснованность;
- социальную мотивированность;
- обеспеченность в ресурсном отношении;
- системную организованность.
Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и обеспечивающих, общих
и частных, конечных и промежуточных, долго-, средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и оперативных целей, поскольку:
- они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к. изменчива сама организационная среда);
- их много, поэтому возможна их несовместимость;
- различия могут порождаться особенностями оргструктуры.
Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали:
а) руководитель может установить место каждого (структурного подразделения, группы,
отдельного работника) в достижение общей цели;
б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы горизонтальных связей
(сквозные проекты, целевые группы, целевые комплексные программы, консультирующие и
координирующие комитеты и советы и т.п.).
При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех заинтересованных организаций и групп (органов власти всех уровней, общественных организаций, предприятий,
инвесторов, СМИ и т.д.).
Соблюдение этих требований превращает цели муниципального управления в мощную
движущую силу функционирования и социально-экономического развития муниципального
образования.
Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет
сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований. При выборе целей следует принимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо
также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер
возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.
И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и возможностей самого
муниципального образования:
- его финансового и ресурсного потенциала;
- демографического состава населения;
- возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и сельскохозяйственных мощностей;
- его репутации для инвесторов (инвестиционной привлекательности);
- его маркетинговых возможностей;
- наличия и эффективного использования научно–технического потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.;
- компетентности, как муниципальных органов, так и отдельных должностных лиц.
Задачи муниципального управления
Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации интересов муниципального образования. Задача управления – желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится
задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные
характеристики желаемого результата. Короче говоря, цель достигается в результате решения
задач.
Распределение целей во времени и пространстве в соответствии с организационной структурой муниципальной системы образует иерархическую систему задач, последовательное и
параллельное решение которых должно приводить к достижению поставленных целей. В
иерархии управления задачи вышестоящего звена управления могут рассматриваться как цели
нижестоящих звеньев.
В муниципальном управлении можно выделить три уровня задач:
1 – стабилизация управляющих параметров и поддержание их на заданном уровне, контроль состояния муниципальных объектов;
2 – управление сферами жизнедеятельности муниципального образования с целью обеспечения населения услугами;
3 – оптимизация функционирования всего муниципального образования, исходя из заданного критерия качества функционирования с выдачей соответствующих данных о деятельности органов местного самоуправления в органы государственной власти и населению.
К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления, относятся:
- удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социальнокультурных и иных сферах местной жизни);
- реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;
- оптимальное сочетание местных и государственных интересов;
- распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и
т.д.);
- поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования
(пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);
- обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном
отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт (МГСС).
Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач муниципального управления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь,
ресурсная база зависит от уровня экономического развития муниципального образования.
Лекция 1. Теория муниципального управления
1.4. Законы, закономерности и принципы муниципального управления
Законы, используемые и учитываемые в муниципальном управлении
Муниципальное управление успешно лишь в том случае, когда оно основано на сознательном использовании объективных законов.
Закон – это зависимость, которая:
- зафиксирована в законодательных документах;
- является общепринятой нормой для большой группы людей и организаций;
- получила признание и поддержку авторитетных ученых.
Закон есть существенный, устойчивый, регулярный и необходимый тип связи между явлениями, взятый в своей обобщенной форме и скорректированный относительно типологических классифицированных условий своего проявления.
Муниципальное образование функционирует и развивается на основе комплекса законов
общественного развития: экономики, социологии, психологии, физиологии, кибернетики, теории организаций и принятии решений и др. Объективные законы не зависят от сознания и воли людей. Но объективность общественных законов не означает их фатальность, а люди не
бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других –
через сознательно организованную деятельность людей (муниципальное управление), познавших объективную необходимость своих действий.
Если закон не познан и неясен, то люди ему следуют интуитивно, слепо, ценой проб и
ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность
определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором – сознанием человека, что обуславливает возможность воздействия на его поведение через систему муниципального управления.
Таким образом, законы общественного развития действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Их действие подтверждает каждодневная практика. Если система муниципального управления правильно отражает сущность действия объективных законов, то муниципальное образование продвигается вперед. В случае не адекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.
Центральное место в управлении муниципальным образованием занимают объективные,
экономические законы. Они выражают устойчивые причинно-следственные связи в экономических отношениях, позволяющие раскрывать зависимости между отдельными процессами и
явлениями в местной экономике. Отношения управления реализуют эти связи и зависимости в
различных сферах жизнедеятельности муниципального образования. Система управления, с
одной стороны, строится и функционирует в соответствии с экономическими законами, а с
другой – она является средством реализации требований этих законов.
Более полное познание экономических законов позволяют научно обосновать принципы,
методы и формы управления муниципальным образованием, оборотом материальных благ в
соответствии с интересами сообщества, существующих коллективов и отдельных людей.
Каждый экономический закон имеет свои конкретные формы проявления. Но он находится
в сложном взаимодействии с другими, в т.ч. и неэкономическими, законами. Поэтому в процессе управления их требования также должны учитываться.
Игнорирование требований объективных законов снижает эффективность муниципального
управления. Эффективность деятельности снижается также в случае, если система управления
входит в противоречие с законами других наук – социологии, психологии, физиологии, кибернетики и др. И наоборот, широкое использование законов этих областей знаний позволяет
решать существующие проблемы функционирования и развития местной экономики. Учет
законов социологии в управлении позволяет формировать коллективы, способные творчески,
с высокой активностью и инициативой решать стоящие перед ними задачи, планировать социальное развитие этих коллективов. В результате недооценки требований социологических
законов, как правило, снижается эффективность целевых комплексных программ (ЦКП), что
приводит к существенному моральному и материальному ущербу.
Муниципальное управление невозможно без учета требований законов кибернетики. Важное значение имеет закон необходимого разнообразия, следствием которого является вывод о
нереальности создания типовой и простой управленческой системы, способной эффективно
управлять такой сложной динамической системой, как муниципальное образование (особенно
крупных городов). Учет требований закона обратной связи позволяет на научной основе осуществлять руководство муниципальным образованием, принимать обоснованные решения по
различным проблемам территории и др. Законы и закономерности кибернетики проявляются
главным образом в информационном обеспечении – в процессах создания, хранения, передачи
и обработки информации, связанной с управлением муниципальным образованием. Они не
раскрывают и не объясняют сущности социально-экономических процессов и явлений в
управлении, но помогают их понять и отразить.
Профессиональное использование законов теории организации (синергии, самосохранения, развития, информированности – упорядоченности, единства анализа и синтеза, композиции и пропорциональности) в муниципальном управлении способствует установлению устойчивых количественных и качественных соотношений между органами местного самоуправления и муниципальным образованием. Они являются составной частью управленческой технологии, используемой в муниципальном управлении.
Из этого следует, что чем полнее и последовательнее учитываются объективные законы в
управлении муниципальным образованием, тем эффективнее муниципальное управление. В
противном случае неизбежно возникают отрицательные последствия: диспропорции в муниципальном хозяйстве, нерациональное использование ресурсов, негативное отношение населения к органам местного самоуправления.
Закономерности муниципального управления
Существенные связи, составляющие группу закономерностей муниципального управления, вытекают из характера воздействия субъекта на объект.
Закономерности, определяющие общие отношения между объектом и субъектом (управленческие отношения в широком смысле), их диалектика играют важную роль в теории муниципального управления. Эти закономерности формируют характер взаимодействия субъекта и
объекта управления, связи между ними, способность этих связей обеспечить эффективное достижение целей развития муниципального образования. К ним относятся:
- соответствие интересов субъекта управления интересам объекта управления, т.е. действия первого должны быть адекватными социальным законам развития второго;
- целостность воздействия субъекта на объект;
- реализация общих интересов через особые взаимодействия; соответствие между уровнем
развития объекта и субъекта управления, их количественно-качественным свойствам;
- соответствие носителей и выразителей интересов объекта управления.
Муниципальному управлению присущи свои закономерности, выражающие наиболее существенные и устойчивые связи между явлениями и процессами. Эти закономерности объективны, они характеризуют существенные особенности отношений управления в процессе
функционирования муниципального образования. Они пронизывают всю управленческую деятельность органов муниципального управления, проявляют себя в самых различных элементах и аспектах управления: в принципах, механизме и методах управления, в организационных структурах органов местного самоуправления и процессах управления муниципальным
образованием, процессах принятия решения.
Согласно теории управления и обобщения существующей практики управления муниципальными образованиями можно сформулировать некоторые закономерности муниципального управления. Эти закономерности управления муниципальным образованием можно разделить на две группы: общие, характеризующие процесс управления в целом, и локальные, проявляющиеся в отдельных элементах системы муниципального управления (в процессах принятия управленческих решений, в порядке построения организационных структур управления, в отдельных функциях управления, в правилах выполнения управленческих работ).
К общим закономерностям муниципального управления относятся:
1) единство главной цели управления на всех уровнях. Это создает во всех звеньях и органах муниципального управления, как в отраслевом, так и в территориальном разрезе единую
целенаправленность, позволяет обеспечивать планомерную согласованную работу всех звеньев, их кооперацию в достижении главной цели;
2) единство системы и принципов управления на всех уровнях муниципального хозяйства.
Практическая реализация этой закономерности означает подчинение деятельности всех звеньев и объектов муниципального управления одним и тем же общим социально-экономическим
принципам, унифицированным правилам, типовым положениям, единому подходу к решению
организационно-производственных и социально-экономических задач;
3) достижение и сохранение пропорциональности во всех частях и всех уровнях управляемой и управляющей подсистем, а также между ними. Это означает: соответствие численности
органов муниципального управления размеру муниципального образования, пропорциональность в представительных и исполнительных органах, между отраслями муниципального хозяйства. Поддержание пропорциональности между управляющей и управляемой подсистемами означает, что каждая из служб администрации должна быть способной своевременно и качественно решать возложенные на ее функции, обеспечивать достижение управляемым объектом поставленной цели. Закономерность состоит не только соответствие этих подсистем
друг другу, но и в тенденции изменения каждой из них;
4) сочетание централизации и децентрализации на различных уровнях муниципального
управления (с одной стороны – глава местного самоуправления, а с другой – функциональные
и территориальные структуры). Практическая реализация этой закономерности определяется
не только характером, масштабами и уровнем развития объектов и субъектов муниципального
управления, но и целым рядом социально-экономических условий, многообразием внешних и
внутренних факторов функционирования муниципального образования.
Приведенные общие закономерности муниципального управления в сочетании с более
частными, локальными являются той объективной основой, которая способствует высокоэффективному функционированию муниципального образования. При этом важно всестороннее
и глубокое познание закономерностей муниципального управления всеми муниципальными
служащими, необходим комплексный и систематический подход к их практической реализации.
Закономерности муниципального управления можно разделить на две другие группы. Одна группа – закономерности функционирования и развития субъекта управления, другая – существенные связи между субъектом и объектом управления.
Содержание первой группы закономерностей определяется тем, что муниципальное
управление – это специфический вид деятельности полномочных, ответственных, наделенных
властью и правами органов и должностных лиц местного самоуправления, субъектов управленческой системы, по приведению протекающих в муниципальном образовании процессов
посредством управленческих воздействий в соответствии с законами его развития, интересами и потребностями населения, требованиями конкретной обстановки, своеобразием муниципального образования.
Данные отношения имеются свои закономерности, проявляющиеся в совместной деятельности отдельных управленческих групп по выработке и реализации управленческих решений.
Закономерности определяют характер и содержание управленческой деятельности, их соответствие или несоответствие основным целям. На основе этих закономерностей формируется
организационная структура субъекта управления, распределение управленческих функций,
прав и обязанностей и ответственности между управленческими группами и органами.
Принципы муниципального управления
На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих
решений. Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное
функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления. Принципы – важнейшая категория теории
муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они отражают сущность
реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам. Поэтому они так же
объективны, как и законы, которые в них отражаются.
Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым
должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу
управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе
местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы муниципального управления, любые
сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с
общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы
формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.
Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от
организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы
управления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в
меньшей степени на том или ином этапе развития муниципального образования. Учет этого
динамизма в изменении значимости отдельных принципов муниципального управления –
важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации муниципальных
служащих и должностных лиц местного самоуправления.
В принципах муниципального управления раскрываются подходы к построению, выбору
способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект
муниципального управления.
Принципы муниципального управления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов
местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:
1. принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;
2. выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают
уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки;
3. принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;
4. принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов
муниципального управления.
Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о
местном самоуправлении.
Конституция Российской Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и – муниципальному управлению.
Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов
муниципального управления.
Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом:
1) самостоятельность решения вопросов местного значения;
2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления
государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих
задач и функций;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;
4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;
6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;
8) гласность деятельности органов местного самоуправления;
9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;
10) государственная гарантия муниципального управления.
Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно
обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.
1. Принцип самостоятельности решения вопросов местного значения.
Выделяются следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности муниципального управления:
а) реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;
б) органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают
планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных
лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;
в) самостоятельность муниципальных органов в пределах их полномочий обеспечивается
правом на судебную защиту.
Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении органы местного самоуправления в пределах, установленных законом обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и
не отнесен к компетенции другого органа власти.
2. Принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в
осуществлении общих задач и функций.
Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов
между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.
Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок
формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц
местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными
лицами. Законодательно закреплено, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного
самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных
служащих;
г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены
органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по
решению суда;
Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного
вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их
взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
Федеральный закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом
законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.
Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства
органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочий.
Этот принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления.
Конституция гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного
самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Она представляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять
местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная
собственность и местный бюджет. По закону муниципальному образованию обеспечивается
экономическая и финансовая самостоятельность. Он предусматривает, что в случае, если в
границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.
Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов,
которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального
образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Важной гарантией реализации этого принципа является финансирование осуществления
отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти.
4. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением.
Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами
муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Данный принцип призван обеспечить:
а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального
образования;
б) учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления;
в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных уставом к его ведению, во многом зависит от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления. Поэтому в случае неудовлетворительного решения местных вопросов, претензии населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно
формирует муниципальные органы.
Реализация этого принципа предполагает использование населением различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования. Деятельность муниципальных
органов должны исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.
В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Население вправе выразить свое отношение к выборным органам и должностным лицам
местного самоуправления на местном референдуме, а также используя другие формы прямого
волеизъявления, например выборы или отзыв выборного должностного лица.
5. Принцип многообразия организационных форм осуществления муниципального
управления.
Для России характерно многообразие форм организации и осуществления муниципального
управления. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию муниципального управления оказывает влияние федеративное
устройство нашего государства. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов.
Во-вторых, – Россия многонациональная страна, регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций и обычаев.
Особенности организации муниципального управления в России также обусловлены и
разнообразием основных типов поселений. Их насчитывается около 9 основных типов, а с
учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений. Многообразие форм организации и
осуществления муниципального управления связано также с возможностью самого населения
избрать ту или иную его организационную модель. Населению представлено право самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы
организации муниципального управления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в
решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных и иных органов
местного самоуправления.
6. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Значение этого принципа в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и
свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.
Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он
живет, осуществляет трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация
во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается:
а) деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образование, здравоохранение,
жилищно-коммунальная, землепользования, торгового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципального образования, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод
граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социальноэкономических прав и свобод граждан;
б) осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов
субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы,
органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод гражданина на местном уровне;
в) организация местного самоуправления на территории дает возможность каждому жителю непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия жителей
в осуществлении местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а
также через выборные и другие органы местного самоуправления
г) нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу и применяются только после их официального опубликования.
7. Принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.
Этот принцип – один из основных конституционных принципов российской государственности: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица,
граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления
осуществлялась на основе и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное
самоуправление и муниципальное управление в том числе, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе муниципального управления – это контроль за органами местного
самоуправления по соблюдению правовых норм. Он должен соответствовать следующим критериям:
1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может
осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законам.
2. Любой административный контроль, за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и
конституционных принципов”.
Соблюдение законности, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления,
участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов и законов субъектов, а также уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.
Обеспечение законности в организации и деятельности органов местного самоуправления
осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.
Важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Они решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного
должностного лица местного самоуправления.
Соблюдение законности в организации и деятельности муниципальных органов обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительных и других органов, а также и должностных лиц местного самоуправления, что
предусматривается уставом муниципального образования.
Контроль, за соответствием устава муниципального образования Конституции, федеральным законам и законам субъекта осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава законодательству муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.
8. Принцип гласности деятельности органов местного самоуправления.
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование населения.
В практике муниципального управления используются следующие способы обеспечения
гласности:
во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа местного
самоуправления, о вопросах, решениях обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;
во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведенья населения содержание решений, принимаемых ими. Нормативные правовые акты органов и должностных
лиц местного самоуправления вступают в силу после их официального опубликования. Кроме
того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю
возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
права и свободы человека и гражданина;
в-третьих, обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение жителю
полной и достоверной информации о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.
Населению гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о
деятельности органов местного самоуправления.
Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе муниципального управления играют средства массовой информации. Вопросы организации и содержания муниципальной информационной службы, а также создание условий для деятельности СМИ муниципального образования относятся к предметам ведения местного самоуправления.
Последовательная реализация принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает условия для участия населения в контроле за деятельностью муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные
населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по
вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.
9. Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления.
Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой государственной власти в России. Коллегиальное принятие решений исполкомами практически было прикрытием безответственности
местной номенклатуры перед населением. Глава местной администрации осуществляет свои
полномочия на принципах единоначалия, утверждая на деле принцип индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и
деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться
уставом муниципального образования. Органы, осуществляющие управление в системе муниципального управления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять
собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом
случае эти органы в соответствии с уставом муниципального образования наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в
случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.
Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного
самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения
он принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия данным органом своих решений: это,
прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а
также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение
представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д.
Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность исполнительных органов в системе муниципального управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального
управления существуют примеры, когда деятельность главы местной администрации может
сочетаться с работой коллегии, которая образуется при нем и выполняет совещательные
функции.
10. Принцип государственной гарантии муниципального управления.
Реализация этого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав
органов местного самоуправления.
Законодательство предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления
органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных расходов связанных с решениями, принятыми органами государственной власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность наряду с
другими формами собственности.
Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным
образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для
покрытия минимально необходимых расходов.
Государственная гарантия муниципального управления не исчерпывается созданием ее
правовой базы и правового механизма защиты прав. Правительством в 1999 году разработаны
“Основные положения (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации”.
В задачи государственной поддержки местного самоуправления входит: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и
развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права
на местное самоуправление.
Правительство в целях обеспечения становления и развития местного самоуправления
утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления в
1995 году и разработало новую в 1999 году.
Эти программы предусматривают следующие основные направления поддержки местного
самоуправления:
- формирование и развитие правовой основы местного самоуправления;
- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
- организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование
государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;
- информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
- завершение формирования правовой базы местного самоуправления;
- создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
- завершение создания и обеспечения функционирования системы научно-методической
поддержки развития муниципальных образований;
- завершение создания и обеспечение функционирования системы информационной поддержки развития муниципальных образований;
- совершенствование и обеспечение функционирования системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления;
- создание условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных
образований”.
В этих программах предусматривается четыре основных этапа их реализации:
1-этап – в течение 1996 года – предусматривалось создание базовых условий для формирования системы местного самоуправления и, прежде всего правовой основы местного самоуправления. Необходимо закрепить правовые гарантии местного самоуправления, разграничить финансовые и материальные средства между федеральными органами государственной
власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, создать
систему кадрового и информационного обеспечения;
2 этап – в течение 1997-1999 годов – предусматривалось осуществить мероприятия по реальному становлению системы местного самоуправления;[
3 этап – в течение 2000-2002 годов – предусматривается создание базовых условий для
развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного
самоуправления;
4 этап – в течение 2003-2014 годов – предусматривается осуществление мероприятий инвестиционного характера, обеспечивающих социально-экономическое развитие муниципальных образований, муниципального хозяйства в целом, его отдельных частей”.[27]
1.5. Связь теории муниципального управления с другими науками
Рассматривая соотношение теории муниципального управления с другими науками, следует выделить, прежде всего, связь с кибернетикой, формулирующей общие закономерности
любого управления в сложных системах. Теория муниципального управления использует в
своем анализе такие категории кибернетики, как “система”, “прямая и обратная связь”, “информация” и др., конкретизируя их в соответствии со своим объектом и предметом исследования.
Существует тесная взаимосвязь теории муниципального управления с праксеологией и
теорией организаций. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к
наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.
Из них, наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую степень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки
зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, т.к. не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации местного самоуправления, военного дела и коммерческой фирмы.
Теория организаций отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами
эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку, одной из областей этой деятельности является работа органов местного самоуправления, то теория организации занимается в определенном смысле и деятельностью муниципальных служащих.
Теория муниципального управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню
обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения
общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые относятся к муниципальному
управлению. Ограничивая в такой же степени поля своих интересов, наука муниципального
управления компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со
спецификой управления муниципального образования.
Наиболее близко к науке муниципального управления находится муниципальное право,
поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности – местным самоуправлением. Но теория муниципального управления стремиться раскрывать объективно существующие
закономерности в области муниципального управления, чтобы на этой основе формулировать
рекомендации, в то время как предметом науки муниципального права в значительной мере
является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.
Муниципальное право должно выполнять по отношению к науке о муниципальном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача муниципального права
состоит в том, чтобы основные положения науки муниципального управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для определения и организации
этих положений. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать
как вопрос формы и содержания.
Муниципальное управление использует знания и других научных дисциплин. Так науки об
управлении и менеджмент дают необходимый инструментарий для определения функций и
структур, форм и методов муниципального управления, позволяют обеспечить формирование
механизмов принятия управленческих решений. Следует заметить, что последнее время имеет
место интенсивное проникновение многих теоретических положений и методов принятия
управленческих решений из сферы менеджмента в сферу муниципального управления, что
привело к появлению новой учебной дисциплины – муниципального менеджмента. Речь идет
о внесении в деятельность муниципальных органов управления стратегического планирования и управления, маркетинга, проектных методов управления и управления по результатам и
др.
Экономические науки также несут свой вклад в развитие муниципального управления, это
связано как с анализом состояния экономической базы муниципального управления (местного
самоуправления), так и с экономической оценкой эффективности деятельности муниципального образования в целом, органов муниципального управления и отдельных должностных
лиц местного самоуправления.
Исторические науки позволяют проследить эволюцию муниципального управления, использовать исторический опыт в нынешних условиях. А это совокупность знаний, навыков и
умений, накопленная в сфере муниципального управления и имеющая практическую ценность в решении современных и будущих проблем муниципального управления.
В теории и практике муниципального управления широко используются достижения социальных наук – социологии, политологии, психологии, философии.
Вклад социологии в теорию и практику муниципального управления обусловлен тем, что
именно эта наука дает знание о поведении людей и функционировании общественных институтов, без которых невозможно эффективное управление на муниципальном уровне. Особое
значение в этой связи приобретает изучение муниципальных образований.
В развитие теории и практики муниципального управления, свой вклад вносят и родственные социологии науки – психология и политология. С психологией связано изучение индивидуального поведения людей, что важно, уже в силу того, что, никакие другие властные структуры так часто не имеют дело непосредственно с людьми, а, следовательно, муниципальные
служащие должны обладать необходимыми знаниями в области психологии и психологии
управления.
Политология, с точки зрения проблем, решаемых на уровне муниципального управления,
интересна, прежде всего, тем, что обеспечивает знаниями о поведении избирателей на выборах, а также о взаимодействии местных органов власти с политическими партиями и движениями.
Вопросы для практических занятий
1. Содержание этапов развития теории муниципального управления.
2. Характерные черты управления.
3. Содержание и соотношение понятий “местное самоуправление”, “муниципальное
управление”, “муниципальный менеджмент”.
4. На чем базируется муниципальное управление ?
5. Объекты муниципального управления.
6. Что является предметом теории муниципального управления?
7. Какими методами изучается предмет теории муниципального управления?
8. Системы местного самоуправления и муниципального управления и их взаимосвязь.
9. Субъектное основание основных видов управления.
10. Структура субъекта муниципального управления.
11. Структура объекта муниципального управления.
12. Система онтологических элементов муниципального управления.
13. Система гносеологических элементов муниципального управления.
14. Главная цель и цели муниципального управления, их определение.
15. Содержание понятия “уровень жизни”.
16. Содержание понятия “качество жизни”.
17. Иерархия целей муниципального управления.
18. Виды целей муниципального управления.
19. Основные требования предъявляемые к целям муниципального управления.
20. Определение и уровни задач муниципального управления.
21. Главные задачи муниципального управления.
22. Законы, учитываемые в муниципальном управлении.
23. Закономерности муниципального управления.
24. Основные принципы муниципального управления и их содержание.
25. С какими науками у теории муниципального управления существует тесная связь?
Лекция 2. Основы муниципального управления
2.1. Исторические основы муниципального управления
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Традиции вечевого самоуправления отмечают первые русские летописи в древнейших городах – избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города.
В раннем средневековье происходило становление новых институтов городского самоуправления. В Новгороде и Пскове – это система вечевых собраний, посадник, тысяцкий, сотские, старосты.
В XYI веке становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам. Губные и
земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления. Уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а
также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в
случае неисполнения ими своих обязанностей.
Дальнейшее оформление населения в самоуправляемое сословие обусловили реформы
Петра 1. В 1699 году была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.
Реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. были созданы магистраты как органы
управления определенной общественной территориальной единицы города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Магистраты должны
были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж,
благоустройством города, оберегали город от пожаров, пристраивали гуляк и нищих, осуществляли государственные сборы и контролировали уплату пошлин, рассматривали незначительные гражданские и уголовные дела. В 1734 году города получили права юридического
лица, что создало реальные возможности для горожан добиться финансово-экономической
самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.
Правовую основу развития городского самоуправления определила “Грамота на права и
выгоды городам Российской империи”, изданной Указом Екатерины II в 1785 г. Она определила основным субъектом городского самоуправления “общество градское” (городское собрание), которое составляли городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по
инициативе губернатора для рассмотрения его предложений , связанных с развитием города и
направлениями деятельности губернской администрации в ближайшие годы.
Текущие вопросы жизни города решали общая дума и шестигласная дума. Общая дума
была представительным органом, а исполнительно-распорядительные функции исполняла
шестигласная городская дума, избираемая городской думой.
Развитию местного самоуправления дали толчок земская и городская реформы Александра
II. Городовое положение (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова – председатель городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Становление земского и городского самоуправления означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.
После 1917 г. судьба земских и городских учреждений была решена, сначала был распущен Земский союз, а затем в 1918 году все завершилось ликвидацией земских и городских
органов местного самоуправления.
Наступил период советов – нового института местного управления, основанного на демократическом централизме.
Организация местной власти в советский период
Ликвидация старых органов самоуправления производилась на основе циркуляра НКВД, в
соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления,
выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.
Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе
государством централизованным.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов
как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты высту-
пали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью
единого централизованного государственного аппарата управления.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В
СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных Советов.
Вопросы своей компетентности местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.
Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые
ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря
и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских, образовывали отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и
их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.
В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными
интересами, учитывать наказы населения избирательного округа и добиваться их реализации.
Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными
организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов
являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредотачивалось
нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы руководили
деятельностью нижестоящих. Решения вышестоящих были для них обязательны. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов,
которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось
двойное подчинение исполнительных органов местных Советов. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления и прежде всего в вопросах
планирования и бюджетно-финансовой деятельности.
Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов,
отделов и управлений, постоянных комиссий и других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять
необходимые меры в целях их исполнения.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью Советских органов по реализации
партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных
органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам.
Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в
которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат
исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а
также по существу и все последующие сессии. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному возрастанию роли исполнительных органов в
ущерб выборным, что сказывается до сих пор на всех уровнях власти.
В апреле 1990 года был принят закон СССР “Об общих началах местного самоуправления
и местного хозяйства в СССР”, который определил основные направления развития местных
органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления. В
соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны
были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они
образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. К коммунальной относилось имущество, передаваемое безвозмездно, а также
имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему
средств.
В июле 1991 года в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на
основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования
новой системы местного самоуправления в Российской Федерации.
2.2. Правовые основы муниципального управления
Правовую основу муниципального управления как и всего местного самоуправления составляют:
1. Конституция РФ и федеральные законы.
2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.
3. Уставы муниципальных образований.
В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить три этапа.
Первый этап (1990-1993 гг.) – формирование основ организации местного самоуправления
в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. –
Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, а в
июле 1991 г. – Закон РСФСР “О местном самоуправлении РСФСР”.
В развитие положений указанных законов были приняты законы “О выборах главы администрации” в октябре 1991 г. и в апреле 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных
органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Действующая система советов не предусматривала никакого муниципального управления.
Второй этап (1993-1995 гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления,
сложился на основе прежде всего Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.
Началось с Указа от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в РФ”.
Далее были Указы “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ” от 9 октября 1993 г., “О реформе местного самоуправления в РФ” от 26 октября 1993 г. в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномо-
чия были возложены на соответствующую местную администрацию. 29 октября 1993 г. Указом были утверждены “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”.
Указами от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки
местного самоуправления и от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления”.
Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и можно
сказать, что они положили начало возрождению в России муниципального управления.
Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (28 августа 1995 г.)
и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ
и на муниципальном уровне.
В ст.4 закона “Об общих принципах организации МС в РФ” определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативноправовыми актами Российского государства.
В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными нормативноправовыми актами субъектов России. Структура и содержание устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.
2.3. Организационные основы муниципального управления
Все многообразие организационных форм муниципального управления основывается на
разделении местной власти на три основных элемента: представительный, исполнительный
органы и главное должностное лицо.
Организационные формы муниципального управления определяются сочетанием:
а) Способа вступления в должность главного должностного лица:
- в результате выборов всем населением
- в результате выборов депутатами представительного органа
- в результате найма на контрактной основе представительным органом;
б) Распределением полномочий между различными органами местного самоуправления
(представительным, исполнительным, распорядительным, контрольным и другими);
в) методом осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления
(распределение компетенции, прямое руководство, нормативное регулирование и т.п.)
Практический российский и мировой опыт позволяет выделить как наиболее характерные
следующие основные формы муниципального управления.
Форма муниципального управления – “совет – мэр”.
Данная форма предусматривает разделение местной власти на представительную и исполнительную. В зависимости от широты полномочий мэра различают два варианта этой формы
организации муниципального управления.
Форма муниципального управления – “совет – “слабый” мэр”, где мэр избирается из состава совета и полностью контролируется советом. Данная форма была характерна до 1917 г.
и использовалась в городском управлении с 1991 по 1994 гг.
Форма муниципального управления – “совет – “сильный” мэр”, где мэр избирается на всеобщих выборах, независим в своих действиях, имеет право вето. Данная форма характерна
для нынешних губернских городов.
Форма муниципального управления – “совет – управляющий”, где традиционный совет
нанимает управляющего на контрактной основе для руководства администрацией.
Форма муниципального управления – “совет”, где в одном органе одновременно сосредоточена представительная и исполнительная власти. Депутат возглавляет определенную муниципальную службу. Данная форма повсеместно использовалась в советский период управления. Большая часть депутатов практически ни на что не влияла, решали те, кто был в исполкоме.
Организационные структуры муниципального управления.
Организационная структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления,
выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.
Традиционно выделяют три основные схемы построения структур управления: линейную,
функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-функциональную.
Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее характерна для армии и церкви.
Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой структуры заключается в том,
что по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных заведений.
Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления выразились
в создании линейно-функциональных структур управления.
Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной схеме (мэр –
директор департамента – директор МП), а функциональные подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры крупных городов.
Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное и программное управление. При
этой схеме исполнитель имеет двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ, так и линейным руководителем.
2.4. Финансово-экономические основы муниципального управления
Органы муниципального управления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу.
Согласно ст. 28 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ” экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием.
В ст. 29 закона о самоуправлении определяется перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность:
а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
б) имущество органов местного самоуправления;
в) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности;
г) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансовокредитные организации;
д) муниципальный жилой фонд, нежилые помещения;
е) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.
Финансовую основу местного самоуправления (муниципального управления) составляет
бюджет муниципального образования.
Согласно ст.36 закона о местном самоуправлении в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы.
2.5. Территориальные основы муниципального управления
В целях обеспечения самостоятельности населения в решении вопросов местного значения
Конституция и федеральное законодательство определяют территориальные основы местного
самоуправления. Оно обладает территориальным верховенством в решении вопросов местного значения в пределах границ муниципальных образований. Это означает, что, во-первых,
территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых
путем прямого волеизъявления жителей муниципального образования, и решений органов
местного самоуправления по вопросам местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию,
утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов,
осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.
К числу территориальных основ можно отнести основной круг территорий, на которых
осуществляется муниципальное управление (местное самоуправление). Оно осуществляется в
пределах территорий муниципальных образований – городских, сельских поселений (городов,
поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией (районов, уездов, сельских округов (волостей, сельсоветов).
К территориальным основам относится ведущая роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. Во-первых, это правило о том,
что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских
муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом
мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии со своим уставом. Во-вторых, изменение
границ муниципального образования по инициативе органов местного самоуправления не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. В-третьих, обязанность
органов государственной власти субъектов РФ учитывать мнения населения при решении вопросов изменения границ самоуправляющихся территорий.
К числу территориальных основ относятся виды земель, составляющих территорию муниципального образования:
а) земли городских, сельских поселений;
б) земли сельскохозяйственного использования;
в) земли общего пользования;
г) земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историкокультурного назначения;
д) земли, занятые лесами;
е) земли, необходимые для развития поселений;
ж) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Вопросы для практических занятий
1. Местное управление в России до 1917 года.
2. Советская система местного управления.
3. Этапы развития законодательства о местном самоуправлении.
4. Местное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления.
5. Организационные формы осуществления муниципального управления.
6. Организационные структуры муниципального управления.
7. Объекты муниципальной собственности.
8. Местные налоги и сборы.
9. Основной круг территорий муниципального образования.
10. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.
Лекция 3. Технология муниципального управления
3.1. Функции муниципального управления
Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к
достижению и выполнению которых стремиться деятельность органов местного самоуправления.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа,
решаемых задач и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:
- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
- управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
- обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
- удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к
ведению муниципальных образований;
- охрана общественного порядка и окружающей среды;
- защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения
Важной стороной муниципальной деятельности является создание условий для эффективного участия населения в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде
всего относятся:
а) наличие выборных органов местного самоуправления;
б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;
в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется
через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.
Представительный орган местного самоуправления избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта федерации может быть
предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного
самоуправления собраниями (сходами) граждан. Согласно уставу муниципального образования возможно избрание населением и должностных лиц местного самоуправления.
По вопросам местного значения может проводится местный референдум, в котором имеют
право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования.
Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе вносить проекты
правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления, которые
обязаны их рассматривать на открытых заседаниях с участием представителей населения.
Право на участие в осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления и
к должностным лицам местного самоуправления.
Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных
органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность
населению. Устав муниципального образования регулирует порядок отзыва, выражение недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами
Свое предназначение органы местного самоуправления могут оправдать лишь эффективно
управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.
Право собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы
местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъекта федерации и
уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом праве передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они также
вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и
соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных
фондов, на создание муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, на
выпуск муниципальных займов.
К исключительному ведению представительного органа местного самоуправления полномочия по утверждению местного бюджета и отчета о его использовании; установлению местных налогов и сборов; установлению порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью.
Обеспечение комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
Муниципальные образования – представляют собой своеобразные территориальнопроизводственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального обра-
зования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения.
Функции комплексного социально-экономического развития муниципального образования
осуществляются прежде всего посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а
также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении.
Осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное
обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.
Координационная деятельность органов местного самоуправления дает возможность объединить усилия расположенных на территории предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности, форм собственности. Органы местного самоуправления используют в этих целях договоры, муниципальный заказ, и другие организационные формы координации как советы директоров, советы предпринимателей и др.
Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования – необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления.
Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований
К основным целям муниципального управления относится улучшение условий жизни
населения, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы
местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие
муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.
Органы местного самоуправления обязаны заниматься вопросами организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации
и др.
Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения и т.п.
Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного
питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой
информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.
В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной
области муниципального управления. Представительные органы местного самоуправления
принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.
В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную
деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.
Охрана общественного порядка и окружающей среды
Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.
Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их
объединений. Важное значение для упорядочения общественного порядка имеет урегулированность вопросов местной жизни.
Охрану общественного порядка в муниципальном образовании главным образом обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка.
В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая является
составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России.
Окружающая природная среда – это естественная основа жизнедеятельности людей, необходимое условие и средство социально-экономического развития муниципального образования.
В соответствии с федеральными законами органы местного самоуправления участвуют в
охране окружающей среды на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления:
- во взаимодействии с государственными органами обеспечивают учет и оценку состояния
окружающей природной среды и природных ресурсов в границах муниципального образования. При этом осуществляется также учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на территории муниципального образования, независимо от форм собственности и подчинения;
- принимают экологические программы в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при
этом бюджетные средства, а также внебюджетные средства экологических фондов;
- решая эти задачи, выдают разрешения на отдельные виды природопользования, выбросы
и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
- организуют утилизацию и переработку бытовых отходов, занимаются благоустройством
и озеленением территории муниципального образования Условия и способы сбора, переработки, обезвреживания, захоронения и утилизации производственных и бытовых отходов
производится с учетом требований безопасности и безвредности для здоровья населения. Территории населенных пунктов содержатся в соответствии с санитарными правилами, установленными органами местного самоуправления.
Вокруг городов и промышленных поселков выделяются зеленые зоны как территории, выполняющие санитарно-гигиенические и рекреационные функции.
В ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения.
По инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза.
Органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил,
норм и нормативов в области радиационной безопасности.
Одним из принципов деятельности органов местного самоуправления в области охраны
окружающей среды является гласность в работе и тесная связь с общественными организациями, населением в решении природоохранных задач.
Защита интересов и прав местного самоуправления,
гарантированных государством
В России действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая
право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления – это важная сторона деятельности органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами
и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные
полномочия на судебную и иные формы защиты прав местного самоуправления в случае их
игнорирования и нарушения.
Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, к администрациям предприятий, учреждений и организаций, в том числе
и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни.
Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция защиты
интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных
образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.
3.2. Методы муниципального управления
Методы управления – это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью
которых объект управления направляется на достижение своих целей.
Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, учитывают достигнутый научнотехнический уровень, социальные. правовые и психологические отношения в процессе управления.
Методы муниципального управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя
друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов муниципального управления. Существуют следующие группы методов: экономические, административнораспорядительные и правовые, социально-психологические.
Каждая группа методов обладает определенным характером воздействия на объект управления. Искусство управления заключается в овладении этими методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на практике.
Экономические методы муниципального управления.
Экономические методы управления – это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов – создать
условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги
нужного качества и по приемлемой цене. Эти методы призваны обеспечить гармонию и единство экономических интересов предприятий (организаций), местного сообщества и конкретного жителя.
Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет, ценовую политику,
бюджетную политику, налоговую политику, кредитную политику и др.
Административно-распорядительные и правовые методы
муниципального управления.
Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет
свои функции двумя способами правовыми и организационными.
Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления.
Организационный способ предполагает организацию работ по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и
других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной
власти.
Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления.
Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях.
Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.
Административные методы предполагают организационное и распорядительное воздействие.
Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления,
установлении прав и обязанностей работников управления, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат: организационное регламентирование и организационное нормирование.
Организационное регламентирование устанавливает правила, обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и инструктивными материалами.
Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и норм; численности управленческого персонала и управляемости, затрат труда в сфере управления и длительности управленческих операций и процедур, расходов материалов и других расходов.
Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение прав и обязанностей, организационные структуры создают базу для распорядительной деятельности, т.е. для
установления конкретных заданий и контроля их исполнения.
Распорядительное воздействие осуществляется в процессе функционирования муниципального образования и направлено на обеспечение слаженной работы, аппарата управления,
на поддержание всей инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние.
Социально-психологические методы
Способы и приемы воздействий, основанные на использовании социальной психологии
называются социально-психологическими методами управления.
В этом управлении используются две группы методов, учитывающих человеческий фактор: социологические и психологические.
Социологические методы управления реализуют закономерности функционирования и
развития коллективов и сообщества. К этой группе относятся следующие методы:
а) методы управления социально-массовыми процессами;
б) методы управления группами;
в) методы управления групповыми явлениями и процессами;
г) методы социального нормирования;
д) методы ролевых изменений;
е) методы социального регулирования.
Психологические методы в управлении предполагают использование не только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее.
К основным типам психологических методов управления относятся: психологические методы профессионального отбора и обучения, психологические методы организации и гуманизации труда, методы мотивации трудового поведения. В этих методах учитываются темперамент, характер, способности и задатки человека.
3.3. Процесс муниципального управления
Сущность и содержание процесса муниципального управления
Процесс управления – это порядок осуществления механизма управления.
Процесс подготовки и выработки управленческого решения предусматривает выполнение
в определенной последовательности следующих работ: сбор, обработка и анализ информации
об объекте управления; определение цели и выработка решения; выдача управляющей команды и доведение ее до исполнителей; реализация решения и изменение объекта.
Типовой процесс принятия и реализации решения включает в себя две фазы: выработка
управленческого решения и его реализация, каждая из которых подразделяется на несколько
стадий.
Фаза выработки управленческого решения включает в себя стадии: выявления, формулировки и обоснование проблемы; сбора и анализа информации; формулировки и отбора вариантов решения; выбора окончательного варианта и принятия решения.
Фаза реализации управленческого решения включает в себя стадии: разработки плана реализации решения, доведение его до исполнителей и контроль за исполнением решения.
Особенности и эффективность управленческих решений
Управленческое решение представляет собой одноразовое воздействие управляющей системы на объект управления, содержащее формулировку цели действия и программу ее реализации. Управленческое решение является основной формой управленческой деятельности,
необходимой для достижения определенной задачи.
Эффективность управленческих решений в значительной степени зависит от их качества.
Под качеством управленческого решения понимается совокупность свойств, обеспечивающих
его способность выполнять свое назначение в процессе управления. Эти свойства достигаются выполнением следующих основных требований к управленческим решениям: целенаправ-
ленности; научной обоснованности; своевременности; непротиворечивости; реальности; полномочности и правомерности; решения количественной и качественной определенности; гибкости; адресности и полноты оформления.
Форма изложения управленческого решения должна быть краткой, четкой, исключить непонимание или двойственность в толковании задач и указывать конкретные способы и средства осуществления действий, сроки исполнения, ответственных, ресурсы и т.д.
Вопросы к практическим занятиям
1. Определение и содержание функции муниципального управления.
2. Основные функции муниципального управления.
3. Определение и содержание методов муниципального управления.
4. Экономические методы муниципального управления.
5. Административно-распорядительные и правовые методы муниципального управления.
6. Социально-психологические методы муниципального управления.
7. Процесс муниципального управления.
8. Особенности и эффективность управленческих решений.
Лекция 4. Организация муниципального управления
4.1. Управление муниципальным хозяйством
Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную
на удовлетворение общественных потребностей населения. Оно включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную
промышленность, предприятия торговли и общественного питания и т.д. Однородные предприятия образуют отрасли.
Ведущая отрасль муниципального хозяйства – ЖКХ. Она в свою очередь, делится на ряд
отраслей: а) жилищное хозяйство (эксплуатационные организации, организации по капитальному и текущему ремонту зданий, санитарно-технические и санитарно-гигиенические предприятия – водопровод, канализация, бани, прачечные); б) энергетические предприятия (электрические подстанции и городские электрические сети, газовое хозяйство, районные и квартальные отопительные котельные); в) городской транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, автобус, такси и другие виды местного транспорта); г) внешнее благоустройство (дорожное хозяйство, санитарная очистка улиц, озеленение, уличное освещение); д) гостиничное хозяйство (гостиницы, кемпинги, мотели).
Функции управления предприятиями муниципального хозяйства по своему содержанию
подразделяются на отраслевые и межотраслевые. К функциям межотраслевого характера относятся организация труда и заработной платы, планирование и долгосрочное прогнозирование, бухгалтерский учет, материально-техническое снабжение и т.д. Содержание функций
межотраслевого характера практически не зависит от особенностей предприятий муниципального хозяйства.
К функциям отраслевого характера относятся общее (линейное) руководство, техническая
подготовка производства, оперативное управление производством и т.д. Эти функции отражают особенности управления данным производством или отраслью.
Все функции управления предприятием (организацией) муниципального хозяйства по их
содержанию и назначению можно подразделить на три основные группы: общее (линейное)
управление предприятием, специализированное управление, техническое обслуживание общего и специализированного управления предприятием.
Функции общего (линейного) управления предприятием выражаются в техникоэкономическом и социальном планировании, организации производственно-хозяйственной
деятельности всего предприятия, координации и осуществлении оперативного управления
производством, распоряжении трудовыми, материальными и денежными ресурсами, контроле, учете и анализе на всех стадиях производства. Управление в целом обеспечивает организацию труда и производства на всех стадиях и во всех звеньях производственного процесса.
Вместе с тем определенная часть управленческих функций выступает в качестве специализированных.
Основной задачей функциональных отделов, выполняющих специализированные функции, является выработка предварительных решений, направленных на обеспечение эффективного использования средств, предметов труда и рабочей силы в процессе производства. Они
несут ответственность за правильность методов и форм работы, качество информации и разработанных рекомендаций.
Процесс управления предприятием (организацией) предполагает также выполнение ряда
вспомогательных работ, связанных с обслуживанием общего и специализированного управления: организацию рабочих мест работников аппарата управления, обеспечение их необходимыми техническими средствами (оргтехникой, средствами связи и т.д.), создание нормальных условий деятельности всех подразделений и т.п.
На предприятиях муниципального хозяйства функции управления производством можно
сгруппировать следующим образом:
- общее руководство производственно-хозяйственной деятельностью;
- техническое руководство производством;
- экономическое руководство производством;
- руководство внутренними и внешними хозяйственными связями;
- руководство подготовкой кадров, бытовым и культурным обслуживанием.
Нельзя отождествлять задачи и функции органов управления. Задачи дают представление
о целевом назначении данного органа. Функции – это виды деятельности, отличающиеся по
объему, составу решаемых задач и составляющие процесс управления.
4.2. Управление муниципальным имуществом
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона
РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 мая 1991 года.
Согласно Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество,
принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две
части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и организациями согласно Гражданского кодекса, составляет казну муниципального образования. Субъектом муниципальной собственности выступают органы муниципального управления.
Учет муниципальной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данное положение
определяет порядок учета муниципальной собственности, приобретение и прекращение права
собственности в отношении объектов муниципальной собственности, передачу их в аренду,
безвозмездное пользование и доверительное управление, а также признание муниципальных
жилых помещений непригодными для постоянного проживания и перехода их в нежилые.
Учет муниципальной собственности осуществляется комитетом по управлению муниципальным имуществом путем ведения реестра объектов муниципальной собственности.
Основанием для включения в реестр или исключения из него являются:
- решения федеральных, региональных и территориальных органов государственной власти;
- решения органов местного самоуправления;
- решения суда, вступивших в законную силу;
- договоры купли-продажи, мены, дарения, иные сделки.
Органы местного самоуправления муниципального образования управляют муниципальной собственностью самостоятельно. Они вправе передавать объект муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам,
сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых и передаваемых в
пользование объектов.
Объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения) и
земля, находящиеся в муниципальной собственности, могут подвергаться купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Жилые помещения могут предоставляться во временное пользование
на определенный срок, подвергаться доверительному управлению
4.3. Управление муниципальными финансами
Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств,
находящихся в его распоряжении, включают: а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы муниципальных предприятий; г) средства заимствуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты и т.д.).
Управление муниципальными финансами состоит из трех стадий: финансового планирования, бюджетного процесса и оценки результатов. На каждой стадии работают специальные
органы: финансовые, бюджетные и контрольные.
На стадии планирования определяются приоритеты развития и по срокам они подразделяются на краткосрочные (годовые), среднесрочные (на срок полномочий муниципальных органов) и долгосрочные (до 20 лет).
Логическим завершением, обеспечивающим формирование местных финансов, является
бюджетный процесс.
Бюджетный процесс – регламентированная нормами процессуального бюджетного права
деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению
местного бюджета, а также отчету о его исполнении.
Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организация бюджетного процесса и
составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета.
В соответствии с положением о бюджетном процессе контроль за исполнением бюджета
осуществляет представительный орган местного самоуправления. В этих целях он образует
контрольно-счетную палату. В целях контроля за исполнением бюджета организуется отчет о
его исполнении по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истекшего года.
4.4. Управление социально-культурной сферой
Муниципальное управление в социально-культурной сфере связана прежде всего с тем,
что население и создаваемые им муниципальные органы могут быть более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей
данной территории, обеспечивать социально-культурные и другие жизненно важные потребности населения.
Социально-культурная сфера деятельности муниципальных органов включает в себя вопросы образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения.
В системе образования органы муниципального управления осуществляют деятельность
по ее регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности; по созданию,
реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и
ликвидации муниципальных органов управления образованием или самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием; по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном
учреждении или собственным решением.
В системе культуры органы муниципального управления создают и ликвидируют местные
органы управления в области культуры, определяют их структуру и полномочия, назначают
их руководителей; осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустраивают прилегающую территорию.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления
здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические,
научно-исследовательские и учебные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения.
В системе здравоохранения органы муниципального управления: формируют органы
управления муниципальной системы здравоохранения; развивают сеть муниципальных учре-
ждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создают условия для развития частной системы здравоохранения; формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан; существованию граждан. Муниципальные органы выдают лицензии на право
осуществления медицинской и фармацевтической деятельности на своей территории; осуществляют контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениями разных форм собственности; обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие
населения и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического
надзора на своей территории; выявляют факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье
граждан, информируют о них население и проводят мероприятия по их устранению; осуществляют профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемиологические и природоохранные мероприятия и т.д.
В системе социальной защиты населения деятельность органов муниципального управления имеет три направления:
а) создание для всех равных возможностей для получения соответствующих материальных
и духовных благ, развитие творчества, научного потенциала;
б) предоставление всем социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами. Это, прежде всего: воспитание, образование, здравоохранение, обеспечение жильем малоимущих, социальное обеспечение по старости и нетрудоспособности,
получение гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры,
обеспечение экологической чистоты Среды обитания;
в) особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу
физических, психических или иных недостатков в полном объеме создать для себя все необходимые блага для жизни.
В системе занятости населения свои функции органы муниципального управления осуществляют в тесной связи с центрами занятости населения в районах и городах, территориальными подразделениями Федеральной государственной службы занятости. В период массового высвобождения рабочей силы органы муниципального управления: анализируют влияние этого события на рынок труда; координируют осуществление программ переобучения и
переподготовки высвобождаемых работников; осуществляют посредническую роль при конфликтных ситуациях на предприятиях; оказывают финансовую помощь предприятиям планирующим массовое высвобождение; разрабатывают мероприятия по содействию занятости; готовят предложения по перепрофилированию и приватизации предприятий.
Органы муниципального управления проводят следующие мероприятия по защите прав
потребителей: рассматривают жалобы потребителей; консультируют их по вопросам законодательства; анализируют договоры на предмет ущемления прав потребителей; осуществляют
сбор информации о причинении вреда здоровью или имуществу, вызванного опасными товарами; предъявляют иски в суды по собственной инициативе или по поручению потребителей.
4.5. Управление развитием муниципального образования
Планирование – одна из основных функций управления.
Планирование в системе муниципального управления служит повышению эффективности
управления экономическими, социальными и экологическими процессами на местном уровне,
обеспечению комплексного развития муниципального образования.
Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом (муниципальной администрацией).
Планы и программы развития муниципального образования должны основываться на следующих принципах:
- ориентация на саморазвитие территории, на мобилизацию собственных возможностей и
ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования;
- содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений;
- приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования;
- ориентация на развитие реального местного самоуправления с созданием адекватной материально-финансовой базы;
- развитие вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические,
социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образований.
Планы социально-экономического развития муниципального образования должны формироваться на основе группировки основных проблем, характерных для жизнедеятельности
населения и требующих своего разрешения. К таким проблемно-содержательным направлениям (разделам) планов могут быть отнесены:
а) финансово-экономическое;
б) социально-культурное;
в) коммунально-бытового и иного обслуживания населения;
г) транспорта и связи;
д) природно-экологическое;
е) строительства и другие.
Выделение проблемно-содержательных направлений в структуре планов осуществляется с
учетом: во-первых, вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципального образования; во-вторых, следует принимать во внимание проблемы, наиболее остро стоящие перед муниципальным образованием, его жителями; в-третьих, необходимо учитывать также
программы и планы, принимаемые на региональном и федеральном уровнях; в-четвертых,
необходимо также учитывать проекты планов и программ развития предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования.
4.6. Управление муниципальным персоналом
Конкретное содержание всего управленческого процесса, выработка и реализация эффективного управленческого воздействия определяются прежде всего деятельностью людей,
представляющих собой кадровый состав системы муниципального управления. Управленческие кадры – это работники, полностью или в существенной степени занятые выполнением
функций муниципального управления, подготовленные для решения управленческих задач.
Управление персоналом является составной частью муниципального управления. Деятельность персонала направлена на планомерное достижение целей муниципального управления,
на получение высоких конечных результатов при минимальных затратах всех ресурсов, создании благоприятного морально-психологического климата, стимулов и условий труда,
определяющих его высокую привлекательность и удовлетворение трудом всех работников.
Управление персоналом включает в себя следующие этапы:
а) планирование – разработка плана удовлетворения будущих потребностей в трудовых
ресурсах;
б) набор персонала – создание резерва потенциальных кандидатов по всем должностям;
в) отбор – оценка кандидатов на рабочие места и отбор лучших из резерва, созданного в
ходе набора;
г) определение заработной платы и льгот – разработка структуры заработной платы и льгот
в целях привлечения, найма и сохранения персонала;
д) профориентация и адаптация – введение принятых работников в организацию и ее подразделения, развитие у работников понимания того, что ожидает от него организация и какой
труд в ней получает заслуженную оценку;
е) обучение – разработка программ для обучения трудовым навыкам, требующимся для
эффективного выполнения работы;
ж) оценка трудовой деятельности – разработка методик оценки трудовой деятельности и
доведение ее до работника.
Существуют следующие общие принципы управления персоналом:
- подбор и расстановка кадров в соответствии с деловыми качествами;
- сочетание опытных работников с молодыми кадрами;
- обеспечение необходимой преемственности кадров;
- создание условий для роста и выдвижения кадров, соблюдение объективных, научно
обоснованных критериев их оценки;
- всесторонняя помощь кадрам управления в повышении квалификации;
- четкое определение обязанностей и ответственности кадров;
- учет общих и специальных требований при подборе работников, в т.ч. их психологической совместимости, от которой во многом зависит слаженная работа аппарата управления.
Вопросы к практическим занятиям
1. Структура муниципального хозяйства.
2. Функции управления предприятиями муниципального хозяйства.
3. Структура муниципального имущества.
4. Реестр муниципальной собственности.
5. Этапы управления муниципальным персоналом.
6. Принципы управления персоналом.
7. Структура финансовых средств муниципального образования.
8. Бюджетный процесс в муниципальном образовании и его стадии.
9. Структура социально-культурной сферы муниципального образования.
10. Деятельность органов местного самоуправления в конкретной системе социально –
культурной сферы муниципального образования.
11. Основные принципы развития муниципального образования.
12. Основные разделы планов социально-экономического развития муниципального образования.
Лекция 5. Основные направления муниципальной политики
Муниципальное образование, как управляемая система, может быть охарактеризована в
содержательном срезе, т.е. в зависимости от социальных функций, выполняемых ее различными элементами. Критериями такого разграничения выступают, во-первых, цели и направления функционирования (деятельности) управляемых объектов; во-вторых, содержание их
основной (главенствующей) по характеру деятельности; в-третьих, материальные, социальные
и духовные результаты деятельности, посредством которых главным образом выражаются их
общественные функции (значение для жизни людей), и, в-четвертых, преобладающие закономерности их функционирования и организационные формы.
В соответствии с основными сферами муниципального образования и указанными критериями управляемые объекты подразделяются на следующие видовые группы: экономические,
социальные и духовные. В известном смысле управляемыми являются и политические объекты, но тут существуют свои тонкости, поскольку политические отношения, явления и процессы выступают, с одной стороны, управляемыми, в нашем случае органами местного самоуправления, а с другой – управляющими самими этими местными органами власти.
Сущность муниципального управления раскрывается и реализуется во взаимодействии органов местного самоуправления с населением, в том, что и как они делают по упорядочению и
совершенствованию частной, коллективной и общественной деятельности людей.
Концентрированное выражение “сущности муниципального управления” содержится в
проводимой ОМС политике – совокупности целей и задач, практически реализуемых органами местного самоуправления, и средств используемых при этом.
Средства реализации муниципальной политики бывают самые разнообразные: от многообразия собственности до воспитания подрастающего поколения.
Смысл муниципальной политики заключается в совершенствовании материального и духовного производства и социальных условий жизни населения на базе современных технологий и взаимовыгодного разделения труда с другими муниципальными образованиями и государственными органами.
Основу муниципальной политики составляют стратегические ориентиры.
Муниципальная политика – это искусство управления муниципальным образованием, ведение муниципальных дел, содержание деятельности муниципальных органов власти. Всякие
элементы муниципального управления приобретают политический характер, если затрагивают интересы социальных групп, классов, широких слоев населения.
Муниципальная политика всегда отражает определенные интересы, прежде всего социально-экономические, она вытекает из экономического состояния муниципального образования и
является эффективной, если соответствует потребностям развития.
Основные направления муниципальной политики определяются в местном бюджете.
5.1. Муниципальная политика в экономической сфере
В большинстве экономических управляемых объектов осуществляется непосредственное
соединение рабочей силы (человека) и средств производства. В них потребляются природные
ресурсы, средства производства, рабочая сила, и одновременно создаются новые продукты
производственного и непроизводственного назначения. На эти объекты влияют: природная
среда, состав и качество природных ресурсов, уровень развития производительных сил, научно-технический прогресс, тип общественных отношений и их уровень, степень трудовой, социальной и интеллектуальной развитости человека и многие другие моменты. Состояние и
продуктивность экономических управляемых объектов характеризуют в главном уровень развития муниципального образования и возможности муниципального управления в нем.
Муниципальная политика в экономической сфере направлена прежде всего на:
- стабилизацию экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы муниципального образования;
- использование местных и региональных ресурсов для развития в муниципальном образовании эффективной социально ориентированной экономики и укрепления социальной сферы;
- формирование в муниципальном образовании механизма саморазвития;
- формирование рыночной инфраструктуры, обеспечивающей эффективное производство в
условиях рынка;
- создание системы финансово-экономическим мер, стимулирующих развитие производительных сил муниципального образования, реализацию его ресурсного, кадрового, социального и природного потенциала;
- оказание поддержки предприятиям в преодолении спада производства, минимизации социального и экономического ущерба от свертывания неконкурентоспособных производств;
- структурную перестройку производства, его диверсификацию, перепрофилирование отдельных предприятий на изготовление товаров и услуг, пользующихся спросом на рынке;
- реализация правовых и экономических мер, содействующих укреплению местного бюджета, расширению базы поступления доходов;
- развитие малого предпринимательства;
- создание благоприятных условий для привлечения отечественных и иностранных инвесторов и установление устойчивых производственно-технологических и коммерческих связей
между муниципальными образованиями, а также с зарубежными партнерами;
- реализация системы правовых, финансово-экономических, организационных, и социально-психологических мер, стимулов, обеспечивающих создание предпринимательской среды.
5.2. Муниципальная политика в социальной сфере
Социальные управляемые объекты (объекты, как принято говорить, социальных услуг либо социального обслуживания) осуществляют деятельность, направленную на сохранение
жизни и здоровья человека, его физическое развитие, организацию дошкольного и специального трудового воспитания, на создание коммунальных, торговых и бытовых условий, обеспечение коммуникациями и поддержание других важных взаимосвязей, в которых выражается процесс воспроизводства и общения человека. В совокупности они образуют сложную и
очень важную сферу муниципального образования, в рамках которой происходит как потребление материальных и социальных продуктов и условий, так и одновременное воспроизводство человека. Социальные управляемые объекты тесно связаны с экономическими управляемыми объектами, основываются на продуктах (результатах) их деятельности и их потребления. Вместе с тем их деятельность имеет и самостоятельное проявление, заключающееся в
оказании разного рода жизненно необходимых услуг.
Муниципальная политика в социальной сфере прежде всего должна быть направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в частности:
- улучшение состояния окружающей среды;
- удержание на социально безопасном уровне безработицы;
- поддержку населения живущего ниже уровня прожиточного минимума.
5.3. Муниципальная политика в политической сфере
Наличие политических управляемых объектов обусловлено несколькими причинами. Вопервых, тем, что сфера политики и сфера муниципального управления не совпадают полностью друг с другом, не накладываются одна на другую: политические интересы реализуются
не только через государственное и муниципальное управление, так же как и муниципальное
управление занято решением не только политических проблем. Во-вторых, политическая деятельность, которая, хотя и направлена в конечном счете на управление муниципальными и
общественными делами и в этом, собственно, и выражается, имеет более широкий смысл, ибо
включает в себя теоретическую деятельность в сфере политики, деятельность по формированию политического сознания людей, политическую пропаганду и агитацию, политическую
организацию. В-третьих, политическая деятельность в своем, так сказать, фундаменте осуществляется в гражданском обществе и выступает относительно самостоятельно по отношению к муниципальному образованию. В качестве политических управляемых объектов поэтому можно назвать: деятельность научно-исследовательских учреждений в области изучения
местных проблем; обеспечение функционирования структур политического и правового просвещения, пропаганды, агитации и информирования; организацию и функционирование форм,
процедур и других механизмов демократии и т.д.
Поскольку политика – это искусство управления, поскольку, чтобы быть искусством в
высшем смысле этого слова, она, во-первых, должна опираться на достижения наук, в частности теории муниципального управления, а во-вторых, соответствовать высшим критериям
нравственности: ведь именно эта деятельность является наиболее ответственной из всех видов
деятельности муниципальных органов.
В самом общем виде просматривается три основных направления политической деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, умение ставить ближайшие (тактические) и перспективные (стратегические) реальные цели и решать задачи, учитывая соотношение политических и социальных сил, возможности муниципального образования на конкретном этапе его развития. Во-вторых, выработка методов, средств, форм организации муниципальных служащих и населения для достижения поставленных целей. В-третьих, соответствующий подбор и расстановка муниципальных кадров, способных решать поставленные
перед ними задачи.
Осуществление деятельности органов местного самоуправления в политической сфере невозможно без наличия определенной системы. Она представляет собой совокупность следующих элементов: органы местного самоуправления, политические партии, профсоюзы, различные общественные организации. Это главные составные элементы системного целого, механизма, с помощью которого осуществляется местная власть в муниципальном образовании.
Муниципальная политика в этой сфере направлена на:
- реализацию прав и свобод гражданина и человека на территории муниципального образования;
- соответствие принимаемых решений важнейшим интересам населения, тенденциям социально-экономического развития и морально-психологической ситуации в муниципальном
образовании;
- реализацию отработанных демократических процедур участия населения в управленческом процессе;
- учет общественного мнения;
- реализацию механизма разрешения спорных и конфликтных ситуаций между субъектами
и субъектами и объектами муниципального управления;
- профессиональную и нравственную безупречность муниципальных служащих;
- повышение уровня правовых знаний и правовой культуры населения.
5.4. Муниципальная политика в духовной сфере
К духовным управляемым объектам относятся те организационно представленные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность – выработка идей и взглядов, мировоззренческих представлений, эстетических и этических ценностей и т.д., так и духовно-практическая –
освоение выработанных духовных продуктов сознанием (особенно массовым) людей, повышение их образовательного и культурного уровня, использование духовных идеалов, норм и
ценностей в повседневной жизни. Духовная жизнь – многогранный и специфический объект
муниципального управления. Разумеется, что процесс производства и потребления духовных
продуктов по своей сути есть процесс свободный, творческий, открытый для каждого человека. Но нельзя не замечать (и не считаться с этим), что данный процесс, включающий в себя
духовное производство, распределение духовных продуктов (в том числе и навязывание некоторых из них посредством массовой информации), их потребление, формирование и развитие
сознания общества и отдельного человека и т.д., осуществляется в определенных организационных формах, на базе определенных материально-финансовых средств и специально (профессионально) выделенными и подготовленными группами людей.
Важное значение для муниципального управления имеют такие опасные “заболевания”,
как догматизм и волюнтаризм.
Догматик обожествляет некогда воспринятую им систему идей, считая ее раз и навсегда
данной истиной именно потому, что внутреннее отожествляет ее с общественно признанным
воззрением, понимаемым им как истина в последней и неизменной инстанции. Догматик отказывается от своего личного взгляда в пользу, с его точки зрения, общепринятого, игнорируя
объективную реальность. Волюнтарист же, напротив, игнорирует общественное мнение в
пользу своего: если я действую, считает он, исходя из стремления к лучшему, значить мои побуждения совпадают с объективными требованиями реальности. Возможность субъективной
ошибки не принимается им во внимание, поэтому все его начинания – если, конечно они не
корыстны изначально – на деле сводятся к строительству воздушных замков.
Муниципальная политика в духовной сфере направлена на:
- поддержку и развитие в нынешних условиях учреждений культуры и образования;
- развитие у населения политического правового сознания;
- повышение уровня морали и нравственности в среде муниципальных служащих и населения;
- развитие эстетического сознания и культуры у подрастающего поколения;
- поддержку и развитие искусства на территории муниципального образования;
- поддержку веротерпимости и помощь церкви.
Вопросы к практическим занятиям
1.Объекты экономической сферы муниципального образования.
2.Содержание муниципальной политики в экономической сфере муниципального образования.
3.Объекты социальной сферы муниципального образования.
4.Содержание муниципальной политики в социальной сфере муниципального образования.
5.Объекты политической сферы муниципального образования.
6.Содержание муниципальной политики в политической сфере муниципального образования.
7.Объекты духовной сферы муниципального образования.
8.Содержание муниципальной политики в духовной сфере муниципального образования.
Лекция 6. Обеспечение муниципального управления
6.1. Информационное обеспечение
Информация – это совокупность сведений об изменениях, совершающихся в системе и
окружающей ее среде. Она выступает как основа процесса управления. На основе обработки
необходимого и достаточного количества информации принимается то или иное управленческое решение.
Информация обладает следующими признаками:
- достоверностью, т.е. степенью ее соответствия свойствам и состоянию элементов системы;
- полнотой, т.е. достаточностью для постановки и решения задачи или проблемы;
- своевременностью и точностью;
- избирательностью, т.е. соответствию определенному уровню управления.
Информационное обеспечение муниципального управления состоит в организации поиска,
сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки
и решения задач управления. Организация информационного обеспечения связана с решением
следующих взаимосвязанных задач: определение состава информации, в т.ч. по целевым и
функциональным подсистемам; определение источников и потребителей информации, регламентация связей между ними; подготовка информации о желаемом и фактическом состоянии
системы и ее элементов, определение отклонений; формализация представления информации;
выбор и обоснование носителей информации; разработка методов поиска, сбора, обработки,
хранения и обновления информации; выбор и обоснование технических средств информационного обеспечения; определение периодичности циркуляции информации и форм ее представления; разработка классификаторов, словарей, инструкций и других средств и методов
технологической регламентации информационного обеспечения.
Все виды информации, необходимой для управления образуют информационную систему
– организационно оформленную совокупность видов информации, каналов связи и технических средств, обеспечивающих взаимосвязь между элементами системы управления в целях
ее эффективного функционирования и развития.
Существуют различные информационные системы. Простые, в которых весь цикл сбора и
преобразования информации производится человеком. Смешанные системы. Информационно-поисковые. Информационно-советующие. Самообучающиеся системы. Информационноуправляющие системы.
6.2. Техническое обеспечение
Под техническим обеспечением управления понимается вся совокупность технических и
вещественных средств управленческого труда. Современные технические средства, используемые в управлении разнообразны: различные машины, аппараты, устройства, приборы, приспособления.
Согласно классификации средства техники управления подразделяются на 10 классов: 0 –
материалы-носители информации:
1 – средства изготовления документов;
2 – средства копирования, размножения и оформления документов;
3 – средства хранения и группировки документов;
4 – средства передачи устной информации;
5 – средства передачи изображения и документов;
6 – средства воспроизведения и фиксации информации;
7 – средства преобразования информации;
8 – средства обеспечения вычислительных и логических процедур (вычислительная техника, вычислительные комплексы и др.);
9 – средства, обеспечивающие условия труда управленческого персонала.
Техника управления может использоваться в различных организационных формах:
а) индивидуальная (автономная) – для отдельных, частных процессов;
б) комплексная – в виде системы средств техники управления.
Техника управления – это техника умственного труда, техника обработки информации в
сфере управления. Чем совершеннее комплекс технических средств, образующих технику
управления, тем эффективнее технология управления, организации и производительности
управленческого труда и весь процесс управления.
6.3. Кадровое обеспечение (Муниципальная служба)
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Муниципальная должность – это должность, предусмотренная Уставом муниципального
образования с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Муниципальные должности подразделяются на:
а) выборные;
б) замещяемые на основании решений органов местного самоуправления;
в) иные, замещяемые путем заключения трудового договора.
Муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды после сдачи квалификационного экзамена или аттестации.
Основными задачами муниципальной службы являются:
а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на
территории муниципального образования;
б) обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения;
в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов
местного самоуправления;
г) защита прав и законных интересов муниципального образования.
Муниципальная служба основана на принципах:
а) законности;
б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание
деятельности органов местного самоуправления;
в) равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;
г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;
д) гласности в осуществлении муниципальной службы;
е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
ж) в непартийности муниципальной службы.
Муниципальный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной
творческой деятельности;
б) быть депутатом представительных государственных и муниципальных органов;
в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом;
д) принимать участие в забастовках;
е) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и т.д.
Введение института муниципальной службы, как организующего начала в системе муниципального управления, создает предпосылки для надлежащей его организации, обеспечения
слаженной работы механизма муниципального управления.
Вопросы к практическим занятиям
1.Информация, и ее основные признаки.
2.Информационное обеспечение муниципального управления.
3.Существующие информационные системы.
4.Классификация технических средств обеспечение муниципального управления.
5.Определение муниципальной должности.
6.Основные задачи муниципальной службы.
7.Основные принципы муниципальной службы.
Лекция 7. Развитие муниципального управления
7.1. Стратегическое планирование
Стратегическое планирование – процесс проектирования вероятного или логического будущего и предполагаемых будущих состояний. Это процесс познания того, как достичь своих
целей, как использовать знания, чтобы направить логическое будущее к более желаемому, и
затем построить эти действия, Обратный процесс идеализации стимулирует творческое мышление. Он представляет людям возможность укрепить свою уверенность в том, что они знают,
какие состояния управляемой системы желательны и с каким приоритетами. Используя обратный процесс, специалисты по планированию выявляют как благоприятные возможности,
так и препятствия и в итоге выбирают эффективные стратегии, облегчающие достижение желаемого будущего.
Как правило, все планы имеют три общих элемента– начальное состояние, цель (или конечное состояние) и процессы, связывающие эти два состояния. Цель планирования – соединить эти элементы так, чтобы с наименьшими затратами достигнуть наибольшей эффективности – т.е. максимизировать результаты.
Первый элемент любого плана – начальное состояние. Начальное состояние людей –
обычно это их положение в настоящее время: люди управляют определенными ресурсами,
которые позволяют им достигать некоторого другого состояния. Следует учесть все ресурсы и
ограничения для обеспечения эффективности планирования.
Вторым элементом является цель. При условии, что остальные два элемента учтены правильно, этот элемент становится просто мишенью. Цели могут быть неясно определены или
установлены для недостижимого состояния (не реальны). Не следует ставить цель без точных
знаний о силах и влияниях, которые действуют и формируют эту цель. Цель должна быть хорошо поставлена, достижима, а также пересмотрена и изменена в соответствии с требованиями обстоятельств.
Третьим элементом плана являются процессы. Этот элемент – сам план, так как по существу в нем содержится описание метода, с помощью которого происходит переход от начального состояния к цели. Два первых элемента можно в основном рассмотреть теоретически;
третий элемент, напротив, более конкретен. Он должен содержать: факторы, действующие на
цель; внутренние и внешние силы, действующие на эти факторы; цели деятельности; логическую последовательность шагов и вероятные состояния, пригодные для принятия решений,
которые нужны для управления процессом. Факторы могут быть экологическими, экономическими, культурными, социальными, политическими и технологическими. Эти факторы могут
в той или иной степени контролироваться лицами, принимающими решения. Для учета этих
факторов необходимо пользоваться любой доступной информацией.
В основном процесс планирования направлен только в одну сторону, т.е. представляют собой упорядоченную во времени последовательность событий, которая начинается в настоящее
время t=0 и заканчивается в некоторый момент будущего t=T. В этой последовательности, которая называется прямым процессом, рассматриваются текущие факторы и предложения, которые порождают некоторый логический результат. Во второй последовательности, которая
называется обратным процессом, состояния рассматривают, начиная с желаемого результата в
определенный момент Т в обратном направлении во времени – к исходному состоянию, чтобы
оценить факторы и промежуточные результаты, которые нужны для достижения желаемого.
Оба процесса теоретически обоснованы, понятны и используются на практике.
Прямой процесс планирования обеспечивает оценку состояния вероятного конечного результата. Обратный процесс планирования обеспечивает средствами контроля и управления
прямым процессом при движении в направлении желаемого состояния.
Может возникнуть вопрос: какой из процессов – прямой или обратный – более эффективен
при планировании? В зависимости от обстоятельств один из этих процессов может полностью приемлемым, в то время как другой – может оказаться неприемлемым на практике.
Наиболее важно, что каждый из них в отдельности может не подходить для создания хорошего плана. Однако если объединить их в единый процесс планирования, то это поможет эффективно решить проблему. Таким образом, можно соединить желаемые цели с логическими,
обеспечивая рамки сходимости друг к другу обоих результатов.
Для интеграции прямого и обратного процессов планирования и совершенствования действий в настоящем сначала проектируется вероятное будущее. Далее в качестве цели необходимо принять желаемое будущее, выработать новые стратегии, которые присоединяются к
набору существующих, и с учетом этих изменений вновь спроектировать будущее и сравнить
два варианта будущего – проектируемый и желаемый – относительно их главных характеристик. Желаемое будущее изменится с целью увидеть, какие изменения стратегии нужны для
того, чтобы оно стало проектируемым будущим, и процесс продолжается далее (рис.20).
Формулировка процесса планирования как граничной задачи позволяет явно выразить
структуру решения. Используя понятия теории принятия решений, можно идентифицировать
три основных вида переменных: стратегии планирования, которые есть у организации, результаты, которых может добиться организация в будущем, эффективность, которая выражает
вероятностные соотношения между стратегиями планирования и результатами.
Эти три вида переменных – общие для всех процессов принятия решений, однако, отношения между ними различны для всех проектируемых и желаемых процессов планирования.
Для проектируемых процессов стратегии определяются, эффективность оценивается, а вероятностные результаты выводятся. Для желаемых процессов результаты оцениваются, эффективность подвергается воздействиям, а стратегии разрабатываются.
7.2. Стратегическое управление
Организации, обслуживающие потребности общества, демонстрируют разнообразие поведенческих стилей. Существуют два типично противоположных стиля: приростный и предпринимательский. Приростное поведение проявляется у большинства фирм и фактически у всех
бесприбыльных целевых организаций, таких как больницы, церкви, университеты.
Как показывает само название, приростный образ действий направлен на минимизацию
отклонений от традиционного поведения как внутри организации, так и в ее отношениях с
окружением. Изменения не приветствуются, они ограничиваются, ассимилируются или минимизируются.
Ввиду того, что социальные изменения неизбежны, организациям не удается исключить их
полностью. При приростном стиле реакция на изменения происходит постфактум: действие
предпринимается, когда необходимость изменений стала явной и настоятельной. Решения
направлены на минимизацию изменений в сложившемся положении. Поиск альтернатив ведется последовательно, и принимается первое удовлетворительное решение.
Второй тип поведения является предпринимательским. Он влечет за собой совершенно
другое отношение к изменениям: вместо того, чтобы подавлять и минимизировать изменения,
предпринимательская организация стремиться к ним. Вместо реакции на возникшую проблему предвосхищаются будущие возможности и опасности; вместо частных решений ведется
глобальный поиск альтернативных путей действий; вместо одной генерируются многочисленные альтернативы; вместо удовлетворительности процесс принятия решений направлен на
выбор лучшей из имеющихся альтернатив. Вместо того, чтобы стремиться к сохранению
прошлого, предпринимательская организация выступает за непрерывное изменение достигнутого состояния.
Предпринимательское поведение встречается гораздо реже, чем приростное. В бесприбыльных организациях оно обычно имеет место, когда организация только создана и ранний
период ее развития посвящен определению задач и созданию административной структуры.
После периода организация постепенно переходит к приростному образу действия.
В приведенной таблице показаны различия в организационном облике, соответствующие
приростному и предпринимательскому поведению. Сопоставление организационных характеристик показывает, что приростная организация будет неэффективной при осуществлении
предпринимательского образа действия, и наоборот.
Переход от одного поведения к другому связан с кардинальными изменениями, требует
много времени, дорогостоящ, психологически труден для людей и часто требует перераспределения власти.
Деятельность организации представляет собой согласованный по времени поток различных ресурсов, демпфированных резервуарами (запасы, деньги, люди, информация), которые
помогают балансировать и поддерживать потоки. Они движутся не в одном направлении, а
образуют контур с положительными и отрицательными обратными связями.
Успешно обслуживающие среду организации являются незамкнутыми системами.
Деятельность по стратегическому управлению связана с постановкой целей и задач организации и с поддержанием ряда взаимоотношений между организацией и окружением, которые позволяют ей добиваться своих целей, соответствуют ее внутренним возможностям и
позволяют оставаться восприимчивой к внешним требованиям.
Потенциал для достижения целей организации в будущем является одним из конечных
продуктов стратегического управления. Применительно к фирме этот потенциал состоит со
стороны “входа” – из финансовых, сырьевых и людских ресурсов, информации; со стороны
“выхода” – произведенной продукции и услуг, испытанных с точки зрения потенциальной
прибыльности; из набора правил социального поведения, следование которым позволяет организации постоянно добиваться своих целей.
В дополнение к потенциалу, обеспечивающему будущее функционирование организации,
другим конечным продуктом стратегического управления являются ее структуры и изменения, обеспечивающие чувствительность к изменениям во внешних условиях.
7.3. Управление по результатам
Основными этапами процесса управления по результатам являются процесс определения
результатов, процесс управления по ситуации и процесс контроля за результатами.
Процесс определения результатов начинается с глубокого анализа устремлений, на основе
которого определяются желаемые результаты для разных уровней. Этот процесс заканчивается определением стратегии деятельности и практических идей для ее реализации. Результаты,
соответствующие устремлению организации, выражаются в виде определенных целей, стратегий, конечных результатов и промежуточных целей. Результаты, соответствующие устремлению главных должностных лиц местного самоуправления, проявляются в виде конечных результатов, целей и календарных планов использования рабочего времени. Устремления каждого муниципального служащего проявляются в свою очередь в виде планов продвижения по
службе и в целом по жизни.
Процесс управления по ситуации можно назвать еще управлением по дням. Основой этого
процесса является организация дел, деятельности персонала и окружения таким образом, чтобы планы превращались в желаемые результаты. Особенно трудным делом является управление персоналом и окружением, его невозможно предвидеть во всех деталях. Владение искусством управления по ситуации предполагает, что руководители обладают способностью анализировать и принимать во внимание существенные внешние и внутренние ситуационные
факторы. Необходимо также владеть различными стилями руководства и влияния, с тем, чтобы использовать их в соответствии с требованиями сложившейся ситуации. Кроме того, при
управлении по ситуации необходимы напористость и творческий подход.
В процессе контроля выясняется, какие результаты достигнуты по плану и какие случайно.
Кроме того, определяется, как выполняются планы персонала, касающиеся продвижения по
службе и жизненных планов каждого муниципального служащего. Существенной частью
процесса контроля является принятие решений по результатам контроля с целью реализации
соответствующих мер. Эти меры можно запланировать в рамках повседневного управления
или же при составлении очередного годового плана. Если эти меры имеют крупномасштабный характер, то они учитываются при стратегическом планировании. Важнейшие выводы в
части планирования продвижения по службе и в жизни служат целям сохранения трудовой и
жизненной мотивации.
Управление по результатам является процессом, направленным на достижение главных и
поддерживающих их результатов, в котором:
а) с помощью процесса планирования определяются в разных интервалах времени деятельность органов местного самоуправления и муниципальных служащих (другими словами,
требования к результатам и ожидаемые результаты);
б) настойчивое осуществление планов подкрепляется ежедневным сознательным управлением делами, персоналом и окружением;
в) результаты оцениваются для принятия решений, ведущих к проведению последующих
мероприятий.
В содержание управления по результатам самым существенным является именно упор на
результат, что имеет как принципиальное, так и функциональное значение. При управлении
по результатам возможности органов местного самоуправления используются таким образом,
чтобы планы деятельности простирались от их стратегического уровня до планов индивидуального использования рабочего времени каждым муниципальным служащим. Уже на этапе
планирования активизируется использование желания и способности всех муниципальных
служащих.
При управлении по результатам высоко ценятся выполнение планов (оперативное управление) и контроль как равноправные этапы процесса управления наряду с планированием.
Творческий подход, обязательность в выполнении планов и напористость также являются существенными чертами управления по результатам. К важным факторам, определяющим деятельность органов местного самоуправления, следует отнести и так называемое чувство ситуации.
Опираясь на полученный результат, необходимо делать соответствующие выводы для совершенствования деятельности органов местного самоуправления и каждого муниципального
служащего. Особое внимание при этом уделяется вопросам совершенствования персонала,
оценки его работы и системы поощрения муниципальных служащих. При управлении по результатам осуществляется сбалансированное развитие органов местного самоуправления и
содержание деятельности муниципальных служащих.
Управление по результатам – это, прежде всего, система управления. Таким образом, переход к управлению по результатам означает совершенствование системы муниципального
управления. Поскольку управление по результатам следует рассматривать как процесс, то и
процессы руководства муниципальным образованием и органами местного самоуправления
также являются объектами изменений. Это в свою очередь ведет к развитию процессов взаимодействия между муниципальными служащими. Система муниципального управления буде
эффективно функционировать только тогда, когда все ее структурные составные части и элементы отвечают требованиям времени. Таким образом, развитие при управлении по результатам предполагает, совершенствование структуры органов местного самоуправления.
Переход к управлению по результатам означает широкомасштабный процесс совершенствования органов местного самоуправления. Само мышление управления по результатам создает условия для совершенствования, комплексного развития муниципального управления.
Управление процессом совершенствования предполагает также владение факторами окружения, которые при управлении по результатам также развиваются.
Основополагающая истина, остающаяся неизменной в течении многих столетий, заключается в том, что личный вклад человека имеет важнейшую роль в успешной деятельности организации. Эффективность управления по результатам как системы будет незначительной,
если руководители не будут совершенствовать себя в рамках, очерченных для них организацией. Таким образом, развитие при управлении по результатам означает воспитание напористых, профессионально подготовленных руководителей.
7.4. Маркетинг в муниципальном образовании
Муниципальный маркетинг можно подразделить на:
- маркетинг услуг, т.к. деятельность органов местного самоуправления связана с предоставлением услуг населению;
- маркетинг организаций, т.к. органы местного самоуправления сами являются организациями или учредителями определенных организаций;
- маркетинг отдельных лиц, т.к. в деятельности органов местного самоуправления проявляют свои лидерские качества определенные должностные лица;
- маркетинг территории, т.к. органам местного самоуправления приходится привлекать
инвестиции на свои территории;
- маркетинг идей, т.к. муниципальным лидерам и организациям необходимо нести свои
идеи в массы для получения и удержания местной власти.
Маркетинг услуг.
Услуга – любое мероприятие или выгода, которую одна сторона (муниципальное хозяйство) может предложить другой (населению) и которые в основном неосязаемы и не приводят
к овладению чем-либо. Производство услуг может быть (жилищно-коммунальные), а может и
не быть (транспортные) связано с товаром в его материальной форме.
Услугам присущи четыре характеристики, которые необходимо учитывать при разработке
маркетинговых программ.
Неосязаемость. Услуги неосязаемы. Их невозможно увидеть, попробовать на вкус, услышать или понюхать до момента приобретения
Неотделимость от источника. Услуга неотделима от своего источника, будь то человек или
машина, тогда как товар в материальном виде существует независимо от присутствия или отсутствия его источника.
Непостоянство качества. Качество услуг колеблется в широких пределах в зависимости от
их поставщиков, а также от времени и места оказания.
Несохраняемость. Услугу невозможно хранить.
Услуги значительно отличаются друг от друга по своему типу. Их можно классифицировать по разным признакам:
во-первых, является ли источником услуги люди или машины?
во-вторых, обязательно ли присутствие клиента в момент оказания услуги?
в-третьих, каковы мотивы приобретения услуги клиентом?
в-четвертых, каковы мотивы поставщика услуг (коммерческая или некоммерческая деятельность) и в какой форме предоставляются услуги (обслуживание отдельных лиц или услуги общественного характера)?
Совершенно очевидно, что муниципальные маркетинговые программы в сфере услуг
должны быть нацелены на максимальное удовлетворение потребностей населения, но особенно это касается привлечения инвестиций, где должны быть представлены качественные информационные услуги потенциальным инвесторам.
В целом маркетинг означает концепцию управления исходя из условий существующего
рынка, экономической конъюнктуры и требований потребителей.
7.5. Логистика в муниципальном образовании
История возникновения и развития практической логистики уходит далеко в прошлое. Еще
в период Римской империи существовали служители, которые именовались “логистики”: они
занимались распределением продуктов питания. В первом тысячелетии нашей эры в военном
лексиконе ряда стран с логистикой связывали деятельность по обеспечению вооруженных сил
материальными ресурсами и содержанию их запасов. В Византии считалось, что задачами логистики являются вооружение армии, снабжение ее военным имуществом, своевременная и в
полной мере забота о ее потребностях, включая подготовку каждого военного похода.
В отличие от существующих снабженческо-производственно- распределительных систем,
новизна логистического подхода заключается в интеграции различных областей деятельности
с целью достижения желаемого результата с минимальными затратами времени и ресурсов
путем оптимального сквозного управления материальными и информационными потоками. И
главное – логистика работает прежде всего на потребителя, стремясь максимально удовлетворить его запросы.
“Логистика” происходит от греческого слова “logistike” что означает искусство вычислять,
рассуждать. За долгую историю своего развития логистика превратилась из искусства в науку,
из военной сферы перешла в сферу гражданского применения, из области теории шагнула в
хозяйственную практику. В итоге логистика стала сейчас неотъемлемой частью экономики –
как отдельных фирм, так и целых отраслей, как муниципального образования , так и в целом
государства, всего мирового хозяйства.
Логистика – наука об управлении движением ресурсов.
Здесь имеются в виду:
1. – все виды ресурсов (материальные, информационные, трудовые и т.д.);
2. – движение в пространстве и во времени (движение в потоках по пространственной сети, движение запасов во времени);
3. – реализация полного цикла управления (прогнозирование, нормирование, планирование, организация, учет, контроль, анализ, координация, регулирование, стимулирование).
Очевидно также, что движение ресурсов (объект управления – ОУ) имеет определенную
цель – доставить требуемый ресурс от источника к потребителю; соответственно управление
движением ресурсов (система управления – СУ) нацелено на безусловное достижение данной
цели, но – по наиболее эффективному из возможных вариантов (т.е. с минимальными затратами при заданном результате или с максимальным результатом при заданных затратах).
Таким образом, из определения видно, что объектом изучения в логистике является СУ,
для которой ОУ служит движение ресурсов – в пространстве и во времени. Это означает, что в
качестве ОУ в логистике рассматриваются распределительные сети и процессы, в них происходящие. При этом сети представляются потоками, где координаты ресурса изменяются в
пространстве с течением времени, и запасами, где координаты ресурса не изменяются в пространстве с течением времени, а процессы в сетях – операциями преобразования (изменениями состояния во времени – качественных и количественных характеристик) потоков и запасов. Предметом изучения в логистике являются методы и средства управления потоками ресурсов в сетях и процессами их преобразования (запасы здесь рассматриваются как одна из
форм существования потоков, или одно из состояний, принимаемых потоком).
В чем новизна логистики как научной дисциплины? Новизна заключается в иной, чем ранее, целевой направленности управления ресурсами, что диктуется требованиями изменившейся внешней экономической среды; в подходе, который использует логистика для достижения изменившихся целей и критериев управления; в содержании, отборе, разработке, применении методов и средств управления, наиболее полно реализующих новый подход.
Муниципальная логистика – система организации, планирования и управления материальными и информационными потоками в подсистемах снабжения, производства, сбыта муниципального хозяйства.
Целью муниципальной логистики является рациональная организация в пространстве и во
времени материального потока, обеспечивающая максимальную ориентацию всей производственно-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий на удовлетворение потребностей населения.
Основными задачами муниципальной логистики являются:
- рационализация материальных потоков в муниципальном хозяйстве;
- максимизация загрузки производственных мощностей предприятий муниципального хозяйства;
- экономия материальных ресурсов на всех стадиях материального потока;
- оптимизация затрат на производство и реализацию готовой продукции и услуг населению.
Функции муниципальной логистики определяются содержанием ее деятельности по
управлению материальным потоком в области снабжения, производства и сбыта.
7.6. Территориальное общественное самоуправление
Составляя отдельный уровень системы местного самоуправления (рис.7) территориальное
общественное самоуправление (ТОС) в свою очередь является системой, которая служит существенным резервом развития муниципального управления.
Система территориального общественного самоуправления
Система ТОС – это совокупность организационных форм ТОС, посредством которых
обеспечивается решение вопросов местного значения.
С участием непосредственно населения:
- собрания /конференции/;
- сходы;
- выборы органов ТОС;
- референдумы, опросы;
- правотворческая инициатива;
- обращения;
- обсуждения;
- различные общественные инициативы.
Органы ТОС:
- представительные: собрания (конференции), сходы;
- исполнительно-распорядительные: советы, комитеты;
- микрорайонов;
- жилых комплексов;
- кварталов, улиц, дворов;
- многоквартирных домов;
- поселков, слобод, деревень;
- председатель, староста, управляющий (исполнительный директор);
- контрольно-ревизионные.
Ассоциации органов ТОС:
- на части МО;
- в пределах МО;
- межмуниципальные;
- региональные;
- межрегиональные;
- общероссийская.
ТОС в системе местного самоуправления
Выгоды от территориального общественного самоуправления
Для субъекта федерации:
1. Развиваются и укрепляются важнейшие элементы гражданского общества.
2. Повышается активность населения.
3. Упрощаются и активизируются избирательные и другие процессы.
4. Выявляются и используются внутренние резервы территории.
5. Для решения местных проблем мобилизуются собственные ресурсы территории и привлекаются дополнительные.
6. Повышается управляемость территорией, т.к. выстраивается вертикаль исполнительной
власти доходящая до конкретного жителя.
7. Происходит объективный учет общественного мнения по различным вопросам.
Для муниципального образования:
1. Появляется первичный (базовый) элемент местного самоуправления.
2. Местные проблемы решаются самими жителями.
3. Эффективно используются бюджетные средства.
4. Появляется прозрачность в расходовании бюджетных и иных средств.
5. Повышается уровень и качество жизни населения.
6. Появляется активный и квалифицированный резерв кадров муниципальной службы.
7. У муниципальных органов появляется возможность решать значимые (для муниципального образования) вопросы.
8. Происходит контроль за деятельностью среднего звена администрации со стороны главы и со стороны населения.
9. Упрощается связь руководителей муниципального образования с населением.
10. Осуществляется четкий контроль использования ресурсов муниципального образования.
Для населения самоуправляющейся территории:
1. Решаются проблемы каждого конкретного жителя.
2. Улучшаются условия жизни на территории.
3. Привлекаются дополнительные средства для решения существующих проблем.
4. Самореализуется активная часть сообщества.
5. Активнее и полнее учитываются и реализуются их права и интересы.
6. Становиться реально давать наказы и контролировать деятельность депутатов от территории всех уровней власти.
Взаимодействие территориального общественного самоуправления
и муниципального управления
Направления взаимодействия:
1. Правовое регулирование ТОС
2. Разработка программ развития ТОС
3. Делегирование дополнительных полномочий
4. Обеспечение экономической основы ТОС
5. Содействие сохранению и развитию местных исторических традиций
6. Защита прав жителей на ТОС
Принципы взаимодействия
1. Законность
2. Сочетание интересов территории и муниципального образования
3. Самостоятельность ТОС
4. Взаимное согласие органов ТОС и МС при решении вопросов совместной компетенции
5. Обеспечение материальными и финансовыми ресурсами при осуществлении вопросов,
требующих совместного решения
6. Добровольность заключения договоров и соглашений
7. Взаимная ответственность
8. Гласность
Формы организации ТОС
Вариант 1. Собрание, сход, конференция
Достоинство – форма непосредственной демократии.
Недостатки – сложно собрать и информировать жителей.
Вариант 2. Комитет общественного самоуправления
Достоинство – простая организационная структура.
Недостатки – в одном органе сосредоточены представительные и исполнительные функции.
Вариант 3. Совет общественного самоуправления - “зависимый” председатель
Председатель избирается Советом из своего состава и является фактически исполнительным органом.
Достоинство – приемлем для маленьких сообществ, недостаток - отсутствие явного лидера.
Вариант 4. Совет общественного самоуправления - “независимый” председатель
Председатель избирается одновременно с Советом.
Достоинство – есть с кого спросить, недостаток – если председатель плохой руководитель
или человек, имеющий цели, далекие от целей ТОС.
Вариант 5. Совет общественного самоуправления - управляющий
Достоинство – профессионал руководит территорией, недостаток - он может заняться политикой.
Вариант 1 относится к ОТОС прямого участия.
Варианты 2 и 3 можно отнести к ОТОС непрямого участия.
Варианты 4 и 5 можно отнести к коалициям (различные ООС в составе ОТОС).
Выборы органов ТОС
Выборы председателя СОС
Полномочия органов ТОС
Органы ТОС имеют право:
- свободно распространять информацию о своей деятельности,
- участвовать в заседаниях органов местного самоуправления,
- участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления,
- представлять и защищать права и законные интересы жителей,
- выступать с инициативами по вопросам местного значения,
- разрабатывать и представлять органам местного самоуправления планы социальноэкономического развития своей территории,
- представлять органам местного самоуправления заключения по вопросам совместной
компетенции.
Органы ТОС обязаны:
- соблюдать законодательство,
- обеспечивать гласность об использовании средств и имущества,
- периодически отчитываться о своей работе,
- информировать органы местного самоуправления о проводимых мероприятиях.
Направление и уровни развития ТОС
Для того, чтобы территориальное самоуправление постоянно развивалось необходимо изменение организационно-правовых форм самоуправления. От чисто общественной организации к комитетам общественного самоуправления (КОС), где назначенный председатель подбирает себе активистов в комитет и находится на ставке в администрации. Далее к совету общественного самоуправления (СОС), где совет и председатель избираются населением, появляется смета и аппарат совета, зарплату председатель получает в совете. Далее - территориальная община, создаваемая в целях защиты коренных интересов жителей, с соответствующими полномочиями и собственным бюджетом. Далее - муниципальный округ, как составная
часть муниципального управления, с полноценным бюджетом территории, полномочиями и
работниками, обслуживающими жителей.
Как любая социально-экономическая система ТОС обладает своим жизненным циклом,
состоящим из нескольких этапов.
1. Этап организации - период возникновения идей ТОС в умах единиц.
2. Этап становления - период образования актива ТОС, нарабатывания опыта.
3. Этап зрелости - период стабильной популярности идей ТОС в массах и их реальной полезности для населения.
4. Этап угасания - период упадка в деятельности ТОС, одни уже не могут, другие еще не
хотят.
5. Этап ликвидации – когда никому ничего не надо.
Задача состоит в том, чтобы продлить 3 этап и далее переходить к следующему уровню
развития.
Компетенция органа ТОС определяется собственным Уставом, а также договорными обязательствами и полномочиями, делегированными органами местного самоуправления. К
функциям ТОС относятся основные направления деятельности:
- обеспечение участия жителей территории в решении вопросов местного значения;
- управление собственностью и финансовыми средствами ТОС;
- участие в обеспечении охраны общественного порядка;
- участие в обеспечении комплексного развития собственной территории – защита интересов и прав ТОС;
- участие в обеспечении удовлетворения потребностей жителей в услугах.
Органы ТОС могут организовывать свою деятельность по следующим направлениям:
- охрана окружающей среды и правопорядка;
- сохранение и эксплуатация жилого, нежилого фондов и объектов социальной сферы,
- воспитание детей и молодежи, организация досуга населения;
- благотворительность и движение милосердия;
- защита прав потребителей;
- проведение опросов населения и обсуждение различных вопросов;
- контроль деятельности ЖКХ.
Уставом может устанавливаться сфера совместной деятельности органов ТОС и местного
самоуправления, а также перечень вопросов, которые не могут быть решены без согласования
с органами ТОС. Органы ТОС могут быть юридическими лицами, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.
Права юридического лица открывают следующие возможности для органов ТОС в реализации собственных инициатив:
- создавать предприятия и организации для осуществления хозяйственной деятельности по
социально-экономическому развитию своей территории, удовлетворения потребностей населения в товарах и услугах;
- учреждать общественные объединения, некоммерческие организации, клубы по интересам, центры досуга, другие учреждения и организации для удовлетворения социальнокультурных потребностей населения;
- выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, строительству, эксплуатации и ремонту жилого и нежилого фондов, объектов социально-бытовой сферы с использованием как средств местного бюджета, так и собственных финансовых средств;
- сдавать в аренду помещения, здания, сооружения, находящиеся в управлении или собственности;
- использовать имеющиеся в его распоряжении финансовые ресурсы для развития социально сферы;
- кооперировать на добровольной основе средства физических и юридических лиц для финансирования целевых социальных программ, создавать фонды местной инициативы;
- участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных
учреждений на акционерной или паевой основе;
- определять собственные штаты и порядок их оплаты;
- осуществлять иную, не запрещенную законом деятельность, с целью наиболее полного
удовлетворения потребностей своего населения.
В настоящее время всем стало ясно, что необходимо дальнейшее развитие ТОС, но в чем
оно должно заключаться? Учитывая имеющийся российский и зарубежный опыт можно сделать вывод, что необходима муниципализация территориального общественного самоуправ-
ления. ТОС уже переросло свою общественную форму. Оно – являясь частью местного самоуправления, но став профессиональным – должно стать частью муниципального управления.
На самоуправляющихся территориях решаются серьезные местные проблемы, требующие для
своего решения больших ресурсов и высокой квалификации. По мере роста советов самоуправления и повышения уровня их актива и бюджета необходимо их преобразовывать в общину или муниципальный округ с повышением их статуса и полномочий.
Вопросы к практическим занятиям
1. Суть стратегического планирования.
2. Поведенческие стили в стратегическом управлении.
3. Основные отличия управления по результатам от обычного управления.
4. Направления маркетинга на территории.
5. Основные задачи и функции логистики.
6. Принципы ТОС.
7. Система ТОС.
8. Основы ТОС.
Лекция 8. Муниципальные системы зарубежных стран
Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в средние века. К XIX веку
сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:
- англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах
своих полномочий ( выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);
- французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей или в других формах;
- германская (смешанная), при которой органы местного самоуправления действуют по
поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи
на своем уровне, но в соответствии с законами.
8.1. Англосаксонская муниципальная система
Исторически сложилась первой, основными характеристиками ее являются:
- отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;
- основной единицей местного самоуправления являются приходы (общины), на территории которых проживает от 500 до 30 тыс. человек;
- система местного самоуправления включает представительные органы – советы, которые
избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель. Исполнительно-распорядительные органы формируются советом и подотчетны ему;
- основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются
управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами.
В США сформировались две основные разновидности муниципальных систем:
а) “мэр-совет” или “совет-мэр”, в зависимости от того, каким образом избирается мэр: при
всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование во взаимоотношениях с советом,
в случае выбора мэра советом из своего состава, последний приобретает приоритет в решении
основных вопросов; мэр является главным должностным лицом города и обладает значительными полномочиями, формирует администрацию, составляет местный бюджет;
б) “совет-менеджер”. При этой системе население избирает совет, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительнораспорядительного органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, в котором регламентируются взаимоотношения, обязательства сторон. Ему предоставляются достаточные
полномочия в формировании администрации, определении основных направлений, составлении и исполнении местного бюджета.
Наряду с этими встречается и особая комиссионная система. В небольших городах население избирает комиссию в составе 3-7 человек, которые выполняют одновременно полномочия
как представительного, так и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
8.2. Французская (континентальная) муниципальная система
Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий
мэра. Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы.
Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, готовит сессии совета и исполняет его решения, управляет имуществом коммуны, исполняет акты администрации и имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает служащих на вакантные места. Он по положению председательствует в административных комиссиях или административном совете коммунальных учреждений (в больницах, приютах,
бюро социальной помощи, кассах взаимопомощи, учебных заведениях). Он уполномочен
обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в
связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.
Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся к компетенции мэрии. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и
в этом качестве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в
органы правосудия.
На мэра возложена обязанность по организации выборов, как председателя избирательной
комиссии. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании. Мэр ведет учет
призывников для прохождения службы.
Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирают Генеральный совет в составе 1370 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и решение
таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество,
транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).
Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет. Его основной задачей является координация усилий по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона.
8.3. Коммунальное самоуправление в Германии
Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть
своих функций органам самоуправления.
Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:
- община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные
функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено
другим структурам управления;
- община регулирует сферу своей деятельности посредством Устава, который не должен
противоречить закону;
- община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.
Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:
а) магистратный;
б) бургомистерский;
в) северогерманский;
г) южно-германский.
При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в
общине осуществляется магистратом – коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение
“первого среди равных”. Члены магистрата избираются представительным органом общины.
Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской Управы – органа управления.
Северогерманский вариант характерен тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом. Кроме того, избирается
также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение
текущих вопросов местного управления.
В южно-германском варианте характерно то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного
управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.
Вопросы к практическим занятиям
1. Суть основных муниципальных систем зарубежных стран.
2. Основные характеристики англосаксонской муниципальной системы.
3. Полномочия мэра во французской муниципальной системе.
4. Уровни местного самоуправления во Франции.
5. Статус общин в Германии.
6. Основные типы общин в Германии.
Лекция 9. Эффективность муниципального управления
9.1. Показатели эффективности муниципального управления
Результаты муниципального управления наглядно видны в состоянии муниципального хозяйства и благосостоянии населения в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке) и в других сторонах жизни муниципального образования. Все население в целом и каждый конкретный житель имеют свое мнение относительно рациональности и эффективности муниципального управления.
Существуют три уровня критериев эффективности муниципального управления:
а) общая социальная эффективность;
б) эффективность организации и функционирования муниципального управления;
в) эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц.
Показателями общей социальной эффективности муниципального управления конкретного
муниципального образования являются уровень и качество жизни населения.
Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность населения промтоварами, продуктами питания, жильем и т.д.). Доля населения,
находящаяся за “чертой бедности” является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни в данном муниципальном образовании.
Качество жизни населения характеризуют условия и безопасность труда, состояние среды
обитания, наличие и возможность использования свободного времени, культурный уровень,
физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п.
Показателями эффективности организации и функционирования субъекта муниципального
управления являются следующие группы:
а) финансовые затраты на содержание субъекта управления (удельный вес, расходы на
зарплату и др.);
б) экономия труда и материалов в системе управления (сокращение трудоемкости и численности, повышение производительности, экономия электроэнергии и материалов и др.);
в) затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления (сокращение затрат времени на сбор, обработку информации, выработку и реализацию управленческих решений и др.).
Эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется степенью достижения целей и выполнения конкретных задач, по-
ставленных в Положении о структурном подразделении (Устава), а конкретного должностного лица – выполнением в полном объеме требований должностной инструкции.
9.2. Методы повышения эффективности муниципального управления
Эффективность муниципального управления во многом зависит от оптимальности принятого решения. Существуют следующие методы достижения оптимальности в принятии решений:
Метод общественной дискуссии. Наиболее демократичным методом выработки совместного решения является дискуссия или способ публичного обсуждения какой-либо проблемы.
Особенности дискуссии состоят в том, что к моменту начала обсуждения уже существуют
сложившиеся многообразные подходы к решению данной проблемы. Именно наличие различных мнений, позиций, нередко конфликтных, служит основанием для применения дискуссии при выработке управленческого решения. Она проводится посредством постановки конкретной проблемы и открытого публичного обсуждения путей ее решения, совместного выбора из них наиболее эффективного. Дискуссия предполагает свободное изложение участниками
своих позиций, сопоставление различных подходов, обсуждение преимуществ и недостатков.
Метод голосования “за-против”. Он является одним из методов выбора оптимального варианта решения проблемы. Сначала формируется жюри в составе экспертов. Затем к каждому
прикрепляются представители концепции “за”, защитники этого варианта; такое же количество представителей концепции “против”. На первом этапе представители противоположных
концепций по очереди приводят свои аргументы, фиксируемые на табло доводов. На втором
этапе представители концепций меняются позициями. Каждому варианту члены жюри присваивают свои бальные оценки, на основе которых отбираются оптимальные варианты. На
заключительном этапе жюри образует из своего состава подгруппы, которые независимо друг
от друга занимаются совершенствованием принятых вариантов.
Метод деловой игры. Это саморегулируемая имитационная модель ситуации (проблемы) с
непрерывно меняющимися условиями, в решении которой по определенным правилам участвуют несколько сторон, представляемых одним или группой участников, имеющих несовпадающие (разнонаправленные) цели и заинтересованных в нахождении оптимального решения.
Метод “мозговой атаки”. Он заключается в групповом обсуждении с целью получения новых идей, вариантов решений. Обсуждение продолжается 40-45 минут. Для выступления
предоставляется 2-3 минуты, выступления одного могут повторяться. В каждом выступлении
требуется выдвинуть как можно больше новых идей. Критика запрещена. Выступления фиксируются, а затем анализируются для выбора лучшего решения.
Вопросы к практическим занятиям
1. Уровни критериев эффективности муниципального управления.
2. Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления.
3. Суть методы общественной дискуссии.
4. Суть метода “за – против”.
5. Суть метода деловой игры.
6. Суть метода “мозговой атаки”.
Темы рефератов, курсовых и дипломных работ
Темы рефератов:
1. Организационные основы муниципального управления.
2. Финансово-экономические основы муниципального управления.
3. Территориальные основы муниципального управления.
4. Функции муниципального управления.
5. Процесс муниципального управления.
6. Особенности и эффективность управленческих решений.
7. Методы муниципального управления.
8. Экономические методы муниципального управления.
9. Административно-распорядительные методы муниципального управления.
10. Социально-психологические методы муниципального управления.
11. Управление муниципальным хозяйством.
12. Управление муниципальным имуществом.
13. Управление муниципальными финансами.
14. Управление социально-культурной сферой муниципального образования.
15. Управление развитием муниципального образования.
16. Обеспечение муниципального управления.
17. Эффективность муниципального управления.
18. Муниципальные системы зарубежных стран.
Методические рекомендации по выполнению рефератов.
Реферат является самостоятельным библиографическим исследованием студента, носящим
описательно-аналитический характер. Реферат готовится студентом в качестве обзора отечественной и иностранной литературы, подобранной в соответствии с темой реферата. В реферате необходимо произвести оценку различных работ и сделать выводы. Объем реферата – 1520 страниц машинописного или рукописного текста, не считая приложений.
Темы курсовых работ:
1. Пути совершенствования муниципального управления.
2. Проблемы муниципального управления.
3. Направления развития муниципального управления.
4. Финансовые проблемы муниципального управления.
5. Территориальные проблемы муниципального управления.
6. Проблемы эффективности управленческих решений муниципальных органов.
7. Совершенствование экономических методов муниципального управления.
8. Эффективность административно-распорядительных методов муниципального управления.
9. Практика использования социально-психологических методов муниципального управления.
10. Проблемы управления муниципального хозяйства.
11. Совершенствование управления муниципального хозяйства.
12. Методы управления муниципальным имуществом.
13. Совершенствование управления муниципальным имуществом.
14. Эффективность управления муниципальными финансами.
15. Проблемы управления социально-культурной сферой муниципального образования.
16. Совершенствование управления социально-культурной сферой муниципального образования.
17. Совершенствование обеспечения муниципального управления.
18. Использование опыта муниципального управления зарубежных стран.
Методические рекомендации по выполнению курсовых работ.
Курсовая работа представляет собой самостоятельное исследование, включающее изучение и анализ литературы по выбранной теме, сбор эмпирических данных, их обобщение и
теоретический анализ.
Объем курсовой работы составляет 20-25 страниц машинописного или рукописного текста, не считая приложений.
Темы дипломных работ:
1. Принципы муниципального управления и проблемы из реализации.
2. Распределение функций муниципального управления между органами местного самоуправления.
3. Методы муниципального управления.
4. Процесс муниципального управления.
5. Взаимосвязь структуры и функций органов муниципального управления.
6. Организационные формы муниципального управления.
7. Управление муниципальным хозяйством в муниципальном образовании.
8. Управление муниципальным имуществом в муниципальном образовании.
9. Управление муниципальным персоналом в муниципальном образовании.
10. Управление муниципальными финансами (бюджетный процесс) в муниципальном образовании.
11. Управление социальной сферой ( включающей вопросы здравоохранения, социального
обеспечения и защиты населения) муниципального образования.
12. Муниципальная политика в экономической сфере муниципального образования.
13. Муниципальная политика в социальной сфере муниципального образования.
14. Муниципальная политика в политической сфере муниципального образования.
15. Муниципальная политика в духовной сфере муниципального образования.
16. Обеспечение муниципального управления в муниципальном образовании.
17. Менеджмент в муниципальных органах.
18. Использование маркетинга в муниципальном управлении.
19. Стратегическое управление муниципальным образованием.
20. Стратегическое планирование развития муниципального образования.
21. Использование логистики в муниципальном управлении.
22. Совершенствование структуры управления муниципальным образованием.
23. Эффективность муниципального управления.
Методические рекомендации по выполнению дипломных работ.
К дипломной работе, как итогу завершающего этапа обучения студента, на основе которой
выявляется степень профессиональной подготовленности, предъявляются следующие требования:
- работа должна иметь теоретическую базу, соответствующую современному состоянию
науки;
- в работе исследуемая тема должна быть представлена всесторонне, должен быть дан анализ конкретных направлений деятельности органов муниципального управления, муниципальных предприятий и организаций с указанием положительных и отрицательных сторон их
деятельности;
- работа должна продемонстрировать умение дипломника связывать теорию с практикой,
его владение современными подходами к управленческой деятельности;
- работа должна содержать конкретные предложения, направленные на совершенствование
как деятельности, так и структуры муниципальных органов, предприятий и организаций, выявление резервов дальнейшего повышения эффективности их деятельности;
- изложение материала в работе должно быть грамотным, логичным и последовательным;
- оформление должно соответствовать общепринятым требованиям;
- объем должен составлять 45-60 страниц машинописного текста, без учета приложений.
Практическое занятие на тему
“Анализ системы управления муниципального образования”
Рассмотреть структуру управления конкретного муниципального образования. Какие существуют органы управления, каким образом они формируются. Нарисовать схему организационной структуры. Определить тип структуры. Определить в какой организационной форме
осуществляется муниципальное управление в данном муниципальном образовании. Обосновать и нарисовать схему. Описать основные функции структурных подразделений органов
муниципального управления. Как реализуются полномочия каждого конкретного органа муниципального управления, подчеркнув положительные и отрицательные стороны.
После изучения каждой лекции проводится тестирование.
В конце курса могут проводиться деловые игры по следующим темам:
1. Проведение выборов в органы муниципального управления;
2. Определение структуры и полномочий муниципальных органов;
3. Организация бюджетного процесса;
4. План социально-экономического развития;
5. Подготовка и принятие решений в муниципальных органах;
6. Управление сферой жизнедеятельности муниципального образования;
7. Управление муниципальным предприятием;
8. Определение целей и задач муниципального управления;
9. Направление муниципальной политики в конкретной сфере.
Основные термины и понятия
Авантюризм – поведение, не учитывающее объективные условия, ситуацию. Авантюрное
поведение, как правило, снижает репутацию муниципального руководителя, доверие к нему.
Автократический руководитель – руководитель, имеющий достаточный объем власти,
чтобы навязать свою волю исполнителям.
Автономия – степень, в которой деятельность обеспечивает свободу, независимость и самостоятельность индивида, группы, территории в планировании своей деятельности и в определении процедур, которые должны использоваться для выполнения этой работы.
Авторитет – личное влияние человека на коллектив, одна из характеристик личности,
группы индивидов (к примеру, партии), а также организации (к примеру, ОМС), выражающая
влияние последних в тех или иных областях жизни.
Адаптация – приспособление системы и ее отдельных элементов к изменяющимся условиям внешней среды.
Адаптивная структура – организационная структура, позволяющая гибко реагировать на
изменения в окружающей среде и тем самым принципиально отличающаяся от механистической (или бюрократической) структуры.
Административные полномочия – форма полномочий, передаваемая административным
функциям и руководителям, в отличие от линейных полномочий, когда последние передаются
подчиненным.
Анализ системы муниципального управления – метод управленческой деятельности,
включающий изучение, систематизацию, обобщение и оценку информации о структуре, общих и специфических качествах субъекта и объекта муниципального управления.
Ассоциации ТОС – объединения ТОС, создаваемые для координации своей деятельности,
с целью более эффективного реализации своих прав, полномочий и интересов.
Ассоциации, союзы муниципальных образований – объединение муниципальных образований, создаваемые в целях координации их деятельности, более эффективного представления
своих интересов.
Бюджет (смета) ТОС – это финансовые средства, которые имеет ТОС для реализации собственных полномочий и инициатив; формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы ТОС.
Бюджет развития – ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие муниципального
образования, на социальные программы сверх внебюджетных фондов, иные расходы на расширенное воспроизводство.
Бюджет текущих расходов – расходы на текущее содержание и капитальный (восстановительный) ремонт муниципального хозяйства и содержания социально – экономической сферы
муниципального образования и иные расходы не включенные в бюджет развития.
Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределение средств
между бюджетами различных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюрократия – тип организации, для которой характерны специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы,
принципы найма, основывающиеся на компетенции работника.
Вертикальное разделение труда – разделение и координация усилий и выполнение составляющих работу компонентов (управление и производство). Оно создает уровни управления.
Власть – возможность действовать или способность воздействовать на ситуацию или поведение людей.
Внешняя среда – факторы, условия, силы и субъекты, влияющие на расход ресурсов, риски, эффективность и общую ситуацию в муниципальном образовании, отрасли, предприятии и
т.п. извне, и не принадлежащие данному муниципальному образованию, отрасли, предприятию и т.п.
Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования или его части, отнесенные к таковым уставом
муниципального образования.
Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное
населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из
своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на
решение вопросов местного значения.
Выборы органов ТОС – непосредственное выражение воли населения по поводу организации территориального самоуправления.
Гарантии ТОС – система прав ТОС, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю
совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на территории муниципального образования.
Главное должностное лицо муниципального образования – возглавляет деятельность по
осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Гносеология (теория познания) – изучение, разработка, совершенствование форм, процессов, отношений человека к действительности, направленных на получение новых данных,
навыков, умений.
Горизонтальное распределение труда – разделение работы в организации на составляющие
компоненты (к примеру, по должностям).
Государственный минимальный социальный стандарт – установленный законодательством
Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий
удовлетворение важнейших потребностей человека.
Делегирование – передача задач и прав получателю, который принимает на себя ответственность за них.
Делегированные полномочия ТОС – это дополнительные полномочия, которые органы
муниципального управления передают по договору органам ТОС.
Деловые игры – процедуры, упражнения, метод имитации выработки управленческих решений по существующим правилам в различных ситуациях. Имеют целью поиск новых нестандартных решений.
Демократический руководитель – простой и доступный в обращении, в своих отношениях
с людьми; руководитель, который старается не навязывать свою волю подчиненным и исходит из предпосылки, что люди мотивированы принципами высшего уровня (свобода, равенство, равноправие и др.).
Дерево решений (дерево целей) – схематическое представление сложного процесса принятия решения или достижения цели по какой-либо задаче; структурированная, построенная по
иерархическому принципу (ранжированная по уровням) совокупность целей системы.
Дерево целей муниципального управления – способ формирования структуры целей социально-экономической программы, обеспечивающей взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, социальных, духовных и других), их согласование для достижения
главной, единой цели.
Децентрализованная организация – организационная структура, в рамках которой право
принимать решения распределяется вплоть до нижестоящих управленческих структур.
Должностная инструкция – краткое изложение основных задач, требующая навыков и
полномочий различных должностей в организации.
Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту
(трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.
Должностное лицо ТОС – назначаемое, выборное или работающее по контракту (трудовому договору) лицо (председатель), выполняющее организационно-распорядительные функции
в органах ТОС и не относящееся к муниципальным служащим.
Дотации – средства, представляемые местным бюджетам из федерального бюджета и
бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.
Доходы местных бюджетов – местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.
Единоначалие принцип построения организации, согласно которому подчиненный должен
принимать указания только от одного начальника и быть ответственным только перед ним.
Задача муниципального управления – желаемый результат деятельности муниципальных
органов, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата.
Закон науки – отражение объективных и устойчивых связей проявляющихся в природе,
обществе, человеческом мышлении.
Закон общественного развития – существенное, устойчивое, повторяющееся отношение
между явлениями; выражает связи, присущие всем явлениям данного рода, класса; имеет объективный характер, т.е. существует независимо от сознания людей. Познание и использование
законов общественного развития является необходимым условием эффективности муниципального управления.
Закономерности муниципального управления - выражают наиболее существенные и
устойчивые связи между явлениями и процессами в муниципальном управлении.
Иерархическая структура – организационная структура, характеризующаяся многоуровневым управлением и незначительным объемом управления на каждом уровне.
Иерархия – расположение частей или элементов системы в порядке от низшего к высшему;
социальная структура общества; принцип управления, построение аппарата управления. Связана с порядком подчинения, субординации расположения служебных должностей, научных
знаний, военных чинов, а также характеристики структуры, например, политической или экономической власти, рангов подчиненности и т.д.
Имидж – реальный или воображаемый вид, облик личности, стиль поведения, представления о ней. Обычно используется для характеристики и выражения отношения к общественным деятелям, успех которых зависит от репутации, завоевания симпатий и доверия больших
групп людей. Он может формироваться с помощью имиджмейкеров, консультантов: психологов, режиссеров и т.д.
Индивидуальность – особенность характера и психологического склада, отличающие одного индивидуума от другого.
Инициативная группа – группа граждан, по собственной инициативе осуществляющая организацию учредительного собрания (конференции), сход по созданию территориального общественного самоуправления.
Инновация – нововведение, комплексный процесс создания, распространения и использования новшеств для удовлетворения потребностей, меняющихся с развитием общества.
Интеграция – процесс объединения усилий различных подсистем (подразделений) для достижения целей организации.
Информационное обеспечение муниципального управления состоит в организации поиска,
сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки
и решения задач муниципального управления.
Информационно-управляющая система – формальная система обеспечения руководителей
информацией, необходимой для принятия решений.
Информация – совокупность сведений, данных, знаний об изучаемом объекте или явлении.
В теории управления совокупность сведений об изменениях совершающихся в системе и
окружающей среде; она уменьшает степень неопределенности знаний о ходе процесса управления; предмет, средство и продукт управленческого труда.
Инфраструктура – комплекс отраслей муниципального хозяйства, обслуживающих население, а также предприятия. Включает транспорт, связь, торговлю, материально-техническое
обеспечение, образование, здравоохранение.
Искусство муниципального управления – способность муниципальных служащих принимать оптимальные решения в условиях дефицита достоверной информации и времени.
Исполнительный орган ТОС – организационно-распорядительный орган (КОС, СОС,
председатель, староста), решающий вопросы местного значения и подотчетный общему собранию, сходу (конференции).
Исполнительный орган местного самоуправления – организационно-распорядительный
орган, решающий вопросы местного значения и подотчетный представительному органу.
Карьера – профессиональный рост, продвижение по службе, приобретение общественного
признания.
Категории муниципального управления – это общие понятия, отражающие наиболее существенные закономерные связи и отношения муниципального управления.
Категория – форма логического мышления, в которой раскрывается внутренние, существенные стороны и отношения исследуемых предметов.
Качество жизни – это понятие, выделяющее и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и
культурных потребностей людей.
Качество управленческого решения – это совокупность свойств, обеспечивающих его способность выполнять свое назначение в процессе управления.
Квалификационная характеристика – краткое изложение основных задач, навыков и умений, прав и обязанностей, предъявляемым к разным специальностям и должностям в организации.
Кибернетика – наука о системах управления в технических устройствах, живой природе,
обществе; базируется на взаимодействии наук (математической логике, теории вероятностей,
информатике и др.), общности функций и структур у живых организмов и искусственных
устройств, поддающихся математическому описанию.
Коллегия администрации – консультативный совещательный орган, образованный при
главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений администрации.
Комитет общественного самоуправления (КОС) - орган ТОС, формируемый органами
местного самоуправления или его председателем.
Коммуникации – способы, которые используются членами коллектива для передачи и получения сообщения.
Конкуренция – соперничество, стремление к деловому превосходству.
Контроль – функция управления, процесс, обеспечивающий достижения организацией поставленных целей.
Контроль муниципального управления – один из необходимых этапов управленческого
цикла, назначение которого – выявление отклонений фактических параметров управляемой
системы от желаемых (цели, задания, нормы и т.д.).
Конференция – сбор представителей (по установленной квоте) правоспособного населения
определенной территории для решения местных вопросов.
Конфликт – несогласие между двумя или более сторонами (лицами или группами), когда
каждая сторона старается сделать так, чтобы были приняты именно ее взгляды или цели и помешать другой стороне сделать то же самое.
Концепция – это система взглядов на что-либо, основная мысль, когда определяются цели
и задачи исследования и указываются пути его ведения.
Критерий – это правило, по которому отбираются средства достижения цели. Он определяет эффективный способ достижения цели, и какой ценой она может быть достигнута.
Культура муниципального управления – системная, обобщенная характеристика управленческого труда, отражающая его качественные черты и особенности, степень профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Либеральный руководитель – руководитель, который дает своим подчиненным почти полную свободу в выборе стратегий в достижении определенной цели и самоконтроле.
Лидер – глава, руководитель организации, партии, группы людей, эффективно осуществляющий формальное и неформальное руководство; человек, пользующийся авторитетом и
влиянием в организации и т.д.
Линейные полномочия – полномочия, которые передаются от начальника непосредственно
подчиненному и далее другим подчиненным.
Личность – характерный способ мышления, поведения и приспособления, к окружающей
действительности. Он содержит внутренние черты, ценности, интересы, генетические склонности, взгляды, возможности и стандарты поведения.
Лоббизм – деятельность представителей различных деловых кругов, добивающихся принятия или провала того или иного закона путем оказания закулисного влияния на законодателей и других официальных лиц.
Местная казна – средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Местное самоуправление – самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно
или через органы местного самоуправления деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Местные налоги и сборы – налоги и сборы, устанавливаемые представительным органом
местного самоуправления самостоятельно.
Местные финансы – совокупность денежных средств, формируемых и используемых для
решения вопросов местного значения.
Местный бюджет – бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и
исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.
Местный референдум – непосредственное выражение воли населения по вопросам местного значения и обязательное для исполнения муниципальными органами.
Метод исследования – способ применения старого знания для получения нового знания.
Является орудием получения научных фактов.
Метод муниципального управления - это средство практического осуществления функций
муниципальной деятельности, достижения ее целей.
Метод экспертных оценок – метод прогнозирования, основанный на достижении соглашения группой экспертов.
Методология научного познания – учение о принципах, формах и способах научноисследовательской работы.
Методы муниципального управления – способы и приемы управленческой деятельности
муниципальных органов, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.
Механизм муниципального управления – это совокупность органов и учреждений, посредством которых население осуществляет местное самоуправление.
Минимальный местный бюджет – расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.
Модель – условный образ или представление предмета, системы или идеи в форме, отличной от формы целого (предмета, системы, идей и т.п.). Модели могут быть логическими, физическими, экономико-математическими.
Мораль – форма общественного сознания, общественно необходимый регулятор поведения людей, их совместной жизни и деятельности.
Муниципальная власть – это система отношений по поводу власти, реализующая функции
местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Она является разновидностью как социальной, так и публичной власти, действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами муниципального управления и
основана на нормах муниципального права.
Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального
образования, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий.
Муниципальная логистика – система организации, планирования и управления материальными и информационными потоками в подсистемах снабжения, производства, сбыта муниципального хозяйства.
Муниципальная политика – направленность деятельности муниципальных органов в политической, экономической, социальной и духовной сферах муниципального образования.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах
местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Муниципальная собственность - собственность городского, сельского поселения, другого
муниципального образования.
Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая система, состоящая
из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей
функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования
Муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов
муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни его населения.
Муниципальное управление как научная дисциплина – раздел управленческой науки, который на данном уровне ее развития, в данное время освоен и внедрен в учебный процесс
высшей школы.
Муниципальное управление как научная теория – система понятий, категорий и утверждений, которые представляют собой отображение существующей действительности.
Муниципальное хозяйство - комплекс расположенных в муниципальном образовании
предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять социально-бытовые потребности населения.
Муниципальные ценные бумаги – облигации, жилищные сертификаты, займы и другие
ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления.
Муниципальный заказ – соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ (об оказании услуг), финансируемых за счет средств
местного бюджета.
Муниципальный маркетинг – это организуемый органами муниципального управления систематизированный процесс, направленный на определение, прогнозирование и удовлетворение социальных потребностей населения муниципального образования.
Муниципальный менеджмент – это использование инструментов менеджмента в муниципальном управлении.
Муниципальный орган представляет собой единичную структуру местной власти, созданную населением для достижения целей и реализации функций местного самоуправления.
Народная правотворческая инициатива - это проекты правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением в органы местного самоуправления, подлежащие обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Население муниципального образования образует местное сообщество.
Норматив минимальной бюджетной обеспеченности – расчетный показатель минимально
необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.
Обращения – это индивидуальные или коллективные обращения жителей в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления по вопросам местного значения.
Общественные инициативы могут проявляться в формах проведения митингов, демонстраций, пикетирований и шествий в целях решения вопросов местного значения.
Община – первичная форма социальной организации, возникающая на основе природных,
кровнородственных связей. Община – носитель всей совокупности общественных функций –
производственной, семейно-бытовой, культурной и коллективистской.
Объект муниципального управления – муниципальное образование.
Объект ТОС – проблемы и вопросы, существующие на территории.
Объем управления – количество сотрудников находящихся в непосредственном подчинении руководителя.
Обязанность ТОС – это то, что оно обязано делать, согласно положения о ТОС и своего
устава.
Опрос – определение мнения населения по вопросам местного значения.
Организационная структура – логические соотношения уровней управления и функциональных областей, организованные таким образом чтобы обеспечить эффективное достижение целей.
Организационная структура муниципального управления - состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности структурных подразделений органов местного самоуправления, выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.
Организационная структура управления – схема взаимодействия между членами организации, действующими на разных уровнях управления.
Организационное проектирование – проектирование организаций и организационных изменений.
Организационные отношения – взаимодействие или противодействие между элементами
организации внутри и вне ее при создании, функционировании, развитии и разрушении организации.
Организационные формы муниципального управления - различные сочетания органов муниципального управления с соответствующим распределением полномочий и методов взаимодействия между ними.
Организация (от лат. Organizo – сообща, стройный ряд, устраиваю), как процесс – это совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; как явление – это объединение элементов для реализации программы или цели
и действующих на основании определенных правил и процедур. Организация – это социальная система, которая реализует себя в производстве товаров, услуг, информации и знаний.
Организация муниципального управления имеет целью создание наиболее благоприятных
условий для действенного функционирования органов местного самоуправления, соответствующего интересам населения муниципального образования.
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями
на решение вопросов местного значения.
Органы муниципального управления – выборные и другие органы, осуществляющие
управление муниципальным образованием.
Органы территориального общественного самоуправления - выборные и иные органы,
наделенные полномочиями в соответствии с уставом ТОС по решению вопросов местного
значения.
Главная цель муниципального управления - повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.
Основы ТОС – это определенные предпосылки и условия (правовые, организационные,
экономические и территориальные), позволяющие организовать реальное и эффективное территориальное общественное самоуправление.
Ответственность – обязательство выполнять задания и обеспечивать их удовлетворительное завершение.
Ответственность ТОС – это действия, за которые ТОС и его органы несут ответственность
перед населением и муниципальными органами согласно действующему законодательству,
положению о ТОС и собственному уставу.
Оценка деятельности – формальная процедура оценки работы сотрудника в основном путем сбора информации о выполнении поставленных задач.
Петиция – коллективное обращение граждан в органы местного самоуправления, поданное
в собственных интересах, в интересах других лиц, муниципального образования.
План работы органа ТОС – документ, имеющий перечень мероприятий с ответственными
лицами – членами органа ТОС, составленный на определенный период времени.
План социально-экономического развития – документ, показывающий желаемое жителями социально-экономическое состояние территории.
Планирование – процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижений.
Подразделение – определенная группа в организации, отвечающая за выполнение конкретного набора задач организации.
Политика – общие ориентиры для действий и принятия решений, которые облегчают достижение целей.
Полномочия – право использовать какие-либо ресурсы организации и направлять усилия
ее сотрудников на выполнение определенных задач.
Полномочия ТОС – это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами ТОС, права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций ТОС.
Положение об организации и деятельности ТОС в данном муниципальном образовании
развивает основные принципы ТОС, заложенные в Уставе муниципального образования и
действующем законодательстве.
Потребность – нечто, что возникает и находится внутри человека и требует удовлетворения.
Права ТОС – это то, что они могут делать, согласно положения о ТОС и своего устава.
Правило – точное определение того, что следует делать в конкретной стандартной ситуации.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени
решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган ТОС – собрание, конференция, сход (собственно сами жители).
Принцип – основное исходное положение теории, учения, науки; правило деятельности
организации в какой-либо сфере или правило поведения личности.
Принципы муниципального управления - это обусловленное природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов
муниципального управления.
Принципы ТОС – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала
и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов
ТОС в решении вопросов местного значения.
Принятие решения – это выбор рациональной альтернативы.
Проблема – это барьер, трудность, стоящая перед человеком, организацией, обществом на
пути к достижению цели, соответственно под проблемой понимают либо препятствие на пути
к цели, либо расхождение между желаемым и действительным. Она может быть внезапной,
катастрофической, плановой, объективной, субъективной и т.п.
Прогнозирование – метод планирования, в котором предсказание будущего опирается на
накопленный опыт и текущее предположения относительно будущего.
Противоречия – результат взаимодействия сторон с различной степенью восприятия и
оценкой одного и того же явления или объекта, которые вместе с тем находятся во внутреннем единстве (в рамках одной системы) и являются источником развития и познания. Имеется
четыре ступени противоречия: различия, поляризация, столкновения и антагонизм.
Процесс муниципального управления - порядок осуществления механизма муниципального управления; совокупность последовательных действий, совершаемых органами муниципального управления для достижения определенного результата; порядок осуществления этой
деятельности.
Процесс управления – общий объем непрерывных взаимосвязей действий или функций в
рамках организации.
Развитие организации – стратегическая программа повышения потенциала организации по
решению различных проблем и способностей к обновлению, через повышение эффективности
управления.
Ранжирование – определение важности, весомости, ранга факторов (проблем) по их актуальности, эффективности, масштабности, степени риска и т.п.
Рационализм (от лат. Ratio – разум) – усовершенствование, формирование более целесообразной организации чего-либо, например, производства, принятие решений по ранее разработанным алгоритмам, правилам, законам.
Рациональное решение – выбор, подкрепленный результатами объективного анализа. Рациональное решение в отличие от основанного на суждении не зависит от опыта, накопленного в прошлом.
Регламент органа ТОС – документ, определяющий порядок его работы и принятия решений.
Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются
нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а
также не договорной основе (не менее чем на три года).
Рекреация – восстановление и укрепление физических характеристик человеческого организма.
Решение – выбор альтернативы, осуществление творческого замысла, заключение, вывод
из чего-нибудь.
Риск – уровень неопределенности в предсказании результата, вероятность возникновения
убытков или снижения доходов по сравнению с прогнозным вариантом.
Связи между элементами системы представляет ее структуру. Они могут быть материальными или информационными.
Связующий процесс – в управлении – это процесс, необходимый для осуществления планирования, организации, мотивации и контроля. Основные связующие процессы – это принятие решений и общение (коммуникация). Руководство тоже можно рассматривать как связующий процесс.
Синергия – (содействие, сотрудничество) – процессы взаимодействия частей системы, сопровождающиеся кооперативным эффектом и самоорганизаций.
Система – это целое, созданное из частей и элементов целенаправленной деятельности.
Система муниципального управления - совокупность организационных форм и структур
муниципального управления, включая взаимосвязи между ними.
Система обратной связи – в управлении – любой механизм, обеспечивающий получение
данных о результатах, которые могут быть использованы руководителями для корректировки
отклонений от намеченного плана.
Система ТОС – это совокупность организационных форм ТОС, посредством которых
обеспечивается решение вопросов местного значения.
Система управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, обеспечивающих заданное функционирование организации.
Ситуационный подход – концепция, утверждающая, что оптимальное решение есть функция факторов среды в самой организации (внутренние переменные) и в окружающей среде
(внешние переменные).
Собрание – сбор всего правоспособного населения определенной территории для решения
местных вопросов.
Собрание (конференция), сход – высший (представительный) руководящий орган территориального общественного самоуправления.
Собственность ТОС – это коллективная неделимая собственность населения самоуправляющейся территории, используемая для реализации задач и достижения целей ТОС.
Собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными
бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами
местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и
направляемые в местные бюджеты.
Совет общественного самоуправления (СОС) - орган ТОС, избираемый непосредственно
населением.
Соотношение целей и средств – модель руководства, согласно которой руководители
должны реализовывать тот тип руководства, который наиболее подходит для данной ситуации.
Социально-экономическая система – любое социально-экономическое образование, обладающее определенной свободой выбора форм деятельности и представляющее собой единую
организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют
для достижения общих целей (в нашем случае – муниципальное образование).
Социально-экономический паспорт ТОС – документ, показывающий социальноэкономическое положение территории в определенных показателях на определенный момент
времени.
Социальные нормы – показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими
жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.
Стиль муниципального управления - это система способов и средств, форм и методов повседневной деятельности должностных лиц и органов муниципальной власти, основанная на
соответствующих принципах и обеспечивающая рациональное и демократическое ведение
местных дел.
Стиль руководства – способ, каким руководители управляют организацией, подчиненными
в процессе достижения поставленных целей (автократический, демократический).
Стратегическое планирование – управленческий процесс создания и поддержания стратегического соответствия между целями организации, ее потенциальными возможностями и
шансами в сфере деятельности. Прогнозирование собственной деятельности на длительный
период.
Стратегическое управление – это деятельность, связанная с постановкой целей и задач организации, с взаимодействием между ней и окружающей средой, которые позволяют добиваться своих целей.
Стратегия – программа, план, генеральный курс, всесторонний план достижения целей в
любой области деятельности.
Структура – элементы какого-либо объекта или процесса и взаимосвязи между ними, что
остается неизменным в системе при переходе ее из одного состояния в другое.
Субвенции – денежные средства, выделяемые на конкретные цели и определенный срок
муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае не использования их по
целевому назначению в установленный срок.
Субъект муниципального управления – органы муниципального управления.
Субъект ТОС – население самоуправляющейся территории.
Сход – сбор домохозяев (глав семей) или их представителей, проживающих на определенной территории для решения местных вопросов.
Тактика – совокупность методов и средств по выполнению стратегических целей и задач в
краткосрочный период.
Текущий контроль – этап процедуры контроля, осуществляемый непосредственно в ходе
проведения работ.
Теория – учение, система идей или принципов. Совокупность обобщенных положений, образующих науку или ее тема. Она выступает как форма синтетического знания, в границах
которой отдельные понятия, гипотезы и законы теряют прежнюю автономность и становятся
элементами целостной системы.
Теория организаций – наука, которая изучает принципы, законы и закономерности для создания, функционирования, развития и ликвидации организаций. Это научная организация
организаций.
Теория систем – концепция, в соответствии, с которой руководители должны рассматривать организацию как открытую систему взаимосвязанных частей, которая пытается достигнуть разнообразных целей в изменяющейся внешней среде.
Теория управления – наука, изучающая закономерность организации управленческого
процесса и возникающих при этом отношений между людьми, определяет методологические
приемы, соответствующие специфике объекта.
Территориальная община – добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала,
улицы, двора, или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов
для реализации общих целей, определенных уставом.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) – самоорганизация граждан по
месту их жительства, на, части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения непосредственно
населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Территориальный референдум – непосредственное выражение воли жителей определенной
территории (в границах ТОС) по вопросам местного значения и обязательное для выполнения
органами ТОС.
Техническое обеспечение муниципального управления – это совокупность технических и
вещественных средств труда муниципальных служащих.
Технология – любое средство преобразования исходных материалов, будь то люди, информация или физические материалы – для получения желаемых продукции или услуг.
Технология муниципального управления – это сочетание навыков, способов, методов,
приемов, оборудования, инфраструктуры, инструментов и соответствующих знаний, необходимых для решения местных проблем и достижения целей муниципального управления.
Управление – функция организованной системы, обеспечивающая сохранение ее определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программ и целей.
Управление по результатам является процессом, направленным на достижение главных и
поддерживающих их результатов.
Управленческая деятельность — это совокупность выработанных историческим опытом,
научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств, целесообразных
поступков и действий человека в сфере муниципального управления.
Управленческий процесс – совокупность операций и процедур воздействия управляющей
подсистемы на управляемую, осуществляется в рамках организационной структуры.
Управленческое решение представляет собой одноразовое воздействие управляющей системы на объект управления, содержащее формулировку цели действия и программу ее реализации. Управленческое решение является основной формой управленческой деятельности,
необходимой для достижения определенной задачи.
Уровень жизни населения – это уровень потребления материальных благ (обеспеченность
населения промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).
Устав муниципального образования определяет и закрепляет общие положения, принципы, формы, систему и структуру местного самоуправления муниципального образования, организацию деятельности по решению задач его социально-экономического развития, защите
прав и интересов его населения.
Устав территориального общественного самоуправления - учредительный документ, принимаемый собранием (конференцией), сходом граждан и определяющий наименование, цели
и задачи, организационно-правовую форму, структуру, полномочия и порядок формирования,
руководящие органы и другие вопросы ТОС.
Фактор – частный показатель объекта или процесса, происходящих в системе и оказывающих влияние на выполняемую функцию.
Финансовые ресурсы ТОС – бюджетные, собственные или привлеченные средства для решения проблем и вопросов территории.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований – денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой.
Формы управленческой деятельности - это проявления практической работы муниципальных органов как по формированию и реализации муниципальных целей и функций, так и
обеспечению собственной деятельности.
Функции муниципального управления – это основные направления муниципальной деятельности.
Функции ТОС – это основные направления деятельности ТОС.
Функции управления – совокупность действий, относительно однородных по некоторому
признаку, направленных на достижения частной цели и подчиненных общей цели управления.
Функциональная организационная структура – тип организационной структуры, построенной в соответствии с видами работ, выполняемых отдельными подразделениями (структурными единицами).
Функциональные полномочия – форма административных полномочий, при которой персонал может начать действия по указаниям руководителя, но может также и наложить на них
вето в пределах своей компетенции.
Харизма – влияние, основанное на свойствах личности руководителя или его способности
привлекать сторонников.
Целевое управление – процесс, состоящий из четырех независимых этапов: 1) выработка
ясной сжатой формулировки целей; 2) разработка реалистичных планов их достижения; 3) си-
стематический контроль и измерение качества работы и результатов; 4) принятие корректирующих мер для достижения планируемых результатов.
Цели – в организации – это конкретные конечные состояния или искомые результаты, которых она хотела бы добиться. Организации определяют цели через процесс планирования.
Цели муниципального управления – это удовлетворение потребностей и учет интересов
населения муниципального образования.
Цели ТОС – это решение местных вопросов и проблем.
Централизация – условие, при котором право принимать наиболее важные решения остается за высшими уровнями управления.
Честь профессиональная – неукоснительное соблюдение муниципальными служащими
своего профессионального долга, нравственных норм делового общения.
Этика – философское учение о морали, ее развитии, принципах, нормах поведения; принципы, отделяющие правильное поведение от неправильного.
Этика управления - адаптированные к нуждам управления сведения об этических понятиях, функционирования различных нравственных явлений, и моральных требований к стилю
работы и облику руководителя.
Эффективность муниципального управления представляет собой результативность деятельности органов местного самоуправления, которая отражается в различных показателях
как муниципального образования в целом, так и собственно управленческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц, которые имеют количественные и качественные
характеристики.
Эффективность ТОС в первую очередь, определяется эффективностью использования
бюджетных, собственных и привлеченных средств на нужды жителей территории.
Эффективность управленческого решения – степень достижения запланированного результата на единицу затрат путем реализации решения.