Тема 5. Система муниципального управления в ФРГ

ГОУ ВПО «БАШКИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»
Кафедра государственного и муниципального управления
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС
для студентов специальности 080504
«Государственное и муниципальное управление»
специализации «Муниципальное управление»
Уфа-2008
УДК 351
ББК 67.401 (3)
З-35
Рецензент:
Н. Р. Янбухтин, канд. юрид. наук, доцент
Составитель: Э. Х. Хабибрахманова, ассистент
З-35 Зарубежный опыт муниципального управления : учеб.-метод. комплекс для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», специализации «Муниципальное управление» / сост.
Э. Х. Хабибрахманова. – Уфа : БАГСУ, 2008. - 53 c.
Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом БАГСУ
Учебно-методический комплекс по дисциплине «Зарубежный опыт муниципального управления» предназначен для студентов, обучающихся по специальности ГМУ,
специализации «Муниципальное управление».
Учебно-методический комплекс включает в себя все необходимые разделы: тематический план, программу и тезисы лекций, планы семинарских занятий, вопросы к зачету, тестовые задания, список литературы.
УДК 351
ББК 67.401 (3)
Хабибрахманова Э.Х., составление, 2008 г.
Оглавление
1. Пояснительная записка
4
2. Рабочая программа
5
2.1. Учебно-тематические планы дисциплины
6
2.2. Содержание дисциплины
9
3. Учебно-методические материалы лекционного курса и
практических занятий
12
Тема 1. Цели, задачи и основные подходы к изучению курса
«Зарубежный опыт муниципального управления»
12
Тема 2. Система муниципального управления в Великобритании
21
Тема 3. Система муниципального управления в США
28
Тема 4. Система муниципального управления во Франции
36
Тема 5. Система муниципального управления в Германии
41
Тема 6. Общее и особенное в зарубежном опыте муниципального
управления
42
Тема 7. Основные направления и пути реформирования муниципального
управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
42
4. Вопросы к зачету
47
5. Тесты для самопроверки
48
6. Список рекомендуемой литературы
50
7. Методические рекомендации для преподавателей
52
4
1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Учебная дисциплина «Зарубежный опыт муниципального управления» является курсом цикла дисциплин специализации «Муниципальное
управление» специальности 080504 «Государственное и муниципальное
управление».
Институт местного самоуправления является важнейшим элементом
демократической системы, а само право граждан на участие в управлении
общественными (местными) делами является основным принципом функционирования большинства государств. В зарубежных странах накоплен
многолетний опыт формирования и функционирования органов местного
самоуправления, поэтому его изучение позволит студентам повысить эффективность муниципального управления, определить основные направления приложения своих инициатив. Актуальность изучения курса «Зарубежный опыт муниципального управления» обусловлена также необходимостью разработки действенных механизмов развития местного самоуправления в нашей стране, основанных на передовых западных технологиях. В
рамках курса «Зарубежный опыт муниципального управления» предполагается изучение моделей и методов муниципального управления в зарубежных странах и, прежде всего, в странах Западной Европы и США.
Настоящий учебно-методический комплекс включает рабочую программу дисциплины, где представлены цели и задачи изучения дисциплины, учебно-тематический план, содержание дисциплины, требования к
уровню освоения программы. В комплекс входят также учебнометодические материалы лекционного курса по дисциплине «Зарубежный
опыт муниципального управления», задания для самоконтроля студентов,
планы семинарских занятий и задания для практического закрепления студентами пройденного материала, тестовые задания, списки учебнометодической литературы, рекомендуемой студентам. Комплекс содержит
вопросы для подготовки к зачету и методические рекомендации для преподавателей.
5
2. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА
Основными целями и задачами изучения дисциплины являются:
1. Изучение и сравнительный анализ моделей организации местного
самоуправления в развитых странах Западной Европы (выборочно) и
США.
2. Выявление правовых, организационных, финансовых, социальноэкономических основ муниципального управления в зарубежных странах.
Знакомство с основами прохождения муниципальной службы в зарубежных странах.
3. Выявление особенностей и механизмов взаимодействия государственных органов власти и местного самоуправления в зарубежных странах.
4. Определение возможностей и принципов использования зарубежного опыта муниципального управления в российских условиях.
Требования к уровню освоения содержания курса.
В результате изучения дисциплины «Зарубежный опыт муниципального управления» студенты должны знать:
 правовые,
организационные,
финансовые,
социальноэкономические основы развития местного самоуправления за рубежом;
 основные модели организации местного самоуправления за рубежом;
 особенности и механизмы взаимодействия государственных
органов власти и местного самоуправления в зарубежных странах.
 особенности развития местного самоуправления в развитых
демократических государствах.
В результате изучения дисциплины студенты должны уметь:
o проводить сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах и в России;
o применять передовой зарубежный опыт муниципального управления в российских условиях;
o выявлять специфику развития муниципального управления в
странах Запада, США, Японии и др.
При изучении курса «Зарубежный опыт муниципального управления» студенты должны опираться на знания следующих дисциплин: «Система муниципального управления», «Муниципальное право», «Муниципальная служба в РФ», «Муниципальная экономика», «Система государственного управления», «История государственного управления в России»,
«Государственная служба в РФ и РБ».
6
Основной подход к последовательности изучения тематики курса –
страноведческий, а при знакомстве с конкретными моделями муниципального управления – проблемно-тематический.
2.1. УЧЕБНО-ТЕМАТИЧЕСКИЕ ПЛАНЫ ДИСЦИПЛИНЫ
2.1.1. Учебно-тематический план на базе высшего образования
Лекции
14
Семинарские занятия
6
Самостоятельная работа студентов
80
Зачет
+ (3к. 6ц.)
Аудиторная работа
Самостоятельная работа
ТЕМА
Лекции
1. Цели, задачи и основные подходы к
изучению курса «Зарубежный опыт
муниципального управления»
2. Система муниципального управления
в Великобритании
3. Система муниципального управления
в США
4. Система муниципального управления
во Франции
5. Система муниципального управления
в Германии
6. Общее и особенное в зарубежном
опыте муниципального управления
7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
Всего
4
Практ.
занятия
-
2
1
10
2
1
10
2
1
10
2
1
10
-
2
10
2
2
16
14
6
80
7
14
2.1.2. Учебно-тематический план на базе среднего профессионального
образования соответствующего профиля
Лекции
16
Семинарские занятия
8
Самостоятельная работа студентов
76
Зачет
+ (4к. 7ц.)
Аудиторная работа
Самостоятельная работа
ТЕМА
Лекции
1. Цели, задачи и основные подходы к
изучению курса «Зарубежный опыт
муниципального управления»
2. Система муниципального управления
в Великобритании
3. Система муниципального управления
в США
4. Система муниципального управления
во Франции
5. Система муниципального управления
в Германии
6. Общее и особенное в зарубежном
опыте муниципального управления
7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
Всего
4
Практ.
занятия
-
2
1
10
2
1
10
2
1
10
2
1
10
-
2
10
4
2
14
16
8
76
2.1.3. Учебно-тематический план на базе среднего (полного)
общего образования
Лекции
8
Семинарские занятия
2
Самостоятельная работа студентов
90
Зачет
+ (6к. 11ц.)
8
12
Аудиторная работа
Самостоятельная работа
ТЕМА
Лекции
1. Цели, задачи и основные подходы к
изучению курса «Зарубежный опыт
муниципального управления»
2. Система муниципального управления
в Великобритании
3. Система муниципального управления
в США
4. Система муниципального управления
во Франции
5. Система муниципального управления
в Германии
6. Общее и особенное в зарубежном
опыте муниципального управления
7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
Всего
1
Практ.
занятия
-
1
-
12
1
-
12
1
-
12
1
-
12
1
-
12
2
2
18
8
2
90
9
12
2.2. СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ
Тема 1. Цели, задачи и основные подходы к изучению курса
«Зарубежный опыт муниципального управления»
Предмет, цели и задачи курса «Зарубежный опыт муниципального
управления». Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления. Уточнение базовых понятий курса. Необходимость и
принципы использования зарубежного опыта муниципального управления.
Основные историко-теоретические модели местного самоуправления. Общие закономерности и особенности организации муниципального управления в зарубежных странах. Современные базовые модели организации
местного самоуправления (англосаксонская, континентальная и смешанная
модели). Нормативно-правовые, социально-экономические и политические
основы организации муниципального управления в странах западной Европы, США, Японии. Европейская хартия о местном самоуправлении. Современная источниковедческая и литературная база изучения зарубежного
опыта местного самоуправления.
Тема 2. Система муниципального управления в Великобритании
(англосаксонская модель местного самоуправления)
Общая характеристика Великобритании. Система государственного
управления. Реформа местного самоуправления в условиях конституционной монархии (конец XVII-XIX вв.). Правовые основы организации местного самоуправления в Великобритании. Основные типы организации
местного самоуправления в Англии: структура, содержание деятельности,
способы формирования. Исполнительные и представительные органы
местного самоуправления. Организация местного самоуправления в Шотландии и Северной Ирландии. Местное самоуправление в Лондоне.
Контроль за деятельностью местного самоуправления. Финансовые
основы местного самоуправления: местные налоги, бюджет. Муниципальная собственность. Муниципальная служба в Англии. Основные направления развития государственного управления и местного самоуправления в
Великобритании.
Тема 3. Система муниципального управления в США
(англосаксонская модель местного самоуправления)
Общая характеристика США. Система государственного управления
в США. История развития самоуправления в США (XVII-XIX вв.). Нормативная база местного самоуправления. Система местного самоуправления
штата. Устройство местного самоуправления: структура, формы, содержа-
10
ние деятельности, способы формирования («мэр-совет», «слабый мэр»,
«сильный мэр», «совет-менеджер»). Исполнительные и представительные
органы местного самоуправления. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства. Финансовые основы местного самоуправления: налоговая база, местный бюджет. Муниципальная хозяйственная деятельность. Муниципальные служащие в США. Основные направления реформирования государственного и муниципального управления в США.
Тема 4. Система муниципального управления во Франции
(континентальная модель)
Общая характеристика Франции. Система государственного управления во Франции. Институты самоуправления во Франции: старый и новый порядок. Абсолютизм и местное самоуправление. Местное самоуправление после 18 брюмера.
Нормативная база и общие принципы организации местного самоуправления в современной Франции (регионы, департаменты, кантоны,
коммуны). Основное содержание деятельности органов местного самоуправления. Исполнительные и представительные органы местного самоуправления. Финансы местного самоуправления: местные налоги, местный
бюджет. Муниципальное хозяйство. Особый статус местного самоуправления в Париже. Контроль за самоуправлением. Основные направления
реформирования государственного управления и местного самоуправления
во Франции (с 80-х гг. XX в.).
Тема 5. Система муниципального управления в ФРГ
(смешанная модель местного самоуправления)
Общая характеристика Германии. Развитие самоуправления в Германии в XIX в. Реформы в Пруссии нач. XIX в. и возрождение самоуправления. Развитие городского и местного (земского) самоуправления. Реформы 1870-90-х гг. Законодательная база муниципального управления в
современной ФРГ. Основные типы местного самоуправления («Положение
о магистрате», «Положение о бургомистре», «Северогерманское положение о совете», «Южно-германское положение о совете»): содержание деятельности, порядок формирования, исполнительные и представительные
органы власти. Финансовые основы местного самоуправления в ФРГ. Контроль за самоуправлением. Муниципальное хозяйство. Социальная
направленность местного самоуправления в Германии. Опыт стратегического планирования на уровне городского управления. Деятельность органов местного самоуправления в области экономики и жилищнокоммунального хозяйства. Основное направление реформ в области мест-
11
ного самоуправления в ФРГ (опыт городов Берлина, Гейдельберга и Мюнхена).
Тема 6. Общее и особенное
в зарубежном опыте муниципального управления
Нормативно-правовая база местного самоуправления: общее и особенное. Организационное устройство местного самоуправления: общее и
особенное. Исполнительные и представительные органы местного самоуправления: общее и особенное. Основные функции и содержание деятельности органов местного самоуправления: общее и особенное. Местные
бюджеты и система местного налогообложения: общее и особенное. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства: общее и особенное. Муниципальная хозяйственная деятельность: общее и особенное.
Тема 7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
Исторические вехи развития местного самоуправления в России и за
рубежом. Основные направления реформ в области местного самоуправления: децентрализация и автономизация местного самоуправления, расширение функций и универсализация полномочий, территориальные реформы, развитие межмуниципальной кооперации, демократизация управления в органах местного самоуправления, введение рыночных инструментов и методов управления (прорыночное управление), вовлечение
граждан в процессы принятия управленческих решений и др. Современный муниципальный менеджмент. Усиление эффективности и профессионализма работы органов местного самоуправления. Опыт успешного проведения муниципальных реформ за рубежом: Нидерланды (Тилбурская
модель), ФРГ (новая модель управления, Мюнхен), Швеция, Новая Зеландия и др. Становление местного самоуправления в бывших социалистических странах Центральной и Восточной Европы: основные проблемы и
направления перемен.
Основные этапы развития местного самоуправления в России и Республике Башкортостан: проблемы и перспективы. Возможности и направления трансформации зарубежного опыта муниципального управления в
российских условиях.
12
3. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ЛЕКЦИОННОГО
КУРСА И ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ
Тема 1. Цели, задачи и основные подходы к изучению курса
«Зарубежный опыт муниципального управления»
План:
1. Предмет, цели и задачи курса «Зарубежный опыт муниципального
управления».
2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального
управления.
3. Базовые модели организации местного самоуправления.
1. Предметом изучения курса «Зарубежный опыт муниципального
управления» являются системы местного самоуправления в зарубежных
странах.
Целью курса является изучение особенностей организации местного
самоуправления в зарубежных странах, сравнительный анализ российской
и зарубежных систем местного самоуправления. В развитых странах местное самоуправление считается существенной и неотъемлемой частью демократического государства, призванного укреплять права и свободы
граждан.
При изучении этого курса в литературе встречаются неоднозначные
толкования терминов «местное самоуправление» и «муниципальное
управление». Дадим их краткую характеристику: термин «муниципальный» (от лат. municipium – самоуправляющаяся община) обычно применяется к деятельности органов местного самоуправления (представительных
и исполнительных), т.е. «муниципальное управление» - это деятельность
органов местного самоуправления по реализации возложенных на них
полномочий с целью развития муниципального образования. Под «муниципальным образованием» понимается общность территории с проживающим населением, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Понятие «местное самоуправление» шире понятия «муниципальное управление», поскольку оно включает в себя как деятельность органов местного самоуправления, так и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, сходы, конференции, собрания граждан и др.).
Местное самоуправление как форма самоорганизации жизнедеятельности людей зародилась с древнейших времен в виде первобытных общин
еще задолго до возникновения государства. Процесс эволюции самоуправления из догосударственной в государственную форму происходил не просто как некое поглощение государством институтов общинного самоуправления, а скорее как «отчуждение и передача» части функций по
13
управлению в связи с усложнением жизнедеятельности субъектов институтам политического управления1. Далее исторические этапы развития
местного самоуправления мы можем проследить в периоды существования
античных демократий, городских средневековых самоуправляющихся
коммун, буржуазных революций в Новое время и т.д. Классические формы
местного самоуправления в основном складывались на Западе в течение
всего XIX в. В XX в. понятие местное самоуправление стало общепризнанным и получило законодательное закрепление как внутри государств,
так и в международно-правовых документах.
Место муниципального управления в структуре публичного управления, характер взаимоотношений с государственными органами власти, а
также институциональная структура местного самоуправления в разных
странах существенно различаются. Это связано с историческими особенностями страны, культурой, размерами территории, системой права, формой государственного устройства и др.
2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления
Вопрос о соотношении муниципальной и государственной власти
является предметом научных дискуссий, которое нашло отражение в следующих теориях местного самоуправления: теории свободной общины,
общественной теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма местного самоуправления2.
При изучении современного зарубежного опыта организации местного самоуправления как формы публичной власти мы будем рассматривать следующие блоки-основы:
1) полномочия органов местного самоуправления;
2) организационные основы местного самоуправления и внутренний
(муниципальный) менеджмент;
3) финансово-экономические основы местного самоуправления;
4) формы взаимодействия государства и органов местной власти.
1. Полномочия органов местного самоуправления
Компетенция местных органов власти складывается из предметов
ведения (вопросов местного значения) и полномочий муниципальных органов по решению этих вопросов. Полномочия органов муниципального
Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в современных
условиях // Экономика и управление. 2004. – № 6. – С. 43–47
2
Подробнее о теориях МСУ см: Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов / Р.Т. Мухаев. – М.: ЮНИТИДАНА, 2008. – С. 204-206. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в
зарубежных странах: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – С. 6-12.
1
14
управления – это закрепленные законами права и обязанности по выполнению возложенных на них функций. С точки зрения происхождения
функций и задач выделяют три группы полномочий: обязательные (такие
как решение вопросов местного значения), делегированные или порученные
(государственные полномочия или полномочия других муниципальных
образований) и добровольные полномочия.
Схема 1
Полномочия органов
местного самоуправления
Обязательные
Делегированные
Добровольные
Предметы ведения и, соответственно, диапазон функций местного
самоуправления очень широкий и в каждой стране имеет свои особенности. Наиболее типичные кластеры из них следующие: экономическое развитие местного сообщества; образование, здравоохранение и социальные
услуги; услуги по развитию окружающей среды; защитные функции, охрана общественного порядка; коммунальное хозяйство; культурно-досуговая
деятельность.
Основная деятельность и, соответствующие, функции органов местного самоуправления заключаются в самостоятельном оказании необходимых услуг и создании и развитии условий для оказания этих услуг. Стратегия развития местного самоуправления в развитых странах все чаще и чаще выводит на первый план второй аспект деятельности органов местного
самоуправления. Местные власти не просто обеспечивают услугами, являясь их поставщиками, а способствуют оказанию услуг сообществу другими
организациями, становясь организаторами и координаторами этих процессов3. Определение диапазона полномочий, разграничение функций и объема компетенции органов местного самоуправления осуществляется на основе принципа субсидиарности, согласно которому те или иные функции
не должны передаваться на более высокий уровень, если они эффективно
могут выполняться на низовом уровне:.
2. Организационные основы местного самоуправления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента
– выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может
называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это
единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ).
3
Рысаев И.Ш. Там же. С. 43–47.
15
Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или
джунта в Италии. Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание заседает периодически,
для решения каких-то важных принципиальных вопросов.
Представительные органы местного самоуправления избираются на
срок от 1 до 6 лет (чаще всего на 4 года). При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года. Выборы в представительный орган проводятся по мажоритарной системе (Великобритания,
США) или по пропорциональной системе (большинство стран Западной
Европы). Советы формируют постоянные или временные комитеты (комиссии).
Представительный орган, являясь высшим органом муниципальной
власти, во всех странах представляет интересы населения – избирателей
(отчитывается перед населением), определяет и контролирует стратегию
деятельности и финансовую политику муниципалитета, утверждает бюджет, организует работу постоянных и временных комитетов (комиссий).
Исполнительный орган выполняет все решения совета, разрабатывает и реализует свои оперативные и тактические решения, а также делегированные государством полномочия и обязанности. Исполнительный орган местного самоуправления почти всегда подотчетен совету. В Великобритании нет отдельного исполнительного органа, и совет несет ответственность за оказание муниципальных услуг.
Можно выделить три основные формы образования местных исполнительных органов.
1.
Система, при которой избранное гражданами представительное
собрание (совет) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции, или система «сильный совет-слабый мэр» в США. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего.
Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель
ФРГ или комиссионная форма управления в США.
2.
Система раздельного избрания муниципального собрания и исполнительного совета. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. Эта форма применяется в некоторых штатах США (форма
«слабый совет-сильный мэр») и в некоторых землях ФРГ (южногерманская модель). При избираемом мере или бургомистре уменьшается
роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру,
16
по инициативе губернатора может быть проведен досрочный роспуск
соответствующего представительного органа.
3.
Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером являлось положение префектов
и супрефектов во Франции (до проведения муниципальной реформы), которые фактически возглавляли исполнительную власть в
административной единице и были независимы от представительного органа муниципалитета. Сейчас такая система встречается в
ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;
б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система
распространена в США, носит название «совет-управляющий». Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать
решение без опоры на население.
Муниципальный менеджмент
Проблемы использования достижений бизнес-менеджмента в муниципальном управлении стали особо актуальными и реальными. Развитие
муниципального менеджмента является частью общей стратегии приближения местного самоуправления к потребителям и достижения высоких
стандартов качества оказания муниципальных услуг.
Для муниципальных служащих Российской Федерации представляет
интерес передовой опыт зарубежных коллег в области разработки, принятия и реализации муниципальных управленческих решений. Местные органы власти в развитых странах в своей деятельности активно используют
методы стратегического и корпоративного бизнес-планирования, строят
свою работу на основе обоснованных программ социальноэкономического развития территорий. Большое внимание при этом уделяется разработке кадровой политики муниципального образования и менеджмент-персоналу. И, естественно, невозможно построить эффективную
систему местного самоуправления без стимулирования процессов широкого участия общественности, населения в местных делах. Преодоление социально-управленческого отчуждения населения достигается не только через участие в выборах, а, прежде всего, через реальное участие в процессе
разработки, принятия и реализации управленческих решений и расширение возможностей эффективного контроля населения над органами местного самоуправления.
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления4
По материалам: Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в
современных условиях // Экономика и управление. 2004. – № 6. – С. 43–47.
4
17
Источники дохода местного самоуправления в зарубежных странах
включают в себя местные налоги, местные (неналоговые) поступления
(плата за услуги: жилье, транспорт, водоснабжение, за пользование природными ресурсами, доходы от аренды имущества и т.д.), доходы от правительственных грантов, различного рода дотации, субвенции и трансферты из государственного бюджета. Структура налогов, поступающих в распоряжение местных властей, выглядит в разных странах по-разному и отличается по масштабу, типу и ставкам. Налоговые поступления составляют
первое место в доле доходов местного самоуправления во всех странах. В
целом в области формирования налоговых доходов на Западе существует
две разновидности налоговой политики по критерию самостоятельности
местных властей в сфере установления видов налогов, их ставок, условий
взимания и распределения налогов между бюджетами различных уровней.
Первый вид политики (децентрализованная) ориентируется на американскую модель (США, Япония, Великобритания), где региональные и
местные органы власти имеют высокую степень свободы в сфере налогообложения. Этот метод мотивирует местное самоуправление на развитие
собственной налогооблагаемой базы и, соответственно, уменьшается доля
дотаций, субвенций, трансфертов и других форм государственного перераспределения бюджета. Местные органы власти оставляют у себя большую часть основных налогов (подоходный, на собственность, НДС, акцизный сбор, корпоративный налог). Децентрализованная модель налоговой
политики обеспечивает стабильные источники местных доходов только
при стабильных экономических условиях и в то же время уменьшает возможности макроэкономического управления.
При реализации второй модели (например, ФРГ) центральная власть
имеет большую степень контроля за налоговой политикой местных властей. Как правило, это достигается за счет долевого участия бюджетов всех
уровней в главных видах налоговых поступлений. Такое финансирование
основано на механизмах перераспределения доходов. Основной недостаток этой модели – сужение местной автономии, возможностей демократического контроля и ответственности населения за местные дела.
Наиболее чаще встречается гибридная (смешанная) модель формирования финансов местного самоуправления. Примером здесь является
Франция.
В развитых странах Запада достаточно высокая доля государственных дотаций и субсидий местным органам власти. Они составляют по разным странам от 25% до 50% доходов местных бюджетов. Дотации делятся
на целевые (субсидии и субвенции) в рамках конкретных проектов и программ, или стандартного пакета функциональных социальных программ,
как здравоохранение, образование, занятость, социальное обеспечение, а
18
также на общие, связанные в большей степени с финансовым выравниванием муниципалитетов. Главная задача межмуниципального финансового
выравнивания – сглаживание различий в области доходов и расходов муниципальных бюджетов. Это происходит на основе анализа объективных
критериев и сравнения местных показателей со средними показателями по
стране. Механизм предоставления общей дотации рассчитан на предупреждение глубоких диспропорций в муниципальных образованиях и построен таким образом, чтобы не допустить развития иждивенчества у местных
органов власти. Соответственно, дотации бывают базовые, уравнительные,
компенсационные, инвестиционные и специальные.
4. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства
По характеру взаимодействия государства и местного самоуправления можно выделить 2 основные модели. В Великобритании и США функционирует англосаксонская модель, где отсутствует назначаемый представитель центрального правительства для осуществления контроля за деятельностью местных властей.
Во Франции, Испании, Италии сложилась практика назначения правительством полномочных представителей, осуществляющих контроль за
местным самоуправлением. Правда, с 80-х гг. XX в. произошли муниципальные реформы в этих странах (к примеру, во Франции), которые привели к замене административного (априорного) контроля государства на апостериорный (проверка только законности муниципальных решений). Причем право государства на вето муниципальных решений осуществляется
только через суд.
Конкретные формы прямого и косвенного государственного контроля над деятельностью местного самоуправления проявляется сегодня в
таких моделях, как внешнее и внутреннее «наблюдаемое управление».
В модели «внешнего наблюдения» назначаемое правительством лицо
осуществляет независимый контроль и подотчетен только правительству.
В модели «внутреннего наблюдения» наблюдатель входит в местную администрацию (или совет) в качестве ее руководителя и обладает двойной
отчетностью: перед советом и правительством.
3. Базовые модели организации местного самоуправления
В зависимости от степени самостоятельности местного самоуправления исследователи выделяют две основные модели местного самоуправления5 – англосаксонскую и континентальную и на их основе смешанную.
Англосаксонская модель местного самоуправления, получившая распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др., характеризуется высокой степенью автономии местного самоОпыт организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 3(7). – С. 102-103.
5
19
управления, выборностью и контролем, прежде всего, со стороны населения, отсутствием органов государственной власти местного уровня и специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы
местного самоуправления. Основной принцип – «принцип позитивного регулирования» - действовать самостоятельно в рамках закона и в пределах
предоставленных полномочий. Государственное регулирование – косвенное, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти
вышестоящим.
Континентальная модель местного самоуправления, распространена
в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и
в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Её черты: ограничение степени автономии местного самоуправления, наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления, сочетание
местного самоуправления и органов государственной власти местного
уровня, выборность населением и назначаемость государством. Преобладает «принцип негативного регулирования» – местные органы власти
вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законами, присутствует соподчиненность нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим.
Смешанная модель местного самоуправления развита в Германии,
Японии, Австрии, скандинавских странах, некоторых постсоциалистических и развивающихся странах и включает элементы англосаксонской и
французской моделей. Так, например, в Германии низшие звенья местного
самоуправления – общины и союзы общин – самостоятельны, но в то же
время находятся под правовым надзором земель. А уже на следующем
уровне – районе – происходит совмещение выполнения государственных и
местных функций в лице одного человека, так, к примеру, глава исполнительной власти района одновременно возглавляет и государственную администрацию.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного
самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых
странах различия между двумя этими моделями не носят принципиального
характера. В результате муниципальных преобразований происходит
определенное сближение некогда весьма отличных муниципальных систем.
Вопросы для самоконтроля студентов:
1. Чем отличаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление»?
2. Какие группы полномочий местных органов власти выделяют?
20
3. Назовите три основных способа формирования муниципальных исполнительных органов власти.
4. Какие формы взаимодействия государства и местного самоуправления вы знаете?
5. Назовите основные модели местного самоуправления и охарактеризуйте их.
Рекомендуемая литература из общего списка: 1, 9, 10, 14, 15, 18, 19, 20
Тема 2. Система муниципального управления в Великобритании
(англосаксонская модель местного самоуправления)
План:
Структура и компетенция местных органов власти.
Порядок формирования органов местного самоуправления
Контроль за деятельностью местных органов власти
Финансово-экономические основы местного самоуправле-
1.
2.
3.
4.
ния
1. В Великобритании зародилась и затем получила широкое распространение в других странах, прежде всего в ее бывших колониях, так
называемая англосаксонская система местного управления. Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Ныне
существующая система местного управления Великобритании была сформирована после реформ 70-80 годов XX в. Великобритания – сложное унитарное государство, состоящее из 4 провинций – Англия, Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс. Каждая из стран имеет свои традиции и свою собственную форму местного самоуправления.
В Англии местное самоуправление имеет трехступенчатую структуру управления: графства (39) – округа (296) – приходы (около 10 тыс.). Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы.
Компетенцию графств образуют обязательные и рекомендуемые
(или «разрешительные») дела, которые основываются на актах парламента.
Все дела можно разделить на 3 блока.
Первый блок – дела, связанные с регулированием жизнедеятельности
на значительных территориях: стратегическое планирование; транспорт;
пожарная служба; полиция; защита прав потребителей; служба переработки отходов.
Второй блок – дела, связанные с большими экономическими затратами или координацией деятельности для обеспечения экономической выгоды от функционирования специализированных учреждений: начальных
и средних школ, учреждений для умственно недоразвитых детей и детей-
21
инвалидов, учреждений среднего специального образования; руководство
общественными библиотеками, органами социального обслуживания. Ответственность за медицинское обслуживание, снабжение газом и водой,
электричеством и канализацией возложена не на местные органы власти, а
на специально формируемые центральным правительством национальные
или региональные советы.
Третью группу составляют так называемые совместные дела органов
власти графств и округов: организация музеев и картинных галерей, мест
отдыха горожан.
Компетенция округов включает две группы дел – обязательные и рекомендуемые, и охватывает местное планирование (выдача зональных разрешений, связанных с регулированием развития территории округа); содержание второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок, а
иногда и местных транспортных систем; жилищное строительство (разрушение трущоб, строительство домов для бездомных); уборку мусора,
содержание музеев, парков, игровых площадок, плавательных бассейнов и
других мест общественного отдыха. Органы власти округов бывших
графств-метрополий дополнительно к перечисленному обеспечивают
функционирование местной системы образования, библиотек и социального обслуживания.
Компетенция приходов. Приходы образуются в сельских районах
Англии, их насчитывается более 10 тыс. Они занимаются поддержкой
местного искусства, общественными залами, местами общественного отдыха, уличным освещением, поощрением туризма, поддержанием порядка
на кладбищах и крематориями, автобусными остановками, пешеходными
дорожками и машинными стоянками. Органы власти приходов имеют возможность вносить замечания по проектам развития их районов, получать
от округов средства на улучшение благосостояния жителей.
Нужно отметить, что Закон о местном управлении 1972 г. дает возможность для представительства или делегирования полномочий друг другу органам равного статуса либо округу и графству. Кроме того, возможно
учреждение совместных комитетов двумя или более органами.
Предоставление органам местного управления новых функций или
перераспределение уже существующих является делом парламента, но некоторые органы могут сами предпринимать определенные шаги для расширения сферы своей деятельности или приобретения новых функций.
Конструкция полномочий местных органов управления отвечает принципу
позитивного регулирования, согласно которому каждый такой орган может
делать лишь то, что прямо и точно предусмотрено для него законодательными актами. Отступление от подобного перечня прав и обязанностей вле-
22
чет признание местных актов противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий).
Большой Лондон (население около 7 млн. человек) состоит из 32
районов и Лондонского Сити. Структура местной власти в Лондоне и пригородах всегда отличалась от остальных частей Англии6.
Уэльс в основном имеет трехступенчатую систему устройства местного самоуправления во многом подобную английской. Уэльс разделен на
8 графств, а они – на 37 округов. На низшем уровне находятся общины,
функции которых подобны английским приходам. Состав органов власти,
их полномочия и сроки деятельности аналогичны английским.
Система самоуправления Шотландии также характеризуется трехступенчатой структурой: территория поделена на 9 районов, каждый из которых состоит из округов (всего 53 округа). Распределение компетенции
между районным и окружным уровнями практически такое же, как и между графствами и округами Англии. Низовыми территориальными ячейками местного управления являются общины. Отличаются общинные советы
Шотландии от приходских советов Англии более узкой компетенцией: они
не имеют собственных финансов и их главная задача – выяснение, координация и передача общественного мнения вышестоящим властям.
В Северной Ирландии сформирована одноступенчатая структура
местной власти, состоящая из 26 округов. Вследствие особых взаимоотношений Англии и Ирландии, ответственность за осуществление многих
важных услуг, которая ранее принадлежала местным властям, передана
центральным департаментам. Вся деятельность осуществляется или через
местные отделения этих департаментов, или через подчиненные департаментам советы.
2. Порядок формирования органов местного самоуправления
Основной тип устройства местных властей определяется термином
«корпоративное управление с особым ударением на смыкающейся роли
Отличительные особенности местного самоуправления в Лондоне: 1) районные
советы образуют основной элемент городского самоуправления Лондона – это связано
с особенностями исторического развития города; 2) в Лондоне более 500 лет действует
особый орган – Корпорация Лондонского Сити часть Лондона), которая издавна сформировалась как специфическая часть городской территории – деловой центр, где никто
не живет, но расположены конторы крупнейших мировых банков и компаний. Для
управления этой территорией из служащих организаций города был сформирован муниципалитет, получивший название Корпорация Лондонского Сити. Он выполняет
функции районного совета; 3) выделение некоторых видов городской деятельности в
самостоятельные сферы, управляемые выборными органами, которые не входят в районные советы города. К ним относятся: комиссариат полиции; столичное водное
управление; столичное управление приютами и госпиталями; портовое управление,
торговый совещательный совет; комиссары по заведованию сточными трубами.
6
23
членов совета и платных сотрудников». Избранные члены совета и главные специалисты рассматривают деятельность властей как нечто целое,
единое, подобно тому, как это организовано в крупных частных корпорациях, где совет директоров, исполнительная дирекция и акционеры выступают как взаимно заинтересованные в выработке оптимального решения
стороны. Наиболее ярко специфика корпоративного управления проявляется в процедуре формирования совета (см. схему 2), который признается
носителем власти муниципальной корпорации, вследствие чего компетенции других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от полномочий совета:
1.
Налогоплательщики избирают на 3 года всеобщим, тайным,
закрытым голосованием муниципальных советников числом, равным
2/3 от традиционно сложившегося для данного муниципалитета числа депутатов.
2.
Советники нанимают по контракту на 6 лет ведущих специалистов, олдерменов, число которых составляет 1/3 от традиционно
сложившейся для данного муниципалитета численности.
3.
Советники и олдермены образуют единый совет, где обычной
практикой является определение основной политики совета и ее
принципов полным составом совета, тогда как детализация решений
административных вопросов перекладывается на комитеты, сформированные из членов совета и сотрудников его исполнительных органов.
Схема 2
Типовое устройство муниципалитета Англии
Секретарь
Мэр
Муниципалитет
Советник (2/3, 3 года)
Олдермены (1/3, 6 лет)
2/3
1/3
образуют
руководят
Комитеты
по финансам, по делам полиции и т.д.
Комитеты
Население
24
3. Контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется в следующих формах: внутренний финансовый контроль,
публичный контроль и контроль со стороны правительственных органов.
Внутренний финансовый контроль обычно осуществляет специально
назначенный финансовый комитет (или другой комитет), который расследует и, если необходимо, вносит корректировки в проект расходов, ежегодно составляемый исполнительными департаментами и представителями
соответствующих комитетов совета во время неформальных консультаций
с финансовым департаментом. Все местные власти проводят внутреннюю
ревизию своих бухгалтерских книг. Они могут подвергнуться и внешней
ревизии в рамках общего контроля, осуществляемого Национальной ревизионной комиссией (используется принцип оправдать стоимость затраченного).
Публичный контроль подразумевает, во-первых, доступность бухгалтерских книг общественной инспекции и право граждан делать запросы
ревизору о записях в этих книгах, делать замечания ревизору по любой
статье книги. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с решением
ревизионной комиссии. Во-вторых, существует обязанность местных властей готовить и опубликовывать ежегодные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации местного сообщества в соответствии с установленными центральным правительством требованиями: приход и расход
средств, детальное изложение источников налогообложения.
Контроль правительственных органов охватывает часть вопросов
(структурные планы, инвестиционные программы), которые должны получить одобрение соответствующего министра прежде, чем будут получены
ассигнования. Формами контроля центральной власти за деятельностью
местных органов власти являются: подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соответствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции.
Специфическая форма контроля – деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления (с 1974 г.). В финансовой сфере контроль
центральной власти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами (с 1972 г.).
Особую ответственность за организацию местного самоуправления
несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность
25
прочих центральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных
полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и др.).
В случае, если совет не смог выполнить предписанные законом обязанности, правительство берет на себя ответственность за выполнение этих
функций, назначая в совет уполномоченного, либо распускает совет и объявляет новые выборы.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Источники дохода местного самоуправления в Великобритании
включают местные налоги (66,1% от общей суммы доходов), неналоговые
поступления (14,1%), а также доходы от правительственных грантов
(19,7%). Местными налогами являются: налог на собственность (99%) и
другие налоги (1%).
Неналоговые источники поступлений формируются из платы за
услуги: жилье, транспорт, водоснабжение и т.д. Причем получаемые суммы часто не покрывают издержки местных органов власти на оказание
этих услуг. А в доходных секторах, таких как, например, транспорт, организация досуга муниципальные услуги оказывает частный сектор.
В последние 20-30 лет местные органы власти Великобритании стали
активными участниками проведения в жизнь политики экономического
развития страны7.
Вопросы для самоконтроля студентов:
1.
Назовите полномочия графств, округов, приходов в Англии.
2.
В чем заключаются особенности корпоративного управления
муниципалитетов?
3.
Как формируется представительный орган МСУ в Англии?
Не имея достаточных собственных средств на инвестиции, городские власти
вынуждены обращаться к частным компаниям за поддержкой своих проектов. Чтобы
заинтересовать потенциальных инвесторов они используют достаточно широкий набор
финансовых инструментов. Это – кредитные гарантии, доходные облигации, прямые
гранты, вспомогательное финансирование, финансирование с помощью налоговых
льгот и льготной арендной платы.
Поскольку развитие предпринимательства обеспечивает значительную долю доходов в местный бюджет органы власти заинтересованы в их успешном развитии. С
этой целью они проводят ряд мер по привлечению капитала, такие как: снятие ограничений на частные инвестиции; снижение налогов и налоговые льготы и скидки; упрощение правил, регулирующих землеотвод и использование земли; прямые субсидии и
др. При этом отношения между городскими властями и частным бизнесом строятся на
взаимовыгодном сотрудничестве.
7
26
4.
Назовите основные формы контроля за деятельностью местных органов власти.
Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления в
Великобритании (англосаксонская модель местного самоуправления)»
1. История развития самоуправления в Великобритании.
2. Реформы местного самоуправления в условиях конституционной монархии.
3. Основные типы организации местного самоуправления в Великобритании.
4. Стратегии местных властей по обеспечению городского развития и развития предпринимательства.
Практическое задание для закрепления материала:
На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте итоговую таблицу 1:
Местное самоуправление в Великобритании
№
Критерии анализа
1.
2.
3.
История развития МСУ
Нормативно-правовое регулирование МСУ
Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
Органы МСУ: порядок их формирования
Характер взаимодействия с государственными органами власти
Межмуниципальные отношения
Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)
4.
5.
6.
7.
8.
Краткая
характеристика
Рекомендуемая литература из общего списка: 5, 7, 17, 18, 26.
Тема 3. Система муниципального управления в США
(англосаксонская модель местного самоуправления)
1.
2.
3.
4.
План:
Основные единицы муниципального управления
Порядок и формы организации местного самоуправления
Нормативно-правовые основы местного самоуправления
Формы контроля над органами местного самоуправления
1. США относится к странам с англосаксонской моделью местного
самоуправления. Здесь широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-
27
канской демократии. Исторически свобода, демократия, самоуправление
являются устоями политической жизни страны.
Соединенные Штаты – страна с развитой системой децентрализованного управления. В 1992 г. в США насчитывалось 86743 единицы
управления, в том числе: 3043 графств, 19296 муниципалитетов, 16686 тауншипов, 14556 школьных округов и 33131 специальный округ 8. Приоритет в регулировании деятельности местных органов власти принадлежит
конституциям штатов.
В настоящее время в штатах США существует 6 видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления:
графства, города, бороу, виллиджи, тауны, тауншипы. На сегодняшний
день только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные выше муниципальные звенья. Остальные штаты отказались от того или иного вида.
В США графства выступают административно-территориальными
подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, и служат главным образом для управления внегородской территорией. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на
территории графств. Раньше графства рассматривались лишь как региональные органы власти для входящих в их состав муниципалитетов. Ныне
графства вынуждены все чаще решать многие проблемы, в частности в
сфере охраны окружающей среды, утилизации отходов, водоснабжения,
которые не под силу отдельным муниципалитетам.
С изменением функций графства как местного органа власти меняется и его форма управления. Выбираемый председатель совета графства
выполняет функции главного законодателя, лидера команды, определяющей местную политику, а также представительские функции в межправительственных организациях. Что касается ответственности за организацию
управления в графстве, то она находится в руках одного профессионального администратора-управляющего графства, который может быть либо
назначаемым и соответственно смещаемым и руководимым советом, либо
избираемым.
В большинстве графств численный состав советов небольшой (3-5
человек), в других – более многочисленный (до 30-50 членов). В
некоторых графствах совет не избирается непосредственно населением, а
формируется из должностных лиц сельских районов (таунов и тауншипов).
Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов
США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда
наряду с советами графств местное население избирает и целый ряд
должностных лиц (шерифа, атторнея, клерка суда, казначея, аудитора,
Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001. – С. 626.
8
28
регистатора, асессора, суперинтенданта школ, землемера графства и др.),
формально независимых в своей деятельности от совета.
Муниципалитеты представляют нижний уровень местного самоуправления и включают в себя города (city, town), небольшие городки
(borough), местечки (township), деревни (village). Они входят в состав
графств. Органы местного самоуправления, именуемые городами (sities),
имеются во всех штатах, кроме штата Гавайи. Статус города определяется
легислатурой штата. В одних штатах городом признается огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей, а в других городом
может быть признан поселок с 1 тыс. населения.
В муниципальных корпорациях (сити, бороу, виллиджах и таунах)
проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех местных расходов9. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока.
Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц
штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах
страны, число жителей в каждом из которых превышает 100 тыс., проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных
корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.
Средняя численность городских советов в США – 5-7 членов. Даже в
крупных городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав совета – 13 человек, а наиболее распространены в них советы
из 9 выборных. Выборы в совет осуществляются по мажоритарной системе
относительного большинства. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и
выдвигать кандидатов.
Тауншипы и приравненные к ним тауны – самоуправляющиеся общины, которые входят в графство – сегодня существуют только в 20 штатах. Их насчитывается около 16 тыс. Тауны создаются на базе одного или
нескольких небольших городских поселений с малочисленным населением, тауншипы создаются в сельской местности, в основном в штатах Среднего Запада. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в
Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам
на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. На социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктуру водного
транспорта и др. муниципалитеты тратят от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов.
9
29
Нью-Гемпшире - местечками (location). Высшим органом многих тауншипов является ежегодное собрание всех жителей, имеющих право голоса. На
собраниях решаются все важнейшие вопросы местного управления. Собрание избирает совет из 3-5 человек, который действует в качестве исполнительного органа в период между собраниями. Одновременно избирается ряд должностных лиц: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. В ряде
тауншипов некоторые из этих должностных лиц назначаются советом; советы также часто назначают менеджеров для выполнения функций главного администратора.
Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ
и 29 532 специальных округов. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 типов основных округов. Наиболее распространены пожарные,
по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные, включая канализационные.
В США отсутствует соподчинение между всеми этими единицами
управления. Вместе с тем можно говорить об определенном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административнотерриториальное устройство и привязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивают связь с демографической и экономической структурой их территории, изменяющейся в результате урбанизации, экономических и социальных перемен.
2. Порядок и формы организации местного самоуправления
Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит просто: должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета; под петицией требуется собрать подписи 20-25%
жителей, обладающих избирательным правом; необходимо провести общее голосование поселения по вопросу инкорпорации. Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если
при голосовании это предложение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.
Правительства штатов без согласования с федеральным правительством или правительствами других штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия
местных органов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей
30
страны принципы административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов. Отсюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.
Основными способами формирования органов местного самоуправления в США являются следующие: (см. схему 3).
1. Форма «совет - мэр», или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти.
Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников, либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма «мэр - совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет
избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Совет не может просто отстранить
мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило,
мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).
3. Форма «совет - управляющий». Избранный населением совет
нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера,
самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не
справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма
типична для американских графств (округов).
5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий.
Соотношение полномочий между ними может быть различным.
3. Нормативно-правовые основы местного самоуправления
Положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях штатах. Степень урегулированности различных
аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова,
вследствие чего выделяются две основные группы таких положений:

Конституции, содержащие небольшое количество норм,
относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).

Конституции, характеризующиеся подробным урегулированием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования
штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).
31
Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии – документы, регулирующие деятельность
местных органов власти. Хартия в широком смысле подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения
32
Схема 3
Модели формирования органов местного самоуправления США10
1. Совет – слабый мэр
Население
Мэр
Избирает
Нанимает
Согласовывает
руководителей
Совет
2. Совет – сильный
мэр
Население
Отчитывается
Избирает
3. Совет – управляющий
Избирает
Мэр
Нанимает
Совет
Служащие
Население
Управляющий
Нанимает
Избирает
Нанимает
Совет
4. Комиссия
Служащие
Служащие
Население
Избирает
Комиссия
Нанимает
Служащие
5. Комбинированная
форма
Население
Избирает
Отчитывается
Избирает
Мэр
Нани мает
Управляющий
Согласовывает
Совет
Нани мает
Служащие
По Зотову В.Б. Система муниципального управления: учебник для вузов. – М.:
«ОЛМА-ПРЕСС», 2006. С.79.
10
33
общего права в дополнение к документу, непосредственно определяемому
как хартия.
Кроме вышеперечисленных источников правового регулирования
полномочий органов местного самоуправления надо еще отметить роль
судебного прецедента, судебного толкования, которые, как правило, более
жестко, чем сами законы, ограничивают права и самостоятельность муниципалитетов.
4. Формы контроля над органами местного самоуправления
Все многообразие форм и методов административного контроля
штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два
типа - прямой и косвенный. К прямому типу контроля относят: требования
о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов МСУ; поддержание
различных стандартов путем осуществления штатом инспекций; временная
замена местной администрации штатным агентом; передача функций
местного управления администрации штата.
Косвенный административный контроль включает в себя: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств штатов к местным органам управления предоставлять
им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных
органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных
требований и стандартов.
Судебный контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в
судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.
Финансово-экономические основы местного самоуправления. Как и в
других странах, в США местные доходы формируются из следующих четырех основных источников:
1)
налогообложение. Местные налоги взимаются на финансирование общего управления, освещения улиц, обеспечения полицейской охраны и пожарной службы и т.д.
2)
неналоговые доходы – взимание платы с потребителей услуг,
таких как коммунальные услуги, услуги общественного транспорта.
3)
межправительственные трансферты, которые направляются на
финансирование образования, здравоохранения и др.
34
получение местных займов, которые используются для финансирования долгосрочных капиталовложений.
Налоговые поступления местных органов власти формируются из
следующих видов налогов: налог на собственность – 75%, налог на товары
и услуги – 19%, налоги на прибыль и доход – 6%.
4)
Таблица 2
Доходы, полученные региональными и местными органами власти
(в % от общих доходов, по состоянию на 1990 г.)
Уровень
Налоговые
Неналоговые
Государственные
поступления
поступления
гранты
Штаты
20,2
20,9
58,9
Графства
52,8
27,0
20,2
Местные органы
40,7
22,6
36,7
Вопросы для самоконтроля студентов:
1. В чем особенности муниципального управления в США?
2. Назовите основные единицы муниципального управления в США.
3. Какие способы формирования местных органов власти приняты в
США? Охарактеризуйте их.
4. Каково предназначение муниципальных хартий?
5. Назовите основные формы контроля за деятельностью местных органов власти.
Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления в
США (англосаксонская модель местного самоуправления)»
1. История развития самоуправления в США (XVII-XIX вв.).
2. Общая характеристика системы муниципального управления в США.
3. Способы формирования органов МСУ: их преимущества и недостатки.
4. Способы развития местных территорий в США.
Практическое задание для закрепления материала:
На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте итоговую таблицу 3 «Местное самоуправление в США».
№
Критерии анализа
1.
2.
3.
История развития МСУ
Нормативно-правовое регулирование МСУ
Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
Органы МСУ: порядок их формирования
Характер взаимодействия с государственными органами власти
Межмуниципальные отношения
Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)
4.
5.
6.
7.
8.
Краткая
характеристика
Рекомендуемая литература из общего списка: 5, 7, 17, 18.
35
Тема 4. Система муниципального управления во Франции
(континентальная модель)
План:
1. Структура органов местного самоуправления
2. Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
1. Франция – родоначальница континентальной (или французской)
модели местного самоуправления – унитарное государство с высокой степенью централизации. Систему местного самоуправления Франции образуют регионы (22), департаменты (100) и коммуны (36,5 тыс.)11. Отличительной особенностью является жесткая иерархическая подчиненность
центральной власти. Существовавший предварительный государственный
контроль вел к ограничению деятельности коммун и департаментов, посягая на их самостоятельность.
В 1982 г. во Франции была проведена реформа муниципального
управления. Важным моментом реформы стала уменьшение государственного контроля за местным управлением. Государственная опека, при которой местная власть принимала решения лишь после предварительного
одобрения префекта (наместника государственной власти), была заменена
контролем апостериори, то есть контролем после принятия решения муниципальным советом и только с точки зрения его соответствия закону. Было
изменено положение государственных служб на местах и, в частности, статус префектов. Они потеряли три основных своих полномочия: исполнительную власть в департаменте, руководство регионами и административную опеку за коммунами и департаментами. Часть служб префектуры, необходимых для управления департаментом, перешла во власть председателя генерального совета. Чтобы символизировать эти изменения и нововведения, было предложено изменить и название должности государственного
представителя в департаменте и регионе. Вместо префектов и супрефектов
они стали именоваться комиссарами республики и помощниками комиссаров республики.
Структура органов МСУ: Департаменты как органы местного
управления существуют с 1838 г. Руководящим органом департамента как
местного органа управления является генеральный совет, избираемый
населением кантонов сроком на 6 лет. Кантоны - объединения нескольких
коммун; они являются избирательными округами по выборам департа-
Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001. – С. 703.
11
36
ментских органов местного управления. От каждого кантона избирается
один генеральный советник.
Председатель генерального совета стал возглавлять исполнительный
орган департамента вместо префекта и называться мэром. Мэр подготавливает и исполняет решения совета, распоряжается финансовыми и другими средствами, является главой административных и технических служб
департамента, несет ответственность за управление департаментом и в
этом качестве осуществляет полицейские функции. Впервые со времени
своего создания департамент стал управляться лицом, избранным путем
всеобщего голосования. Реформой 1982 г. были расширены права департаментов в сфере урбанизации, строительства жилищ, профессионального
образования, архивного дела, в санитарной и социальной областях.
На уровне коммуны схема управления в целом аналогична. В результате реформы 1982 г. был несколько расширен состав их советов – высшего органа коммуны. Совет избирается также на 6 лет, число его членов колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от населения коммуны. В отношении коммун была упразднена существовавшая административная и финансовая опека. Муниципальный совет является консультационным органом, и главная его задача состоит в принятии бюджета, а реализацией принятых в бюджете решений занимается мэр. Муниципальные советники не
могут вмешиваться в деятельность мэра, но имеют полное право знать о
всех его действиях и давать советы.
Мэр и его заместители избираются муниципальным советом из числа
своих членов. Мэр олицетворяет исполнительную власть коммуны и не
несет ответственности перед своим муниципальным советом. Полномочия
мэра заключаются в следующем: доводить до сведения населения коммуны законы и обеспечивать их выполнение; участвовать в пересмотре избирательных списков, наборе в армию; исполнять функции служебной помощи и функции по ведению актов гражданского состояния; подготавливать решения муниципального совета; исполнять решения, приобретшие
обязательный характер.
Мэр одновременно является и уполномоченным государства – следит за обнародованием и исполнением государственных законов и постановлений, принимает меры по общей безопасности. В чрезвычайных ситуациях мэр обязан действовать как уполномоченный государства, а не коммуны. Мэр находится в подчинении представителя государства в департаменте – комиссара республики – и выполняет его распоряжения.
Таким образом, мэр в коммуне выполняет 3 роли: председателя совета, руководителя исполнительного органа и уполномоченного государства.
Должность мэра – одна из немногих, дающая реальную власть и поэтому
привлекательна для политических деятелей. Практически все крупные по-
37
литики Франции национального масштаба прошли через эту должность, а
многие совмещают работу в центральных органах власти с постом мэра.
Контроль за законностью любого решения муниципального совета
осуществлял префект, а с 1982 г. – комиссар республики.
2. Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении. Эффективное функционирование местного самоуправления
является важным условием развития демократии и гражданского общества.
Развитие гражданского общества влечет за собой коренное изменение качества жизни людей. Под гражданским обществом подразумевают совокупность негосударственных организаций самого разного назначения. Это
могут быть кооперативы (производственные и потребительские), всевозможные ассоциации (родительские, музыкальные, спортивные и пр.), клубы по интересам, социальные движения (женские, экологические, молодежные, региональные), творческие союзы12 и т.д. Каждый житель коммуны может участвовать в различных организациях гражданского общества в
зависимости от сферы своих интересов.
Поддержка и координация деятельности гражданского общества является одной из исключительно важной области деятельности французского мэра. Это является обоюдовыгодным сотрудничеством: мэр может получить от организаций гражданского общества неоценимую помощь, перекладывая на них часть своих забот и сохраняя за собой лишь функции контроля и вдохновителя. В свою очередь муниципалитет может оказывать
финансовую и материальную помощь ассоциациям.
Совместная работа муниципальных служащих с лидерами ассоциаций благотворно влияет на чиновников, предотвращая их бюрократизацию. В то же время, мероприятия, проводимые общественными организациями, несут в себе заряд положительной энергии и эмоций и способствуют вовлечению большого количества людей в жизнедеятельность коммуны. А для мэра такая форма сотрудничества позволяет приобрести авторитет и известность, а также укрепить свою власть в коммуне.
Следует признать, что муниципальное управление во Франции – достаточно открытое и прозрачное. Так, например, сессии муниципального
совета открыты для населения, краткие отчеты о заседаниях совета вывешиваются у дверей мэрии, кроме того, любой налогоплательщик имеет
право затребовать полный протокол заседания. Каждый житель имеет право доступа к административной документации.
Коммуна располагает различными видами информации о деятельности совета, в которую входят: местная пресса, муниципальные (коммунальные) издания, информация внутри мэрии и совета.
12
Гончаров В.В. Там же. – С. 721.
38
Проводятся отчеты выборного лица на собрании избирателей. В некоторых муниципалитетах распространена практика выезда муниципальных служащих на места (например, в определенный квартал города), о которой заранее оповещают жителей. Для решения проблемы выявления интересов разных групп граждан существует процедура консультацийсогласований. Форма может быть различной: собрания района, проведение
социологического опроса, исследования экспертов и др.
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Местные доходы формируются из следующих основных источников.
Первый источник – налогообложение (47,1%). Местные налоги взимаются
на финансирование общего управления, содержание полиции, социальную
помощь и т.д. Второй источник – неналоговые доходы – взимание платы с
потребителей услуг, таких как коммунальные услуги, услуги общественного транспорта (10,1%). Третий источник – государственные гранты
(42,9%).
Основными местными налогами являются налог на предприятия и
налоги на землю и жилье.
Во Франции получило широкое распространение межмуниципальное
сотрудничество в области экономики – местная кооперация, которая уходит корнями еще в 1789 г. Постепенно развитие различных форм сотрудничества между коммунами, а также между различными формами коллективов приняло широкий размах. В 1992 г. закон о местной администрации
Республики закрепил партнерство между коммунами, способствовал
настоящей комплексности местной кооперации.
Как правило, организацией экономической деятельности в коммунах
занимаются специальные отделы по экономической помощи. Этот отдел
чаще всего курируется генеральным секретарем коммуны, иногда подчиняется непосредственно мэрам. Чаще всего эти отделы оказывают следующие виды помощи: перекупка здания для сдачи его в наем предприятию;
гарантирование займов; субсидии и ссуды; процентные скидки; помощь на
профессиональное обучение.
Вопросы для самоконтроля студентов:
1. В чем особенности континентальной модели местного самоуправления? Докажите на примере Франции.
2. Какова компетенция мэра коммуны? В чем привлекательность этой
должности для политических деятелей?
3. В чем преимущества развития гражданского общества в муниципалитете?
4. Для реализации каких целей эффективно межмуниципальное сотрудничество?
39
Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления
во Франции (континентальная модель)»
1. Развитие институтов самоуправления во Франции: старый и новый порядок.
2. Нормативно-правовая база и общие принципы организации местного самоуправления в современной Франции.
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления во Франции.
4. Особенности стилей управления мэра-хозяйственника и мэра-политика.
Практическое задание для закрепления материала:
На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте таблицу 4 «Местное самоуправление во Франции»
№
Критерии анализа
1.
2.
3.
История развития МСУ
Нормативно-правовое регулирование МСУ
Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
Органы МСУ: порядок их формирования
Характер взаимодействия с государственными органами власти
Межмуниципальные отношения
Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)
4.
5.
6.
7.
8.
Краткая
характеристика
Рекомендуемая литература из общего списка: 7, 10, 17, 18, 25.
Тема 5. Система муниципального управления в ФРГ
(смешанная модель местного самоуправления)
План:
1. Уровни местного самоуправления
2. Основные виды организации местного самоуправления
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
1. В ФРГ существует общинный и районный уровни организации
МСУ. Общины являются главными субъектами муниципального управления. Структура управления и сферы деятельности общины регламентируются коммунальными конституционными законами земель.
К обязательным задачам общины относятся строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строительство и эксплуатация
общинных дорог, санитарный надзор и др. К добровольно взятым задачам
относится создание объектов социально-культурного назначения (библиотеки, местные музеи, спортивные площадки, дома престарелых и др.).
40
Причем если обязательные задачи не выполнены, то добровольно взятые
не подлежат выполнению (например, нельзя начать строительство театра,
пока не решены вопросы пожарной охраны территории).
В ФРГ очень развито делегирование государственных полномочий
исполнительной власти. Значительная часть полномочий земель делегируется общинам. Ответственность за выполнение делегированных полномочий ложится на исполнительный орган общины. Делегированные полномочия столь разнообразны и многочисленны, что их число превышает 80%
всех общинных задач и постепенно растет. Причем их значение и количество занятого в их решении персонала значительно превышают все, что
связано с собственной сферой работы общин.
Одновременно с возложением на общины государственных задач им
выделяются необходимые средства. Практически покрытие расходов осуществляется не и форме расчетов за осуществление конкретных задач, а
согласно нормам закона о финансовой взаимопомощи. В соответствии с
ним общины получают возмещение своих административных расходов в
виде финансовых поступлений, соответствующих числу их жителей, а не в
размере фактически произведенных затрат или на основе оценки затраченных усилий. Однако реальные субсидии часто недостаточны, а критерии
их предоставления расцениваются общинами как необоснованные.
Районы формируют самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района – в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся общество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли13.
Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин,
существуют города-районы. Это крупные городские центры (более 50 тыс.
или более 100 тыс. жителей), которые обладают как компетенцией общин,
так и компетенцией районов и имеют единые органы управления.
2. Основные виды организации местного самоуправления
В ФРГ считают, что немцы вправе гордиться тем, что способствовали утверждению в современном мире идеи местного самоуправления. Это
подтверждается тем, что многие принципы МСУ, оформленные в Европейской Хартии в 1985 г., оказались почти идентичными положениям баварской конституции 1946 г. Отличительной чертой баварской системы
МСУ является такое устройство местных органов власти, при котором и
его совет, и административный аппарат возглавляет избранный на прямых
выборах первый бургомистр14.
Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах:
учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция».
– М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – С. 83.
14
Гончаров В.В. Там же. – С. 697.
13
41
Местное самоуправление в Германии относится к смешанной модели, сочетая в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной
моделей. Коммунальное (местное) управление подразделяется на два
уровня: общинное и районное.
Различные виды устройства местной власти сводятся в ФРГ к следующим четырем типам: южногерманское устройство с советом и бургомистром; северогерманское – на основе совета; организация власти на основе магистрата; организация, где главной фигурой является бургомистр.
Южногерманский тип устройства МСУ (эта модель принята в Баварии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР).
Основным органом является представительство общины (совет). Оно
избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и
тайных выборов сроком на 6 лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей. В компетенцию представительства входят все вопросы
общины, за исключением тех, решение которых вменено бургомистру.
Бургомистр избирается непосредственно населением сроком на 6
лет, возглавляет исполнительный орган и отвечает за решение текущих вопросов, которые не имеют для общины принципиального значения и не
предполагают каких-то особых обстоятельств. Кроме того, бургомистр
решает те вопросы, которые совет общины поручил ему решать самостоятельно. К полномочиям бургомистра относится также исполнение обязанностей председателя совета; подготовка решений вопросов, рассматриваемых на совете; выполнение этих решений; право срочного принятия решений в неотложных случаях; право и обязанность опротестовывать противоправные решения совета.
Северогерманский тип устройства местного самоуправления (эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония).
Основным органом является представительный (совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных
выборов сроком на 5 лет. Члены представительства общины не являются
штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию
избирателей. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет
свои обязанности по совместительству, он же является представителем
общины во внешних отношениях. Кроме того, в компетенцию бургомистра
входят опротестование решений совета, если они противоречат интересам
общины, удовлетворение претензий общины к директору общины. В компетенцию представительства общины входят все вопросы, если положение
об общине не предусматривает иного. Широта его компетенции особенно
ярко проявляется в праве отмены решений директора общины по вопросам
текущего управления.
42
Директор общины избирается советом на штатную должность на 8
лет. К его полномочиям относится ведение вопросов текущего управления,
которые считаются возложенными на директора советом общины.
Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая
направлена в первую очередь на дуализм, параллельное существование
бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах, и значительно уступающего ему в
сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, работающего на профессиональной основе.
Магистратный тип устройства МСУ действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштен, в некоторых городах Рейланд-Пфальца и
в Бременхафене. Согласно положению об общинах земли Гессен, высшим
органом общины является совет. Он избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на 4 года. Его
члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться
поручениями и указаниями своих избирателей. Представительство общины
(совет) отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.
Исполнительной властью является магистрат. Он состоит из бургомистра как председателя и уполномоченных, работающих как на общественных началах, так и в штате. Члены магистрата избираются представительством общины. Благодаря этому обеспечивается участие граждан в
управлении. Избрание уполномоченных на общественных началах происходит по принципу выборов пропорционального представительства, в то
время как штатные уполномоченные избираются по принципу мажоритарной системы.
Магистрат действует как коллегиальный орган. Решения принимаются большинством, при этом бургомистр не имеет по отношению к прочим членам директивной компетенции. В компетенцию магистрата входят
подготовка и выполнение решений представительства общины; решение
текущих вопросов; исполнение законов и распоряжений, а также указаний
учреждений по надзору, изданных в рамках законов; правовое представительство вовне; право оспаривания противоправных решений совета.
Бургомистр внутри магистрата имеет положение primus inter pares
(первого среди равных). У него есть целый ряд особых прав. Бургомистр
является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса.
Бургомистр имеет право возражать против противоправных решений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату. Если магистрат
все-таки настаивает на решении, то бургомистр имеет право обратиться
для принятия окончательного решения в совет. В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложного принятия решения. При этом ма-
43
гистрат должен быть уведомлен о принятом решении. Бургомистр занимается распределением поручений между уполномоченными, правда, если
представительство общины избрало для определенной сферы деятельности
штатных уполномоченных, то бургомистру запрещено менять сферы их
деятельности.
Бургомистрский тип организации МСУ (эта модель распространена в
землях Рейланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштен).
Высшим органом здесь также является представительный орган (совет),
который избирается гражданами общины путем всеобщих, свободных,
равных и тайных выборов на срок 5 лет. Члены совета работают на общественных началах и не обязаны в своей деятельности руководствоваться
поручениями и указаниями своих избирателей. В компетенцию представительства входят все вопросы, если они не переданы законом бургомистру.
Совет из своего состава избирает бургомистра, который является
председателем представительства (совета) с правом голоса. Параллельно
совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, которой руководит бургомистр. Управа занимается подготовкой решений совета и комитетов, а также их исполнение. Бургомистр
имеет право сам решать вопрос, если налицо неспособность совета к принятию решения по причине пристрастности (необъективности) более чем
2/3 членов совета.
В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с
советом и бургомистром существует еще один важный орган правления
города. Он образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Его задачи состоят в том, что он заступает на место бургомистра при
подготовке решений совета по вопросам о плане бюджета, об уставах, о
назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.
3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налогообложение (70,8%), неналоговые доходы (13%); государственные гранты (16,3%).
К числу важнейших местных налогов, поступающих в общинный
бюджет, относятся промысловый (81%) и поземельный налоги (18%),
налоги на товары и услуги (1%).
Вопросы для самоконтроля студентов:
1. В чем особенности организации местного самоуправления в ФРГ?
2. Какие полномочия закреплены за общинами?
3. Для чего создан районный уровень организации местного самоуправления в Германии?
44
1.
2.
3.
4.
5.
Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления в ФРГ (смешанная модель местного самоуправления)»
Развитие самоуправления в Германии в XIX в.
В чем особенности местного самоуправления в Германии? Почему её
относят к странам со смешанной моделью местного самоуправления?
Основные типы местного самоуправления в ФРГ и их характеристика.
Финансово-экономические основы местного самоуправления в Германии.
Формы общинного сотрудничества в Германии.
Практическое задание для закрепления материала:
На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте таблицу 5: «Местное самоуправление в Германии»
№
Критерии анализа
1.
2.
3.
История развития МСУ
Нормативно-правовое регулирование МСУ
Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
Органы МСУ: порядок их формирования
Характер взаимодействия с государственными органами власти
Межмуниципальные отношения
Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)
4.
5.
6.
7.
8.
Краткая
характеристика
Рекомендуемая литература из общего списка: 7, 10, 17, 18, 21, 22, 23.
Практическое занятие по теме 6 «Общее и особенное
в зарубежном опыте муниципального управления»
Задание 1. На основе материалов, полученных в результате анализа местного самоуправления (таблицы 1,3,4,5) сравнить и выявить общее и особенное в муниципальном управлении зарубежных стран на примере Великобритании, США, Франции, Германии.
Рекомендуемая литература из общего списка: 10, 17, 18, 23, 29.
45
Тема 7. Основные направления и пути реформирования
муниципального управления в России и за рубежом:
сравнительный анализ
В 80-90-х гг. XX в. многие зарубежные страны начали проводить
муниципальные реформы. Основными целями муниципальных преобразований являлись15:
1. Усиление роли местного самоуправления в решении социальноэкономических проблем и, соответственно, в связи с ростом задач –
укрупнение муниципальных образований (особенно в сельской
местности). Государство поощряет объединение муниципалитетов
через предоставление дополнительных субсидий, т.е. реформа происходит не административным путем, а стимулируется экономически.
2. Укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления.
3. Повышение профессионализма кадров местного самоуправления.
4. Развитие межмуниципальной кооперации.
5. Развитие взаимодействия с бизнесом (создание бизнес-инкубаторов,
расширение муниципального заказа, приватизация, акционирование
муниципальных предприятий, контрактация и др.).
6. Разработка и реализация стратегии мотивации и поддержки частного
сектора как экономической базы местного самоуправления и условия
обеспечения жизнеспособности территорий;
7. Расширение возможностей использования современных менеджмент-технологий с целью повышения внутренней эффективности
муниципального управления;
8. Усиление степени вовлеченности населения в процессы муниципального управления;
9. Дальнейшее расширение сферы делегирования государством своих
полномочий, развитие субсидиарности и децентрализации управления в обществе.
Интересен опыт Германии в проведении муниципальных реформ, где
использовались две основные стратегии – новый менеджеризм, призванный оптимизировать предоставление социальных услуг на локальном
уровне, и партиципаторная демократия, направленная на развитие гражданской активности населения. Основной идеей коммунальных реформ
стало создание новой модели администрации как службы сервиса, где
каждый житель может высказать свои пожелания, задать интересующие
Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в современных
условиях // Экономика и управление. 2005. – № 1. – С. 40–44.
15
46
вопросы, а если он недоволен результатом оказанных ему муниципальных
услуг – то может обратиться в бюро жалоб.
Обобщая рассмотренный опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах, следует остановиться на тех основных положительных его составляющих, которые, с нашей точки зрения, целесообразно
было бы применить в процессе развития отечественного местного самоуправления. Это, прежде всего:
- усовершенствование материально-финансовой основы местного
самоуправления России. Основными ресурсами, как свидетельствует зарубежный опыт, являются коммунальная собственность и местные налоги и
сборы.
- внедрение в практику деятельности муниципалитетов программ
комплексного социально-экономического развития территорий16.
- широкое вовлечение населения к участию в местном самоуправлении.
Таким образом, изучая многолетний опыт развития системы местного самоуправления в передовых зарубежных странах со всеми преимуществами и недостатками, можно разработать методы трансформации, адаптации, использования прогрессивного, достаточно разнообразного и богатого опыта в российских условиях с учетом конкретно-исторического
своеобразия социально-экономического развития страны и имеющегося
собственного положительного опыта в сфере местного самоуправления.
1.
2.
3.
4.
Вопросы для самоконтроля студентов:
Чем был обусловлена необходимость проведения муниципальных
реформ в зарубежных странах?
Назовите основные цели проведения муниципальных реформ за рубежом.
Назовите основные направления муниципальных преобразований в
Германии.
Какие зарубежные примеры успешного реформирования можно
адаптировать к российским условиям?
Семинарское занятие по теме «Основные направления и
пути реформирования муниципального управления
в России и за рубежом: сравнительный анализ»
1. Основные направления реформ местного самоуправления в зарубежных
странах: проблемы, успехи и тенденции.
См. подробнее об этом: Рысаев И.Ш. Программно-стратегический подход и
возможности его внедрения в муниципальном управлении// Экономика и управление.
2008. №5.
16
47
2. Основные этапы развития местного самоуправления в России и Республике Башкортостан.
3. Возможности и перспективы трансформации зарубежного опыта муниципального управления в российских условиях.
Практическое задание для закрепления материала:
На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте итоговую таблицу 6: «Местное самоуправление в России
и за рубежом: сравнительный анализ»
№
Критерии анализа
1.
2.
3.
История развития МСУ
Нормативно-правовое регулирование МСУ
Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
Органы МСУ: порядок их формирования
Характер взаимодействия с государственными органами власти
Межмуниципальные отношения
Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
Модель местного самоуправления в стране (в
качестве вывода)
4.
5.
6.
7.
8.
Россия
Соответствие
зарубежной модели МСУ
Рекомендуемая литература из общего списка: 10, 18, 19, 21, 23.
48
4. ВОПРОСЫ К ЗАЧЕТУ
1. Предмет, цели и задачи курса «Зарубежный опыт муниципального
управления».
2. Необходимость и принципы использования зарубежного опыта муниципального управления в российских условиях.
3. Европейская хартия местного самоуправления: краткая характеристика,
значение.
4. Нормативно-правовая основа муниципального самоуправления за рубежом.
5. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
6. Основные модели местного самоуправления за рубежом: англосаксонская, французская (континентальная), германская (смешанная).
7. Структура местного самоуправления в различных странах: порядок
формирования, разграничение компетенции.
8. Роль и влияние национально-культурных и исторических особенностей
стран в создании систем муниципального управления.
9. Уровни и типы организации местного самоуправления в западных странах.
10. Представительные органы местной власти и способы их формирования.
11. Исполнительные органы местной власти и их функции.
12. Глава местной исполнительной власти: роль, функции, порядок назначения.
13. Предметы ведения и компетенция органов местного самоуправления за
рубежом. Содержание основных функций местного самоуправления.
14. Структура и формы реализации полномочий местных органов власти.
Тенденции развития полномочий местных органов власти в западных
странах.
15. Основные модели взаимоотношений и взаимодействия местных органов самоуправления и государственных органов власти в зарубежных
странах.
16. Формы и виды государственного контроля за деятельностью органов
местного самоуправления.
17. Социальный контроль за деятельностью местной администрации.
18. Муниципальные служащие: подбор, продвижение, классификация.
19. Подготовка муниципальных служащих за рубежом. Статус муниципального служащего.
20. Формирование и исполнение местных бюджетов в зарубежных странах.
21. Системы и виды местного налогообложения. Местные налоги и сборы в
различных странах.
22. Межмуниципальное сотрудничество: формы, виды, значение.
49
5. ТЕСТЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
Инструкция: Вам предлагается ответить на 15 вопросов. Внимательно прочитайте задание и выберите правильный вариант ответа (только один!).
1. Полномочия органов местного самоуправления подразделяются на:
1)
обязательные и добровольные;
2)
порученные и факультативные;
3)
обязательные, делегированные и добровольные;
4)
необязательные, порученные и добровольные.
2. Высшим органом муниципальной власти является:
1)
исполнительный орган;
2)
законодательный орган;
3)
контрольный орган;
4)
представительный орган.
3. Органы местного самоуправления действуют самостоятельно в рамках закона и
в пределах предоставленных полномочий – это принцип:
1)
«негативного регулирования»;
2)
«позитивного регулирования»;
3)
самостоятельности;
4)
обратной связи.
4. В структуру местного самоуправления Англии входят:
1)
графства-тауншипы-школьные и специальные округа;
2)
графства-округа-приходы;
3)
регионы-департаменты-коммуны;
4)
район-община.
5. Основным налогом, поступаемым в местный бюджет Великобритании
является:
1)
налоги на прибыль и доход;
2)
налог на зарплату и рабочую силу;
3)
налог на собственность;
4)
налоги на товары и рабочую силу.
6. Какой документ регулирует деятельность местных органов власти в США?
1)
муниципальный закон;
2)
муниципальная хартия;
3)
муниципальный указ;
4)
Европейская хартия местного самоуправления.
7. В структуру местного самоуправления США входят:
1)
графства-тауншипы-школьные и специальные округа;
2)
графства-округа-приходы;
3)
регионы-департаменты-коммуны;
4)
район-община.
50
8. При каком способе формирования местных органов власти в США мэр
наделяется большими полномочиями, чем совет?
1)
совет-слабый мэр;
2)
совет-сильный мэр;
3)
совет-управляющий;
4)
комиссионном способе.
9. Какой способ формирования местных органов власти в США позволяет решать
проблемы местного хозяйства на профессиональной административной основе?
1)
совет-слабый мэр;
2)
совет-сильный мэр;
3)
совет-управляющий (менеджер);
4)
комиссионный способ.
10. В какой модели местного самоуправления существует жесткая иерархическая
подчиненность центральной власти и прямой государственный контроль за
деятельностью местных органов власти?
1)
американская;
3) англосаксонская;
2)
смешанная;
4) континентальная.
11. В структуру местного самоуправления Франции входят:
1)
графства-тауншипы-школьные и специальные округа;
2)
графства-округа-приходы;
3)
регионы-департаменты-коммуны;
4)
район-община.
12. Налогом, приносящим более 60% дохода в местный бюджет Германии,
является:
1)
налоги на прибыль и доход;
2)
налог на зарплату и рабочую силу;
3)
налог на собственность;
4)
налоги на товары и рабочую силу.
13. В какой модели местного самоуправления Германии бургомистр избирается
населением?
1)
северогерманская модель;
2)
южногерманская модель;
3)
модель магистрата;
4)
модель бургомистра.
14. В какой стране основной тип устройства местных властей определяется термином «корпоративное управление» (муниципалитет как корпорация)?
1)
Германия;
3) Япония;
2)
Великобритания;
4) Франция.
15. Какая модель местного самоуправления характеризуется высокой степенью
автономии местного самоуправления, выборностью и контролем со стороны
населения?
1)
советская;
3) англосаксонская;
2)
смешанная;
4) континентальная.
51
6. СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Основная литература
1. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2001. № 36. Ст. 4466.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ (с
доп. и изм.).
3. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 552с.
4. Андреева И.А. Реформы местного самоуправления в Восточной Европе. М., 2003. С.109-110.
5. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства
(США, Великобритания). - М., 1999. – С.102-103.
6. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование
местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2003. – 362
с.
7. Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала
в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001.
8. Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 2006. – С.62-67.
9. Евдокимов В.Б. Системы местного самоуправления в зарубежных
странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.
№ 2. С.24
10.Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская
практика и зарубежный опыт: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и
доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: изд. Центр «МарТ», 2005. – 352
с.
11.Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт:
Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»;
Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. – 352 с.
12.Местное самоуправление за рубежом: опыт, комментарии и
рекомендации по применению / Науч. руков. А.Е. Когут. – СПб.,
2003. – 297 с.
13.Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный
обзор). М.: Юристъ, 2004. – 357 с.
14.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального
управления: учебник для студентов вузов / Р.Т. Мухаев. – М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 575 с.
15.Опыт организации местного самоуправления // Проблемы местного
самоуправления. 2003. № 3(7). С. 102-110.
52
16.Органы местного самоуправления в зарубежных странах:
сравнительное исследование: Научно-аналитический обзор. – М.,
2004. – 217 с.
17.Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности «Юриспруденция». – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и
право, 2008. – 271 с.
18.Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления:
учебное пособие. – Уфа: БАГСУ, 2008.
19.Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в
современных условиях // Экономика и управление. 2004. – № 6. – С.
43–47; 2005. – № 1. – С. 40–44.
20.Чудаков М. Местное самоуправление и управление за рубежом //
Глава местной администрации. 2006. № 1. С.99-109.
Дополнительная литература
21.Василенко И. Муниципальные реформы в Германии // Проблемы
теории и практики управления. 2005.- № 5. С.58-62.
22.Бялкина Т., Старилов Ю. За все в ответе община: Местное
самоуправление в Германии // Российская Федерация. 2004. № 10. –
С.47-51.
23.Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного
самоуправления в Федеративной Республике Германии // «Журнал
российского права», сентябрь 2003, № 9. – С.35-38.
24.Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском
контексте // Политика и общество. 2006. № 5. С.57-70.
25.Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в
Италии и Франции. М., 2004. – 404 с.
26.Лапшина И.Е. Формы взаимодействия центральных и местных
органов управления Великобритании // Государство и право. № 5,
2007. С.77.
27.Рысаев И.Ш., Янбухтин Н.Р., Ахметов С.Г. Местное
самоуправление: международные, национальные и региональные
аспекты. – Стерлитамак, 2006. – 48с.
28.Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред.
В. Б.Зотова. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и перер. –
624 с.
29.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и
практика. - М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 2003. – 461 с.
53
7. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ПРЕПОДАВАТЕЛЕЙ
Учебная дисциплина «Зарубежный опыт муниципального управления»
посвящена изучению основных моделей местного самоуправления в зарубежных странах и возможностей трансформации ЗОМУ в российских условиях. Преподаватель при чтении лекции и проведении семинарских занятий
может опираться на теоретические знания и практический опыт (если в группе учатся муниципальные служащие) муниципального управления, полученные студентами в процессе изучения других дисциплин. Очень важно вначале
определить основные критерии и подходы к изучению зарубежного опыта
муниципального управления. Более эффективным является смешанный подход изучения ЗОМУ: проблемно-тематический и страноведческий. При этом
наиболее важными аспектами зарубежного опыта являются:
o история развития местного самоуправления в каждой стране,
o нормативно-правовые основы регулирования МСУ,
o территориально-организационные принципы создания муниципальных образований,
o финансово-экономические основы МСУ,
o механизмы взаимодействия органов муниципального и государственного управления,
o порядок формирования и функционирования представительных и
исполнительных органов местного самоуправления,
o формы и методы участия граждан в осуществлении МСУ,
o перечень вопросов местного значения.
Преподавателю освещение зарубежного опыта муниципального управления желательно вести с выявлением особенностей организации местного
самоуправления в России. При этом целесообразно обратиться к истории разработки и принятия ФЗ № 131. Эффективность усвоения учебного материала
повышается, если перед студентами ставится задача - разработка сравнительной таблицы зарубежного и российского моделей муниципального управления с выяснением причин формирования российских особенностей организации местного самоуправления. Преподавателю необходимо обратить внимание студентов также и на региональные особенности местного самоуправление как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. На практических занятиях студенты могут выступить с докладами по углубленному
освещению тем учебного курса, а также презентациями моделей местного самоуправления и в других странах (кроме указанных в тематическом плане).
При рассмотрении ЗОМУ особое внимание следует обращать и на изучение
особенностей организации муниципальной службы в зарубежных странах.
Таким образом, изучение дисциплины «Зарубежный опыт муниципального управления» в целом представляет теоретическую и практическую актуальность и вызывает большой интерес студентов.
54
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Учебно-методический комплекс
Составитель Хабибрахманова Эльвира Хабибовна
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 15.10.2008
Объем 3,3 п. л. Формат 60х841/16
Тираж 100 экз. Заказ №
______________________________
Отпечатано в БАГСУ
450057, г. Уфа, ул. Цюрупы, 6