Правовой статус муниципального имущества

Н.В.Талалаев
Соискатель МИУ МГИМО(У)
Правовой статус муниципального имущества
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые)
образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с
юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые
образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские
обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного
самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами
муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в
различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание
муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими
лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы
тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей
деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные
полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного
права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с
юридическими лицами частной сферы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет
выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо
выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского
законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих
федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в
силу действующей Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие
конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время
нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления,
содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.
Наблюдается неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами
гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.
Поскольку
основными
видами
гражданско-правовых
отношений
являются
имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собственности, вопросы права
собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным
отношениям.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления,
определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение
прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами
собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного
самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При
этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет
население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается
муниципальной собственностью (ст.130).
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия
законодательного регулирования механизма участия населения в управлении
муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с
распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население
должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях
отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это
может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан,
процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В
городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе
муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих
в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия
населения.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и
распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других
законах и нормативных правовых актах.
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от
6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Порядок ее формирования был
определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы
и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В развитие названного
постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил
Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и
муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное
Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов,
передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав
собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
Несмотря на то что объекты муниципальной собственности определены во многих
нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с
разграничением права собственности.
Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом
обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации г.
Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране
памятников истории и культуры Свердловской области о признании недействительным
постановления главы администрации города в части утверждения в составе
муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге.
Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся к памятникам истории
и культуры и являются объектами федеральной собственности, в связи с чем незаконно
отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск
удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении,
являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов
муниципальной собственности.
На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и
процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в
небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было
возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.
Вообще приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и
не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод.
Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных
поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было. Данные по
приватизации на примере Монастырщинского муниципального образования Смоленской
области - подтверждение тому. Приватизировано объектов муниципальной
собственности за все время на сумму 14 533 руб. в ценах 1992 года. Поступило средств от
приватизации - 13 233 руб. и приватизационными чеками - на 1300 руб.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об
основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»
существенно меняет организационные основы приватизации муниципального имущества.
Появились новые нормы, регулирующие отношения муниципального образования с
открытыми акционерными обществами, закрепление акций в муниципальную
собственность при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в
акционерные общества, создание органов по управлению муниципальным имуществом
по решению представительного органа местного самоуправления и в соответствии с
уставом муниципального образования.
Вместе с тем нельзя оставить без внимания тот факт, что по новому законодательству
орган, наделенный правами продавца муниципального имущества, должен иметь
полномочия собственника этого имущества. Исходя из текста ст.10 Закона, применимого и
к продавцу муниципального имущества, последний осуществляет следующие функции:
владеет объектами приватизации до их продажи, распоряжается этими объектами,
причем не только их продает, но и создает хозяйственные общества, вносит
имущественные вклады. Кроме того, при разработке положения, устава, иного документа,
регламентирующего деятельность органа по продаже муниципального имущества,
целесообразно последовательно и полно перечислить и изложить его функции по
предметам ведения - какие решения этот орган может принимать самостоятельно, а
какие - по согласованию.
Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного
оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и
особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие. Как
собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от
друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных,
равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти
устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом
(например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на
законе. Не случайно ст.217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством
лишь «порядок» (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.
Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам
муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по
обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не
принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого
субъекта (ст.126 ГК).
Новой страницей в деле регулирования правового статуса муниципального имущества
стала новая редакция закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятая 6 октября 2003 г.
В статье 50 этого закона определено, что « в состав муниципального имущества входит
необходимое для решения вопросов местного значения имущество, находящееся в
муниципальной собственности, включая муниципальные
земли, имущество
1
муниципальных предприятий и учреждений.»
Вторая часть этой статьи
подчеркивает, что состав муниципального имущества
определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Закон также определяет, что «состав муниципального имущества может быть изменен
только в случае приобретения (отчуждения) имущества, находящегося в собственности
соответствующего муниципального образования, а также в соответствии с федеральным
законом в случае изменения в порядке, установленном настоящим Федеральным
законом, перечня вопросов местного значения, установленного статьями 14 - 16
настоящего Федерального закона»2
Порядок распоряжения и управления муниципальным имуществом определен ст. 51
закона. В соответствии с этой статьей органы местного самоуправления самостоятельно
владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и
принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во
временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам
государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти
субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления, отчуждать,
совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества, определяются
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с
федеральными законами.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в
местный бюджет.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и
учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе
межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению
вопросов местного значения.
Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и
учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от
должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их
деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования,
субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их
исполнение в порядке, установленном федеральным законом.3
1
2
3
См.: Российская газета, 2003. 8 октября
Там же
См.: Там же