О совершенствовании методологического обеспечения

1
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНЕШНЕГО
МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
С момента принятия федерального закона «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - ФЗ №6)
прошло около пяти лет. За это время муниципальные контрольно-счетные
органы стали исполнять законодательно установленные полномочия,
самостоятельно планировать мероприятия внешнего финансового контроля,
разрабатывать и внедрять методическое обеспечение своей деятельности.
Важную роль в формировании методического обеспечения деятельности
муниципальных контрольно-счетных органов сыграли стандарты Счетной
палатой Российской Федерации, типовые стандарты и методические
рекомендации, разработанные Научно-методическим Советом АКСОР и
Научно-методической комиссией Союза муниципальных контрольно-счетных
органов, которые путем соответствующей адаптации внедрены в
практическую деятельность муниципальных контрольно-счетных органов.
На ближайшую перспективу основными направлениями методического
обеспечения деятельности контрольно-счетных органов являются:
- совершенствование Классификатора нарушений, выявляемых в ходе
внешнего государственного аудита (контроля), на основе практики
применения; разработка методических рекомендаций по его применению;
- методическое обеспечение в части оценки эффективности бюджетных
расходов;
- формирование системы стандартов внешнего государственного и
муниципального контроля, разработанных на основе единых подходов.
Ведущая роль в реализации унифицированного подхода по данным
направлениям развития методического обеспечения контрольно-счетных
органов
принадлежит
Государственному
научно-исследовательскому
институту системного анализа Счетной палаты РФ во взаимодействии с
Комиссией по вопросам методологии Совета контрольно-счётных органов
при Счетной палате РФ. Задача Научно-методической комиссии Союза
МКСО - участие в совместной работе на этапе разработки методического
материала, и его последующая адаптация применительно к деятельности
муниципальных контрольно-счетных органов.
Таким образом, разработанный и планируемый к разработке
методический материал постепенно складывается в единую систему
методологического обеспечения и актуальной становится необходимость
формирования концепции осуществления внешнего муниципального
финансового контроля, которая бы определила направления развития и
совершенствования
методологического
обеспечения
деятельности
контрольно-счетных органов.
2
Основные подходы к формированию концепции и направлениям
совершенствования
методологического
обеспечения
муниципальных
контрольно-счетных органов сформулированы в ряде публикаций члена
Научно-методической комиссии Союза МКСО начальника отдела КСП
Волгограда Самарина Николая Викторовича в журнале «Вестник АКСОР» и
основываются на разработках Контрольно-счетной палаты Волгограда.
Одним из необходимых элементов концепции является формирование
роли, места, миссии и целей деятельности муниципальных контрольносчетных органов в системе органов местного самоуправления.
Установление целей деятельности муниципальных контрольно-счетных
органов определяет направления совершенствования методологического
обеспечения, да и, пожалуй, внешнего муниципального финансового
контроля в целом.
Анализ и обобщение Федеральных законов «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и
Бюджетного кодекса Российской Федерации показал, что миссия
муниципального
контрольно-счетного
органа
может
быть
сформулирована как осуществление независимого контроля (аудита)
качества управления муниципальными средствами, информирование
представительного органа и местного населения о его показателях и
мерах,
принятых
органами
местного
самоуправления
по
совершенствованию их управлением, использованием в решении
вопросов местного значения и повышении качества жизни населения.
Формирование роли, места, миссии и целей деятельности
муниципальных контрольно-счетных органов в системе органов местного
самоуправления
является
источником,
задающим
направления
совершенствования их методологического обеспечения.
Необходимым элементом совершенствования методологического
обеспечения внешнего муниципального финансового контроля является
уточнение задач предварительного, оперативного и последующего контроля и
формирование взаимосвязи данных видов контроля.
Предварительный контроль должен быть ориентирован на выявление
степени обоснованности показателей, заложенных в бюджет и
муниципальные программы. Оперативный контроль (аудит), базирующейся
на анализе оперативной информации, должен быть направлен на
установление эффективности использования муниципальных средств в
процессе текущего финансового года. Мероприятия последующего контроля
должны быть направлены на определение экономности, результативности и
эффективности использования муниципальных средств в предыдущие
финансовые периоды.
При этом мероприятия последующего контроля должны быть
ориентированы на наработку профилактических (превентивных) мер по
3
исключению причин неэффективного использования муниципальных
средств, а также мер по повышению эффективности их использования. Это
может стать источником дополнительных доходов бюджета и основой для
изменения нормативов и показателей финансирования бюджетных расходов,
что может быть использовано на этапе предварительного контроля.
В мероприятиях предварительного контроля возможно использование
результатов последующего контроля в качестве возможных источников для
изменения нормативов и показателей финансирования бюджетных расходов
или увеличения доходов местного бюджета.
Оперативный контроль должен быть ориентирован на контроль
использования муниципальных средств в отраслях и на объектах с высоким
риском неэффективного их использования. При этом методология их
проведения должна обеспечивать выявление недостатков по оперативным
показателям в ходе текущего финансового периода, когда их устранение
носит превентивный характер, в результате чего появляется возможность
избежать существенных нарушений в дальнейшем.
Предлагаемое
совершенствование
методологии
деятельности
муниципальных контрольно-счетных органов на основе предложенной
концепции предполагает проведение серии мероприятий внешнего
муниципального финансового контроля, связанных с оценкой качества
управления муниципальными средствами, включая бюджетные средства и
муниципальную собственность в разрезе отраслей муниципального сектора
экономики.
Совершенствование
концепции
осуществления
внешнего
муниципального финансового контроля и его методологического обеспечения
сводится не только к дополнительному проведению мероприятий, связанных
с оценкой качества муниципального управления, и разработке
соответствующих стандартов и методических рекомендаций, но и связано с
определенными изменениями в следующих сферах:
- в планировании деятельности;
- в основной деятельности;
- в обработке и оценке результатов проведенных мероприятий;
- в содержании отчетов о деятельности контрольно-счетных органов;
- в анализе и оценке деятельности контрольно-счетных органов.
Проведение анализа и оценки деятельности необходимо для установлено
степени
соответствия
фактической
деятельности
муниципального
контрольно-счетного органа положениям, сформулированным в Концепции,
миссии, целям и задачам его деятельности.
Согласно Концепции при анализе и оценке деятельности контрольносчетного органа должен быть взят ориентир на оценку процессного
управления контрольной и аудиторской деятельностью, охватывающей весь
контрольный цикл от стадии предварительного контроля до стадии
последующего контроля, обеспечивающий превентивность контрольных мер
на основе взаимосвязи между различными стадиями контроля.
4
Разработку
методики
анализа
деятельности
муниципальных
контрольно-счетных органов и ее оценки в рамках предлагаемой концепции
предполагается осуществить с использованием «базовой модели
функционирования контрольно-счетного органа».
Под «базовой моделью функционирования контрольно-счетного органа»
понимается аналог, имитирующий деятельность контрольно-счетного органа
и являющийся для него образцом функционирования.
При этом качество внешнего муниципального финансового контроля
(аудита) может характеризоваться степенью соответствия осуществляемой
фактической деятельности контрольно-счетного органа процессам,
заложенным в его базовой модели функционирования, и формируется
качеством его методологического обеспечения.
Формирование базовой модели функционирования муниципального
контрольно-счетного органа является необходимым элементом для процесса
совершенствования его методологического обеспечения в целом, так как
позволяет панорамно увидеть направления его совершенствования.
Наличие или отсутствие условий применения методических материалов
определяется концептуальным построением системы контроля, когда
неприменение каких-то форм контроля или аудита при осуществлении
контрольной
деятельности
невозможно.
Ориентированность
на
использование превентивных мер, оценку исполнения миссии и целей
деятельности побуждает органы внешнего муниципального финансового
контроля к применению на стадии последующего контроля аудита
эффективности, результаты которого могут использоваться на стадии
предварительного контроля следующего контрольного цикла.
Реализация Концепции совершенствования внешнего муниципального
финансового контроля и его методологического обеспечения позволяет:
- обеспечить дальнейшее развитие системности во внешнем
муниципальном финансовом контроле;
- совершенствовать содержательную деятельность контрольно-счетных
органов за счет обеспечения взаимосвязи всех стадий внешнего
муниципального финансового контроля в рамках осуществляемого
контрольного цикла;
- увеличить долю профилактических (превентивных) мер по
недопущению неэффективного использования муниципальных средств в
общем контрольном цикле;
- внедрить эффективные механизмы контроля результатов мероприятий;
- разработать показатели и методику оценки деятельности контрольносчетного органа, реализующую процессный подход к организации и
осуществлению контроля.
Реализация Концепции совершенствования системы внешнего
муниципального финансового контроля и его методологического обеспечения
приведет к повышению эффективности формирования и использования
муниципальных средств в решении вопросов местного значения.
5
Исходя из вышеизложенного, Научно-методическая комиссия Союза
МКСО предлагает:
1.
Принять за основу для дальнейшего совершенствования
методологического обеспечения муниципальных контрольно-счетных
органов предложения, изложенные в информации Научно-методической
комиссии по данному вопросу.
2.
Поручить
Научно-методической
комиссии
разработать
Программу
совершенствования
методологического
обеспечения
муниципальных контрольно-счетных органов, включающую, в том числе:
- Концепцию осуществления внешнего муниципального финансового
контроля;
- миссию муниципальных контрольно-счетных органов;
- базовую модель функционирования муниципального контрольносчетного органа;
- предложения по методике анализа и оценке деятельности
муниципального контрольно-счетного органа;
перечень
методических
материалов,
обеспечивающий
совершенствование методологического обеспечения в соответствии с
разработанной Концепцией;
- другие методические материалы, необходимые для реализации
Концепции.
3.
Представить
проект
Программы
совершенствования
методологического обеспечения муниципальных контрольно-счетных
органов для рассмотрения Президиумом Союза МКСО в первом полугодии
2016 года.