Финансирование государственных и муниципальных учреждений

Бюджетное финансирование государственных и муниципальных
учреждений: бюджетные, автономные, казенные
Перцов Леонид Владимирович
руководитель проектов сектора
«Муниципальные финансы и межбюджетные отношения»
Фонда «Институт экономики города»
Формирование нормативной правовой базы, регулирующей реализацию
Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений», ставит перед органами государственной
власти и местного самоуправления ряд вопросов при организации финансирования
учреждений за счет бюджетных средств. От решения этих вопросов напрямую зависит
реальная степень самостоятельности учреждений.
Основные формы бюджетного финансирования
Начиная с 1 января 2011 г. финансирование учредителем бюджетных и автономных
учреждений из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ может
осуществляться в трех основных формах – субсидии на возмещение нормативных затрат,
связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), субсидии на иные цели и
бюджетные инвестиции (соответственно, ст. 78.1 и 79 Бюджетного кодекса РФ). Состав,
порядок перечисления и расходования данных средств для бюджетных и автономных
учреждений не одинаков и будет рассмотрен далее.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании
бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Данный механизм применяется
уже много лет, поэтому финансирование учреждения при его переводе в форму казенного
не вызывает новых практических вопросов. Требования к порядку составления,
утверждения и ведения бюджетных смет установлены Приказом Минфина РФ №112н «Об
общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет
казенных учреждений». Вступившая в силу с 1 января 2011 г. редакция указанного
Приказа применяется к казенным учреждениям, а также к бюджетным учреждениям,
финансирование которых в переходный период по реализации Закона №83-ФЗ
осуществляется на основе сметы. Показатели бюджетной сметы отражают весь объем
финансирования учреждения и включают в себя осуществляемые учреждением
бюджетные инвестиции, а также публичные обязательства, исполнение которых
осуществляет казенное учреждение.
Особым видом бюджетных доходов всех типов учреждений являются средства,
полученные от выполнения государственных или муниципальных заказов. Федеральный
закон от 21 мая 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не препятствует
учреждениям участвовать в конкурсах, котировках и аукционах на право заключения
государственных или муниципальных контрактов1. Следовательно, государственные
учреждения могут получать бюджетные средства, в том числе средства учредителя, и в
форме оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Эта
категория доходов является формой приносящей доход деятельности, учет и
1
Подробнее см. Чагин К.Г. Что считать своим доходом? Руководитель автономного учреждения №6 2010.
1
распоряжение ими осуществляется в общем для соответствующего типа учреждения
порядке.
Для бюджетных и автономных учреждений здравоохранения, участвующих в
реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, можно
выделить еще одну форму финансирования из бюджета учредителя – перечисление
трансфертов в бюджет территориального Фонда обязательного медицинского
страхования, который в дальнейшем осуществляет финансирование учреждения. Данная
форма используется в субъектах РФ, перешедших на одноканальное финансирование
здравоохранения, и не предполагает прямого контроля учредителя за расходованием
средств. При этом согласно п. 19 ст. 31 уточненной редакции Закона №83-ФЗ,
учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного
медицинского страхования не могут быть созданы в виде казенных учреждений.
Субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением задания
Как для бюджетных, так и для автономных учреждений финансовое обеспечение
выполнения задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением или
приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого
имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым
признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (ст. 9.2
Федерального закона от 12 декабря 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст.
4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).
Помимо этого, указанная статья Закона №174-ФЗ устанавливает, что для
автономных учреждений финансовое обеспечение задания осуществляется с учетом
мероприятий, направленных на развитие учреждения, перечень которых определяется
учредителем. Федеральные правовые акты не содержат каких-либо требований, которым
должны отвечать мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений,
следовательно, региональные и муниципальные органы, осуществляющие функции и
полномочия учредителя вправе самостоятельно решать, финансирование каких
мероприятий будет учтено при расчете объема субсидии на выполнение задания.
Единственным ограничением в данном случае следует считать ст. 20 Закона №174-ФЗ,
которая определяет, что объем финансового обеспечения выполнения задания не может
зависеть от типа учреждения. Если одни и те же услуги (работы) оказывают (выполняют)
в публично-правом образовании и бюджетные, и автономные учреждения, то средства,
выделяемые на мероприятия по развитию автономного учреждения не могут учитываться
в составе нормативных затрат на выполнение услуг (оказание работ) или нормативных
затрат на содержание имущества. Такой учет автоматически ведет к зависящим от типа
учреждения различиям в финансировании, поскольку финансирование мероприятий по
развитию может быть включено в состав субсидии на выполнение задания для
автономных, но не для бюджетных учреждений.
Согласно п. 17 ст. 30 Закона №83-ФЗ, не использованные в текущем финансовом
году остатки средств, предоставленных бюджетному учреждению, используются в
очередном финансовом году на те же цели. Автономные учреждения данными средствами
распоряжаются самостоятельно в соответствии с общей нормой п. 8 ст. 2 Закона №174ФЗ, определяющей, что доходы автономного учреждения поступают в его
самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых
оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом2.
Закон №174-ФЗ устанавливает для автономного учреждения ограничения на осуществление крупных
сделок и сделок с заинтересованностью, а также определяет исключительные компетенции учредителя при
управлении учреждением.
2
2
Субсидия на финансовое обеспечение выполнения задания не включает в себя
средства на исполнение публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих
исполнению в денежной форме. Публичные обязательства являются обязательствами
публично-правового образования, ответственность за их исполнение несет РФ, субъект
РФ или муниципальное образование, а не учреждение. При этом действующее
законодательство предусматривает возможность исполнения публичных обязательств
перед физическим лицом в денежной форме только для бюджетных и казенных
учреждений.
Порядок финансового обеспечения государственного (муниципального) задания
утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ,
местной администрацией3. Для федеральных учреждений порядок финансового
обеспечения выполнения государственного задания определяют Постановление
Правительства РФ от 18 марта 2008 г. №182 и от 2 сентября 2010 г. №671. В дополнение к
порядку финансового обеспечения регионы и муниципальные образования могут
утвердить методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание услуг
и нормативных затрат на содержание имущества. Для федеральных учреждений такие
рекомендации утверждены Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29
октября 2010 г. №137н/527. Утверждение методических рекомендаций, определяющих
общие принципы расчета нормативных затрат всех учреждений публично-правового
образования, независимо от их отраслевой принадлежности, оправдано с точки зрения
сопоставимости управленческих решений и отчетности о деятельности учреждений. Как
показывает опыт ряда регионов и муниципалитетов, закрепление всех полномочий по
формированию нормативов за отраслевыми органами приводит к тому, что подходы к
определению стоимости выполнения задания оказываются весьма различными (в
частности, совершенно по разному распределяются затраты на оказание услуг,
выполнение работ и затраты на содержание имущества). В дальнейшем подразделения
исполнительных органов, выполняющие функции и полномочия учредителя, должны
детализировать общие положения методических рекомендаций с учетом специфики
соответствующих отраслей.
Указанные Постановления Правительства РФ определяют для федеральных
бюджетных и автономных учреждений норму об обязательности использования
соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение
выполнения государственного задания. Примерная форма соглашения для федеральных
учреждений утверждена Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29 октября
2010 г. №138н/528. Применение соглашений нацелено на повышение уровня
контролируемости учреждений. Поскольку расходы бюджетных учреждений,
осуществляемые из средств, полученных в виде субсидии на выполнение задания,
производятся без представления ими в финансовые органы документов, подтверждающих
возникновение денежных обязательств, возможности контроля учредителя за их
деятельностью после завершения переходного периода по реализации Закона №83-ФЗ
существенно снижаются. Еще меньше степень контроля за деятельностью автономного
учреждения, взыскать у которого ранее выделенную субсидию невозможно. В соглашении
может быть предусмотрена периодичность перечисления средств субсидии, установлены
критерии принятия решения об изменении объема субсидии (то есть, детализировано
понятие «соответствующего изменения» задания, которое необходимо осуществить для
изменения объема субсидии согласно п. 3 ст. 9.2 Закона №7-ФЗ и п. 2.2. ст. 4. №174-ФЗ),
указаны отраслевые особенности деятельности учреждения, обязательные для получения
субсидии. Применение данного инструмента на региональном и местном уровне не
Подробнее о финансовом обеспечении муниципального задания см.: Жигалов Д.В. Механизм финансового
обеспечения государственных (муниципальных) заданий. Руководитель бюджетной организации №4 2010;
Ловидова А.Г. Проблемы формирования и финансового обеспечения госзаданий. Руководитель автономного
учреждения №11 2010.
3
3
обязательно, однако потенциально он является эффективным средством предотвращения
нецелевого использования средств субсидии на выполнение задания бюджетными и
автономными учреждениями. Чем конкретнее будет сформулировано соглашение о
порядке и условиях предоставления субсидии и чем чаще будет осуществляться
перечисление средств учреждению, тем выше уровень контроля за текущей
деятельностью учреждения со стороны учредителя. При этом при формировании правовой
базы следует обращать внимание, чтобы сроки предоставления и содержание отчетов о
выполнении задания учреждением позволяли учредителю оценивать соблюдение условий
предоставления субсидии, зафиксированных в соглашении. Следует также учитывать, что
соглашение представляет собой не единственный инструмент контроля за деятельностью
учреждения и его содержание должно быть согласовано с муниципальным заданием и
распорядительными документами учредителя.
Субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции
Согласно ст. 78.1 и ст. 79 Бюджетного кодекса РФ учредитель вправе предоставить
бюджетным и автономным учреждениям субсидии на иные цели (далее – целевые
субсидии), а также предоставить учреждению бюджетные инвестиции.
Бюджетные инвестиции представляют собой форму финансирования учреждения,
предполагающую направление средств из бюджета учредителя на создание или
увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Бюджетные
инвестиции по своей природе представляют выплаты разового характера, направляемые
на увеличение стоимости основных средств учреждений.
В отличие от бюджетных инвестиций, понятие субсидий на иные цели в
Бюджетном кодексе РФ не определено. Данное понятие было введено в законодательстве
в качестве, своего рода, страховки, возможности финансовой поддержки учреждения без
обязательного вложения в основные средства. Целевая субсидия может быть
предоставлена учреждению, например, на повышение квалификации сотрудников,
компенсацию ущерба, причиненного стихийным бедствием. Другими словами, за счет
целевой субсидии может быть профинансирована практически любая потребность
учреждения, не отнесенная к нормативным затратам, связанных с оказанием ими в
соответствии с заданием услуг (выполнением работ).
Предоставление целевых субсидий и бюджетных инвестиций бюджетным и
автономным учреждениям осуществляется в порядке, установленном высшим
исполнительным органом публично-правового образования. Расходование средств,
полученных бюджетными учреждениями в виде целевых субсидий и бюджетных
инвестиций, осуществляется после санкционирования, произведенного в соответствии с
порядком, установленным соответствующим финансовым органом (п. 16. ст. 30 Закона
№83-ФЗ). Не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий на иные цели
и бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства подлежат возврату
бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Остатки средств,
перечисленные бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть
возвращены данным учреждениям в очередном финансовом году при наличии
потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением главного
распорядителя бюджетных средств (п. 17, 18 ст. 30 Закона №83-ФЗ). Общие требования
взыскания в соответствующий бюджет неиспользованных остатков субсидий,
предоставленных бюджетным учреждениям определены в Приказе Минфина РФ от 7
сентября 2010 г. №82н. Расходование данных средств автономными учреждениями
осуществляется самостоятельно согласно общей норме п. 8 ст. 2 Закона №174-ФЗ. Эта же
статья не позволяет изъять неиспользованные остатки целевых субсидий и средств
бюджетных инвестиций. Контроль за расходованием целевых субсидий и бюджетных
инвестиций автономного учреждения, таким образом, контролируется ст. 14, 15 Закона
4
№174-ФЗ, регулирующими совершение крупных сделок4, а также путем утверждения
планов финансово-хозяйственной деятельности наблюдательным советом и контроля
исполнения плана.
В качестве особого вида целевой субсидии можно рассматривать средства,
выделяемые бюджетному учреждению на исполнение в денежной форме публичных
обязательств перед физическим лицом. П. 9 ст. 30 Закона №83-ФЗ определяет, что
операции по исполнению публичных обязательств, подлежащих исполнению перед
физическими лицами в денежной форме должны учитываться на отдельном лицевом
счете, но не указывает конкретную форму перечисления средств учреждению. Исходя из
норм Бюджетного кодекса РФ, единственной возможной формой финансирования
публичных обязательств бюджетных учреждений является перечисление им иных
субсидий согласно п. 1 ст. 78.1.
Согласно Приказу Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. №190н «Об утверждении
Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ», учет средств учредителя,
перечисляемых учреждению в виде целевых субсидий и в виде бюджетных инвестиций
осуществляется отдельно друг от друга. Обособлено друг от друга учитываются данные
средства и в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения (Приказ Минфина
РФ от 28 июля 2010 г. №81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной
деятельности государственного (муниципального) учреждения»). Федеральная правовая
база не содержит рекомендаций по возможным направлениям предоставления субсидий на
иные цели, разграничению целевых субсидий и бюджетных инвестиций.
Сопоставление норм Бюджетного кодекса РФ и Закона №83-ФЗ позволяет
предположить, что законодатель имел в виду, что средства, направляемые на увеличение
стоимости основных средств учреждения, должны направляться в виде бюджетных
инвестиций, а все прочие целевые вложения, направляемые сверх субсидии на
выполнение задания, - в виде иных субсидий. Но, на практике, четкого разграничения
данных понятий в законодательстве не проведено, что позволяет учитывать средства,
направляемые на увеличение стоимости основных средств бюджетных учреждений, в
рамках обоих видов финансирования.
Важной особенностью финансирования развития автономных учреждений является
то, что учредитель может, как осуществлять его путем предоставления целевых субсидий,
так и включив соответствующие средства в субсидию на выполнение задания – в части
утвержденных мероприятий, направленных на развитие (средства, направляемые на
увеличение стоимости основных средств могут перечислять с помощью всех видов
финансирования)5. Очевидным экономическим критерием отнесения расходов на развитие
автономного учреждения к одной из форм финансирования является частота
осуществления соответствующих расходов: разовые вложения целесообразно отдельно
финансировать с помощью целевых субсидий и бюджетных инвестиций, а
осуществляемые периодически – в составе субсидии на выполнение задания. Однако при
принятии данного решения значимыми могут оказаться и вопросы обеспечения контроля
за расходованием средств, который в отношении субсидий на выполнение задания может
обеспечиваться с помощью соглашения между учредителем и учреждением.
Перспективы изменения федерального законодательства
По мере развития правовой базы, регулирующей применение Закона №83-ФЗ,
получают все более широкое распространение дискуссии об изменении правового
положения автономных учреждений. В частности, широко обсуждаются вопросы:
При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе установить сколь
угодно низкий критерий порог отнесения сделки автономного учреждения к категории крупной, то есть
требующей одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.
5
С учетом указанного выше ограничения ст. 20 Закона №174-ФЗ.
4
5
–
–
–
распространения на автономные учреждения права исполнения публичных
обязательств перед физическими лицами в денежной форме;
ужесточения контроля за расходованием средств, выделяемых учреждению
в форме целевых субсидий и бюджетных инвестиций;
частичного распространения на автономные учреждения норм
законодательства о государственных и муниципальных закупках.
По информации, озвученной представителями Минфина РФ на семинаре
«Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов в 2010-2011
годах», 16-17 декабря 2010 г.6, в отношении первых двух пунктов уже приняты
принципиальные решения о корректировке федерального законодательства.
Фактически, предметом дискуссий является частичный отказ от идеологии Закона
№174-ФЗ, ужесточение норм прямого административного контроля за автономными
учреждениями. Ранее это ужесточение проявилось в переводе автономных учреждений на
принципы бюджетного учета. Новые шаги в этом направлении предприняты в
Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. №1204 «О порядке
предоставления в 2011 году бюджетных инвестиций в объекты капитального
строительства государственной собственности РФ в форме капитальных вложений в
основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных
учреждений». Постановление определяет, что предоставление бюджетных инвестиций в
строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов капитального
строительства осуществляется в общем порядке, установленном для получателей средств
федерального бюджета. При этом соответствующее учреждение вносится, соответственно,
в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей, получателей средств
федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов и
источников финансирования дефицита федерального бюджета. Возможность включения
автономного учреждения в данные реестры нашла отражение в Приказе Минфина РФ от
10 декабря 2010 г. №165н «О внесении изменений в Порядок ведения сводного реестра
главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета,
главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных
администраторов и администраторов источников финансирования
дефицита
федерального бюджета, утвержденный приказом Министерства финансов РФ от 15
августа 2008 г. №80н» (по состоянию на начало февраля 2011 г. Приказ находился на
регистрации Минюста РФ).
1 февраля 2011 г. на сайте Минфина РФ был размещен законопроект «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием
правового положения автономных учреждений». Законопроект вносит ряд серьезных
изменений в Закон №174-ФЗ и, в частности, в рассмотренный выше порядок
финансирования автономных учреждений. Наиболее важными из них являются:
1. Закрепление обязательности учета операций со средствами, поступающими
автономным учреждениям в виде бюджетных инвестиций и в рамках обязательного
медицинского страхования на счетах, открытых в территориальном органе Федерального
казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования. Операции
со средствами, полученными в виде субсидии на выполнение задания и в виде целевых
субсидий могут учитываться как на счетах в кредитных организациях, так и на счетах
Федерального казначейства, финансового органа субъекта РФ, муниципального
образования.
2. Установление обязательности проверки документов, подтверждающих
возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам
КОСГУ и целям предоставления, при осуществлении расходов из средств бюджетных
С материалами семинара можно познакомиться на сайте Минфина России в разделе, посвященном
вопросам реализации Закона №83-ФЗ, – http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz/.
6
6
инвестиций и из средств целевых субсидий (в случае осуществления операций со
средствами целевых субсидий на лицевых счетах, открытых в территориальных органах
Федерального казначейства, финансовых органах). Расходы, осуществляемые из средств,
поступающих в рамках обязательного медицинского страхования, производятся после
проверки соответствия содержания операции кодам КОСГУ, указанным в расчетных
документах.
3. Распространение на автономные учреждения права исполнения публичных
обязательств перед физическими лицами в денежной форме. Данные операции будут
учитываться на лицевом счете, открытом соответствующему органу государственной
власти (государственному органу), органу местного самоуправления как получателю
бюджетных средств.
4. Закрепление обязательности использования не использованных в текущем
финансовом году остатков средств, предоставленных учреждению в виде субсидии на
выполнение задания, в очередном финансовом году на те же цели в соответствии с планом
финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
5. Закрепление обязательности перечисления в соответствующий бюджет не
использованных в текущем финансовом году остатков средств, предоставленных в виде
бюджетных инвестиций и в виде целевых субсидий. Данные остатки могут быть
возвращены учреждению в очередном финансовом году при наличии потребности в
направлении их на те же цели в соответствии с решением соответствующего главного
распорядителя бюджетных средств.
6. Закрепление обязательности использования не использованных в текущем
финансовом году остатков средств, поступивших в рамках обязательного медицинского
страхования, в очередном финансовом году на те же цели.
В случае утверждения законопроекта в представленном виде, указанные
положения войдут в число ограничений на самостоятельное распоряжение доходами
учреждения, возможность установления которых предусмотрена п. 8 ст. 2 Закона №174ФЗ. Таким образом, правовой статус автономных учреждений в ближайшем будущем
претерпит весьма значительные изменения. Органам государственной власти и органам
местного самоуправления следует учитывать перспективы этих изменений при принятии
решений о выборе типа учреждения в ходе реализации Закона №83-ФЗ.
7