Особенности мониторинга качества государственных и

Особенности мониторинга качества государственных и
муниципальных услуг в России в контексте мирового опыта
Е.М. Стырин
к.с.н. с.н.с.
Институт государственного и
муниципального управления,
НИУ ВШЭ
estyrin@hse.ru
С.М. Плаксин
к.э.н. начальник отдела
Институт государственного и
муниципального управления,
НИУ ВШЭ
splaksin@hse.ru
Аннотация
Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг является важным этапом в
развитии всей системы государственных услуг в Российской Федерации. В докладе рассматриваются
методологические особенности мониторинга, применяемого в России в сравнении с лучшими
международными практиками. Приводятся некоторые результаты анализа российской системы
государственных услуг, проведенного экспертами ИГиМУ НИУ ВШЭ в 2010 году: дается обзор наиболее
важных параметров в методике мониторинга, перечисляются общие для всего множества услуг проблемы
и препятствия развития, предлагаются направления дальнейшего совершенствования процесса
предоставления государственных услуг в Российской Федерации
Ключевые слова
Мониторинг
государственных
услуг,
профиль
регулирования
государственной услуги, типовая траектория получения услуги
Введение
В настоящий
момент
деятельность
Правительства
Российской
Федерации, Правительственной комиссии по проведению административной
реформы, федеральных органов исполнительной власти направлена на
оптимизацию
порядка
предоставления
гражданам
и
организациям
государственных услуг (результатов исполнения государственных функций)
и снижению, таким образом, временных и материальных издержек
взаимодействия граждан и организаций с органами исполнительной власти.
Для оценки конечных эффектов данной деятельности целесообразно
сравнить затраты ресурсов граждан и бизнеса на получение государственных
услуг до начала запланированных процессов оптимизации и по их
завершению,
утверждению
вырабатываемых
изменений
нормативно-
правовой базы и внедрению в административную практику предложенных
изменений. Для сравнительного анализа был применен инструментарий
мониторинга как механизма сравнения однотипных объектов с целью их
последующего ранжирования согласно некоторой использующейся
в
мониторинге системе критериев или многофакторной модели, что позволяет
лучше понять ключевые достоинства и недостатки сравниваемых объектов, а
также выработать рекомендации по дальнейшему развитию этих объектов.
Российская Федерация стремится занимать более высокую позицию в
международных
рейтингах
сопоставления
государств
по
конкурентоспособности, ведению бизнеса, готовности к информационному
обществу.
Для
этого
требуется
постепенно
приближать
методику
мониторинга системы государственных услуг к возможным зарубежным
аналогам. Эффективность оказания государственных услуг прямо и косвенно
влияют на целые группы показателей конкурентоспособности государств,
которые встречаются в международных исследованиях.
Для сравнительного анализа общего и различного в методиках
российского и зарубежного мониторинга был проанализирован опыт
подобных
исследований,
которые
проводятся
авторитетными
международными структурами (Мировой Банк, ОЭСР, ООН), известными
международными консалтинговыми компаниями (KPMG), академическими
исследовательскими коллективами (например, Babson College, London
Business School).
В работе объясняется методика российского мониторинга системы
государственных услуг, разработанная экспертами ИГиМУ НИУ ВШЭ,
определяется общее и различное между российским и международным
опытом мониторинга в сфере государственных услуг, приводятся ключевые
результаты анализа системы государственных услуг в России в результате
проведения мониторинга в 2010 году.
Методика мониторинга качества и доступности государственных и
муниципальных услуг в России
Исследование проблем предоставления отдельных государственных
услуг
является
широко
распространенной
практикой
в
экспертном
сообществе, в том числе в Государственном университете – Высшей школе
экономики. Однако, как правило, подобные исследования, во-первых,
фокусируются
на
одной
конкретной
государственной
услуге
(государственной функции), а во-вторых, предполагают качественные оценки
«проблемности» рассматриваемой услуги.
Между тем, в большинстве случаев для получения конечного
результата взаимодействия с государством заявителю необходимо пройти
через несколько обращений в органы власти разного уровня и в различные
подведомственные, аффилированные и прочие организации1.
Отличительными особенностями мониторинга является,
во-первых, охват полного комплекса обращений в органы власти всех
уровней
и
обусловленных
ими
обращений
в
подведомственные,
аффилированные или иные организации, необходимых для получения
конечного результата взаимодействия заявителя с государством,
во-вторых, анализ полных фактических временных и материальных
издержек получателя государственных услуг (в целом и по каждому
обращению).
Мониторинг 2010 г. включает в себя 19 государственных услуг для
бизнеса, многие из которых носят комплексный характер (т.е. предполагают
несколько обращений в различные органы власти и организации), в том
числе таких масштабных как, например, строительство многоквартирного
жилого дома, создание бизнеса в отдельных отраслях, исследуемые в 16
регионах страны. Всего по услугам для бизнеса было опрошено около 1150
респондентов.
Кроме того, в мониторинг включены 20 государственных услуг для
граждан, в том числе наиболее массовые государственные услуги (получение
паспорта,
загранпаспорта,
регистрация
автомобиля,
регистрация
недвижимости), исследуемые в 16-17 регионах страны, и социальнозначимые государственные услуги (например, услуги по направлению на
высокотехнологическую
медицинскую
помощь
или
признание
лица
Например, для получения лицензии на право сбора, использования, обезвреживания, размещения,
транспортировки опасных отходов необходимо не менее 17 обращений, в том числе не менее 10 обращений
в различные организации; открытие точки общепита – 15 обращений, в том числе по 1 обращению в
региональные органы власти и муниципальные органы, 8 обращений в организации и т.п.
1
инвалидом), исследуемые в 7-8 регионах. Всего по услугам для граждан
опрошено более 2800 респондентов.
При выборе регионов учитывалось равномерность территориального
распределения, в том числе и по федеральным округам, а также наличие
достаточного числа субъектов в регионе, подпадающих под действие услуги.
По каждой из исследуемых услуг были определены перечень
необходимых
обращений,
стоимость
каждого
обращения
(причем
выделялись не только официальные платежи, т.е. имеющие документальное
подтверждение, но и неформальные плате), временные затраты на каждое
обращение,
выявлялись
основные
проблемы
предоставления
государственной услуги.
Мониторинг представляет собой сбор информации об исследуемых
параметрах
в
ходе
опросов,
получателей
государственных
проведения
«контрольных
Конкретный
набор
глубинных
услуг
закупок»
методов
и
с
интервью,
анкетирования
посреднических
организаций,
последующим
обобщением.
определялся
исходя
из
специфики
государственной услуги.
Полуформализованное личное интервью (предпочтительно с записью
на диктофон) как качественный метод исследования позволяет получить
комплексную оценку получателем услуги его практики взаимодействия с
органами (организациями). В интервью используются вопросы, требующие
предоставления конкретной практической информации (ответом на которые
служит однозначное «да» или «нет», указание конкретных сумм в рублях,
часов или дней ожидания, количества документов и т.д). Это позволяет
выявить и оценить издержки (временные, финансовые) на получение услуги,
описание перечня документов, учреждений и органов власти, участвующих в
предоставлении услуги, устойчивость порядка прохождения
административных процедур и отдельные особенности получения услуги.
Наряду с этим интервьюеры фиксируют оценочные суждения
респондентов в отношении приемлемости для них той или иной практики, их
представлений и предпочтений по оптимизации данных административных
процедур.
Данный метод используется для исследования государственных услуг
для граждан, в том числе наиболее массовых услуг.
Выборка – стратифицированная целевая, строится по принципу
принадлежности
респондентов
к
числу
получателей
одной
из
государственных услуг.
Выборки для опроса (в общем случае) строится следующим образом: в
каждом
из
обследуемых
субъектов
Российской
Федерации
опрос
получателей государственной услуги проводится в трех населенных пунктах,
в том числе в административном центре субъекта Российской Федерации и в
случайным образом отобранных крупном городе и малом городе. В каждом
из городов из общего списка территориальных подразделений случайным
образом будет отобрано необходимое количество точек опроса – мест
предоставления государственной услуги. Услуги, предоставляемые только в
центральном аппарате, исследуются только на федеральном уровне без
разделения на регионы.
В
каждой
определяемое
в
точке
опрашивается
зависимости
от
заданное
целей
число
исследования
респондентов,
и
специфики
государственной услуги.
Интервьюеру необходимо посетить каждую точку два раза. Если
государственное учреждение не работает в субботу, то:
1) Интервьюер приходит на место опроса во вторник через час после
открытия государственного учреждения.
2) Интервьюер приходит в пятницу за два часа до закрытия
государственного учреждения.
Если государственное учреждение работает в субботу, то:
1) Интервьюер приходит на место опроса в субботу через час после
открытия государственного учреждения.
2) Интервьюер приходит во вторник за два часа до закрытия
государственного учреждения.
Отбор респондентов производится случайным образом. В случае если
очередь одна (где стоят и за получением и на подачу документов), отбор
респондентов производится случайным образом: первым респондентом
является третий человек от начала очереди, затем отбирается каждый второй,
стоящий в очереди.
Если очереди две (на подачу документов и на получение), то
применяется тот же алгоритм к каждой очереди.
Общее количество опрошенных должно быть равномерно распределено
между тремя категориями заявителей:
1) Те, кто пришли в первый раз и хотят получить информацию,
2) Те, кто сдал документы и находится в процессе ожидания получения
результата,
3) Те, кто получил государственную услугу (результат обращения,
документ и т.д.).
Для некоторых государственных услуг указанный опрос может
проводиться полностью или частично по телефону.
Глубинное фокусированное интервью (с записью на диктофон) в рамках
данного исследования фактически представляет собой реконструкцию
получения услуги респондентом в ходе ответа на поставленные вопросы с
оценкой собственных издержек.
Данный
метод
используется
для
исследования
комплексных
государственных услуг, государственных услуг для бизнеса, наиболее
сложных с точки зрения типологии результатов государственных услуг для
граждан.
Выборка – целевая, респонденты выбираются из числа получателей
заданной государственной услуги.
Глубинные интервью с экспертами является разновидностью метода
глубинного интервью и используется для исследования государственных
услуг для бизнеса и комплексных государственных услуг в том случае, если
в силу специфики получения государственных услуг независимые эксперты в
состоянии предоставить более объективную информацию о реальном уровне
издержек и проблем получения государственной услуги.
Глубинные интервью с посредниками при получении государственных
услуг используется для исследования государственных услуг для граждан и
для бизнеса в том случае, если привлечение посредника является
общераспространенной практикой получения результатов государственной
услуги.
Наблюдение в точках предоставления государственных услуг включенное структурированное наблюдение в местах предоставления
государственных услуг.
Данный метод используется для оценки соблюдения стандартов
обслуживания наиболее массовых государственных услуг для граждан, для
которых данный параметр является существенным фактором, влияющим на
издержки получения государственных услуг.
Методика выборки для включенного наблюдения в каждом из
обследуемых субъектов Российской Федерации состоит в проведении
исследования в трех населенных пунктах, в том числе: административном
центре субъекта Российской Федерации и случайным образом отобранных
крупном и малом городах. В каждом из городов
из общего списка
территориальных подразделений случайным образом будет отобрано
необходимое
количество
точек
опроса
–
мест
предоставления
государственной услуги.
Интервьюер посещает территориальное подразделение под видом
потенциального получателя государственной услуги и осуществляет сбор
информации по заданным параметрам, которые фиксирует в дневнике
наблюдения.
Контрольная закупка (так называемый «тайный покупатель») заключается
в том, что все стадии процесса взаимодействия
представителя бизнеса
(гражданина) и органа власти фиксируются, полученный практический
опыт
сравнивается
как
с
нормативными
характеристиками,
так
и
предпочтениями получателей данной услуги, для чего возможна поэтапная
регистрация получаемого в результате взаимодействия опыта.
Для
контрольной
закупки
приглашается
исследователь
(или
доброволец), не имеющий специальных познаний об исследуемом процессе.
Он получает услугу как неискушенный потребитель, так сказать с «белого
листа» и фиксирует все понесенные издержки, характеристики выявленного
качества взаимодействия с органами власти и возникшие сложности.
Данный метод используется для исследования государственных услуг
для граждан (где это возможно) и для комплексной услуги регистрации
коммерческого юридического лица с целью проверки данных, полученных
по
результатам
интервью
и
глубинных
интервью
с
получателями
государственных услуг.
В каждом из отобранных для обследования субъектов Российской
Федерации контрольная закупка государственной услуги проводится в
административном центре субъекта Российской Федерации, в котором из
общего списка территориальных подразделений случайным образом будет
отобрано одно место предоставления государственной услуги.
По отдельным государственным услугам приводятся результаты
мониторинга, а именно:
 «профиль
регулирования»
государственной
услуги
(краткая
информация о количестве обращений, издержках их получения и их
распределении между всеми тремя уровнями власти и организациями);
 модельный перечень обращений, необходимых для получения
государственной услуги (в соответствии с «типовой траекторией получения
услуги» / для «типового объекта наблюдения»);
 стоимость
исследования);
каждого
обращения
(в том
числе
по
регионам
 время получения результатов каждого обращения (в том числе по
регионам исследования);
 рейтинги регионов исследования по стоимости, по времени и
суммарный рейтинг получения данной государственной услуги;
 описание
проблем
правого
регулирования
и
практики
предоставления данной государственной услуги.
В таблице 1 представлен пример профиля регулирования услуги в сфере
строительства:
Всего
в т.ч.
ФОИВ
8
в т.ч.
в т.ч.
в т.ч.
РОИВ ОМСУ организации
4
7
2
Количество
21
обращений (шт.)
Доля по количеству
33,3%
9,5%
(%)
38,1%
19,0%
Стоимость
1469
31
0
431
1007
обращений
(тыс.
руб.)
Доля по стоимости
2,1%
0,0% 29,3%
68,6%
(%)
Время обращений (с 582
136
68
274
104
учетом
параллельности)
Доля по времени (%)
23,4%
11,7% 47,1%
17,9%
Максимальная
Проведение Государственной
экспертизы
стоимость:
проектной
документации
(925
т.р.,
организации)
Максимальное время: Проведение Государственной
экспертизы
проектной
документации
(71
день,
организации)
Дополнительно:
Средние затраты на подключение к
30 492
сетям инфраструктуры (тыс. руб.)
Средние затраты на проведение
406
инженерных изысканий (тыс. руб.)
Таблица 1. Профиль регулирования государственной услуги
Сравнительный анализ российской и зарубежных методик мониторинга
государственных услуг
При разработке алгоритма сопоставления международных и российской
методик мониторинга системы
государственных услуг следует обращать
внимание на следующие факторы:
 Схожесть перечней государственных услуг, которые выбраны для
мониторингов
 Схожесть процессов имплементации выбранных государственных услуг
 Наличие ресурсов для получения статистических данных и измеримости
показателей мониторинга (например, несмотря на наличие полезного
показателя в международной методике, он никак не сможет быть
измеренным в российских условиях)
 Выбор методики подсчета значений показателей, подындексов, итоговых
индексов и формирования рейтингов
 Идеология мониторинга: на чем сделан акцент, через какие понятия и
категории определяется итоговое значение оценки мониторинга.
Результатами мониторинга государственных услуг могут стать:
1. Нахождение и локализация критических этапов, процедур, операций,
нормативно-правовых и управленческих решений, которые могут быть
предметом для дальнейшего реинжиниринга и оптимизации.
2. Оценка издержек, которых может потребовать оптимизация по
отношению к общественной ценности, которую предполагает услуга
Сравним методику российского мониторинга государственных услуг и
зарубежные методики по следующим параметрам:
Стадии зрелости государственных услуг, оказываемых в электронном виде –
информационное
присутствие,
интерактивное
взаимодействие,
транзакционное взаимодействие, трансформация [1,2,8,9,10-13];
Жизненные
ситуации
для
потребителей
государственных
услуг
–
предполагают целый набор атомарных или базовых государственных услуг,
которыми необходимо воспользоваться потребителю для решения жизненной
ситуации [1,2, 10-13].
Оценка удовлетворенности пользователей качеством получаемых услуг –
мнение потребителей о процессе получения государственных услуг, способах
получения, возможностях расширения общественного участия и ведения
дискуссий в рамках взаимодействия с государственными структурами [8,9].
Анализ комплексной проблемы потребителя, требующей реализации системы
процедур взаимодействия с ответственными государственными органами,
для ее реализации (открытие бизнеса, регистрация собственности) [1-5, 14]
Использование системы параметров оценки эффективности процедур
взаимодействия с потребителем, включающее такие размерности, как:
длительность процедур, их стоимость, количество процедур, приводящее к
решению комплексной проблемы заявителя [1-3].
Рейтингование результатов мониторинга по государственным услугам,
комплексным ситуациям заявителей. Проводится в контексте сравнимых
между собой объектов – государств, городов, иных административнотерриториальных
образований
(присутствует
во
всех
анализируемых
исследованиях).
Оценка влияния ключевых факторов э-управления на качество оказываемых
услуг. Проводится экспертно, состоит из анализа готовности ведомств по
таким
направлениям,
как:
качество
реестров
данных
государства,
электронные платежные системы, электронная идентификация, открытые
стандарты и спецификации для проектирования информационных систем и
обмена данными, архитектура э-правительства, безопасность, система
«электронный сейф» для хранения электронных документов, система
единоразового
доступа
пользователя
к
различным
государственным
системам [1-3,8].
Алгоритм
сопоставления
результатов
международных
исследований-
мониторингов в сфере государственных услуг и модельной методикой,
разработанной специалистами ИГиМУ НИУ ВШЭ, целесообразно проводить
путем сопоставления по выше перечисленным параметрам.
При этом будут предложены ограничения и условия, на которых возможно
расширение эталонной российской методики концептами, взятыми из
международной практики (См. таблицу 2).
Номер
Название параметра
Международные
Модельная
параметра
для сравнения
исследования
методика
мониторинга
ИгиМУ НИУ
ВШЭ
1
Стадии зрелости
Есть
Отсутствует
Есть
Отсутствует
Есть
Отсутствует
Есть
Есть
Есть
Есть
Есть
Есть
Есть
Отсутствует
государственных
услуг
2
Жизненные
ситуации
3
Оценка
удовлетворенности
услугами
4
Анализ комплексной
проблемы
потребителя
5
Использование
параметров оценки
эффективности
процедур
6
Рейтингование
результатов
мониторинга
7
Оценка факторов эуправления
Таблица 2. Алгоритм сравнения международной и российской методик
мониторинга государственных услуг
1. Для
того
чтобы
сопоставить
стадии
зрелости
в
развитии
государственных услуг и их предоставлении в электронном виде,
можно опираться на Распоряжение Правительства РФ №1555р от
17.10.2009 “План перехода на предоставление государственных услуг и
исполнение
государственных
функций
в
электронном
виде
федеральными органами исполнительной власти” [15]. В этом случае
при мониторинге предоставления услуг в электронном виде можно
фиксировать, на каком этапе плана находится услуга. Наиболее
ценным результатом мониторинга станет количество услуг, которые
предоставляются полностью в электронном виде без так называемых
«разрывов» - процедур или операций, которые не могут быть
совершены в электронном виде, но без которых нельзя получить
желаемый результат услуги. Для данного сопоставления также
целесообразно выделять причины, по которым перевод услуги в
электронный вид отстает от намеченного плана. Причины отставания
во многом могут быть проанализированы с помощью пункта 7
алгоритма.
2. Для российского мониторинга целесообразно отобрать от одной до
трех жизненных ситуаций, которые можно отслеживать целостно. Под
жизненной ситуацией для гражданина подразумевается достижение
некоторой
комплексной
одновременного
цели,
реализация
предоставления
которой
некоторого
зависит от
множества
государственных услуг, причем не все из них могут предоставляться
только одним ведомством. Например, в мониторинге 20 важнейших
услуг Европейского союза жизненными ситуациями являются «поиск
работы» - для гражданина, «открытие собственного бизнеса» - для
коммерческого сектора.2 Так, анализ жизненной ситуации «поиск
работы» распадается на следующие услуги:
В данном исследовании разделяются понятие жизненной ситуации и комплексной проблемы в том смысле,
что первая относится к потребностям гражданина, а вторая – к потребностям коммерческого сектора. Таким
образом, понятие комплексной проблемы эквивалентно жизненной ситуации для бизнеса
2
 Предоставление информационной поддержки о работодателях на
web-сайте
 Предоставление информационной поддержки о соискателях на webсайте
 Предоставление поиска по потенциальным работодателям
 Получение новых уведомлений о потенциальных вакансиях
 Обращение за дополнительными социальными выплатами
 Продление медстраховки
 Продление пенсионных выплат
 Получение финансовой помощи для начала собственного бизнеса
 Запись на тренинг или семинар по помощи в поиске работы
 Получение сведений о требованиях работодателя по приему на
работу
Таким образом, сложность анализа жизненной ситуации существенно
возрастает, поскольку требуется формирование некоторой формулы,
усредняющей оценки по каждой из составляющих жизненную
ситуацию услуг. В свою очередь, оценки по каждой услуге потребуют
контрольного пользования, экспертного участия, учета ресурсных
параметров (временных, материальных затрат). Поэтому целесообразно
на первом этапе усложнения мониторинга включить одну жизненную
ситуацию для граждан и одну – для бизнеса, либо включить любую
одну жизненную ситуацию. Подобный взгляд на проблемы оказания
государственных услуг позволит по-новому осмыслить результаты
мониторинга. Здесь ключевой гипотезой является предположение о
том, что каждая составляющая услуга может иметь ненизкую оценку,
однако абсолютное оценочное значение жизненной ситуации может
оставаться крайне низким ввиду несогласованности составляющих
услуг между собой. Еще одной сложностью в измерении мониторинга
жизненных ситуаций является необходимость оценки издержек на
осуществление параллельного выполнения сразу нескольких услуг,
которое
зачастую
может
из
параллельного
превратиться
в
последовательное. Иными словами, анализ жизненных ситуаций
позволяет идентифицировать некоторые услуги как «слабые звенья»,
которые тормозят выполнение взаимосвязанных с ними услуг, также
составляющих жизненную ситуацию.
3. Для российского мониторинга становится все более актуальным
получение оценок граждан о степени удовлетворенности качеством
процесса получения государственных услуг. Целесообразно включать
вопросы о степени удовлетворенности пользователей, о причинах, по
которым удовлетворенность граждан остается низкой, об условиях, при
которых граждане воспользовались теми или иными услугами, о
каналах взаимодействия с органами власти, об услугах, потребность в
которых
остается
неудовлетворенной.
удовлетворенности
потребует
Включение
включения
вопросов
в
по
мониторинг
дополнительных параметров оценки, а значит, сделает его более
ресурсозатратным, поскольку дополнительной обработки потребует
анализ
качественных
использования
или
и
количественных
причинах
данных
неиспользования
о
процессах
потребителями
государственных услуг. На первом этапе целесообразно включить
небольшое
количество
показателей
оценки
удовлетворенности
граждан, таких как:
 Процент
воспользовавшихся
услугой
из
общего
числа
пользователей некоторого канала взаимодействия с гражданами
(личное, Интернет, телефон)
 Статистика
упоминания
причин,
по
котором
потребители
отказались пользоваться некоторой услугой.
В дальнейшем подобный мониторинг может быть дополнен вопросами
о новых потребностях в услугах, особенностях поведения граждан при
пользовании определенными услугами.
4. (5) По данному показателю российский мониторинг в достаточной
степени учитывает зарубежный опыт, например, анализируются такие
комплексные ситуации, как: открытие предприятия, строительство
многоквартирного дома. При этом проводится детальный анализ
количества необходимых
процедур,
общей
стоимости
решения
ситуации, общего затрачиваемого времени.
6. Рейтингование результатов оценки оказания услуги или реализации
комплексной ситуации является неотъемлемой частью мониторингов,
как
международных,
так
и
российского.
Для
международных
исследований характерно межстрановое сравнение, а также сравнение
городов мира между собой. В российском мониторинге также
присутствуют рейтинги городов и регионов РФ по предоставлению
некоторого набора услуг или решению комплексной ситуации. В
качестве дополнения можно предложить добавить в российский
мониторинг составления профиля региона или города по показателям,
характеризующим
систему
предоставления
государственных
и
муниципальных услуг в комплексе.
7. Важнейшим вопросом анализа успеха или неуспеха предоставления
государственных услуг является внутренняя готовность ведомств. В
ряде
международных
исследований
оценивается
комплексная
готовность ведомств к процессу оказания услуг, в частности
используется
система
показателей,
персонала,
бюджетные
учитывающая
ассигнования,
квалификацию
интегрированность
информационных систем ведомства. Примерами подобных показателей
являются: количество сотрудников, использующих электронную почту;
 количество сотрудников, использующих офисные приложения;
 количество сотрудников, использующих программные системы и
приложения (анализ данных, системы документооборота).3
Это лишь примеры показателей готовности ведомства, общая система показателей значительно шире. Тем
не менее, требуется понимать, что если получаются высокие значения измерения подобных показателей для
3
Аналогично измеряются показатели удовлетворенности сотрудников
ведомства от использования определенных технологий и программных
средств. Безусловно, вопрос измерения готовности ведомств к
предоставлению государственных услуг должен решаться масштабно.
Соответствующая комплексная методика должна быть сформулирована
и апробирована. Результаты подобных измерений могут быть
включены (частично или полностью) в мониторинг качества и
доступности государственных и муниципальных услуг. Еще одним
направлением
измерения
готовности
ведомств
является
анализ
использования новых технологий идентификации заявителей (в РФ это
проект УЭК), использования электронных платежей и средств
обеспечения безопасности взаимодействия, наличия документов,
стандартов планов по дальнейшему развитию ИКТ в ведомстве.
Основные результаты мониторинга государственных и муниципальных
услуг в России
Полный перечень результатов приводится в официальном издании
мониторинга [14].
Ниже будут рассмотрены результаты мониторинга государственных
услуг
для
граждан
по
ключевым
параметрам:
времени,
затратам,
доступности, сложности процедур, комфортности.
Обследование
точек
предоставления
государственных
услуг
осуществлялось по наиболее массовым государственным услугам для
граждан (См. таблицу 3):
Государственная услуга
Массовые
государственные
услуги
Параметры исследования
для
граждан
ведомства при очевидной его неэффективности, требуется совершенствовать измерение готовности для
получения адекватной волатильности интегрированных показателей.
1) Оформление, выдача и замена паспортов 17 регионов, по каждой из
гражданина Российской Федерации
государственных
услуг
в
2) Оформление, выдача и замена паспортов каждом регионе – по 18-20
гражданина Российской Федерации, иных интервью с получателями, по 1
документов
гражданина
удостоверяющих
Российской
личность контрольной
Федерации
закупке,
за исследование
4-6
пределами Российской Федерации
предоставления
3) Регистрация по месту жительства
государственной услуги
точек
4) Регистрация по месту пребывания
5) Регистрация
актов
гражданского 17 регионов, по каждой из
состояния (рождение)
6) Регистрация
государственных
актов
гражданского каждом
состояния (смерть)
регионе
глубинных
услуг
в
–
3
по
интервью
с
получателями
7) Регистрация транспортных средств
8) Технический
осмотр
17 регионов, по каждой из
транспортных государственных
средств
услуг
в
каждом регионе – по 19-20
9) Прием квалификационных экзаменов на интервью с получателями, по 1
получение водительского удостоверения
контрольной
закупке,
исследование
4-5
точек
предоставления
государственной услуги
10)
Государственная регистрация прав на 17 регионов, по каждой из
недвижимое имущество и сделок с ним
11)
Предоставление
государственного
сведений
реестра
Единого каждом
прав
недвижимое имущество и сделок с ним
12)
Предоставление
услуг
в
–
по
3
интервью
с
регионе
на глубинных
получателями
Постановка объектов недвижимости на исследование
государственный кадастровый учет
13)
государственных
и
экспертами,
1
предоставления
сведений, государственной услуги
точки
содержащихся в государственном кадастре
недвижимости,
размещение
публичных
кадастровых карт в сети Интернет
Государственные
услуги
в
социальной
сфере и иные государственные услуги для
граждан
14)
Подтверждение
заявителя
за
документов
счет
средств 10 интервью с получателями
государственного государственной услуги (услуга
образца об образовании, об ученых степенях на
момент
и ученых званиях и проставление апостиля мониторинга
на таких документах
проведения
предоставлялась
только на уровне центрального
аппарата)
15)
Государственная
регистрация 7 регионов, по 6 интервью с
маломерных судов
16)
получателями
каждой
Аттестация судоводителей и выдача им государственных
удостоверений
на
право
услуг
из
в
управления каждом регионе
маломерным судном
17)
Признание
лица
федеральными
инвалидом 6-9 регионов, по 4-8 интервью с
государственными получателями
учреждениями
медико-социальной государственных
экспертизы
18)
каждой
каждом регионе
Направление на высокотехнологичную
медицинскую помощь
19)
Прием
граждан об
и
регистрация
заявлений
установлении им пенсий,
принятие решений об установлении пенсий
гражданам
20)
Получение денежной компенсации по
оплате жилья и коммунальных услуг
Таблица 3. Оказание массовых услуг для граждан
услуг
из
в
Получение исследуемых наиболее массовых государственных услуг
для граждан предполагает в среднем одно обращение, два физических визита
в федеральные органы власти, наиболее распространенная стоимость
обращения составляет около 800 руб., интервал стоимости 443-1614 руб.,
среднее время предоставления результатов составляет 14 дней, временной
интервал 10-21 день (См. таблицу 4).
Среднее
значение
Число обращений
1
Число
2
физических
посещений
органа
(организации)
Наиболее
797,4
распространенная
стоимость
обращения
(руб.)
Интервал стоимости (руб.)
Среднее
время
442,9-1613,5
13,7
предоставления
результатов (дн.)
Интервал времени (дн.)
10,1-21
Таблица 4. Средние значения параметров мониторинга для
массовых государственных услуг для граждан
Исследуемые государственные услуги для граждан в социальной сфере
являются, как правило, бесплатными (хотя возможны затраты для
повышения качества предоставления государственных услуг, например,
платная
сдача
анализа
для
ускорения
получения
направления
на
высокотехнологичную медицинскую помощь). Однако время получения
результата по этим услугам может быть значительно.
Обобщенные результаты проведенного анализа представлены в таблице 5.
1.1.4.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
3,8
4,1
3,6
3,8
4,1
3,8
3,9
4,4
4,1
52,9
52,9
29,4
47,1
55,6
41,2
56,3
43,8
75,0
64,7
70,6
35,3
76,5
23,5
41,2
33,3
41,2
50,0
68,8
81,3
94,1
88,2
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
Оценка
по
шкале от 1 до 5
(средняя)
11,8
52,9
5,9
23,5
5,6
17,6
31,3
34,3
46,7
47,1
41,2
82,4
64,7
88,2
70,6
55,6
70,6
68,8
96,9
100,0
85,3
91,2
4,1
4,5
3,8
4,4
4,1
4,3
4,5
4,0
3,6
4,3
4,5
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
94,1
100,0
88,2
94,1
100,0
100,0
87,5
100,0
100,0
100,0
100,0
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
47,1
88,2
58,8
52,9
44,4
41,2
81,3
81,3
93,8
100,0
94,1
Регистрация прав
на недвижимое
имущество
4,3
Оценка
по
шкале от 1 до 5
(средняя)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
Технический
осмотр
транспортных
средств
Получение
водительского
удостоверения
3,9
Способ
определения
значения
Регистрация
транспортного
средства
предоставление
сведений из ГКН
1.1.3.
постановка на
кадастровый учет
1.1.2.
предоставление
сведений из ЕГРП
1.1.1.
Регистрация по
месту пребывания
1.1.
Подготовка обращения за
государственной услугой
Доступность
информации о порядке
предоставления услуги
Получение информации
по телефону
Получение информации
на официальном
Интернет-сайте
ведомства
Получение информации
по запросу
Получение устной
консультации на приеме
Сбор пакета
документов,
необходимых для
получения услуги
Доступность перечня
необходимых
документов
Наличие перечня
документов в сети
Регистрация по
месту жительства
1.
Позиция проверки
Получение
заграничного
паспорта
Код
Получение
паспорта
гражданина РФ
Таблица 5. Результаты по некоторым услугам
61,1
76,5
81,3
87,5
93,8
100,0
100,0
64,7
82,4
70,6
70,6
77,8
76,5
93,8
78,1
100,0
88,2
94,1
Оценка
по
шкале от 1 до 5
(средняя)
Оценка по
шкале от 1 до 5
(средняя)
3,4
3,7
3,5
3,8
3,6
3,8
3,9
3,8
4,1
4,0
4,1
3,9
3,9
3,9
4,2
3,9
4,3
4,1
4,0
3,7
4,1
4,2
3,8
3,8
3,7
4,0
3,8
3,9
4,1
4,1
4,1
4,4
4,3
2,7
3,0
2,9
3,1
3,2
2,9
3,6
3,8
3,6
3,8
3,8
31,8
61,3
47,3
35,3
131,2
45,6
73,1
33,1
34,7
25,0
20,1
7,6
13,4
8,9
8,4
10,2
8,0
9,6
13,2
13,4
13,3
6,7
предоставление
сведений из ГКН
47,1
постановка на
кадастровый учет
70,6
предоставление
сведений из ЕГРП
88,2
Регистрация прав
на недвижимое
имущество
Регистрация по
месту пребывания
70,6
Технический
осмотр
транспортных
средств
Получение
водительского
удостоверения
Регистрация по
месту жительства
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
Способ
определения
значения
Регистрация
транспортного
средства
Получение
заграничного
паспорта
Позиция проверки
Получение
паспорта
гражданина РФ
Код
интернет
1.2.3.
1.3.
2.
2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
Доступность бланка
заявления
Полнота и доступность
информации на
информационном стенде
Обращение за
государственной услугой
Оценка комфортности
оказания услуги
Общая оценка
территориальной
доступности в
учреждение
Общая оценка
Оценка по
информационной
шкале от 1 до 5
доступности
(средняя)
Оценка по
Оценка условий
шкале от 1 до 5
ведения приема
(средняя)
посетителей
Первичное обращение на
личном приеме
Время
ожидания
в Мин (среднее
очереди
значение)
Продолжительность
Чел.
(среднее
приема
значение)
2.2.6.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
35,3
58,8
41,2
44,4
17,6
37,5
40,6
37,5
56,3
52,9
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
82,4
82,4
94,1
94,1
94,4
94,1
87,5
87,5
81,3
81,3
76,5
5,9
5,9
17,6
11,8
11,1
5,9
18,8
15,6
6,3
6,3
11,8
Дн. (среднее
значение)
1,3
1,9
0,3
0,1
0,5
0,4
0,4
0,1
0,1
0,1
0,3
Шт.
(среднее
значение)
1,2
1,3
1,4
1,4
1,2
1,1
1,1
1,3
1,2
1,0
1,2
Оценка
по
шкале от 1 до 5
(средняя)
Шт.
(среднее
значение)
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
4,2
3,7
4,2
4,4
4,1
4,3
4,4
1,2
2,1
2,8
2,8
1,9
2,1
2,2
1,8
1,6
1,2
1,4
1,4
1,2
1,3
1,6
100,0
82,4
100,0
100,0
94,4
94,1
93,8
97,0
100,0
100,0
100,0
Регистрация прав
на недвижимое
имущество
35,3
Технический
осмотр
транспортных
средств
Получение
водительского
удостоверения
ДА/НЕТ (доля
ответов ДА)
Способ
определения
значения
Регистрация
транспортного
средства
предоставление
сведений из ГКН
2.2.5.
постановка на
кадастровый учет
2.2.3.
2.
2.2.4.
предоставление
сведений из ЕГРП
2.2.3.
1.
Регистрация по
месту пребывания
Понятность
предоставленной
информации
Возникновение
необходимости
в
получении
дополнительных
разъяснений
Наличие достаточных и
понятных разъяснений
Наличие
новых
требований,
не
известных
из
ранее
полученной информации
Время, которое было
затрачено на устранение
недостатков
Общее
количество
попыток
сдать
документы
Получение услуги
Получение информации
о стадии рассмотрения
обращения
Количество
личных
обращений
Соблюдение сроков
Регистрация по
месту жительства
2.2.3.
Получение
заграничного
паспорта
Позиция проверки
Получение
паспорта
гражданина РФ
Код
На основании проведенного анализа можно сделать следующие
выводы относительно стандартов предоставления наиболее массовых
государственных услуг:
- доступность для респондентов информации о порядке предоставления
государственной услуги можно оценить как среднюю (от 3,6 баллов
регистрация транспортного средства – до 4,4 баллов постановка на
кадастровый учет), хотя наиболее распространенным эффективным способом
получения информации является наиболее затратный - консультация на
личном приеме (55-100 %) в отличие от менее затратного получения
консультации по телефону (22-75 %), а получение информации по запросу –
наименее распространенный способ (6-50 %), что свидетельствует о
неперспективности взаимодействия с государственными органами таким
образом;
- сбор необходимого пакета документов, как правило не вызывает
сложностей (от 3,6 баллов для предоставления сведений из ЕГРП до 4,5
баллов для простого по составу документов получения водительского
удостоверения), причем информация как правило есть в сети Интернет, а
позднее при подаче новые требования к составу или оформлению
документов возникают не так часто (6-17 % случаев), причем самый
массовый процент случаев связан с регистрацией по месту жительства,
осуществление
которой
частично
делегировано
разнообразным
муниципальным учреждениям по учету граждан;
- уровень комфортности мест предоставления государственной услуги
оценивается респондентами как удовлетворительный (от 3,4 баллов при
получении гражданства РФ до 4,1 баллов при предоставлении сведений из
ЕГРП), причем наихудшее значение получили условия приема посетителей
(от 2,7 баллов для получения российского паспорта до 3,8 баллов для ряда
услуг Роснедвижимости);
- существенной проблемой остаются очереди – от психологически
приемлемых 20-25 мин. при получении сведений из кадастра объектов
недвижимости, до более чем часовых при получении загранпаспорта,
водительского удостоверения и регистрации транспортных средств;
- срок предоставления результатов услуги соблюдается практически в
100 % случаев, а самые низкий процент соблюдения сроков (82 %) у
получения
загранпаспорта,
предполагающего
нерегламентированное
взаимодействие ФНС и ФСБ.
Что касается сравнения результатов оценки соблюдения стандартов
комфортности услуг по наиболее массовым государственным услугам
(Таблица ), то наиболее существенным представляется вывод о том, что по
большому счету данные показатели практически не меняются, а значит либо
нужен более существенный интервал замера показателей, либо не
осуществляется
внедрение
инструментов
повышения
комфортности
предоставления государственных услуг.
Заключение
По мере развития системы государственных услуг в Российской
Федерации потребуется усложнять и ее мониторинг, включая в него новые
понятия: стадии зрелости предоставления услуг, анализ жизненных
ситуаций,
включающий
кластер
услуг,
оценку
удовлетворенности
потребителей услуг, оценку спроса потребителей на новые услуги.
Усложнение мониторинга будет возможно в случае, если государственные
структуры будут и дальше преследовать цели повышения качества услуг, при
этом выделяя достаточное ресурсное обеспечение мониторинга. Основными
параметрами, по которым на данном этапе и в дальнейшем будет
производиться измерение качества услуг, остаются: время оказания услуги,
количество процедур или шагов, которые необходимо совершить в процессе
получения услуги, стоимость услуги. Тенденции, связанные с организацией
процесса предоставления государственных услуг в электронном виде, а
также с необходимостью организации эффективного межведомственного
взаимодействия для их получения, будут существенно влиять на включение
тех или иных услуг в мониторинг.
Сближение методологии мониторинга с аналогичными зарубежными
исследованиями позволит в перспективе существенно улучшить позиции
Российской Федерации в международных рейтингах, а также даст
возможность обратить внимание на новые задачи и ориентиры, которые
должны соблюдаться государственными структурами в процессе оказания
услуг.
Ценность мониторинга определяется возможностью выявить проблемы
и предложить рекомендации по их преодолению на всех этапах оказания
услуги: от инициации до получения результата.
Целесообразно и в дальнейшем включать в мониторинг различные
инструменты опроса в зависимости от массовости услуги и глубины
проработки процесса ее предоставления, поскольку результат исследования
будет зависеть от мнения и оценок различных целевых групп респондентов:
граждан, экспертов, государственных служащих.
В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что результаты
мониторинга могут стать движущей силой для позитивных изменений в
качестве
существующей
системы
оказания
государственных
и
муниципальных услуг.
Литература
1. The User Challenge Benchmarking The Supply Of Online Public Services
7th
Measurement,
2007,
EU
–
Доступно
20.10.2011
-
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/e
gov_benchmark_2007.pdf
2. Digitizing Public Services in Europe: Putting Ambition into Action 9th
Benchmark
Measurement,
2010,
EU
-
Доступно
20.10.2011
-
http://www.epractice.eu/en/library/5283331
3. Doing Business 2011 (Russia), World Bank - Доступно 20.10.2011 http://www.doingbusiness.org/~/media/fpdkm/doing%20business/document
s/profiles/country/db11/rus.pdf
4. Global Entrepreneurship Monitoring – 2010 - Доступно 20.10.2011 http://www.gemconsortium.org/download/1319118866108/GEM%20GLOB
AL%20REPORT%202010rev.pdf
5. KPMG – Competetive Alternatives 2010 - Доступно 20.10.2011 http://www.areadevelopment.com/article_pdf/id97867_KPMG_FullReport.p
df
6. TEN
YEARS
OF
PRODUCT
MARKET
REFORM
IN
OECD
COUNTRIES - INSIGHTS FROM A REVISED PMR INDICATOR
ECONOMICS DEPARTMENT WORKING PAPERS No.695 - Доступно
20.10.2011 - http://emmanuelcombe.org/ocderegulation.pdf
7. WEF- Global Competitiveness Report, 2010-2011 - Доступно 20.10.2011 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_201011.pdf
8. OECD e-Gov Studies – Rething e-government Services: user centered
approaches,
2009
-
Доступно
20.10.2011
-
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos
/OCDE2011/OECD_Rethinking_Approaches.pdf
9. Australia: Interacting with Government, 2008 - Доступно 20.10.2011 http://www.finance.gov.au/publications/interacting-withgovernment/docs/interacting-with-government-report.pdf
10.United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging e-government at a
time of financial and economic crisis - Доступно 20.10.2011 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNDPADM/UNPAN038853.pdf
11.UN E-Government Survey: from E-Government to Connected Governance,
2008
-
Доступно
20.10.2011
-
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf
12.Global E-government Readiness Report, 2005 - Доступно 20.10.2011 -
13.Top of the Web: User Satisfaction and Usage Survey of E-government
services,
2004,
EU
Доступно
-
20.10.2011
-
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf
14.Мониторинг
качества
и
доступности
государственных
и
муниципальных услуг – 2010 – М. Изд. Дом ВШЭ, 2011 – 392 с. Доступно 20.10.2011
15.Распоряжение Правительства РФ №1555р от 17.10.2009 “План
перехода на предоставление государственных услуг и исполнение
государственных
органами
функций
исполнительной
в
электронном
власти”
-
виде
Доступно
http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=41117
федеральными
20.10.2011
-