Научно -к онсуль тати в ный сов ет при области

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Научно-консультативный совет при
Законодательном Собрании Нижегородской
области
Кремль, корп. 2, Нижний Новгород, 603082
тел./факс:439-07-42, 439-11-72,
Экспертное заключение
на проект закона Нижегородской области «О
системе бесплатной юридической помощи в
Нижегородской области», внесенного
Губернатором Нижегородской области
(проект № 529-5 от 6 июля 2012 г.)
В связи со вступлением в силу (15 января 2012 г.) Федерального закона
от 21 ноября 2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) объективно необходимо
приведение законодательства Нижегородской области в сфере оказания бесплатной юридической помощи в соответствие с федеральным законодательством. Возможно три варианта приведения законодательства Нижегородской
области в соответствие с федеральным в этой сфере:
1) внести изменения в действующий закон Нижегородской области от
10 октября 2003 г. № 94-З «Об оказании юридической помощи гражданам
Российской Федерации на территории Нижегородской области бесплатно»;
2) разработать закон «О системе бесплатной юридической помощи в
Нижегородской области», который вместе с действующим законом Нижегородской области от 10 октября 2003 г. № 94-З «Об оказании юридической
помои гражданам Российской Федерации на территории Нижегородской области бесплатно», устанавливающим основания и порядок реализации граж-
2
данами отдельных категорий права на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно, составит правовую основу оказания бесплатной
юридической помощи гражданам на территории Нижегородской области;
3) разработать новый проект закона Нижегородской области, кодифицирующий нормы о бесплатной юридической помощи гражданам на территории Нижегородской области.
В Нижегородской области был избран третий вариант совершенствования законодательства и до внесения Губернатором Нижегородской области
проекта закона Нижегородской области «О системе бесплатной юридической
помощи в Нижегородской области» (далее – проект Закона) было предпринято две попытки разработки проекта закона Нижегородской области по данным вопросам: Палатой адвокатов Нижегородской области и Главным
управлением Минюста России по Нижегородской области. Концепции
названных проектов прошли предварительное обсуждение на заседании
Научно-консультативного совета и общественных слушаниях, но поддержки
не получили. В соответствии с распоряжением Председателя Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 февраля 2012 г. № 25-р была
образована рабочая группа в целях совершенствования законодательства
Нижегородской области в области оказания бесплатной юридической помощи. На заседании данной рабочей группы проект Закона был рассмотрен 13
июля 2012 г. и был концептуально поддержан. Впрочем, отдельные положения проекта Закона вызвали дискуссию.
В целом, концепцию проекта Закона следует поддержать, однако следует отметить, что полноценной кодификации законодательства Нижегородской области в сфере бесплатной юридической помощи гражданам на территории Нижегородской области не получилось. Значительная часть содержания проекта Закона – дублирование норм Федерального закона (в ряде случаев – с ошибками: как грамматическими (в части 2 ст. 4 проекта Закона добавлена ненужная запятая), так и фактическими (пункт 1 ст. 7 проекта Закона
допустим только (предусмотрено ч. 1 ст. 14 Федерального закона) в случае
3
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, требования к данной процедуре установлены главой 4 Федерального закона от 6октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В целях совершенствования концепции проекта Закона следует разрешить ряд вопросов, устранить противоречия и снять проблемы:
1. Проект Закона направлен на формирование системы бесплатной
юридической помощи (четыре формы, две группы субъектов, категории
граждан, имеющие право на ее получение, основания ее оказания), но предмет правового регулирования оказался не соответствующим его названию.
Обычно под системой (от греч. Systema – целое, составленное из частей, соединение) понимается «4. форма организации, устройства чего-либо;
5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению»,1
«1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство».2
В проекте Закона некоторые виды бесплатной юридической помощи,
которые уже регулируются специальными нормативными правовыми актами
(в том числе федеральными законами) не предусмотрены. Более того, в проекте Закона даже не названы: федеральные территориальные органы государственной власти, находящиеся на территории Нижегородской области; редакции СМИ, активно работающие на актуальном поле консультирования
граждан по правовым вопросам; библиотеки – зачастую единственный инструмент доступа граждан к правовой информации; организации, занимаю-
Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.:
«Норинт», 2004. С. 742.
2
Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: Современный литератор,
2003. С. 741.
1
4
щиеся обработкой нормативного правового материала – справочные правовые системы и др.
Вероятно, систематизация нормативного правового материала по вопросам оказания бесплатной юридической помощи должна быть продолжена:
например, есть возможность подозреваемого и обвиняемого пользоваться
защитой бесплатно в уголовном судопроизводстве (ч. 4 ст. 16 УПК РФ); при
осуществлении предпринимательской деятельности бесплатное информирование осуществляется, например, ФНС России3 и т.д. Необходимо согласовать положения проекта Закона с действующим законодательством;
2. В проекте Закона так и не найдены ответы на вопросы:
почему в нарушение Устава ООН, ст. 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) и ст. 5 Венской конвенции о
консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.) в проекте Закона не сказано
о возможности участия в бесплатной юридической помощи на территории
Российской Федерации постоянных представительств международных организаций, дипломатических представительств и консульских учреждений
иностранных государств?
почему юридические клиники государственных образовательных
учреждений оказались отнесены к негосударственной системе бесплатной
юридической помощи, ведь затраты на их организацию и функционирование
осуществляются за счет бюджетных средств, а порядок их деятельности должен быть согласован с учредителями – органами государственной власти?
3. Предложенная в проекте Закона концепция бесплатной юридической
помощи противоречит некоторым положениям Конституции России. Так в
См.: Административный регламент Федеральной налоговой службы по исполнению
государственной функции по бесплатному информированию (в том числе в письменной
форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих
налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним
нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и
обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставлению форм налоговых
деклараций (расчетов) и разъяснению порядка их заполнения. Утвержден Приказом Минфина России от 18 января 2008 г. № 9н.
3
5
проекте Закона исчерпывающе перечислены вопросы, по которым предусмотрена бесплатная помощь, но ч. 1 ст. 48 Конституции России не предусматривает ограничений при оказании квалифицированной юридической помощи по отраслям законодательства. Получается, что по спорам, вытекающим из административно-правовых отношений, граждане не вправе получить
консультацию? А как быть с вопросами авторского права? Не названо избирательное законодательство и другие вопросы. А если ситуация сложная и
предполагает применение законодательства смежных отраслей права? Более
того, считаем, что в условиях динамичного развития российской системы
права любое перечисление отраслей законодательства бесперспективно, целесообразно использовать классификатор правовых актов, что прямо предписано п. 2 Указа Президента России от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»;
4. Ч. 2 ст. 19 Конституции России гарантирует «равенство прав и свобод человека и гражданина». Названная норма Конституции России в несколько искаженном виде изложена в Федеральном законе и ряде статей проекта Закона, что обусловило ее противоречие со ст. 14 проекта Закона (ограничивает право на получение бесплатной юридической помощи);
5. Ст. 7 проекта Закона определены полномочия органов местного самоуправления в сфере бесплатной юридической помощи, но ни в одну группу (государственную или негосударственную) системы бесплатной юридической помощи в Нижегородской области эта деятельность не отнесена. Считаем, что включить органы местного самоуправления в систему бесплатной
юридической помощи можно только при соблюдении базовых принципов
правового регулирования полномочий органов местного самоуправления,
установленных ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». При этом, учитывая, что потребители бесплатной юридической
помощи проживают в районах области, наиболее эффективно использовать
возможности органов местного самоуправления;
6
6. В Федеральном законе (считаем в нарушение ст. 10 Конституции
России) предусмотрено участие в оказании бесплатной юридической помощи, в основном, органов исполнительной власти, а, например, роль в этой системе Президента России (например, общественных приемных Президента
России, аппарата полномочных представителей Президента России в федеральных округах), Федерального Собрания Российской Федерации (например, работа с избирателями депутатов Государственной Думы России), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, судов, избирательных комиссий, контрольносчетных органов вообще не предусмотрена. Поэтому правильна идея, заложенная в ст. 8 и 10 проекта Закона (включить Законодательное Собрание
Нижегородской области в систему бесплатной юридической помощи на территории Нижегородской области), однако в Нижегородской области есть система органов государственной власти Нижегородской области, предусмотренная ст. 21 Устава Нижегородской области;
7. В проекте Закона «заложены», на наш взгляд, обременительные процедуры получения гражданами бесплатной юридической помощи. Кроме того, права граждан на получение бесплатной юридической помощи не связаны
с обязанностями субъектов оказания бесплатной юридической помощи.
Можно ли повторно обратиться с этим же вопросом к тому же субъекту? Не
исключает ли обращение к одному субъекту возможность обратиться к другому субъекту системы бесплатной юридической помощи? Если помощь не
оказана, или в результате оказания такой помощи правовое положение гражданина будет ухудшено – кто понесет ответственность, возместит убытки?
8. В законодательстве России нормативно не закреплено общее понятие – юридическая помощь, и его родовое понятие «бесплатная юридическая
помощь». В результате название проекта Закона, предмет проекта Закона (ст.
1) и его содержание оказались не согласованными между собой;
7
9. П. 4 ст. 3 проекта Закона предусматривает «контроль за соблюдением … норм профессиональной этики и требований к качеству юридической
помощи», однако в проекте Закона не названы такие нормы и требования;
10. Проект Закона содержит многочисленные отсылки к нормативным
правовым актам (к другим нормативным правовым актам – 52, «внутренних»
- 24). Считаем, что в проекте Закона, призванном систематизировать формы
оказания бесплатной юридической помощи, а соответственно и нормативные
акты по данным вопросам это недопустимо;
11. Наибольшие вопросы вызывает идея формирования государственных юридических бюро в Нижегородской области (порядок создания, структура и штатное расписание, требования к персоналу бюро, материальнотехнические и иные затраты). Вероятно необходимо тщательнее изучить результаты правового эксперимента по созданию государственных юридических бюро, который проводится по инициативе Минюста России и завершается в текущем году для поиска веских аргументов в пользу (или против) создания государственных юридических бюро в Нижегородской области.
Изложенное свидетельствует о том, что проект закона Нижегородской области «О системе бесплатной юридической помощи в Нижегородской области», внесенный Губернатором Нижегородской области
(проект № 529-5 от 6 июля 2012 г.) может быть рекомендован для принятия
Законодательным Собранием Нижегородской области в первом чтении, но
нуждается в существенной доработке.
Экспертное заключение подготовлено заведующим кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУВПО «Российская академия правосудия», к.ю.н., доцентом А.Р. Лаврентьевым.
Председатель
Б.Е. Шахов