Территории проблемного суверенитета
advertisement
Территории проблемного суверенитета 05.01.2007 Версия для печати Артур Цуциев «Непризнанные государства» - привычное явление на реальной политической карте мира, - карте, где цветовая штриховка территории государств отражала бы реальную протяженность их действенного суверенитета. Но на привычных картах мира мы не найдем ТамилЭлама или Сомалиленда, Турецкой республики Северного Кипра или Приднестровской Молдавской республики, Республики Китай или, теперь уже точно, [оккупированной] Республики Сербской Крайны. В настоящей статье мы попробуем кратко рассмотреть (1) некоторые аспекты международного политико-правового «фона», на котором существуют сегодня непризнанные государства и (2) то, как динамичная система международного права и правоприменения делает потребными те или иные политические стратегии в урегулировании сецессионистских конфликтов. Непризнанные государства как понятие и проблема. «Непризнанными» называют государства, обладающие двумя основными характеристиками: (а) Фактический суверенитет: иначе говоря, это политико-территориальные образования, обладающие ключевыми атрибутами государства и, прежде всего, способностью к эффективному и обычно «внутренне легитимированному» контролю над [хотя бы основной] территорией; в данном контексте «внутренней легитимацией» можно назвать процедурно и правозначно закрепленную волю некой политически определенной и достаточной части населения («народа», «нации»); (б) отсутствие внешней легитимации суверенитета: то есть отсутствие признания в качестве независимого государства и права/ возможностей вступать в соответствующие сношения с другими государствами. У подавляющего большинства непризнанных государств существует претензия на «полновесный», т.е. признанный другими государствами суверенитет. Непризнанные государства называют иногда «самопровозглашенными», что, как верно отмечено экспертами, не отражает специфики этих образований[1], но отражает именно процедурный акт «внутренней легитимации», то есть некую конституирующую образование политическую волю («народа», «нации», политической элиты – не обязательно местной), которая не получает внешнеполитической санкции со стороны хотя критически минимальной группы государств. Отсутствие признания не удаляет соответствующие образования с реальной политической карты, из контекста реальных межгосударственных отношений или из портфеля проблем, стоящих перед международными организациями и международным правом. Напротив, эти образования составляют одну из главных забот на всех этажах политики – мировой, региональной, национальной, местной. Я бы добавил к двум важнейшим атрибутам непризнанных государства еще один очевидный признак, который влечет за собой возникновение целого ряда соответствующих правовых и политических вопросов. Непризнанные 26.10.2007 Неприемлемое предложение Грузии не позволило прийти к решению в рамках СКК (считает сопредседатель СКК от российской стороны Ю.Попов) 11.09.2007 Североосетинская сторона будет добиваться освобождения задержанных Грузией Российских миротворцев Сопредседатель СКК 16.08.2007 Мурат Тхостов: «Вся ответственность за инциденты, подобные тому, что произошел 8 августа, ложится на грузинскую сторону» 09.08.2007 В Москве считают инцидент с обстрелом Грузии попыткой наколить ситуацию вокруг Южной Осетии 11.07.2007 Тбилиси не планирует участвовать в торжественных мероприятиях, посвященных вводу миротворцев в Южную Осетию 09.07.2007 Российский дипломат считает, что Санакоеву нечего делать на встречах СКК 04.07.2007 Книга А. Цуциева "Атлас этнополитической истории Кавказа (1774–2004)" признана лучшей в номинации «Лучшая книга в области социальных наук» 30.06.2007 Представитель Северной Осетии в СКК призвал Грузию вернуться за стол переговоров 29.06.2007 Комментарий Департамента информации и печати МИД России в связи c вопросами СМИ по поводу спекуляций о позиции России по грузино-осетинскому урегулированию 27.06.2007 Грузия продвигает «альтернативного» лидера Южной Осетии государства всегда расположены на территории, которая рассматривается международным сообществом[2] и каким-либо из признанных государств как часть территории последнего, поле его суверенитета. Таковое государство называется «родительским» или «материнским» (parent-state), отражая процесс «отпочкования» от него непризнанного образования. Но не всегда «отпочкование» очевидно в юридическом и историческом смысле. Иногда лучше подходят термины государство-носитель или государствопретендент, которые мы и будем употреблять, чтобы зафиксировать эту признанную правомочной претензию. Иначе говоря, существует: (в) наличие признанного международным сообществом права некоего государства-претендента на поглощение или «реинтеграцию» соответствующей территории (неявно - это легитимация претензии на уничтожение непризнанного государства). Стоит обратить внимание, что, несмотря на обычное признание международным сообществом территорий непризнанных государств частью государств признанных, статус рассматриваемых образований сохраняется как ожидающий «итогового определения» (т.е. в значительной мере признается и инерциализируется его неопределенность). Возникает, скажем так, феномен «упорядоченного беспорядка». Многие непризнанные государства так или иначе оказываются встроены в систему реальных международных отношений. Отсутствие «признанного статуса» есть тоже статус – территории с «проблемным» суверенитетом. По крайней мере, в таком статусе зачастую ограничивается суверенитет государствапретендента на осуществление всего спектра государственных прерогатив (в частности, возможности в одностороннем порядке определять искомый итоговый статус территории непризнанного образования). В чем состоит «проблема» или «проблемы» непризнанных государств? Некий общий перечень проблем мы сгруппируем по трем основным категориям, которые соответствуют трем основным характеристикам непризнанных государств: (а) [Суверенитет] - проблема самоопределения; формы самоопределения (внутреннее, внешнее); в чем состоит «право на самоопределение»; кто может выступать субъектом самоопределения и именоваться «нацией»; чем «нация» отличается от «народа»; каковы могут быть «модальности» суверенитета, которые позволяют совместить интересы государстваносителя и непризнанного государства. (б) [Признание или непризнание] – каковы критерии признания новых государств; как артикулировать ситуации фактически состоявшейся сецессии и возникновения нового государства; как обосновать признание сецессии тогда, когда действующее международное право этому препятствует. (в) [Подвешенность внутри «чужих границ»] – какие методы реинтеграции/ аннексии со стороны признанного государства-претендента считать законными и оправданными; каковы критерии блокирования таких попыток и основания для международной интервенции; каковы формы участия третьих стран/ международного сообщества в преодолении «статусной подвешенности» непризнанных государств. И проблема-резюме, связанная с общим восприятием и, отчасти, реальным функционированием непризнанных государств как вызовов не только международному политико-правовому порядку, но региональной и даже мировой безопасности: (г) [Международные правопорядок и безопасность] – какие существуют формы (подходы) национального или международного реагирования на имманентный риск эскалации конфликтов между непризнанными государствами и государствами-носителями; существует ли универсальный алгоритм в действиях международного сообщества в том, как возможно интегрировать уникальные, прецедентные решения в общую стабилизирующую функцию международного права и правоприменения; какие решения должны применяться в ситуациях «серых зон», «черных дыр», «криминальных очагов» «таможенных прорех» и т.д. и т.п. Карта непризнанных государств и не только. Семейство непризнанных имеет сложный состав и включает, по ряду существенных характеристик, не только de facto государства, но фактически отделившиеся или отделенные от государств-носителей образования, которые управляются внешней администрацией и не обладают собственным суверенитетом. Кроме того, ряд непризнанных государств не имеет каких-либо определенных границ, или зона фактического распространения их юрисдикции не совпадает с заявленными границами. Все эти образования могут быть названы «территориями альтернативного/ блокирующего суверенитета», чтобы подчеркнуть один важный аспект их существования – все они выступают как политический институт, нейтрализующий полноту суверенитета государства-носителя/ претендента. Суверенитет непризнанных государств всегда имеет «адресованный», обращенный к государствам-претендентам характер, и потому их концептуальная конструкция, равно как и перспективы урегулирования, зависят от того, как уже возникший механизм «властного противовеса» может быть вмонтирован в какую-либо более объемную и легитимную конструкцию власти, нежели само «непризнанное государство» или даже его государство-носитель? Прежде чем кратко рассмотреть некоторые из этих проблем в применении к случаям на постсоветском пространстве упомянем наиболее важные примеры непризнанных государств и территорий альтернативного/ блокирующего суверенитета в современном мире. · Республика Китай, территория которой после 1949 года и поныне ограничена островом Тайвань. Правительство Республики Китай продолжает признаваться в качестве легитимного правительства всего Китая 24 государствами и Ватиканом. Тайвань сохраняет фактически полновесные межгосударственные отношения с большинством стран мира через систему своих экономических и культурных представительств, которые играют роль фактических посольств Республики Китай в этих странах. Население – этнические китайцы (главным образом - ханьцы). · Тамил-Элам, самопровозглашенное государство в международнопризнанных границах Шри Ланки (охватывает значительную часть севера Цейлона). Тамил-Элам не признан ни одним государством и находится в состоянии периодически возобновляющейся войны с центральным правительством государства-носителя. Пользуется поддержкой мировой тамильской диаспоры. Население – тамилы (преобладающее население государства-носителя – сингалы). · Турецкая республика Северного Кипра (ТРСК) занимает северную треть острова Кипр. Провозглашена как независимое государство в 1983 году на территории, совпадающей с пределами турецкой оккупации острова (оккупация была осуществлена в 1974 году в «упреждение» угрозы фактической инкорпорации острова в состав Греции). ТРСК отделена от остальной территории Республики Кипр т.н. «зеленой линией», которая контролируется разъединяющими силами ООН. ТРСК признана Турецкой республикой и через нее осуществляет легальную торговлю с зарубежными странами. В 2004 году территория ТРСК – как международно-признанная часть Республики Кипр – де юре вошла в состав Евросоюза, оставаясь фактически вне его. При вхождении в Евросоюз в обеих частях Кипра был проведен референдум, на котором была осуществлена попытка реинтеграции страны по т.н. «плану Аннана». По этому плану предполагалось [вос]создание на федеративных началах единого кипрского государства, состоящего из двух конституирующих частей – турецкой и греческой. Греческая часть Кипра отвергла большинством голосов модель и условия реинтеграции страны по данному плану, не желая легализовывать имущественные и демографические последствия войны, приведшей к разделу острова. · Косово, ныне территория под управлением ООН и международной оккупацией, находящаяся в пределах международно-признанных границ Сербии. В 1999 году Косово было фактически изъято из юрисдикции/ суверенитета Югославии с помощью ввода международных сил и установления внешней администрации, (что выступило следствием массовых гуманитарных «издержек» ударов югославской армии по «социальной базе» Армии освобождения Косово). Население – албанцы (более 90%), остальные – сербы, цыгане. · Автономный (Иракский) Курдистан, фактически независимое государство в Северном Ираке (1991-2003), существовавшее приопределенных военных гарантиях извне и реинтегрированное ныне в состав оккупированного международное коалицией Ирака. Возвращение курдского автономного региона в состав Ирака оказалось возможным только в ходе разгрома унитарного Ирака силами международной коалиции и серьезных политических и конституционных изменений государстваносителя. Пользовалось и пользуется поддержкой мировой курдской диаспоры. Теперь мы обратимся к «нашим» случаям. · Нагорно-Карабахская республика, юридически непризнанное (в т.ч. и Арменией) государство в международных границах Азербайджана. Провозглашено в 1991 году в ходе параллельно развивающихся процессов внешнего самоопределения Азербайджанской ССР (в отношении СССР) и Нагорно-Карабахской автономной области (в отношении самой Азербайджанской ССР). Фактический статус НКР как независимого от Азербайджана государства обеспечен победой карабахских армян в кровопролитной войне 1991-1994 гг. Территория НКР и «пояс безопасности» (районы собственно Азербайджана, оккупированные силами НКР) отделены от Азербайджана линией прекращения огня, которая находится под международным мониторингом. НКР осуществляет внешнеполитические связи через Армению и мировую армянскую диаспору. Существует переговорный процесс под эгидой т.н. Минской группы. · Приднестровская Молдавская Республика, непризнанное государство в международных границах Молдовы со смешанным русско-украинскомолдавским населением. Находится в левобережной по Днестру части бывшей Молдавской ССР плюс частично г.Бендеры. Провозглашено как независимое образование в ответ на угрозу включения Молдовы в состав Румынии и в ходе вооруженного конфликта, инициированного центральными властями Молдовы. ПМР и Молдова вовлечены в переговорный процесс с международным участием/ посредничеством. · Республика Абхазия, провозглашена как независимое государство в 1992 году в ходе войны, начатой вооруженными силами тогдашнего центрального правительства Грузии («Госсовет») против автономной республики, находящейся юридически в составе Грузии. С 1994 года действует соглашение о прекращении огня, в соответствии с которым в зоне соприкосновения/ разъединения сторон в конфликте размещены Коллективные силы по поддержанию мира (под эгидой СНГ). Под контролем Грузии остается часть территории Абхазии (Верхняя Кодори). Абхазия имеет развитые экономические и культурные связи с Россией, в том числе на уровне отдельных субъектов РФ Южного федерального округа. Абхазия и Грузия вовлечены в переговорный процесс с международным участием/ посредничеством. · Республика Южная Осетия, провозглашена как независимое государство в 1992 году в ходе вооруженного конфликта с центральным правительством Грузии. С лета 1992 года действует Сочинское российскогрузинское соглашение, по которому в зоне конфликта размещены Смешанные силы по поддержанию мира. Юрисдикция властей Грузии сохраняется в восточной части Южной Осетии (в Ленингорском/ Ахалгорском районе) и нескольких других анклавно расположенных секторах. Южная Осетия имеет развитые социально-экономические связи с Северной Осетией и другими субъектами РФ Южного федерального округа. Южная Осетия и Грузия вовлечены в переговорный процесс с международным участием/ посредничеством. Косвенный вывод из этого обзора-перечисления состоит в том, что международная политико-правовая практика включает в себя различные формы и механизмы взаимоотношений, с помощью которых происходит «нормализация», скажем так, отклоняющихся/ нелегитимных случаев государственного суверенитета, встраивание феномена непризнанных государств в относительно стабильную парадигму современного мира, «состоящего» из государств признанных. Попытки полностью изолировать непризнанные государства, поместив их в вакуум международного бойкота, имеют мало шансов на успех. Помимо полновесных дипломатических отношений существуют иной формат и иные уровни трансграничных отношений, в различной степени оформленных и публичных. Сам спектр этих «до-дипломатических» отношений весьма широк – от развитых хозяйственно-экономических связей, включая военнотехническое сотрудничество, и соответствующей практики хозяйствующих субъектов до символического, но важного репертуара политических жестов по признанию.[3] Важнейшим механизмом включения непризнанных образований в систему международных политико-правовых отношений являются соглашения о статус-кво (в том числе и соглашения о прекращении огня и миротворческих операциях) и институт многостороннего переговорного процесса. В целом, продолжительное существование непризнанных государств и стабилизирующие статус-кво усилия международного сообщества есть паллиативное решение коллизии между двумя крайностями - правом государства-носителя на территориальную целостность и состоявшимся военно-катастрофическим отделением части территории, находящейся под эффективным, но «альтернативным» суверенитетом. Право на самоопределение и исторические окна сецессии Современные проблемы непризнанных государств существуют и развиваются в контексте уже достаточно старой и не столько правовой, сколько политической коллизии между «правом государств на территориальную целостность» и «правом народов на самоопределение». Этой коллизии и проблемам ей сопутствующим посвящены библиотеки литературы. Здесь мы отметим лишь некоторые моменты, связанные с эволюцией «права на самоопределение» и подойдем к тем шансам, которые существуют для соискателей внешнего самоопределения сегодня, т.е. в контексте современного доминирующего понимания и применения «права на самоопределение». Право на самоопределение прошло три основных исторических эпохи своей трактовки/ политической и правовой релевантности. Первоначально, где-то с середины XIX века «самоопределение» трактовалось не как право, но принцип, – принцип, означающий в том конкретном изначальном/ европейском контексте возможность для народов, говорящих на одном языке, объединяться и формировать новое государство. Чуть позже, в конце Первой мировой войны, принцип самоопределения послужил ведущим юридическим объяснением дезинтеграции Австро-Венгерской и Оттоманской империй. Будучи принципом, а не правом, самоопределение имело очевидные ограничения, связанные с Realpolitik, в частности – для успешного внешнего самоопределения нужны были поддержка влиятельных «держав». Кроме того, предполагаемое новое государство должно было иметь реальные шансы на экономическую и политическую состоятельность. Второй – деколонизационный - этап в эволюции права на самоопределение начался с принятием Устава ООН в 1945 году, в котором самоопределение также фигурирует как принцип, но не право. И хотя самоопределение не предусматривало в 1945 году обязательной дезинтеграции государствносителей «проблемных регионов» (многие из ключевых игроков были еще империями), употребление понятия «самоопределение народов» подразумевало нечто большее, чем суверенное равенство государств. Эксперты полагают, что одним из важнейших вкладов ООН в международное право является сдвиг от провозглашения в Уставе ООН «принципа самоопределения» к признанию «права на самоопределение»[4]. Однако, особенностью обретенного к началу 1960-х годов «права», стало то, что ООН, риторически ссылаясь на «право всех народов на самоопределение», реально имело ввиду право колоний (колониальных территорий) на независимость от их метрополий. Право на самоопределение не имело никакого отношения к национальным группам, этничности и претензиям на ее политическое обрамление. Именно территории и их население (как прото-нации в политическом, а не этническом смысле), но не народы, воспользовались правом на независимость. Это было право бывших колоний на независимость, не более того. На третьем, нынешнем историческом этапе эволюции права на самоопределение возникают попытки соединить «этнокультурное понимание» права на самоопределение (как право этнических групп на создание «своих» политических образований, включая независимое государство) и право бывших колониальных территорий/ политических (прото-)наций на независимость от метрополий. В начале 1990-х годов в этот тренд оказалась встроена дезинтеграция «социалистических федераций» и возникновение новых независимых государств на их территории, а точнее – из уже определенным образом конституционноструктурированной территории этих распадающихся государств (имеется ввиду наличие конституционно-закрепленного права на сецессию и сама формальная структура государств-федераций, конституированных субъектами и «состоящих» из них). Именно это последнее обстоятельство, а именно конституционная структурированность территории (СССР и Югославии), позволила международному сообществу упорядочить мультипликационный эффект самоопределения и сузить уместность его дальнейшего применения. Об этом бы подробнее скажем дальше, а пока заметим некоторый итог третьей эпохи в развитии права на самоопределение: в «современном международном праве нет права на сецессию и нет даже какого-либо предварительного согласия в том, какие критерии могли бы быть использованы в будущем для определения того, когда сецессия должна быть поддержана». С другой стороны, в международном праве не существует и запретов на сецессию. Если страна дезинтегрирована в результате гражданской войны, международное право не возводит барьеров для признания двух или более новых государств. Но это совершенно иной случай, нежели признание права какой-либо группы на отделение от существующего государства[5]. Оглядываясь на три эпохи в эволюции принципа/ права на самоопределение, можно заметить, что реальные окна внешнего самоопределения открывались только тогда, когда возникала необходимость юридически освоить масштабные сдвиги в реальной политической карте мира, упорядочить политическую архитектуру всего мира. Отсюда неизбежно «право на самоопределение» не может не выступать в своей «рестриктивной версии»[6], когда в нормализованном, принявшем форму устойчивой парадигмы международном праве целостность государств всегда получает приоритет над правом на самоопределение. Очевидно, что непризнанные государства – это сохранившиеся осколки «времени перемен» в пределах эпох стабилизации. Признание и непризнание, целостность и uti possidetis Итак, во время кризиса и последующей деинтреграции Югославии и СССР открылось «окно возможностей», когда право на сецессию было легитимировано с помощью международного права и актами о признании новых независимых государств. В результате серьезных политических и правовых усилий, преодолевающих массу противоречий[7], кристаллизовалось следующее преобладающее понимание «права на самоопределение» для неколонизационного контекста: правом на самоопределение/ независимость могут воспользоваться только конституирующие части федеративных государств и только в ситуации дезинтеграции последних. Другими словами, юристы помогли политикам обосновать признание сецессии Словении и Хорватии с помощью утверждения о том, что центральные институты Югославии уже перестали выполнять функцию представительства конституирующих федерацию субъектов. Т.е. самоопределение Словении и Хорватии были трактовано не как сецессия, но как создание новых государств на территории уже не существующего, фактически упраздненного. Для советского случая стоит упомянуть, что независимость Эстонии, Латвии и Литвы от СССР была признана большинством европейских стран в августе 1991 года, т.е. до роспуска союзного государства и вне привязки к процессу демонтажа союзного государства. Европа стремилась отличить в правовом смысле случай с тремя балтийскими республиками от других советских республик. Юридическая корректность признания прибалтийской сецессии была обеспечена тезисом о «восстановлении суверенитета и независимости балтийских государств» (многие западные страны не признавали советской аннексии Балтии в 1940 году). Но в случае с Украиной, например, видно, что цепь актов международного признания ее независимым государством началась 2 декабря 1991 года, т.е. также до упразднения СССР [8]. В украинском случае пионером признания сецессии оказалась Канада с ее мощной (западно-)украинской общиной. Формально юридическое признание фактической сецессии новых государств было сделано международным сообществом со ссылкой/ «опорой» на внутренние для СССР и Югославию конституционные нормы [9]. Именно национальное законодательство разваливающихся государств оказалось каналом проникновения «права на самоопределение» в международную практику. В правовом и политическом смысле существенно то, как оказывается связана идентификация тех или иных внутренних кондиций государств с запуском механизма вмешательства и запуском кампании в международных институтах по признанию сецессии или, по меньшей мере, введению особого статуса на «угрожаемых территориях». Очевидно, что практика международного правоприменения следует за важными сдвигами и выполняет функции стабилизатора уже происшедших или политически неизбежных событий. При формальной универсальности применяемых норм существуют исключения, трактовки, коллизионные аспекты и другие «связывающие» универсальность норм обстоятельства. Посмотрим, как были предотвращены риски «мультипликации» внешнего самоопределения в Югославии и СССР. Попытка внешнего самоопределения сербских территорий в самой Хорватии и, в еще большей степени, в Боснии и Герцеговине была блокирована именно как попытка сецессии и «изменения границ». Даже не смотря на фактическое разрушение Боснии и Герцеговины в ходе гражданской войны и несоответствие этого государства не только упомянутым новым Guidelines, но и классическим требованиям к состоятельному государству, должному быть признанным, Босния и Герцеговина была сохранена международным сообществом в границах бывшей республики – субъекта СФРЮ. Стоит обратить внимание на ключевой элемент в механизме по воссозданию Боснии и Герцеговины – наличие международно-правового основания (Дейтонское соглашение) в формировании новых конституирующих это государство образований (Республики Сербской и Мусульманско-Хорватской федерации). Другими словами – целостность разделенной войной БиГ оказалась возможной только благодаря извне-поддержанному и веско сопровожденному внутреннему конституционному переустройству. Только признание права на самоопределение Республики Сербской позволили вернуть эту территорию в состав БиГ. Равно, как и с Кипром или Молдавией – любые сколько-нибудь трезвые модели реинтеграции этих стран будут предполагать именно институциализацию сложившихся де факто внутренних границ контроля между сторонами конфликта[10] как границ конституирующих новое общее государство образований. Обратимся к ситуации с роспуском СССР. Право автономий на сецессию от отделяющихся от СССР союзных республик было закреплено законодательно. Согласно Закону СССР от 3 апреля 1990 года "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзных республик из СССР" автономные образования имели возможность самоопределяться в самостоятельные субъекты союзной федерации вплоть до выхода из состава союзных республик, куда они были включены. В указанном законе устанавливалось: "в союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум [о выходе из СССР] проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о своем государственно-правовом статусе". На момент выхода Грузии и Азербайджана, имевших статус союзных республик, из распавшегося СССР Абхазия имела статус автономной республики, а Южная Осетия и Нагорный Карабах - статус автономных областей, и в соответствии с законом они получали законное право на свободное определение своего статуса вплоть до провозглашения независимости. Это законное – по советским меркам право – было окончательно «преодолено» упразднением СССР. Обратим внимание, что в каждом из случаев с «сепаратистскими» автономиями речь не идет об этническом самоопределении, но самоопределении «территорий», имеющих достаточно четкие границы, существующих как политические институты, выражающие волю населения территории, но не этноса. Понятно, что на деле «демос» территорий оказался этнически-существенно определенным. И в случае с Югославией, и в случае с СССР, для международно-правовой легитимации границ между союзными республиками в качестве границ между новыми независимыми государствами был использован принцип uti possidetis. «Комиссия Бадинтера», опираясь на толкование принципа Международным Судом[11] и ссылкой на имеющиеся прецеденты[12], определила, что внутренние границы республик, конституировавших Югославию к моменту ее распада, должны остаться на прежнем месте и, таким образом, стать международно-признанными границами независимых государств. Помимо этого есть договорноправовые акты, которые легитимируют прежние границы как новые межгосударственные. В случае границ бывших советских республик, Соглашение о создании СНГ закрепляет «уважение территориальной целостности и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества». Политическим основанием в применении принципа uti possidetis выступает попытка минимизации издержек в формировании границ бывших колониальных территорий путем признания законными «унаследованных» границ. В литературе отмечается, что «одна из важнейших особенностей концепции uti possidetis» обычно остается в стороне. Речь идет о «временном характере предписываемого поведения. Признание разграничения, произведенного другим сувереном имеет значение лишь на момент правопреемства. Сразу же после акта признания вступает в действие тот же механизм международного согласования, который действует при установлении границ ad nova. С этого момента место обязательства uti possidetis занимает обязательство мирного разрешения международных споров».[13] Принцип uti possidetis, который был использован и при разделе Югославии, как известно не позволил предотвратить кровопролития и формирования непризнанных государств внутри «новых старых границ». Так что принцип uti possidetis нуждался и будет нуждаться в веском дополнении – в институтах урегулирования уже происшедших конфликтов и фактической сецессии. Скажем, Армения вполне может признать использование принципа, сохраняющего ее границу с Азербайджаном «на прежнем месте». Из такого признания старой границы никак не следует признание НКР частью Азербайджана. Формально субъектом конфликта с Азербайджаном является не Армения, а НКР. Uti possidetis, а точнее применение этого принципа эпохи деколонизации к новейшим случаям в Югославии и СССР, «оставило» несколько de facto отделившихся территорий в новых, международно-признанных границах государств-носителей. Возникла гирлянда «непризнанных государств», оснащенных устойчивой системой внешних отношений и элементами внешней правосубъектности (хотя и ограниченной концепцией «стороны в конфликте», «воюющей стороны»). Авантюризм политического руководства государств-носителей, устремленных к решению конфликтов военным путем, уступил место сложному и размеренному переговорному процессу с выраженным наднациональным присутствием. Одновременно в политической и экспертной среде начало возникать понимание, что «цементирование существующих границ» может оказаться непродуктивным подходом именно в отношении общей стабильности системы международного правопорядка. Для международного права и политики обострился вопрос о том, какие должны быть исключения в правило «нет-права-на-сецессию», касающиеся государств, чьи границы международно-признаны, но фактически не сохранены. Х.Ханнум полагает, что первое исключение должно состоять в признании права на сецессию там, где существуют массовые «этнически сфокусированные» нарушения прав человека, «приближающиеся к геноциду». Второе исключение связано с лишением в данном государстве возможности политического представительства.[14] Нам представляется, что оба эти критерия очевидно касаются случаев, когда территория возможной сецессии находится под контролем центральных властей. Ведь массовые нарушения прав человека и «непредставленность в органах власти» возможно идентифицировать только в определенных временных или политических рамках. Строго говоря, даже сейчас сецессия Косово от Сербии не может быть обоснована по этому критерию: признать отделение Косова можно было от милошевской Сербии, но не от сегодняшней. Таким образом, эти исключения играют роль скорее функционального предупреждения о возможном признании сецессии, нежели ее актуального политико-правового основания. Эти исключения из правила выступают основанием для оправданной внешней интервенции, но не для правового обоснования сецессии. Перечень из двух исключений не дает основания для признания сецессии для образований, возникших в результате внутренних военно-политических катастроф (даже БиГ была сохранена). Другими словами, для признания, скажем, НКР или Абхазии единственным легитимирующим основанием, исходя из указанного перечня исключений, может быть только новая война с массовыми жертвами среди гражданского населения, начатая со стороны бывших республик-носителей. «Хорошенькое» дело! Интервенция и международные параметры В этой связи мы обратимся к следующему сюжету. Итак, признание за государством-носителем «территориальной целостности и суверенитета» над де факто отделившейся территорией есть признание права претендовать и осуществлять меры по распространению/ утверждению здесь своей юрисдикции. Скажем, сегодня признание территориальной целостности Грузии означает признание ее претензий на восстановление юрисдикции центральных властей Грузии в границах бывшей Грузинской ССР обоснованными с точки зрения международного права. Строго говоря, у Грузии сегодня нет искомой целостности/ суверенитета, но есть право на них. Главный вопрос в том, какие меры будут трактоваться легитимными для реализации такого права. К каким механизмам реализации «территориальной целостности» может прибегнуть государство? Т.е перед международным правом/ политикой стоит не только проблема как определять исключения из правила запрета на сецессию, но как регулировать право «на восстановление суверенитета/ территориальной целостности» и фактические действия государств-носителей. Выше мы говорили о том, что «массовые этнически-избирательные нарушения прав человека» могут стать основанием для признания сецессии. Здесь же речь идет не столько об угрозе санкции на сецессию – как меру, ограничивающую произвол в выборе «средств» государством-носителем, сколько о санкции на фактическое вмешательство. Существует ли универсальные международно-признанные критерии для таких санкций? В операции «Шторм» 4-7 августа 1995 года хорватские вооруженные силы уничтожили непризнанное государство Республика Сербская Крайна. Около полумиллиона сербов вынуждены были покинуть Хорватию к исходу 1995 года. Почему вытеснение сербов и уничтожение Сербской Крайны не сопровождалось ударами по Хорватии (как сопровождалось вытеснение косоваров и разгром их формирований югославской армией авиаударами НАТО по Югославии)? Значит ли это, что военная операция по восстановлению суверенитета/ юрисдикции Хорватии над Крайной легитимная мера? Вероятно, существует набор критериев легитимации, большинство из них носит не просто конвенциональный характер, но есть предмет некоего дескриптивного компромисса между ключевыми субъектами, наделенными правом вырабатывать определения (определения, которые имеют свойство становиться основаниями для интервенций или неинтервенций). Более того, международное сообщество может демонстрировать удивительную гибкость в применении принципов: скажем фактическое ограничение суверенитета государства может сопровождаться утверждениями об уважении его суверенитета и территориальной целостности. Летом 1999 года, когда НАТО бомбило Югославию, Совет Безопасности ООН принимает Резолюцию 1244, в которой «подтверждается приверженность стран-членов суверенитету и территориальной целостности Федеративной республики Югославия и других государств региона, как это определено Итоговым Хельсинкским Актом и приложением 2»[15]. Таким образом, «уважение/ признание территориальной целостности» может выступать, скажем так, контекстуально-связанным принципом, ограниченным в своих фактических следствиях. Наличные случаи интервенции и практика установления международной администрации над частью национальной территории, а также вероятность того, что случаи могут иметь повторяющийся характер, заставляет юристов и политиков обращаться к необходимости разработки соответствующего правового инструментария[16]. Мы перейдем сейчас к следующему вопросу: есть ли примеры успешного, мирного преодоления сепаратистских движений, которые (движения) в различной степени вышли бы на «орбиту» непризнанных государств, но в итоге оказались реинтегрированы в политико-правовое пространство своих государств-носителей? Случаи преодоленных и сохраняющихся (тлеющих) «сепаратизмов»[17]. Случаи сепаратизма можно типологизировать следующим образом: · относительно успешный сепаратизм, не добившийся признания сецессии (viable de facto state); · победивший сепаратизм (международное и национальное признание сецессии и образование нового государства); · интегрированный сепаратизм (создание и реализация конституционной или договорной модели, позволяющей преодолеть угрозу сецессии или регламентировать ее процедуру); · тлеющий сепаратизм (развернутое движение, которое однако не контролирует территорию в режиме блокирующего суверенитета); · разгромленный сепаратизм. Просмотрим некоторые примеры, где для нас особенно важны именно случаи мирного преодоления сепаратизма, т.е. признаки политико-правовых моделей, с помощью которых удалось бы реинтегрировать в состав государства-претендента непризнанные образования. · Татарстан, провозгласил себя суверенным государством в начале 1990-х годов, но он не заявлял об отделении от России и не блокировал российской юрисдикции на своей территории (случай не может считаться примером преодоленной сецессии за отсутствием таковой; отметим только, что Договор о разграничении полномочий между РФ и РТ безусловно сыграл важную роль предотвращении сецессионистской траектории Татарстана); · Чечня как непризнанное государство (1996-1999 гг.) стало базой вооруженной вылазки в Дагестан и в итоге было разгромлено федеральными силами осенью-зимой 1999 года. Чечня возвращена в политико-правовое пространство России как одна из республик в составе РФ. Этот пример тоже не подходит – мы ищем политико-правовую, невоенную форму реинтеграции непризнанного государства. · Гагаузия (Гагауз Ери) – фактически выходила из подчинения Кишинева в 1990-1994 гг., возвращена в состав Молдовы как автономное образование, получив, помимо прочего, право на внешнее самоопределение[18]. · Республика Сербская - была реинтегрирована в состав Боснии и Герцеговины, получив статус конституирующего субъекта, причем сама государственная конструкция БиГ опирается на внешние (по отношению к национальному законодательству) договорно-правовые основания (Дейтонское соглашение). · Аджария, успешно реинтегрированная в состав Грузии, никогда не заявляла о намерении отделиться от государства-носителя и не может рассматриваться как случай мирно отмененной/ преодоленной сецессии. · Иракский Курдистан, существовал как международный протекторат и был реинтегрирован в состав Ирака в ходе оккупации последнего и осуществленных здесь под внешним патронажем конституционных реформ. · Попытка реинтеграции ПМР и Молдовы в рамках концепции общего государства и равноправных договорных отношений была сорвана новейшими усилиями Кишинева. · Пример успешного преодоления конфликта в Южном Тироле, которым либеральные модели реинтеграции Грузии соблазняют Южную Осетию и Абхазию, но который не адекватен задаче по следующей причинам: (а) в Южном Тироле не было военно-катастрофической операции со стороны Италии и родившейся в этой войне «независимости» провинции; (б) образцово-модельный согласованный статус Южного Тироля в составе Италии стал возможен только в контексте реинтеграции Италии в единое с Австрией государственное образование – Евросоюз. · Реинтеграция Косово в Сербию даже сербами мыслится без обретения Белградом функций управления краем, при сохранении элементов внешнего управления и военного присутствия в крае. · Качинское государство в Мьянме: очевидно, что только конституционная перестройка Мьянмы и возвратный откат от унитаризма способны, пока номинально, восстановить единство страны. Ни один из примеров успешного преодоления сецессии и мирной ликвидации de facto государства не может быть реализован в «двустороннем формате». Все сколько-нибудь основательные и мирные политико-правовые модели реинтеграции непризнанных государств предполагали кардинальную конституционную перестройку государстваносителя (и создание соответствующей ниши, куда бы встраивалась уже существующая конструкция непризнанного государства). Происходит не преодоление-уничтожение функциональной конструкции непризнанного государства, его институтов и его внутренней легитимности, а их имплантация в более объемное политическое образование. Для нас существенно следующее: практически все непризнанные государства выросли из внутренних военно-политических катастроф и оказались способны на устойчивое существование в решающей степени лишь благодаря внешнему вмешательству. Именно внешний фактор выступает обязательным атрибутом становления любого из непризнанных государств в качестве сколько-нибудь устойчивого образования. Миротворческие интервенции и международно-правовые усилия вынуждены поддерживать сам феномен стабильно существующих непризнанных государств как альтернативу войне. Набор средств политико-правовой артикуляции этих проблем в международно-правовом и политическом плане вовсе не сводится к парадигме «восстановления территориальной целостности». Эта общая система артикуляции феномена непризнанных государств выступает как подвижная, динамичная система правил и исключений именно потому, что в современном мире ни целостность государств, ни право наций на самоопределение не играют определяющей роли – они лишь функциональные упорядочивающие инструменты в миропорядке, опирающемся на более основательные ценности. Доктрина сбалансированной избирательности: Косово vs Южная Осетия и Абхазия? Несмотря на «закрытие окна сецессий», проблемы с непризнанными государствами осталются и воспроизводятся во многих регионах. Понятно, что ни международное право, ни внешнеполитические стратегии ведущих государств не могут игнорировать эти ситуации. Компромисс между правовым универсализмом и политическим прагматизмом наиболее очевиден при анализе национальных стратегий. Посмотрим, как рефлексируется и обосновывается стратегия ведущей мировой державы, у которой есть более всего возможностей следовать ригидности международных правил, чем у какой-либо другой страны. Мы читаем, что «Соединенные Штаты не имеют иного выбора как избегать ясных доктрин и ясных принципов, когда дело доходит до движений за самоопределение, так как это окажется бедственным для США – оказаться вовлеченными в далекие конфликты благодаря каким-то жестким принципам… Единственное исключение – защита прав человека и абсолютная невозможность терпеть геноцид… Политики должны оставлять свои формулировки по проблеме самоопределения достаточно неясными, так как невозможно артикулировать самоопределение эксплицитно и безотносительно контекста»[19]. И далее, «сецессия – есть легитимное осуществление самоопределения в некоторых случаях, особенно в ответ на серьезные и систематические нарушения прав человека, и когда возникшее в итоге образование оказывается экономически состоятельным. Таким образом, жесткое отрицание сецессии было бы легковесным (unsound) подходом, … и право на сецессию не может каждый раз быть исключено только потому, что того требует принцип». Показателен итоговый вывод обсуждения проблемы на цитируемом «круглом столе»: «в общем, США должны быть озабочены не столько исходом этой борьбы [между государствами-носителями и сецессионистскими движениями], сколько средствами, которые используются; международная политическая стабильность скорее может быть поддержана фокусировкой на самом процессе, нежели упорством в попытке манипулировать событиями, дабы уместить их исход в заранее предрешенный результат» [20]. Теперь вновь вернемся к нашим местным реалиям и их общемировому контексту. Дипломатический дискурс урегулирования в Абхазии и Южной Осетии наполнен мантрой «признания территориальной целостности и суверенитета Грузии». Именно этот акцент делается практически во всех международных messages по проблеме. Не столько нахождение компромисса между сторонами-в-конфликте, взаимоприемлемого решения противоречий, но признание «целостности Грузии» обозначено безусловной целью урегулирования. Политические, правовые и даже концептуальные возможности того, что эта целостность/ суверенитет может иметь различные модальности, полноту, временную и функциональную развернутость, в такой акцентировке почти сознательно уничтожаются. В таком «редукционистском», одномерном подходе прослеживаются идеологические мотивы, не связанные прямо с урегулированием в Грузии, но имеющие самое непосредственное отношение к тому, как развивается общая система, скажем так, международно-правовой и международнополитической артикуляции проблемы непризнанных государств, сецессии и самоопределения. Дело в том, что в актуальном международно-правовом и политическом фокусе этой проблемы, по крайней мере – в евроатлантическом фокусе, находятся сегодня одновременно несколько параллельных сюжетов, связанных с воспроизводством «сецессионистских конфликтов». То, каким образом организованы, распределены и сбалансированы акценты политико-правовых и идеологических стратегий ведущих конструкторов международной политико-правовой реальности между этими сюжетами показывает следующее: «вынужденные» – по целому перечню параметров – прецеденты в каком-либо одном случае должны быть таким образом отретушированы/ откамуфлированы «общим подходом к другим случаям», чтобы вся система решений по рассматриваемой категории проблем оказалась относительно устойчивой и неизменной. Система сбалансированной избирательности в «работе» международного права, институций/ субъектов, его осуществляющих, развивается как неизбежно контекстуальное, политически обрамленное и нагруженное правоприменение. Прецеденты срабатывают здесь как инструменты общей стабилизации системы решений по проблеме «целостность vs самоопределение» и реализации иных, более фундаментальных интересов, нежели интересы отдельных «материнских» государств или, тем более, отдельных субъектов сецессии. Какая такая экстренная возникла настоятельность в последние два-три года, чтобы конфликты в Грузии (по крайней мере, один из них) оказались of high-profile issue для международных политико-правовых институций именно в режиме акцентированного утверждения «территориальной целостности материнского государства» и соответствующих попыток эти конфликты разморозить. Ни по остроте противостояния между сторонами в конфликтах (в Южной Осетии - десять стабильности 1993-2003, когда не погиб ни один миротворец и ни один представитель сторон), ни по масштабности «очага нестабильности», конфликты в Грузии не могли рассчитывать на то, что станут объектом такой повышенной озабоченности международного сообщества и мировых держав. Следует сказать, что некоторые западные эксперты оказываются вовлечены в увлекательную задачу по созданию мифа о «криминальных анклавах» в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье.[21] Так Д.Линч полагает, что «постсоветские де факто государства… пронизаны преступностью. Они представляют сразу несколько внешних угроз … и обречены на коллапс».[22] Вводный тезис его книги – «решение по преодолению сложившегося статус кво должно быть найдено, и оно должно быть скорым». Есть две основные причины для такой спешки: (а) комплекс проблем вокруг обеспечения должной «санитарно-политической» дистанции Грузии от России при параллельном укреплении Грузии/ канала транспортировки каспийского углеводородного сырья и (б) Косово. Первая причина заставляет влиятельных наблюдателей определять самопровозглашенные государственные образования Абхазию и Южную Осетию не столько в качестве итогов определенной политики нациестроительства в Грузии (и ее, Грузии, ответственности!), но как форму российской экспансии, как pappet-states, функция которых – держать Грузию на крючке, не позволяя ей обрести кондиции высокой внутренней готовности для того, чтобы быть плавно включенным в НАТО и стать кандидатом/ членом ЕС. Соответственно, контрстратегия – кардинально снизить российское влияние в Грузии – не только и не столько с помощью удаления этих крючков и реинтеграции бывших автономий в Грузию, сколько потворством мифам об угрозе российской аннексии этих образований и унавожением политической русофобии в Грузии. Для Грузии создали наивный план урегулирования, план, который она желала бы реализовать, но который не соответствует ни одному из базовых требований к урегулировании подобного рода конфликтов. А к таковым относиться институциализация мер доверия между сторонами, конституционная реформа государства-носителя, определение внешних для национального законодательства параметров статуса территории и гарантов этого статуса. Теперь о том, что касается второй причины спешки с восстановлением территориальной целостности Грузии. Подготовка международного права в его концептуальной, дипломатической и практически-организационной ипостасях к тому, чтобы продавить сецессию Косова делает неизбежным поиск и раскручивание сценариев, которые способны продемонстрировать успех иной модели решений, - решений конфликтов, заканчивающихся политической реинтеграцией отделившихся образований в государствоноситель. Независимость Косова должна быть сбалансирована восстановлением территориальной целостности Грузии. Ведущие лоббисты той политической стратегии, которая позволила вывести Косово из Сербии сначала де факто, а затем позволит и де юре, - те же самые лоббисты будут выступать самыми звучными поборниками восстановления территориальной целостности Грузии[23]. Многие эксперты полагают, что Косовская независимость будет провоцировать подъем волны сепаратизма и потому случай с Косово «нельзя считать прецедентом». Мне представляется интересным другой эффект – не гипотетические последствия этого прецедента, а те упреждающие политические и правовые практики, которые становятся потребными для упреждения этих самых последствий. И состоят эти практики в поиске уравновешивающих Косовскую сецессию альтернативных успешных решений по реинтеграции государства-носителя. Срочно нужен успех в усилиях мирового сообщества в помощи какому-нибудь национальному государству в восстановлении его территориальной целостности и суверенитета. Именно потому и для того, чтобы ослабить детонирующий эффект косовского прецедента для всей конструкции международно-правовых и политических алгоритмов по соответствующей категории проблем, усиливается давление не столько со стороны актуальных непризнанных государств или со стороны потенциальных сепаратистов, но давление именно НА непризнанные государства. Но почему Грузия? Понятно, что логика разворачивания давления на непризнанные государства, осуществления такого алгоритма решения «проблем», который смог бы сбалансировать систему международного права/ правоприменения в контексте косовского прецедента, также должна быть избирательна. Прагматичным, то есть способствующим общей стабилизации международно-правовой системы решений по непризнанным государствам в косовском контексте, могут быть только кампании в некоторых случаях – там, где просматриваются реальные политические шансы на успех или, по крайней мере, существуют сопутствующие и более срочные интересы для «восстановления целостности» конкретно взятой страны. Какие политические и иные основания лежат в подобной избирательности, или, по крайней мере, могут объяснить, как эта избирательность будет стабилизировать систему? Дискретность континуума «идентичность – самоопределение – власть» и адекватность «планов урегулирования» Наличие универсальных параметров в случаях с непризнанными государствами заставляет обратить внимание на следующее. С одной стороны, существует очевидное единство случаев непризнанных государств с одной стороны и сецессионистских движений, с другой. Есть некоторое очевидное единство политического, правового и даже философского дискурса всех сюжетов, связанных с непризнанными государствами, сецессионискими движениями, сепаратизмом, нацие-строительством, правом на самоопределение и т.д., и т.п. [24] В целом, прослеживается не просто единство дискурса, но известный политический континуум: наличные политические и культурные практики ® воспроизводство/ определение коллективной идентичности ® политизация коллективной идентичности ® политическое движение за самоопределение ® новое государство как венец самоопределения. Обладание суверенитетом – это ведь исчерпывающий контроль над условиями и институтами воспроизводства коллективной идентичности. Одна из центральных задач международного сообщества – что-то надо делать с этим динамичным континуумом, особенно – в эпоху, когда воспроизводство коллективных идентичностей обретает новые трансграничные, информационные и организационные возможности. Что-то надо менять в той музыкальной школе, почти по Жванецкому, откуда все эти судьбы-мелодии начинаются. Но, несмотря на наличие дискурсивного единства, сей континуум все-таки имеет явно дискретную фактуру. Дискретность этого континуума «идентичности-самоопределения-власти» делает необходимым использование различного инструментария для взаимоприемлемой артикуляции соответствующих проблем сторонами-соперниками. Наивно полагать, что рекомендации по формированию либеральных ценностей и политики уважения к поликультурному облику Грузии – есть рекомендации по преодолению конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. Пакет требований и предложений, касающийся внутриполитического режима и соответствующей национальной политики мог быть адекватен только тому времени и той фазе континуума, когда Абхазия и Южная Осетия еще находились в политико-правовом и общественном поле Грузии. Эти рекомендации ой как нужны были Грузии в конце 1980-х – начале 1990-х годов. Но поезд, как говорится, ушел, и даже самый либеральный внутренний режим уважения к меньшинствам в нынешней Грузии не имеет прямого или почти никакого отношения к созданию эффективной модели по преодолению конфликтов в Южной Осетии и Абхазии.[25] Меры внутринационального законодательства не могут быть достаточным инструментом для решения проблем, связанных с уже отделившимися территориями. Проще говоря, существует качественное различие ситуаций только потенциального сепаратизма на территориях, находящихся под суверенитетом государства – с одной стороны, и ситуаций уже происшедшего конфликта и состоявшейся фактической утратой этого суверенитета. Не следует отождествлять движение за самоопределение, пусть даже за отделение, и отделение уже состоявшееся и проросшее корнями внутренней легитимации через годы войны и культурную инерцию фактического независимого существования. Такое наивное отождествление не позволяет различать эти ситуации как различные горизонты возможных стратегий урегулирования. В литературе уже анализировалось это фундаментальное непонимание различий между суверенитетом как правом/ претензией государства и суверенитетом как развернутой политико-правовой реальностью на примере Грузии[26]. Уважение к суверенитету и территориальной целостности Грузии провозглашено всеми сколько-нибудь влиятельными международными организациями и институтами. Но таковые суверенитет/ территориальная целостность существуют не как реальность, но лишь как задача. Суверенитет есть контроль, оснащенный внешней и внутренней легитимностью как основаниями того, что властные импульсы срабатывают. Международно-правовая легитимность без контроля дает шанс на обретение суверенитета, но не возможность действовать так, как если бы он уже развернут в практике и институтах эффективной и принимаемой населением юрисдикции. Т.е. грузинские суверенитет и целостность в отношении Южной Осетии и Абхазии только потенцированы и скромно возможны. Они есть лишь «повестка дня», подлежащая определению в актуальности и требующая более конкретного наполнения. Строго говоря, уважение территориальной целостности и суверенитета Грузии над Абхазией и Южной Осетии в международно-правовом смысле – есть признание за Грузией исключительного права претендовать на распространение своей юрисдикции на эти территории (исключительного права – в смысле исключающего возможные претензии других признанных государств). Так что исключение России и исключение Россией шансов на принятие Абхазии и Южной Осетии «в свой состав» не больно как меняет существа дела. Опасность непонимания различий между суверенитетом развернутым и потенциальным/ ущербным состоит в том, что неадекватно оценивается оперативный политический и человеческий контекст, в котором тот и другой суверенитеты могут осуществляться. Различие реального и лишь потенциального суверенитета неизбежно должно повлечь за собой и различие механизмов урегулирования. Актуальными вопросами остаются следующие: 1. Адекватна ли доктрина «сбалансированной избирательности» в ее применении к решению сецессионистских конфликтов, - доктрина, частью которой является, очевидно, так называемый План Саакашвили и безусловное признание «территориальной целостности» Грузии? 2. Не представляется ли милитаризация Грузии (на фоне такого безусловного признания) неким карт-бланш на проведение военной операции по обретению контроля над Южной Осетией и, затем, Абхазией? На первый вопрос я рискну дать ответ – отрицательный ответ («не является адекватной»), на второй – положительный («воспринимается как картбланш», и реализация силового сценария сдерживается лишь наличием противостоящей военно-силовой составляющей в юго-осетинском и абхазском непризнанных государствах). Международная стратегия по Грузии, нацеленная на согласительную модель реинтеграции этой страны, должна бы учитывать не только «право на целостность», но и то, что таковая целостность может быть возведена лишь со встроенным «правом на самоопределение» и элементами «блокирующего суверенитета». Причем сам алгоритм такого встраивания, равно как форма институционального пребывания Южной Осетии в пределах признанных границ Грузии, обязательно должны иметь внешние для Грузии правовые подпорки. Признание целостности Грузии должно быть сбалансировано признанием международно-правового ограничения ее суверенитета над Южной Осетией - в противном случае «призывы к мирному пути разрешения конфликта» начинают играть роль информационно-идеологического камуфляжа подготовки к эскалации насилия. Выше мы отмечали, что любые мирные или политико-правовые формы реинтеграции непризнанных государств предполагают не процесс «демонтажа» политических институтов этих государств, а их инкорпорацию в более объемную государственную конструкцию и т.о. вывод непризнанного государства на орбиту внутринациональной легитимации. Кроме того, выведение на такую легитимную орбиту в пределах «международно-признанных границ» возможно только благодаря внешним носителям, которые смогут удерживать эти образования от угроз падения (поглощения государством и желания уйти от него подальше – хоть в космос). Важный пункт здесь состоит в том, что невоенный путь реинтеграции фактически независимых, но не признанных государств возможен только при сохранении элементов «блокирующего суверенитета» за этими государствами. Такое сохранение почти всегда предполагает инструменты и ресурсы внешнего патроната, в том числе закрепленные в согласованном статусе территории. Некоторые эксперты игнорируют всю эту комбинаторику сложного, многоуровневого суверенитета, рассуждая в плоскости двух крайностей («изменять границу – не изменять границу», «признать сецессию – признать целостность/ суверенитет») и не желая видеть композиционный, сопряженный характер многих политических прерогатив. Вместо концептуальной проработки и экспертного развертывания моделей «сопряженного суверенитета»[27] проблема топится в опасной дихотомии, с помощью которой могут лишь сказать – «катастрофа» или «целостность» (сохраняя при этом все шансы на повторяемость этих катастроф в будущем). ПРИМЕЧАНИЯ: [1] См. например, Маркедонов С. СНГ-2: Непризнанные государства на постсоветском пространстве: к определению природы феномена // гуманитарная мысль Юга России. 2005, №1. [2] Или некой критически минимальной массой государств/ институтов, говорящих от имени международного, или мирового сообщества. [3] Как сообщают информационные агентства, около 40 американских сенаторов («частные» ведь лица) поздравили Нагорно-Карабахскую республику с Днем Независимости. [4] Hannum H. The right of self-determination in the XXI century // Washington and Lee Law Review, Summer 1998 (http://www.findarticles.com/p/articles/mi_qa3655/is_199807/ai_n8801110). Некоторые отечественные эксперты продолжают ссылаться только на Устав ООН и утверждать, что «права нет, есть только принцип» (см. Язькова А. Нестандартные решения для непризнанных республик // www.polit.ru/analytics/2006/02/28/neprizn_gos.html) [5] Hannum H. Ibidem. [6] Предлагается даже доктрина о праве на самоопределение в его «классическом понимании» как политико-правовом механизме подавления, препятствующем нахождению конструктивного выхода из сецессионистских конфликтов в постколониальную эпоху: Weller M. The Self-Determination Trap // Ethnopolitics, Vol. 4, #1. March 2005. [7] О торопливости в признании Словении и Хорватии см: Widell J. The Breakup of Yugoslavia and premature state recognition //www.serbianna.com/columns/widell/001.shtml О развитии международного права в контексте югославского кризиса и о выработке европейских «Guidelines» по признанию новых государств см. Rich R. Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union // European Journal of International Law, Vol. 14. No1. [8] В юридическом отношении СССР был упразднен подписанием учредительных документов СНГ (Соглашения о создании СНГ 8 декабря 1991 года, Протокола к Соглашению от 21 декабря 1991 года и АлмаАтинской декларации от 21 декабря 1991 года). [9] Статус республик как наделенных конституционным правом на внешнее самоопределение. [10] С возможными, конечно, торгом и итоговыми поправками. [11] В соответствии с которым принцип uti possidetis «должен применяться при обретения независимости, где бы таковое не имело место» (т.е. вне зависимости, была ли независимость обретена бывшей колонией или конституирующей федерацию «социалистической республикой») [12] Решение Международного Суда по делу Буркина Фасо против Мали 22 декабря 1986 года (см. об этом Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union // European Journal of International Law. Vol. 14, No.1). [13] Шинкарецкая Г.Г. Проблемы правопреемства и границы РФ // Московский журнал международного права, 1995, №4. [14] См. Hannum, Ibid. [15] UN Resolution 1244 [16] Yannis A. The Concept of Suspended Sovereignty in International Law and its Implications in International Politics //European Journal of International Law, #13. 2002. [17] Под сепаратизмом здесь понимается стремление отделиться от государства-носителя или стремление сохраниться отделенным от государства-претендента, которое с позиций действующего международного права рассматривается как обладающее суверенитетом на соответствующей территории. [18] Закон об Особом правовом статусе Гагаузии (ст.14) предусматривает, что в случае изменения статуса Молдовы как независимого государства, народ Гагаузии будет иметь право на внешнее самоопределение. Согласованный статус гагаузской автономии не снял всех проблем с конституционной реинтеграцией данного образования в состав Молдовы. Здесь возможно начало кампании за проведение референдума о выходе из состава Молдовы и за обретение статуса «двойного протектората» (ЕС и России). [19] Self-Determination: Sovereignty, Territorial Integrity, and the Right to Secession. Report from a Roundtable held in February 1995 in Conjunction with the US Department of State's Policy Planning Staff. United Sates Institute of Peace //www.usip.org/pubs/peaceworks/pwks16.html [20] Ibidem. [21] Кинг подверстывает к Абхазии и Южной Осетии все – начиная от афганского героина и проституции до нелегальной миграции из ЮгоВосточной Азии. К Приднестровью он подверстывает возможное снабжение Аль-Каиды оружием (King Ch. Eurasia's Nonstate States//East European Constitutional Review. 2001, Vol.10, #4). [22] Lynch D. Engaging Eurasia’s Separatist States: Unresolved Conflicts and de Facto States. Washington, 2004. P.141. [23] Данное обстоятельство уже можно проследить - даже на уровне отдельных политических деятелей, представляющих политическую элиту своих стран в конструировании независимости Косово и посетивших в последнее время Грузию. [24] См. Бьюкенен А. Сецессия: Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М. 2001. Понятна раздраженная реакция на эту «песнь сепаратизму» в нашей литературе: Малахов В. Отделяй и властвуй // Отечественные записки. 2002. №4-5. [25] Это легко можно проиллюстрировать на примере Закона Грузии «О реституции пострадавших в ходе конфликта в бывшей Юго-Осетинской автономной области». [26] Семиречный А. Конфликт в Южной Осетии: современное состояние и перспективы урегулирования // www.apn.kz/publications/article409.htm [27] Пример такой позитивной разработки см: Earned Sovereignty: Bridging the Gap Between Sovereignty and Self-Determination // Denver Journal of International Law and Policy, 2004. Vol. 31, #3 Возврат к списку новостей სოხუმი ჩრდილოეთ კვიპროსის თურქულ რესპუბლიკაში წარმომადგენლობას გახსნის. ეს გადაწყვეტილება თვითგამოცხადებული აფხაზეთის დე ფაქტო საგარეო საქმეთა მინისტრის მოადგილის მაქსიმ ღვინჟიას 5-8 იანვარს განხორციელებული ვიზიტის შედეგად იქნა მიღებული, იუწყება ”აფსნიპრესი”. ვიზიტის ფარგლებში ღვინჯია თვითგამოცხადებული ჩრდილოეთ კვიპროსის ხელმძღვანელობას და აფხაზურ დიასპორას შეხვდა. ჩრდილოეთ კვიპროსში 500-მდე აფხაზი ცხოვრობს. ”ჩვენ საერთო ინტერესების გვაქვს და დაინტერესებული ვართ ჩვენი დამოუკიდებლობის საერთაშორისო აღიარებით,”- განაცხადა ღვინჯიამ. სოხუმის დე ფაქტო ხელისუფლება ასევე გეგმავს სხვა არაღიარებულ რესპუბლიკებთანაც, მათ შორის ტაივანთან, ურთიერთობების გააქტიურებას.
