ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН. Исторический очерк Социальное обеспечение как идея всегда было предназначено для преодоления проблемы потери дохода и бедности. Причинами утраты ранее существовавшего дохода либо способности обеспечить себя вообще могут быть различные события, как связанные с личностью человека (болезнь, тюремное заключение, утрата родителя и др.), так и не связанные с нею (война, экономический кризис, стихийное бедствие и др.). На ранних этапах человеческой истории задача по обеспечению существования лицам, утратившим способность или изначально неспособным самостоятельно себя содержать, решалась сравнительно простыми методами. Одной из первых форм социальной поддержки в истории человечества была внутрисемейная поддержка. Благодаря ей в первобытном обществе неблагополучные члены одной, иногда весьма многочисленной семьи могли существовать, даже не будучи в силах самостоятельно обеспечить себе пропитание и защиту. Общинный образ жизни древнего мира ввел в обиход поддержку общины, использующий ресурсы общины для обеспечения приемлемого уровня жизни социально-неблагополучным ее членам. В средние века предполагалось, - хотя и в значительной степени на основании моральнорелигиозных, а не законодательных норм, - что землевладелец заботится о своих крестьянах, ремесленник – об учениках и подмастерьях, а хозяин – о слугах, преследуя при этом сугубо эгоистические интересы стабильности своего хозяйства или мастерской и, заодно, спасения души. Тем не менее, эта забота реализовывалась в жестких рамках, которые знаменитый французский кардинал Ришелье описывает в своем «Политическом завещании» следующим образом: «…если бы людям довелось жить в слишком благоприятных условиях, было бы невозможно удерживать их в рамках их 1 обязанностей»1. Аналогичной точки зрения придерживался и шотландский государственный деятель Патрик Колкхаун: «…таким образом, бедность является наиболее необходимым и непреложным элементом общества, без которого нации и сообщества не могли бы существовать в форме цивилизации. Таковы все люди. Это источник богатства, поскольку без бедности не могло бы быть труда; не могло бы быть богатства, совершенствования, комфорта и никакой пользы для тех, кто мог бы обладать состоянием2. В тот же период к решению социальных задач активно подключаются и религиозные учреждения, создавая и постепенно расширяя систему призрения социально-неблагополучных лиц. Такие структуры занимались вопросами образования, заботились о больных, предоставляли место для ночлега путешественникам, приют сиротам и др. Однако попечение подобного рода обычно не выходило за рамки частных инициатив, обусловленных религиозным каноном, а не законодательными установлениями, даже эта практика получала поддержку на уровне государственной власти. Особняком в вопросах развития социального обеспечения стоит обеспечение по старости и обеспечение, связанное с особыми заслугами, которые на начальном этапе развития этой формы поддержки часто совпадали. Так, приближенные царей, землевладельцев и военачальников получали за свою службу земельные наделы и денежное содержание, призванное одновременно отразить их заслуги перед сюзереном и обеспечить им финансовую поддержку в преклонные годы. Прообразами обеспечении обычно современного считаются законодательства акты, составившие о социальном так называемое «Законодательство о бедных» (Poor Laws), действовавшее в XVI-XVII вв. в Цит. по: Hauser H. La pensee et l'action économique du cardinal de Richelieu. - Paris: Presses Universitaires, 1944. - P. 145. 2 Colquhoun P. A treatise of indigence. – London: J. Hatchard, 1806. – P. 7. 1 2 Англии на исходе средних веков3. Необходимость в специальных нормах по социальному обеспечению социально неблагополучных слоев населения во многом объяснялась появлением большого числа бродяг, оказавшихся на улице после расформирования католических монастырей и больниц, где они ранее получали приют и некоторое содержание. К тому времени вследствие определенных климатических, эпидемиологических и экономических факторов количество бедных, не имевших дохода либо имевших мизерный доход, в европейских странах составляло около четверти всего населения4. И это без учета тех, кто оказывался в таком же положении время от времени: в результате неурожая или других неблагоприятных факторов. Помимо этого, к середине XVI в. практически распалась система крепостной зависимости крестьян, что также привело к высвобождению значительного числа лиц, свободных де-юре или хотя бы де-факто. Обычно такие лица пополняли собой ряды работников в городских ремесленных цехах или мигрировали между землевладельцами, предлагая свой труд уже на более или менее свободной и, в известной степени, договорной основе. Некоторая их часть поступала на работу в личное услужение, формируя новый социальный слой наемной прислуги, обязанности которой ранее выполнялись крепостными. Известный теолог Т. Фоул назвал такой подход к регулированию труда и социальной сферы «географической тюрьмой» и «возвращением рабства»5, а британский юрист Д. Стефенс – «разновидностью крепостной зависимости»6. Существует также мнение, что все эти меры существенно сдерживали формирование в Англии свободного рынка труда и расширение Следует отметить, что наряду со статутными нормами (законами) в тот период активно развивалось и прецедентное право по этой проблематике. Интересно отметить, что некоторые элементы современного трудового права, - например, деление трудовых договоров на виды, - были впервые заложены именно в английском Законодательстве о бедных. 4 См. например: Block C. L'assistance et l’état en France a la veille de la Revolution. - Paris: Alphonse Picard, 1908. - P. 5; Clark G.N. The Wealth of England from 1496 to 1760. - London: Oxford University Press, 1946. - Pp. 192-193, и др. 5 Fowle, T.W. The Poor Law : The English Citizen: His Right & Responsibilities. – Littleton : Fred B Rothman & Co, 1979. - P. 63-64. 6 Stephens. J.F. The History of the Criminal Law of England. – London : Macmillan and Co, 1883. – Vol. 3. - P. 204. 3 3 спектра договорного регулирования индивидуальных трудовых отношений 7. Однако, это сдерживающее мнение не действие вполне соответствует фактам. социально-обеспечительных норм Безусловно, оказывало определенное влияние на указанные процессы. Но это влияние не было единственным и определяющим. Возникновение новых отраслей хозяйствования (в частности, характерное для XVI-XVIII вв. активное развитие производства шерсти) объективно требовало увеличения числа рабочей силы в приходах и, следовательно, вызывало у землевладельцев стремление нанимать любых трудоспособных лиц, включая и «мигрантов» из соседних приходов. Таким образом, достаточно жесткое законодательство XVI-XVII вв. не могло заметно приостановить развитие объективных процессов развития рынка наемной рабочей силы и дальнейшей разработки соответствующего нормативного инструментария. Тем не менее, наиболее заметно ситуация начала меняться лишь к концу XVIII в., когда идея использования принудительного труда бедняков для компенсации затрат на их социальную поддержку и сформированная для реализации этой идеи система работных домов окончательно доказали свою неэффективность. Это привело к тому, что в 1782 г, после достаточно длительных колебаний8 Парламент принял Закон о преобразовании «работных домов» обратно в «дома бедных», разрешая использовать их лишь в качестве приюта для нетрудоспособных сирот, стариков и немощных9. Уклоняющиеся от работы трудоспособные лица подлежали помещению в исправительные дома и привлечению к принудительному труду на срок до трех месяцев, а желающим и способным трудиться безработным разрешалось 7 Quigley, W.P. Five Hundred Years of English Poor Laws, 1349-1834 : Regulating the Working and Nonworking Poor. // Akron Law Review. – 1996. - Vol. 30. - No. 1. - P. 92. 8 Quigley, W.P. Ibid. - P. 95. 9 S. 29 of An Act for the Better Relief and Employment of the Poor, 1782 / W. Theobald. // A Practical Treatise on the Poor Laws As Altered by the Poor Law Amendment Act, and Other Recent Statutes. – London : S. Sweet : Stevens & Sons, 1836. - P. 497. 4 подыскивать работу в любом приходе10. Таким образом, с устранением преград для свободного перемещения административно-территориальными трудоспособных единицами внутри лиц страны между было устранено препятствие к дальнейшему развитию свободного рынка труда и договорных отношений в сфере его регулирования. Этот же Закон 1782 г. фактически снял действовавшее на протяжении нескольких веков ограничение размера платы за труд. Вместо установления максимума заработной платы приходским властям предписывалось обеспечивать определенный уровень заработной платы работающих лиц. В 1795 г. эта норма получила развитие в прецедентном праве, когда мировыми судьями деревни Спинхемленд в графстве Беркшир было принято принципиальное решение о доплатах к заработной плате. Данный прообраз современного минимального размера оплаты труда был привязан к уровню цен на пшеницу и поставлен в зависимость от количества членов семьи работающего. Если плата за труд, предоставляемая нанимателем, оказывалась ниже цен на пшеницу, приход был обязан возместить работнику разницу за счет средств, предназначенных для социальной поддержки бедных11. Другие графства незамедлительно последовали примеру Беркшира, и к концу 1795 г. Спинхемлендская система регулирования уровня платы за труд была закреплена законодательно12. На первый взгляд введение такой системы дало определенные положительные результаты. Устранение верхней планки заработной платы расширило границы договорного установления размеров оплаты труда наемных работников, позволив сторонам оперативно учитывать ситуацию на рынке труда при найме. Таким образом, договорный характер регулирования 10 S. 32 of An Act for the Better Relief and Employment of the Poor, 1782 / W. Theobald. // A Practical Treatise on the Poor Laws As Altered by the Poor Law Amendment Act, and Other Recent Statutes. – London : S. Sweet : Stevens & Sons, 1836. - P. 497. 11 Speenhamland Decision, 6 May 1795. // English Historical Documents, 1783-1832. / Ed. by D. C. Douglas. – London : Methuen Publishing Ltd., 1959. – Vol. 8. - P. 446-448. 12 Poor Relief Act, 1795, amending the Poor Relief Act, 1722. / // English Historical Documents, 17831832. / Ed. by D. C. Douglas. – London : Methuen Publishing Ltd., 1959. – Vol. 8. - P. 716. 5 труда оказывался выгоден и нанимателю, и наемному работнику. Следовательно, расширялась и сфера его использования. Однако, в то же время Спинхемлендская система несла в себе и серьезные проблемы. Достаточно высокий гарантированный минимум оплаты труда существенно снизил активность наемных работников на рынке труда. Получая не менее определенной, централизованно установленной суммы за свой труд при любом оговоренном сторонами уровне оплаты, работник лишался стимулов к совершенствованию своих навыков, улучшению качества работы и проч. Существенно осложнилось и положение нанимателей. Ввиду того, что доплата до установленного минимума производилась за счет специального налога, выплачиваемого нанимателями, их доходы так или иначе оказывались под угрозой уменьшения в любом случае – и при повышении заработной платы, и при ее снижении. Разница заключалась лишь в том, что повышая зарплату непосредственно работающему лицу, наниматель расставался со своими деньгами сразу, а снижая зарплату – расходовал эти средства косвенным образом, через налоговую систему. Поскольку размер оплаты труда, установленный сторонами в договоре, при такой системе фактически мало влиял на итоговый заработок работающего лица, договор перестал восприниматься сторонами как эффективный регулятор отношений. Впоследствии юристы неоднократно приводили Спинхемлендскую систему в качестве образца непродуманной политики в социально-трудовой сфере13 и попытки применить устаревшие методы, сложившиеся в более стабильную эпоху, к решению проблем стремительно развивающейся индустриализации14. Крупнейший шотландский философ и политэкономист Адам Смит, называя эту систему «нарушением естественной свободы» человека, считал ее причиной De Schweinitz, K. England’s Road to Social Security, From the Statute of Labourers in 1349 to the Beveridge Report of 1942. - New York : A.S. Barnes & Co. Inc., 1943. - P. 76; Quigley, W.P. Ibid. - P. 97, и др. 14 Polanyi K. The Great Transformation. - Boston: Beacon Press, 1957. – Chapter vii. 13 6 существенного неравенства в оплате труда между близлежащими приходами, просуществовавшей в Великобритании вплоть до ХХ в15. Известные британские социологи и экономисты Сидни и Беатрис Вебб описывают английское «Законодательство о бедных» как «систему помощи, действовавшую в условиях репрессивной инфраструктуры»16. По мнению специалистов17, аналогичная характеристика применима и к французскому законодательству того времени, хотя, - в отличие от Англии, - средневековая Франция так и не приняла единого общегосударственного акта о бедных и не признала права на социальную поддержку. Тем не менее, в обеих странах такая поддержка так или иначе оставалась в компетенции местной власти до тех пор, пока централизация власти в начале XVIII в. не привела к введению единых общегосударственных репрессивных мер по ограничению бродяжничества и борьбе с проблемой бедности. Хотя можно заметить, что в большей степени это была борьба не с бедностью как социальным злом, а с бедными как его наглядным и раздражающим проявлением. Тем не менее, отдельные элементы «Законодательства о бедных» просуществовали в британском праве до середины ХХ в.18 Не следует думать, что описанные выше жесткие меры сдерживания бедности были исключительно репрессиями ради самих репрессий. Среди их целей были и благородные, например - борьба с предполагаемой склонностью бедных к лени, искоренение праздности среди работающего населения и проч. Законодательство о бедных в средневековой Англии и Франции носило, безусловно, дисциплинарно-патерналистский характер, однако 15 16 оно одновременно выполняло воспитательные задачи, Smith, A. The Wealth of Nations. - New York: Modem Library, 1937. - Pp. 135-140. Webb, S., Webb, B. English Poor Law History. - London: Longmans, Green and Company, 1927. – Pp. I, 396. 17 Rimlinger G.V. Welfare policy and economic development: a comparative historical perspective. // The Journal of Economic History. – 1966. – Vol. 26. – Issue 04. – P. 558. - doi:10.1017/S002205070007755X. 18 National Assistance Act of 1948, формально отменивший систему «Законов о бедных». См. например: Spicker, P. The Foundations of Welfare : Bruges and Ypres. – A paper presented at the International Social Policy Association Conference «Policy Futures : Learning from the Past». – Edinburgh (Scotland). - June, 29 – July, 1, 2009. - P. 8; Hazlitt, H. Man vs. Welfare State. – New York : Arlington House, 1969. – P. 92-94; Green, D.G. An End to Welfare Rights: The Rediscovery of Independence. – St. Edmundsbury : St. Edmundsbury Press, 1999. – 29-74; и др. 7 содействующие поддержанию правопорядка. В какой-то мере это законодательство даже способствовало развитию трудовых ресурсов, поскольку в эпоху промышленных революций именно обитатели «работных домов» и «домов для бедных» стали первыми фабричными работниками19. В то же время промышленные революции XVIII-XIX вв. и зарождение капиталистических форм хозяйствования привнесли новые подходы к обеспечению социальной поддержки неблагополучных слоев населения. Можно проследить формирование двух противоположных направлений ее обеспечения: либеральное и социальное. Либеральное направление развития социально-обеспечительных мер было характерно для стран, первыми перешедшими на рельсы индустриализации: Великобритания, Франция и США. Наиболее заметный конфликт существующей системы и новых экономических условий наблюдался в Великобритании, первой вступившей в эпоху промышленных революций и, одновременно, обладавших к тому моменту наиболее развитой системой социальной поддержки бедных. Спинхемлендская система в таких условиях воспринималась как пережиток уходящей эпохи регулируемой экономики, противоречащий основным экономическим принципам либерализма и свободного рынка. Индустриализация требовала мобильной рабочей силы, способной оперативно откликаться на колебания рынка, в то время, как «Законодательство о бедных» с его приходской поддержкой и территориальной закрепленностью работников препятствовало свободной циркуляции трудовых ресурсов20, поскольку работники не спешили покидать «насиженные» места с гарантированным доходом в поисках более высокооплачиваемых мест на фабриках, где отсутствовали какие бы то ни было гарантии сохранения уровня оплаты труда21. В свою очередь, социально-ориентированное направление было 19 Koulischer J. La grande industrie aux xviie et xviiie siècles: France, Allemagne, Russie. // Annales d'histoire économique et sociale. – 1931. - Vol. III. - No. 1. 20 Smith, A. The Wealth of Nations. - New York: Modem Library, 1937. - Pp. 135-140. 21 Более подробно см.: Redford A. Labour Migration in England, 1800-1850. - Manchester: University Press, 1926. P. 77. 8 характерно для стран, затронутых промышленной революцией с некоторым опозданием (Германия, Австро-Венгрия, Испания, Россия). Либерализм никогда не был в них господствующей идеологией, а государственное вмешательство в экономику и социальную сферу, напротив, было практически традицией. Соответственно, наиболее естественной реакцией на изменение экономической и социальной ситуации в этих странах стало распространение уже существовавших мер социальной поддержки на новую категорию лиц – рабочий класс22. Следует отметить, что формирующееся буржуазное общество могло себе позволить уйти от патернализма старой системы социальной поддержки. С развитием промышленного производства зависимость трудящегося от фабрики и рынка обеспечивала условия для введения в практику понятия трудовой дисциплины, более соответствующего духу нового времени. «Когда природа правит и наказывает за нас, - писал британский священник и политэкономист Т. Мальтус в 1826 г., - стремление вырвать у нее из рук жезл и принять на себя ненавистную роль палача является лишь жалким честолюбием…»23. Утверждалось, что бедные сами виноваты в своей несчастливой судьбе. С точки зрения сторонников либеральной философии патернализм распространенных на тот момент методов общественной поддержки бедных нарушало законы природы и имело весьма неблагоприятные социальные последствия. Сторонники теории Т. Мальтуса полагали, что Законодательство о бедных сами создают бедность, а не борются с ней, По мнению мальтузианцев, Законодательство о бедных фактически поддерживали безответственное поведение, способствовали резкому приросту населения в отсутствии пропорционального роста возможностей для самообеспечения, перераспределяли доходы в пользу наиболее непроизводительных и бесполезных слоев общества, уменьшая тем самым доходы его более достойных представителей и нарушая тем самым 22 23 Bufill C.M. Tratado Comparado de Seguridad Social. - Madrid: Ministerio de Trabajo, 1951. – P. 47. Malthus Th. Essay on the Principle of Population. T. II. - London, 1826. - P. 339. 9 естественный ход вещей24. По их мнению, Законодательство о бедных разрушало традиции скромности, экономности, трудолюбия и независимости, складывавшиеся веками. Ученик Спенсера, американский социолог Виллиам Грехем Самнер полагал, что существование миллионеров и нищих является результатом естественного отбора, составляющего ядро прогресса и цивилизации, а Законодательство о бедных и всеохватная частная благотворительность угрожают развитию человечества25. Мальтузианская точка зрения была позитивно воспринята определенной часть европейского общества, не взирая на то, что в других странах отсутствовали законодательно установленные меры социальной поддержки бедных. Эти теории соответствовали интересам растущего класса промышленников, освобождая его от ответственности за социальные проблемы. Французский экономист и предприниматель Жан Баптист Сэ полагал, что человек приобретает право на общественную помощь только в том случае, если причиной нуждаемости являются «неизбежным следствием существующих социальных институтов»26, а известный французский политэкономист Жозеф Гарнье утверждал, что закрепление права на социальную помощь «логически равнозначно установлению коммунизма»27. В США с их избытком земли и недостаточными трудовыми ресурсами, мальтузианские теории о появлении бедности вследствие нарушения пропорций между ростом населения и возможностями его самообеспечения как таковые не прижились. Однако идея о том, что причиной бедности являются личные пороки бедняков, а не проблемы системы, в которой они вынуждены существовать, укрепилась там даже прочнее, чем в Англии28. 24 См. например: Rimlinger G.V. Ibid. - P. 556-571; Spenser H. Social Statics. - London, 1868. - P. 353- 355. 25 Woodroofe K. From charity to social work. - London: Routledge and Kegan Paul, 1962. - P. 92. Say J.-B. A Treatise on political economy. - Philadelphia, 1836. - P. 438 27 Цит. по: Spengler J.J. French Population Theory since 1800. // Journal of Political Economy. – 1936. Vol. XLIX. – P. 558. 28 Подробнее об этом см.: Woodroofe K. From charity to social work. - London: Routledge and Kegan Paul, 1962. - P. 92. 26 10 Американское законодательство о бедных было фактически списано с английского, однако бедность и нищенство не воспринималось там как проблема вплоть до массовой иммиграции, урбанизации, вызвавшей появления трущоб, и экономических проблем на рубеже XVIII-XIX вв. Бедняки были в основном недавними иммигрантами и потому воспринимались как чужеродное явление, противное американскому духу независимости и личного успеха. Социальный дарвинизм был здесь даже популярнее, чем в Англии. В начале XIX в. на территории США были весьма популярны «общества подавления бедности», выступавшие за ликвидацию любой организованной помощи бедным, как государственной, так и обеспечиваемой в частном порядке. Такое восприятие бедности обществом продержалось почти до конца XIX в. Взгляды Т. Мальтуза во многом подготовили британское общество к реформе Законодательства о бедных в 1834 г. Шотландский политэкономист и историк Джеймс Бонар называет Т. Мальтуза «отцом нового Законодательства о бедных», хотя сам Т. Мальтуз ратовал за полную отмену этих законов29. Английское законодательство 1834 г. отражало тенденции к либерализации экономики того времени. Оно было направлено на поддержку свободного рынка, сокращение государственных мер социальной поддержки и снижение их привлекательности в глазах потенциальных получателей. Так, в частности, помещению в работные дома был придан характер наименее выгодного способа самообеспечения по сравнению с любым другим способом заработка. Совершено иные подходы мы видим в истории развития социального обеспечения Германии и стран Восточной Европы, где по ряду объективных причин элементы феодальной организации общества продержались дольше, чем в Великобритании. Если Великобритания отменила крепостное право в конце XVI в. в., Германия (наряду с Австро-Венгрией, Пруссией, Россией и 29 Bonar J. Malthus and his work. - London, 1885. - P. 304; Malthus T. Ibid. - P. 339. 11 др.) сохранила крепостные отношения на 300 лет дольше - до второй половины XIX в.30 Запаздывание промышленного развития, достаточно высокий уровень благосостояния высших кругов общества, исторически сложившаяся мягкость крепостного права и другие объективные причины позволили прогрессивным представителям германской элиты весьма успешно отстаивать идею ответственности богатых за положение бедных31. Либеральная идеология не смогла существенно повлиять на столь прочно укоренившееся восприятие общественных взаимоотношений. Советники прусского короля еще в 1840 г. рекомендовали ему поддержать идею социальной поддержки фабричных рабочих32. Защита работников увязывалась с трудовой дисциплиной и существующим общественным порядком в целом, которые нарушались постоянно ширившимися протестами трудящихся. Известно, что германский «железный канцлер» Отто фон Бисмарк, с именем которого сегодня связывают появление первой в мире концепции социального значительной степени страхования, пришел на неудачных волне к этому решению попыток в сдержать распространение социалистических настроений в низших слоях общества. Историческая речь кайзера Германии 17 ноября 1881 г. о системе государственного социального страхования, призванная укрепить его власть в условиях социально-политической дестабилизации, по сути, отражала взгляды Бисмарка: «Лекарство от социальных изъянов следует искать не только в подавлении социально-демократических перегибов, но, одновременно, и в положительном развитии благосостояния рабочего В Германии крепостное право было отменено в Говорят, немецкий канцлер и «крестный отец» социального страхования Отто фон Бисмарк любил цитировать слова прусского короля Фредерика Великого: «Когда я буду королем, я буду настоящим королем бедных». - Gesammelten Werke, ed. by: W. Schussler. - Berlin: Stollberg, 1929. – P. XII, 360. См. также: Luetge F. Die Grundprinzipien der Bismarckschen Sozialpolitik. // Jahrbuch fiir Nationalb'konomie und Statistik. – 1931. - Vol. 134. - No. 1. 32 См. например: Baxa J. Die Wirtschaftlichen Ansichten von Joseph Maria von Radovitz. // Jahrbuch fir Nationaldkonomie und Statistik. – 1933. - Vol. 139. - No. 2. – P. 188-210; Stein L. Das Königtum, die Republik und die Souveränität der französischen. / Gesellschaft seit der Februarrevolution 1848. Vol. I. - München: Drei Masken, 1921. 30 31 12 класса».33 Современники утверждают, что введение социального страхования существенно повысило производительность труда за счет улучшения здоровья работников, медицинского снижения обслуживания34. уровня Это было аварийности позитивно и улучшения воспринято и работодателями35, особенно на фоне вызванного этими мерами снижения профсоюзной активности. Жалобы на дороговизну социального страхования не пользовались популярностью даже среди самих предпринимателей36. Идея социального страхования была столь популярна, что в начале ХХ в. перспективы ее восприятия обсуждались британскими и американскими политиками37. В США прогрессивистам38, идея социального обеспокоенным страхования проблемами попала благодаря экономии ресурсов, повышения эффективности производства и обеспечения промышленной безопасности. Установление взаимосвязи между социальным и медицинским страхованием с одной стороны и производительностью труда с другой создавало обоснование для социально-обеспечительных программ в условиях отсутствия патерналистских традиций и позволяло отграничить их от существовавших Аналогичные ранее проявлений соображения частной высказывались благотворительности39. относительно пенсионного обеспечения по старости и пособий по безработице, которые, по мнению 33 34 См. Dawson W.H. Social insurance in Germany, 1883-1911. - London: Fisher Unwin, 1912. - P. 16. Dawson W.H. Ibid. P.ix; Dawson W.H. Evolution of modern Germany. - London: Fisher Unwin, 1908. - P. 155- 57. 35 Schwedtman F.C., Emery J.A. Accident prevention and relief. - New York: National Association of Manufacturers, 1911. 36 Schmoller G. Die soziale Frage. - Munich: Duncker and Humblot, 1918. - P.416. The works of Theodore Roosevelt. - National ed.; New York: Scribner, 1926. – P. XVII, 266. 38 Прогрессивизм или прогрессизм (лат. progressio) — течение или идеология, направленные на пропаганду и осуществление социальных и политических реформ сверху, то есть правительством. Возник в конце XIX – начале XX вв. в промышленных городах, где сторонники данного направления пропагандировали законодательные реформы для улучшения положения рабочих. В первой половине ХХ в. на базе данной идеологии в США и Канаде возникли соответствующие политические партии (как правило, левоцентристские): Прогрессивная партия США (1912 г. и позднее в 1924 и 1948 гг.), Прогрессивная партия Канады (1920 г.). 39 Institutional Economics. Vol. II. - Madison: University of Wisconsin Press, 1959. – P. 857.; A Reconstruction Health Program. // The Survey. – 1919. - September 6. - P. 798. 37 13 специалистов40, также оказывали положительное влияние на производительность труда. Тем не менее, до начала 1930-х гг. реальный прогресс в развитии социального страхования на территории США можно было наблюдать главным образом в регулировании страховых компенсаций рабочим. Принятие соответствующего законодательства активно лоббировалось Национальным объединением производителей и другими объединениями работодателей. Позднее сторонники развития социального страхования во главе с Американским объединением за трудовое законодательство переключились на популяризацию идеи государственного медицинского страхования. Его необходимость обосновывалась теми же причинами, обеспечение производительности и поддержание эффективности производств, - уже имевшими к тому времени весомое статистическое подтверждение: по свидетельству статистиков, за год вполне предотвратимые заболевания работников отнимали у предприятий порядка 200 миллионов человеко-часов производительного труда41. Американский экономист и социальный реформатор Ирвинг Фишер в 1917 г. пропагандируя всеобщность и обязательность медицинского страхования, сравнивал его экономический эффект с эффектом от введения начального образования42. Однако, американский индивидуализм сдался не сразу. Лишь Великая депрессия 1930-х гг. смогла убедить общество и высшие политические круги США в необходимости государственного участия в решении социальных проблем. Определенную роль в этом сыграла и информация об активном развитии социального обеспечения в молодой Советской России. См. например: Brown W.J. The Judicial Regulation of Industrial Conditions. // The Yale Law Journal. – 1918. Vol. 27. - No. 4. P. 445. - Stable URL: http://www.jstor.org/stable/786339; Grosscup P.S. Our old American freedom. // The North American Review. – 1919. - Vol. 210. - No. 769. – P. 750. - Stable URL: http://www.jstor.org/stable/25120403, и др. 41 Rubinow, I. Sickness insurance. // American Labor Legislation Review. - 1913. – Vol. III. - No. 2. – P. 162-171. 42 Fisher I. The need for health insurance. //American Labor Legislation Review. 1917. – Vol. VII. - No. 1. – P. 17. 40 14 Классические модели социального обеспечения. Основой большинства современных систем социального обеспечения являются две классические модели социального обеспечения, первыми сформировавшиеся в мировой истории. Обе системы названы по имени известных исторических лиц, в свое время значительно повлиявших на принятие соответствующих подходов: германского канцлера Отто фон Бисмарка и британского экономиста Уильяма Бевериджа. Принципиальное различие двух систем заключается в методах финансирования социального обеспечения. В конце XIX в. О. фон Бисмарк поддержал введение в Германии первой в мире системы социального обеспечения, основанной на страховых принципах, тогда как У. Беверидж в 1942 г. предложил финансировать социальное обеспечение за счет налогов. Каждая из систем отражала особенности конкретного исторического периода, его экономико-политическую специфику. На сегодняшний день подавляющая часть систем социального обеспечения исторически базируются на одной из этих моделей43. В то же время наблюдается и тенденция соединения элементов обеих моделей в системе социального обеспечения одного государства44. Появились гибридные модели, в которых частные институты социального обслуживания финансируются за счет государственных программ социального страхования45 или же использующие разные подходы к разным видам Так, например, центрально- и южно-европейские государства, Япония и, - до известной степени, большая часть стран Латинской Америки исторически тяготеют к модели Бисмарка, тогда как север Европы, Гонконг, Куба и Новая Зеландия в большей степени привержен модели Бевериджа. При этом страны Южной Европы перешли от модели Бисмарка к модели Бевериджа с существенной задержкой, лишь в 1970-1980-е гг. прошлого века. 44 Подробнее об этом см. например: Purton H. European welfare states in the 1990’s: an economic analysis of the challenges and efforts at reform. CEPS Research Report no. 19. – CEPS, 1996; Berie H., Fink U. Europas Sozialmodell – Die europaischen Sozialsysteme im Vergleich: Eine volkswirtschaftliche Analyse. - WISO Institut fur Wirtschaft und Soziales GmbH, 2000, и др. 45 См. например системы социального обеспечения Австралии, Канады, Тайваня или Южной Кореи. Этот подход иногда называют «моделью Дугласа» по имени известного канадского политика Томаса Клемента Дугласа, под чьим руководством в 1961 г. Канада первой среди стран Северной Америки приняла универсальную программу медицинского страхования. 43 15 социального обеспечения46. До сих пор существуют и страны с неразвитой системой социального обеспечения, где блага цивилизации (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, медицинские услуги и проч.) напрямую зависят от финансового благосостояния человека в данный конкретный момент и практически никак не гарантируются государством47. Можно сказать, что данная ситуация в определенной степени является следствием не только глобальной тенденции унификации правовых подходов в современном мире, но и неспособности человечества сформулировать новую концепцию социального обеспечения, наилучшим образом отражающую потребности людей и общества на современном этапе. Каждая из классических систем по-своему неидеальна и по-своему устарела48, однако принципиально новых решений в области финансирования социального обеспечения пока не разработано. 1. Модель Бисмарка. Так называемая «модель Бисмарка» была впервые обнародована 17 ноября 1881 г. германским императором Вильгельмом I в его письме Парламенту, однако ее формирование и поддержка действительно является заслугой канцлера Отто фон Бисмарка. Именно Бисмарк в стремлении ослабить набирающие силу профсоюзы, углубить политическую интеграцию 46 См. например систему социального обеспечения США, сочетающую систему Бисмарка в отношении социального страхования работающих лиц и здравоохранения с системой Бевериджа в отношении ветеранов войн и коренных народов, гибридной канадской системой применительно к правам пожилых лиц в области медицинского обслуживания и полным отсутствием каких-либо прав по системе социального обеспечения приблизительно у 50 миллионов граждан США и т.д. За столь существенную диверсифицированность модель США, а также в силу созвучия слов «блюз» с названиями первой организации медицинского страхования в США, - Blue Cross & Blue Shield, - заслужила название «блюзовой» - см. например: Minor L.B. Bismark, Beveridge and “The Blues”. - The Paul H. NitzeSchool of Advanced International Studies. Bologna, 2010. – P. 6-8. – Available online: http://web.jhu.edu/administration/provost/docs/101014%20Minor%20Speech.pdf 47 Государства Центральной Африки и другие развивающиеся страны. 48 Так, система Бисмарка не была рассчитана на увеличение продолжительности жизни и резкие демографические колебания ХХ в., обусловливающие недостаточное наполнение страховых фондов. Система Бевериджа также не в силах обеспечить объемы налоговых сборов, способные финансировать растущее в цене и прогрессивное в технологическом плане здравоохранение для часто болеющего, но долго живущего населения, особенно на фоне постоянно растущих отчислений по другим направлениям социального обеспечения (образования, расширения видов и численности групп получателей социальной помощи и др.). 16 регионов и успокоить общество сформулировал задачу по построению системы социального страхования. В определенной степени эта система была призвана стать альтернативой профсоюзным страховым программам, тем самым осложняя финансовое положение профсоюзных организаций и приучая рабочих в житейских передрягах полагаться не на них, а на государство. Это было достаточно удачное стратегическое решение, обеспечивающее лояльность рабочего класса по отношению государству и снижение революционных настроений в обществе. До реформы Бисмарка германское законодательство о социальном обеспечении (включая и социальное страхование) уже достигло определенного развития. Тем не менее, его реализация оставалась в компетенции частноправовых институтов регионального уровня: частные страховые агентства получили социальное страхование, а социальная помощь в натуре осталась в компетенции церковных или тесно связанных с церковью учреждений. Органы государственного управления на региональном и местном уровне отвечали в основном за обеспечение денежных выплат, установленных федеральным законодательством. По сути, в таком устройстве социального обеспечения его центральная идея, - идея солидарности (Solidarität), - соединялась с популярной германской идеей «инициативы снизу» в управлении обществом и государством (Subsidiarität). Реформа Бисмарка заложила основы единого общефедерального законодательства о социальном обеспечении. Первыми были разработаны законы о страховании на случай болезни (15.06.1883 г.)49, страховании от несчастных случаев на опасных производствах (06.07.1884 г., позднее распространенный также на строительную отрасль и сельское хозяйство; аналогичный закон в области морского судоходства был принят несколько позднее, 13.07.1887 г.)50, а также страхование по инвалидности и старости Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter, 1883, позднее вошедший в аналогичный закон от 10.04.1892 (Krankenversicherungsgesetz). 50 Unfallsversicherungsgesetz, 1884. 49 17 для трудящихся, подмастерьев и учеников (22.06.1889 г.)51. Принятое в 1927 г. законодательство о страховании по безработице ознаменовало собой завершение первого этапа формирования системы. Модель Бисмарка строилась на обязательных взносах, взимавшихся с работников и работодателей52, а также государственных отчислениях. Был установлен пенсионный возраст (70 лет)53. Социальная поддержка осуществлялась преимущественно в форме денежных выплат. Предлагая эту систему, государство позиционировало себя в новой роли защитника уже не только от внешнеполитических угроз, но и от социально-экономических проблем внутригосударственного характера. Германское законодательство о социальном обеспечении достаточно гармонично развивалось и в дальнейшем, почти не прерываясь на политические и военные катаклизмы. Так, в 1911 г. Германия приняла Национальный страховой кодекс, объединивший положения законов, принятых в конце XIX в. Кодекс распространил социальное обеспечение на работников умственного труда и установил пенсии для вдов. Нормы Кодекса с незначительными изменениями просуществовали до конца XX в. и в 1988 г. были инкорпорированы в Кодекс социального страхования. В период существования Веймарской республики (1918-1933 гг.) система социального обеспечения пополнилась гарантиями для ветеранов войны, молодежными программами и страхованием от профессиональных заболеваний. Развитие социально-обеспечительного законодательства не прекращалось даже при А. Гитлере, хотя в тот период основная часть законодательных актов рассматривалась как инструмент правящего режима, а не средство улучшения положения населения. Тем не менее, в 1938 г. социальное обеспечение было распространено на мелких ремесленников, в 1941 г. 51 Gesetz über Invaliditäts- und Alterssicherung für Arbeiter, Gehilfen und Lehrlinge, 1889. Неработающие лица в системе практически не участвовали. 53 Существует мнение, что первоначально в Германии был установлен иной пенсионный возраст, 65 лет, - соответствовавший возрасту О. фон Бисмарка на момент принятия соответствующего закона. Однако на самом деле и первоначально установленный пенсионный возраст был иным, и О. фон Бисмарку на тот момент было уже 74 года, и к моменту изменения пенсионного возраста на 65 лет (в 1916 г.) Бисмарк уже 18 лет как скончался. 52 18 государственным медицинским страхованием были охвачены пенсионеры, а в 1942 г. страхование от несчастных случаев на производстве было установлено для всех работающих лиц вне зависимости от профессии. При А. Гитлере управление социальным обеспечением подверглось централизации по идеологическим и политическим причинам54. Однако, по окончании войны Германия вернулась к децентрализованной модели управления на уровне субъектов федерации и муниципалитетов периода Веймарской республики. Для своего времени модель Бисмарка была новаторским решением, действительно способствовавшим снижению социальной напряженности и уменьшению революционных настроений. Действенность модели предопределила ее частое заимствование в последующие годы. К началу XX в. Модель Бисмарка была воспринята значительной частью европейских стран и даже достигла американского континента. Общефедеральное законодательство США о социальном обеспечении, принятое в 1935 г.55, а также принятые ранее и положенные в его основу отраслевые и региональные американские законы строились именно по модели Бисмарка. Недостатки модели Бисмарка являются логичным продолжением ее достоинств. Будучи создана в период активного экономического и демографического роста, она никоим образом не была рассчитана на демографические и экономические кризисы, в результате которых число получателей социально-обеспечительных выплат могло сравняться или даже превысить число плательщиков, осуществляющих взносы по программам социального страхования. Эти проблемы усугублялись увеличением количества видов и расширением спектра получателей социального обеспечения, а также ростом средней продолжительности жизни, со Были назначены ответственные директора по отдельным направлениям социального обеспечения, подотчетные соответствующим государственным органам. 55 Во многом на волне тяжелых последствий Великой депрессии 1929-1933 гг., потребовавших беспрецедентного вмешательства государства в экономику и социальную сферу. 54 19 временем превысившей расчетные периоды выплаты пенсий по старости56. Эти проблемы, имманентно присущие данной модели, стали «бомбой замедленного действия», предопределив острый дефицит фондов социального, пенсионного и медицинского страхования в современном мире, способы преодоления которого не найдены до сих пор. 2. Модель Бевериджа. Эта модель получила свое название по имени британского экономиста сэра Уильяма Бевериджа, руководившего в 1941-1942 гг. рабочей группой по изучению состояния социального страхования и смежных услуг в Великобритании и разработке рекомендаций по их реформированию. Результаты проекта, выполненного по заказу министерства здравоохранения, были опубликованы в 1942 г. Главными источниками проблем (в формулировке Бевериджа - «гигантскими пороками») были названы пять явлений: нищета, невежество, нужда, праздность и болезни. По мнению авторов отчета, нищета негативно влияет на здоровье людей и лишает их возможности обращаться за медицинской помощью, что в свою очередь снижает и, в конечном счете, лишает их возможности зарабатывать себе на жизнь, что еще более ухудшает их финансовое положение. К началу исследования группы Бевериджа британская система социального обеспечения строилась на двух столпах: (а) государственная социальная помощь нуждающимся, сформированная законодательством 1908 г.; (б) социальное страхование с ограниченным размером и сроками выплат, базировавшееся на законодательстве 1925 г. Однако в условиях войны эти меры казались британской общественности недостаточными. Ослабление экономики в результате Второй мировой войны и неуверенность в В 1880 г. средняя продолжительность жизни в развитых странах того времени составляла 43-45 лет. Это означало, что значительная часть населения просто не доживала до получения пенсии по старости (установленной первоначально с 70, а позднее – с 65 лет), сформированной за счет уплачивавшихся ею взносов. На сегодняшний день средняя продолжительность жизни в развитых странах составляет 77-80 лет, а пенсионный возраст, в среднем, остался прежним: 65-67 лет. Не удивительно, что большинство систем социального обеспечения в современном мире испытывают серьезные финансовые проблемы. 56 20 завтрашнем дне служили благодатной почвой для радикальных решений. Так, например, Национальный совет женщин Великобритании в стремлении преодолеть массовую безработицу предлагал ввести централизованное планирование экономики57. Отчет предлагал предоставлении отказаться социальной от помощи, проверки а нуждаемости социальное при страхование рассматривать не как самодостаточное решение, а как элемент комплексной политики достижения социального прогресса, реализуемой государством в сотрудничестве с индивидуумами через государственные гарантии оказания соответствующих услуг и отчисления соответствующих выплат. При этом государство должно сохранить возможности и мотивационные инструменты, побуждающие людей обеспечивать дополнительную социальную поддержку себе и членам своей семьи. Авторы отчета предлагали установить единый размер еженедельных отчислений в систему социального страхования и такой же единый размер выплат по различным видам социального обеспечения лишь на основании принадлежности к определенной группе получателей (инвалиды, безработные, вдовы и др.), вне зависимости от участия конкретного получателя в системе социального страхования и размера произведенных им отчислений. (уровень) Предлагалось установить благосостояния, который некий должен минимальный при стандарт необходимости поддерживаться государством, если сами лица не в состоянии его себе обеспечить. Также предлагалось создать Национальную службу здравоохранения на базе соответствующего министерства. Этот отчет тоже был закономерным и характерным продуктом своего времени. Война, ослабившая европейскую экономику, существенные демографические потери и недостаточная прозрачность частных страховых фондов требовали новых решений: более доступных для обедневшего 57 Social Insurance and Allied Services: Memoranda from Organisations. Appendix G to Report by Sir William Beveridge. Cmd 6405, HMSO. - London, 1942. - P.36. 21 населения, более легко контролируемых и способных обеспечить поддержку – пусть и небольшую – существенно большему числу получателей вне зависимости от их личного вклада в систему (а в идеале – всем нуждающимся без исключения). Систему индивидуальных отчислений в отдельные фонды по видам социальных рисков, свойственная модели Бисмарка, предлагалось заменить на общие налоговые отчисления в общий государственный бюджет. По мнению большинства специалистов того времени, в предложенной форме модель Бевериджа позволяла возродить экономическое и социальное благополучие, создать условия для восстановления производительности труда и экономики в целом. Кроме того, единое для всех обеспечение позволяло защитить права получателей, не способных обеспечить себе непрерывный страховой стаж в силу объективных причин (беременность, слабое здоровье и др.). В свою очередь, гарантированный, но единообразно низкий уровень социально-обеспечительных выплат косвенным образом стимулировал население внимательнее планировать собственные бюджеты, делать сбережения и активнее участвовать в софинансировании собственного будущего. Идеалом Бевериджа была полная занятость и пусть невысокий, но достаточный минимум социальных благ, гарантированный государством, единый для всех и позволяющих существовать любому члену общества и его семье. Если в модели Бисмарка ключевой идеей была «экономическая солидарность», то в модели Бевериджа центральным понятием стала «социальная справедливость», образцом которой призвана была стать послевоенная Великобритания. Уместность и своевременность модели, предложенной в отчете Бевериджа, - как в свое время уместность и своевременность идей Бисмарка, - обеспечили ей поддержку не только в собственной стране, но и широко за пределами британских границ. Особенно явно это проявилось в послевоенное время, когда остальной мир столкнулся с аналогичными 22 проблемами. Эту тенденцию еще в год публикации отчета уловил британский историк и политический биограф Бенджамин Джон Пимлотт отметивший, что «…с этого момента слово «Беверидж» перестало обозначать имя человека, став названием образа жизни, причем не только для Великобритании, но и для всего цивилизованного мира»58. Модель Бевериджа гармонично укладывалась и в послевоенную концепцию прав человека, выраженную во Всеобщей декларации ООН 1948 г., одна из статей которой установила всеобщее право на социальное обеспечение59. Тем не менее, поспешность, с которой послевоенное лейбористское правительство реализовывало эту модель в самой Великобритании, в сочетании с дефицитом государственного бюджета не способствовало её эффективности в долгосрочной перспективе. С течением времени и с улучшением экономической ситуации всеобщий, но весьма низкий уровень социальных выплат вызвал к жизни параллельную систему корпоративных страховых схем, позволяющих дополнить низкие государственные выплаты, доведя их до более или менее приемлемого уровня. К 1960-м гг. этот подход был учтен в государственных законодательстве, в результате социально-обеспечительных чего выплат единый был размер дополнен государственной же схемой повышенных выплат на базе повышенных отчислений из заработной платы. Эта тройственная система сохранилась в Великобритании до наших дней без существенных изменений, несмотря на постоянную критику ее растущей сложности и вызванного этим падения её эффективности60. Цит. по: Pimlott, B. Giants of poverty yet to be slain: fifty years after Beveridge. // Independent. – 01.12.1992. – Available online: http://www.independent.co.uk/voices/giants-of-poverty-yet-to-be-slain-fifty-yearsafter-beveridge-want-disease-squalor-ignorance-and-idleness-persist-ben-pimlott-calls-for-a-new-visionary-tofashion-a-social-policy-for-our-age-1560853.html. 59 Ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948 г.). 60 Подробнее об этом см. например: George V. Social security: Beveridge and after. – London: Routlege, 1968; Lowe R. A prophet dishonoured in his own country? The rejection of Beveridge in Britain, 1945-1970 / J. Hills et al, Beveridge and social security. - Oxford: Oxford University Press, 1994; Macnicol J. The politics of retirement in Britain, 1878-1948. - Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Pensions Commission. A new settlement for the twenty-first century. The second report of the Pensions Commission. - London: TSO, 2005; Pensions Commission. Pensions: challenges and choices. The first report of the Pension Commission. - London: TSO, 2004, и др. 58 23 Подобные изменения происходили практически во всех странах мира На сегодняшний день почти не осталось стран, социальное обеспечение в которых строилось бы по одной из описанных выше моделей в ее аутентичной, не изменившейся с течением времени форме. Практически везде социально-обеспечительное законодательство, институты и процедуры подверглись существенным доработкам с учетом особенностей национальной правовой культуры и традиций, социальных, экономических и политических задач и других подобных факторов, обусловливающих системные изменения в различных сферах общественной жизни. И тем не менее, в большинстве существующих систем социального обеспечения до сих пор можно проследить фундаментальные элементы одной из вышеописанных моделей. Современные модели социального обеспечения. Современная типология моделей социального обеспечения предлагает различные варианты классификации существующих систем. Одной из самых ранних классификаций можно считать предложенную британскими социологами Харольдом Виленски и Чарльзом Натаном Лебо в 1958 г.61. Эта классификация содержала две модели: 1. Модель остаточного социального обеспечения62 базировалась на предположении о существовании двух естественных каналов удовлетворения индивидуальных потребностей: семьи и институтов рыночной экономики (преимущественно страхового характера). Соответственно, государство подключается к решению социально-обеспечительных задач лишь в самых крайних случаях: когда лицо не в силах воспользоваться семейной или коммерческий поддержкой по причине болезни или старости либо если семья 61 Wilensky H.L., Lebeaux C.N. Industrial society and social welfare. - New York: Russell Sage Foundation, 1958. Интересно, что в наши дни эта классификация применяется и к другим областям общественной жизни, например – к вопросам обеспечения соблюдения прав человека. См. подробнее: Ife J., Fiske L. Institutional and residual conceptions of human rights. – Centre for Human Rights Education. Curtin University of Technology. – Paper presented at the Activating Human Rights and Diversity Conference. Byron Bay, NSW, Australia. July 2003. Available online: http://info.humanrights.curtin.edu.au/local/docs/IRConceptions.pdf. 62 Ibid. P. 138. 24 не в состоянии обеспечить социальную поддержку, например, вследствие потери кормильца или же когда экономический кризис вызывает стремительный скачок уровня безработицы, с которым не в силах справиться рыночные институты. Причем потребность в государственной помощи заведомо признается временной и требует регулярного подтверждения63. Государства, использующие эту модель, поддерживают определенный уровень социального благосостояния в общества за счет двух основных методов: (а) стимулирование самообеспечения граждан (приобретения имущества, открытия сберегательных счетов, участия в программах страхования жизни, в корпоративных или профессиональных программах социального и пенсионного страхования и проч.) за счет налоговых вычетов; (б) поддержка потребительской способности населения за счет субсидирования коммерческих предприятий, участвующих в социальных программах или производящих социально-значимые товары и предоставляющих социально-значимые услуги. По сути эта модель повторяет классическую модель Бисмарка, демонстрируя ее развитие и придавая ей несколько современную интерпретацию. В качестве примера реализации этой модели на практике обычно приводят США64, но исторически в нее укладывается и средневековое британское Законодательство о бедных65. На сегодняшний день к этой модели относят также системы социального обеспечения Великобритании, Ирландии, Швейцарии, Австралии и Канады. Так, например, даже в части государственной социальной защиты и даже Обычно от раза в три месяца до раза в год, в зависимости от страны и вида помощи. Наглядной иллюстрацией к данной модели может служить, например, Закон США о социальном обеспечении 1935, инициировавший Федеральную программу помощи детям из малообеспеченных или неполных семей или проживающим с родственником. В 1996 г. Ей на смену пришла сходная программа Другой Программа была крупнейшей федеральная программой адресной помощи после программы временной помощи нуждающимся семьям (Temporary Assistance to Needy Families, TANF). Сюда же можно отнести такие меры временной государственной помощи, как продовольственные талоны, пособия-доплаты до прожиточного минимума, медицинская помощь неимущим (например, в США – по программе Medicaid на основании изменений 1965 г., внесенных в Закон о социальном обеспечении 1935 г.) и др. 65 Интересно, что данная модель наследует и риторику Законодательства о бедных, негласно позиционируя получателей государственной помощи как неудачников, неспособных принимать правильные решения, ленивых, никчемных, нуждающихся в опеке или даже генетически неполноценных. – Подробнее об этом см. Colby I.C. Social welfare policy as a form of social justice. / Comprehensive handbook of social work and social welfare. Volume 4. Social policy and policy practice. Ed. by: K.M. Sowers, C.N. Dulmus. – New Jersey: John Wiley & Sons, 2008. – P. 120; Ryan W. Blaming the victim. – New York: Vintage Books, 1976. – P. 7, и др. 63 64 25 после недавних законодательных реформ66, направленных на улучшение положения малоимущих и безработных, британская система социального обеспечения по-прежнему служит цели создания условий для самообеспечения, а не идее всеобщности. Так, например, получение социальной помощи предусматривает определенные ответные обязательства получателя (например, активный поиск работы, переход на полное рабочее время и проч.), а соответствие получателя требованиям выплаты соответствующего пособия отслеживается практически в режиме реального времени для уменьшения выплат пропорционально увеличению дохода получателя. 2. Модель институционального перераспределения67 предполагает предоставление социального обеспечения государством по принципу нуждаемости, единообразно установленному в законодательстве. В этой модели социальное обеспечение представляет собой систему социальных услуг и институтов, существующих для оказания людям помощи в достижении удовлетворительного уровня жизни и здоровья. Эта модель признает, что любой человек может оказаться в ситуации, когда ему необходима социальная помощь и поддержка, предоставление которых рассматривается как одна из государственных функций. Таким образом, нуждающиеся лица получают социальную помощь вне зависимости от произведенных ими отчислений в систему социального страхования, пенсионные фонды и др. Эта модель демонстрирует наибольшую степень вмешательства государства в рыночные механизмы, а также наибольший охват граждан системой социального обеспечения. В данном случае система социального обеспечения становится практически всеобщей и конструктивной: вместо пассивной выплаты денег нуждающимся система в большей степени ориентирована на профилактику нуждаемости и реабилитацию получателей 66 67 См. Закон о реформе социального обеспечения 2012 г. (Welfare Reform Act of 2012). Wilensky H.L., Lebeaux C.N. - P. 139-140. 26 для возвращения им способности к самообеспечению. Согласно этой модели государство перераспределяет деньги, собранные в государственный бюджет за счет различных обязательных платежей, на различные государственные задачи, включая и задачу по предоставлению различных видов социального обеспечения. В этой модели можно легко определить черты классической модели Бевериджа почти в неизменном виде. Признаки данной модели можно наблюдать в структуре социального обеспечения Швеции, Норвегии, Люксембурга, Новой Зеландии и, в определенной степени – Дании и Нидерландов. Так, например, Закон Люксембурга о страховании на случай ухода за больным от 19.06.1998 г., освобождая работодателей от страховых отчислений (что могло бы напомнить нам либеральную модель), перекладывает данную обязанность на государство, предписывая ему компенсировать эти отчисления переводом средств в соответствующую страховую программу. В Швеции предоставление социального обеспечения регулируется преимущественно потребностью и некоторыми формальными критериями (длительность проживания в стране, достижения некоторого уровня дохода, наличие и количество детей и др.) и в общем случае не связано с участием получателей в страховых схемах. Основные выплаты и услуги, предусмотренные законодательством, предоставляются либо государственными, либо муниципальными органами. С течением времени классификация Виленски и Лебо пополнилась еще одним элементом. В 1970-е гг. профессор Британской школы экономики Ричард Морис Титмусс предложил расширить эту классификацию, включив в нее Модель промышленной оценки достижений и производительности (или профессиональную/корпоративную модель). Как следует из ее названия, в рамках этой модели главным источником социального обеспечения являются работодатели, а основным и практически единственным получателем – работающие лица. Работодатели могут предоставлять обеспечение непосредственно или же субсидировать приобретение товаров и (или) услуг для своих работников, руководствуясь такими критериями, как трудовые 27 достижения и производительность труда получателя. В определенной степени примером этой модели может служить социальное обеспечение Германии, особенно в своей классической форме, а также системы социального обеспечения Бельгии, Франция, Испания, Португалия, Австрия и Японии. Так, в Австрии законодательные гарантии в области социального обеспечения предоставляются институтами, объединенными несколькими частными Основное объединение в фондами и австрийских организаций социального обеспечения. Государство делегирует полномочия по управлению системой профессиональным администрации68 социального объединениям и Федерации обеспечения (включая австрийских отраслевым профсоюзы), институтов и местной социального страхования. Первым двум моделям, предложенным Виленски и Лебо, Р.М. Титмусс дал собственные наименования: модель остаточного социального обеспечения стала «фискальной моделью» за свою связь с налоговыми льготами, а модель институционального перераспределения – «моделью общественного благосостояния»69 ввиду ее всеобщности и ориентации на поддержание достаточного уровня жизни большинства населения. Очевидно, что обе классификации далеки от идеала. Их критикуют за отсутствие единого и ясного основания для отнесения существующих систем социального обеспечения к одной из выделенных в ней моделей70, отрыв от реальности71, неполноту, поверхностность72 и др. Тем не менее, эти 68 69 В основном относительно мер социальной защиты от безработицы. Titmuss R.M. The role of redistribution in social policy. // Social security bulletin. - 1965. – No. 39. – P. 14-20. Например, различные аспекты современной системы социального обеспечения Великобритании можно отнести либо к первой, либо к третьей моделям, а систему социального обеспечения Франции иногда вообще относят к самостоятельной модели «солидарности», в которой социальное обеспечение зависит от принадлежности получателя к определенному сообществу, предоставляется таким сообществом и не следует принципу всеобщности. 71 См. например: Spicker P. An introduction to social policy. – Public policy at the Robert Gordon University. Available online: http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/ - see “The welfare state”: http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/wstate.htm. 72 См. например: Arcanjo M. Ideal (and real) types of welfare state. WP 06/2006/DE/CISEP. - Lisbon, Portugal: Department of Economics, School of Economics and Management, Technical University of Lisbon. 2006. – P. 8-9. 70 28 классификации легли в основу всех современных попыток выделения специфических подходов к построению системы социального обеспечения развитых государств. Более поздние классификации в той или иной степени копировали или пытались подкорректировать предложенное Виленски, Лебо и Титмуссом, однако никаких принципиально инновационных классификаций с тех пор предложено не было. Наиболее известной и широко цитируемой на сегодняшний день является классификация, сформулированная в 1990 г. датским социологом Гёста Эспинг-Андерсеном73. И хотя некоторые специалисты утверждают, что любая современная классификация систем социального обеспечения так или иначе обращается к моделям ЭспингАндресена74, в большей степени это относится к более ранним моделям, которые он воспринял без существенных изменений. Развивая идеи своих предшественников, Эспинг-Андерсен сформулировал сходную тройственную конструкцию, переименовав модель остаточного социального обеспечения в либеральную модель75, модель институционального перераспределения - в социально-демократическую модель76, а модель промышленной оценки – в консервативную модель77. В этой классификации основным критерием разграничения моделей является степень необходимости вступления индивидуума в рыночные отношения для обеспечения себе приемлемого уровня жизни78. Соответственно, в либеральной модели такое участие абсолютизируется и рассматривается как 73 Esping-Andersen. G. The three worlds of welfare capitalism. - Cambridge: Polity Press & Princeton: Princeton University Press, 1990. 74 См. например: Abrahamson P. The Scandinavian model of welfare. / Comparing social welfare systems in Nordic Europe and France. Recontres et recherches. Vol. 4. - Paris: MIRE, 1999. - P. 36. 75 Эту модель также именуют «англо-саксонской» по совокупности использующих ее стран. 76 Эту модель часто называют «скандинавской» или «нордической», поскольку одной из ее наиболее ярких иллюстраций является Швеция. 77 Данная модель известна также как «корпоративная», «континентальная» или «католическая». 78 Г. Эспинг-Андерсен характеризует этот фактор с помощью особого понятия – «коммодификация труда», то есть необходимость предлагать свой труд как своего рода «товар» на рынке труда и капитала. Обратим внимание, что коммодификация труда не означает предложение нарушить основополагающий международно-признанный принцип трудового права о том, что «труд не является товаром» (см. Филадельфийскую декларацию 1944 г.), а используется исключительно для узкоспециального описания соотношения участия индивидуумов и семей в рыночных процессах с удовлетворительностью уровня их благосостояния. 29 необходимая и наиболее естественная форма социальной поддержки (самообеспечения), тогда как в социально-демократической модели труд «декоммодифицирован»: для того, чтобы обеспечить себе приемлемый уровень благосостояния, не необязательно продавать свой труд, предлагать его на рынке. Безусловно, все классификации в той или иной степени описывают идеализированные и упрощенные конструкции, - модели, которые в реальной жизни дополняются и корректируются множеством различных факторов. Кроме того, в условиях глобализации государства часто заимствуют друг у друга полностью или частично различные законодательные решения, формируя в итоге промежуточные смешанные модели, что также не добавляет четкости прикладному использованию классификаций79. Эти ограничения всегда нужно держать в уме, пытаясь отнести ту или иную систему к той или иной модели. Вместе с тем, без классификаций и выделения определенных моделей в многообразии зарубежных систем социального обеспечения изучение всего многообразия социально- обеспечительных подходов современного мира было бы весьма трудной, если не непосильной задачей. Как писал Р.М. Титмусс, «…модели строятся не с целью восхититься архитектурой построенного, а чтобы помочь нам увидеть некоторый порядок в беспорядке и смешении фактов, систем и подходов в нашей экономической и социальной жизни»80. Так, например, в законах США «О поддержке семей» 1988 г. и «О согласовании личной обязанности и возможности трудиться» 1996 г., а также в Австралии при проведении законодательных реформ 1997 г. в области социальной поддержки безработных, - см. Закон о поправках в законодательство о социальном обеспечении 1997 г. (так называемый закон «Труд в обмен на пособие») и Закон об отношениях на рабочих местах 1997 г., - была предпринята попытка сформировать модель, занимающую промежуточное положение между либеральной и социал-демократической: в данном случае государство приняло на себя обязательства по обеспечению более или менее широкого круга безработных, однако одновременно обязывает их использовать все возможности для возвращения к самообеспечению, осуществляя пристальный мониторинг их усилий в этом направлении. Этот подход заслужил название «нео-либерализм» или «новый патернализм». – Подробнее об этом см. например: Junankar P.N. the new world of Australian labour market programs: an evaluation of the Howard-Reith labour market reforms. // The Drawing Board: An Australian Review of Public Affairs. – 2000. – Vol. 1. – No. 1. – P. 15-27; Mead L. The new paternalism. – Washington D.C.: The Brookings Institution, 1997; MacGregor S. Welfare, neo-liberalism and new paternalism: three ways for the social policy in late capitalist societies. // Capital & Class. – 1999. – Spring. – P. 91-118. 79 Richard M. Titmuss. Social policy: An introduction. Ed. by: B. Abel-Smith, K. Titmuss. – London: Allen and Unwin, 1974. – P. 30. 80 30 Вопросы для повторения: 1. Опишите основные подходы к организации социального обеспечения в древнем мире. 2. Что такое «Законодательство о бедных»? Дайте его общую характеристику применительно к Великобритании и США. Каково значение данного законодательства с точки зрения современных тенденций развития зарубежного законодательства о социальном обеспечении? 3. Охарактеризуйте «Спинхемлендскую систему», отметив ее достоинства и недостатки. Какова роль данной системы в истории развития зарубежного законодательства о социальном обеспечении? 4. Какие модели социального обеспечения принято относить к числу «классических»? 5. Расскажите о модели Бисмарка, назовите причины ее формирования и историю ее развития. 6. Что такое «модель Бевериджа», когда и где она возникла? 7. Какие современные классификации систем социального обеспечения вам известны? Дайте основную характеристику выделяемых в них моделей организации социального обеспечения. Перечислите страны, в которых применяются те или иные модели, приведите примеры из законодательства, подтверждающие отнесение системы социального обеспечения данной страны к определенной модели. 8. Всегда ли система социального обеспечения соответствует какой-то модели? Для чего используется модельный метод в изучении зарубежного права социального обеспечения? Дополнительная литература: 1. Abrahamson P. The Scandinavian model of welfare. / Comparing social welfare systems in Nordic Europe and France. Recontres et recherches. Vol. 4. Paris: MIRE, 1999. - P. 36. 31 2. A reconstruction Health Program. // The Survey. – 1919. - September 6. P. 798. 3. Baxa J. Die Wirtschaftlichen Ansichten von Joseph Maria von Radovitz. // Jahrbuch fir Nationaldkonomie und Statistik. – 1933. - Vol. 139. - No. 2. – P. 188-210. 4. Berie H., Fink U. Europas Sozialmodell – Die europaischen Sozialsysteme im Vergleich: Eine volkswirtschaftliche Analyse. - WISO Institut fur Wirtschaft und Soziales GmbH, 2000. 5. Brown W.J. The Judicial Regulation of Industrial Conditions. // The Yale Law Journal. – 1918. - Vol. 27. - No. 4. P. 445. - Stable URL: http://www.jstor.org/stable/786339. 6. Block C. L'assistance et l’état en France a la veille de la Revolution. Paris: Alphonse Picard, 1908. 7. Bonar J. Malthus and his work. - London, 1885. 8. Bufill C.M. Tratado Comparado de Seguridad Social. - Madrid: Ministerio de Trabajo, 1951. 9. Clark G.N. The wealth of England from 1496 to 1760. - London: Oxford University Press, 1946. 10. Colby I.C. Social welfare policy as a form of social justice. / Comprehensive handbook of social work and social welfare. Volume 4. Social policy and policy practice. Ed. by: K.M. Sowers, C.N. Dulmus. – New Jersey: John Wiley & Sons, 2008. 11. Colquhoun P. A treatise of indigence. – London: J. Hatchard, 1806. 12. Dawson W.H. Evolution of modern Germany. - London: Fisher Unwin, 1908. 13. Dawson W.H. Social Insurance in Germany, 1883-1911. - London: Fisher Unwin, 1912. 14. De Schweinitz, K. England’s road to social security, from the Statute of Labourers in 1349 to the Beveridge report of 1942. - New York : A.S. Barnes & Co. Inc., 1943. 32 15. English Historical Documents, 1783-1832. / Ed. by D. C. Douglas. – London : Methuen Publishing Ltd., 1959. – Vol. 8. 16. Esping-Andersen. G. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity Press & Princeton: Princeton University Press, 1990. 17. Fisher I. The need for health insurance. //American Labor Legislation Review. 1917. – Vol. VII. - No. 1. 18. Fowle, T.W. The Poor Law : the English citizen: his right & responsibilities. - Littleton : Fred B Rothman & Co, 1979. 19. Gesammelten Werke, ed. by: W. Schussler. - Berlin: Stollberg, 1929. – P. XII, 360. 20. Luetge F. Die Grundprinzipien der Bismarckschen Sozialpolitik. // Jahrbuch fiir Nationalb'konomie und Statistik. – 1931. - Vol. 134. - No. 1. 21. George V. Social security: Beveridge and after. – London: Routlege, 1968. 22. Green, D.G. An End to Welfare Rights: The Rediscovery of Independence. – St. Edmundsbury : St. Edmundsbury Press, 1999. 23. Grosscup P.S. Our old American freedom. // The North American Review. – 1919. - Vol. 210. - No. 769. – P. 750. - Stable URL: http://www.jstor.org/stable/25120403. 24. Hauser H. La pensee et l'action économique du cardinal de Richelieu. Paris: Presses Universitaires, 1944. 25. Hazlitt, H. Man vs. Welfare State. – New York : Arlington House, 1969. 26. Ife J., Fiske L. Institutional and residual conceptions of human rights. – Centre for Human Rights Education. Curtin University of Technology. – Paper presented at the Activating Human Rights and Diversity Conference. Byron Bay, NSW, Australia. July 2003. Available online: http://info.humanrights.curtin.edu.au/local/docs/IRConceptions.pdf. 27. Institutional Economics. Vol. II. - Madison: University of Wisconsin Press, 1959. 33 28. Koulischer J. La grande industrie aux xviie et xviiie siècles: France, Allemagne, Russie. // Annales d'histoire économique et sociale. – 1931. - Vol. III. No. 1. – P. 11-46. 29. Lowe R. A prophet dishonoured in his own country? The rejection of Beveridge in Britain, 1945-1970 / J. Hills et al, Beveridge and social security. Oxford: Oxford University Press, 1994. 30. Macnicol J. The politics of retirement in Britain, 1878-1948. Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Pensions Commission. A new settlement for the twenty-first century. The second report of the Pensions Commission. - London: TSO, 2005. 31. Malthus Th. Essay on the principle of population. T. II. - London, 1826. 32. Minor L.B. Bismark, Beveridge and “The Blues”. - The Paul H. NitzeSchool of Advanced International Studies. - Bologna, 2010. – P. 6-8. – Available online: http://web.jhu.edu/administration/provost/docs/101014%20Minor%20Speech.pdf. 33. Pensions Commission. Pensions: challenges and choices. The first report of the Pension Commission. - London: TSO, 2004. 34. Pimlott, B. Giants of poverty yet to be slain: fifty years after Beveridge.. // Independent. – 01.12.1992. – Available online: http://www.independent.co.uk/voices/giants-of-poverty-yet-to-be-slain-fifty-yearsafter-beveridge-want-disease-squalor-ignorance-and-idleness-persist-ben-pimlottcalls-for-a-new-visionary-to-fashion-a-social-policy-for-our-age-1560853.html. 35. Polanyi K. The Great Transformation. - Boston: Beacon Press, 1957. 36. Purton H. European welfare states in the 1990’s: an economic analysis of the challenges and efforts at reform. CEPS Research Report no. 19. – CEPS, 1996. 37. Quigley, W.P. Five hundred years of English Poor Laws, 1349-1834 : regulating the working and nonworking poor. // Akron Law Review. – 1996. - Vol. 30. - No. 1. – P. 73-12. 38. Redford A. Labour migration in England, 1800-1850. - Manchester: University Press, 1926. 34 39. Rimlinger G.V. Welfare policy and economic development: a comparative historical perspective. // The Journal of Economic History. – 1966. – Vol. 26. – Issue 04. – P. 556-571. 40. Rubinow, I. Sickness insurance. // American Labor Legislation Review. 1913. – Vol. III. - No. 2. – P. 162-171. 41. Ryan W. Blaming the victim. – New York: Vintage Books, 1976. 42. Say J.-B. A Treatise on political economy. - Philadelphia, 1836. 43. Schmoller G. Die soziale Frage. - Munich: Duncker and Humblot, 1918. 44. Schwedtman F.C., Emery J.A. Accident prevention and relief. - New York: National Association of Manufacturers, 1911. 45. Smith, A. The wealth of nations. - New York: Modem Library, 1937. 46. Social insurance and allied services: memoranda from organisations. Appendix G to Report by Sir William Beveridge. Cmd 6405, HMSO. - London, 1942. 47. Spengler J.J. French Population Theory since 1800. // Journal of Political Economy. – October 1936. - Vol. XLIX. - P. 577-611. 48. Spenser H. Social Statics. - London, 1868. 49. Spicker P. An introduction to social policy. – Public policy at the Robert Gordon University. Available online: http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/ - see “The welfare state”: http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/wstate.htm. 50. Spicker, P. The foundations of welfare : Bruges and Ypres. – A paper presented at the International Social Policy Association Conference «Policy Futures : Learning from the Past». – Edinburgh (Scotland). - June, 29 – July, 1, 2009. 51. Stein L. Das Königtum, die Republik und die Souveränität der französischen. / Gesellschaft seit der Februarrevolution 1848. Vol. I. - München: Drei Masken, 1921. 52. Stephens. J.F. The history of the criminal law of England. – London : Macmillan and Co, 1883. – Vol. 3. 35 53. Theobald W. // A practical treatise on the poor laws as altered by the Poor Law Amendment Act, and other recent statutes. – London : S. Sweet : Stevens & Sons, 1836. 54. The works of Theodore Roosevelt. - National ed.; New York: Scribner, 1926. – P. XVII, 266. 55. Richard M. Titmuss. Social policy: An introduction. Ed. by: B. AbelSmith, K. Titmuss. – London: Allen and Unwin, 1974. 56. Titmuss R.M. The role of redistribution in social policy. // Social security bulletin. - 1965. – No. 39. – P. 14-20. 57. Webb, S., Webb, B. English Poor Law history. - London: Longmans, Green and Company, 1927. 58. Wilensky H.L., Lebeaux C.N. Industrial society and social welfare. New York: Russell Sage Foundation, 1958. 59. Woodroofe K. From charity to social work. - London: Routledge and Kegan Paul, 1962. 36