«Большая двадцатка» (G-20) на сегодняшний день является
advertisement
G-20 в системе международных институтов М.В. Братерский «Большая двадцатка» (G-20) на сегодняшний день является наиболее представительным форумом экономически влиятельных государств, при этом G-20 не является частью официальной системы ООН или Бреттон-Вудских институтов. «Большая двадцатка» не обладает сравнимой с системой ООН легитимностью, у нее нет механизмов реализации ее решений, кроме как национальных, организация не обладает постоянной структурой и, по своим характеристикам G-20 является скорее неформальным клубом для экономически влиятельных государств, чем международной организацией в ее традиционном смысле. Вместе с тем, «Большая двадцатка» является на сегодняшний день единственным международным форумом, где реализуется диалог между всеми влиятельными в мировой экономике государствами, вне зависимости от типа их экономики и политического режима, принадлежности к «профицитным» или «дефицитным» государствам, профиля их экономики (индустриального, пост-индустриального) и их места в мировой валютнофинансовой системе (государства-акционеры и ведомые государства, пользующиеся валютами других стран). «Большая двадцатка» - это клуб «богатых» государств, где не важно, на чем это «богатство» основано – на мощи финансового сектора, инновациях, сырье или дешевой рабочей силе. В этом принципе – « приглашаем всех, кто что-то значит» - заложены как сила, так и слабость «Большой двадцатки». Необходимость создания «Большой двадцатки» «Большая двадцатка» родилась как реакция на Азиатский финансовый кризис 1997 – 1998 гг., когда выяснилось, что существовавших в то время международных форматов для глобальной финансово-экономической дискуссии недостаточно. Система ООН фокусируется на политической дискуссии и, отчасти, на проблеме развития, и не интересуется такими вопросами как регулирование глобальных финансовых рынков или 1 возникновение дисбалансов в мировой торговле и распределении капитала. МВФ, несмотря на свою финансово-экономическую специализацию, также не годился на роль мировой дискуссионной площадки как из-за своей политической и идеологической ангажированности, так и из-за узости своей миссии – эта организация обеспечивает конвертируемость различных валют друг в друга, помогает ликвидировать «кассовый разрыв» в глобальных валютах при его возникновении у суверенных государств и в последнее время все чаще вмешивается в вопросы взаимодействия государства и рынка в различных странах, но не обладает полномочиями и смелостью переписывать сами правила функционирования мировой экономики и финансов. Отчасти осознание необходимости формирования международного форума вроде «Большой двадцатки» было вызвано и ослаблением до того момента превалирующей либеральной парадигмы отношения к мировым экономическим проблемам и финансам. По итогам Азиатского финансового кризиса стали ставиться под вопрос эффективность дерегулированной мировой финансовой системы1 и идея устранения государств от вопросов контролирования перетоков капитала и и их инвестирования в целом. Постулаты, которые гласили о том, что китайская экономика, например, устроена «неправильно», уже не казались полностью убедительными. Так же было понятно, что существенная часть экономической мощи к этому моменту оказалась в руках стран, не подпадавших под строгие критерии «Большой семерки» - это были страны не либеральные, порой недемократические, и часто даже не постиндустриальные. Зато у них были деньги, высокая доля мирового ВВП и существенная доля в мировой торговле. В клуб, в дополнение к традиционным экономическим лидерам в лице США, Великобритании, Франции, Германии, Канады, Италии, Японии были приглашены Аргентина, Австралия, Бразилия, КНР, ЕС, Индонезия, Индия, Мексика, Россия, Саудовская Аравия, Южноафриканская республика, Корея и Турция. Первая встреча «Большой двадцатки» прошла в Берлине в 1999 г., и она выглядела гораздо более технической, чем саммиты последних лет. Изначально, G-20 планировалась как форум для профессиональной дискуссии между министрами финансов стран-членов, а также между главами их Центральных банков. Кризис 1997-1998 гг. многими воспринимался как «местное» явление, не требовавшее глобальной координации усилий и не ставившее под сомнение эффективность основных правил мировой валютно- финансовой системы. 1 См. J.E. Stiglitz. Globalization and its Discontents. Norton, 2003 2 Последовавшие встречи «Большой двадцатки» носили не только техническо- экономический, но и политический характер. Так, на первой встрече в 1999 г. обсуждались, в частности, вопросы борьбы с коррупцией и отмыванием денег в России. 2 Вместе с тем, в течение почти девяти лет обсуждения носили частный характер, концентрируясь на вопросах, которые вносили в повестку отдельные страны. Так, в 2001, был принят план по предотвращению финансирования терроризма3. В 2004 г. были согласованы меры по обмену информацией в целях противодействия ухода от оплаты налогов4. Пожалуй, именно в 2004 г. «Большая двадцатка» и заявила о своих претензиях на решения крупных политико-экономических вопросов. Как мы сегодня знаем, именно встреча «Двадцатки» в 2004 г. заложила основу процесса, в ходе которого ЕС (по инициативе Германии) и США, а недавно и Россия, добились от Швейцарии согласия на отход от принципа абсолютного сохранения банковской тайны. Кроме всего прочего, такое решение, вероятно, приведет к выходу швейцарского франка из числа мировых резервных валют, так как он лишился своего главного политического актива. Большая двадцатка сегодня: членство, управление и место в системе мирового управления «Большая двадцатка» создавалась как некий компромисс между элитарным G-7, объединяющим развитые страны Запада, и G-33, гораздо более представительного, но слишком большого для эффективной дискуссии. В результате была создан форум, предназначавшийся для систематической дискуссии между развитыми и развивающимися экономиками. Альтернативную идею о использовании для дискуссии МВФ после некоторых споров отвергли, так как в управляющих органах МВФ прямо не представлены все экономически влиятельные государства. Мандат «Большой двадцатки» был сформулирован как «диалог между системно влиятельными государствами в рамках Бреттон-Вудской системы институтов». Задачей дискуссии полагалось адаптация мировой финансовой системы к меняющейся мировой ситуации. Новая организация с самого начала была связана с системой Бреттон-Вудских институтов: постоянным членами встреч Большой Двадцатки были приглашены (в 2 Statement of G-7 Finance Ministers and Central Bank Governors September 25, 1999 Washington, DC http://www.g20.org/Documents/19990925_g7_statement_about_g20.pdf 3 http://www.g20.org/Documents/2001_canada.pdf 4 G20 STATEMENT ON TRANSPARENCY AND EXCHANGE OF INFORMATION FOR TAX PURPOSE. http://www.g20.org/Documents/2004_g20_statement_transparency_tax_purposes.pdf 3 неофициальном статусе) главы Валютно-финансового комитета и Комитета по развитию МВФ, а также Управляющий директор МВФ и Президент Всемирного банка. Вместе с тем, степень автономии «Большой двадцатки» от МВФ и Всемирного банка достаточно велика: представители всемирных институтов участвуют в заседаниях G-20 в правом совещательного голоса. Строгих критериев членства в «двадцатке» выдвинуто не было. Приглашались страны, которые были «системно важны» для мировой экономики и которые обладали возможностью и желанием внести свой вклад в поддержание международной экономической и финансовой стабильности. Также имелось ввиду, что страны-участницы должны были сбалансировано представлять все регионы мира. Ограничения виделись в том, чтобы группа была достаточна ограниченной, и могла бы эффективно вести дискуссию. С той же целью – обеспечения эффективности дискуссии, изначально было ограничено 3-мя человеками представительство каждого члена. Вначале существования «Большой двадцатки» на встречи приглашались лишь министр финансов, председатель Центрального банка и один заместитель. Достаточно болезненным оказалось решение вопроса о представительстве в «Двадцатке» европейских государств. В итоге было решено ограничить число европейцев четырьмя крупнейшими экономиками, но пригласить к участию во встречах а) страну-председателя ЕС в данное время и 2) Председателя Европейского центрального банка. Кроме того, была сформирована уникальная структура управления «Двадцаткой» - Председательство и «Тройка». Тройка состоит и представителей трех стран: прошлого, нынешнего и будущего председателя «Двадцатки». Именно «Тройка» определяет повестку дня будущих заседаний и подбирает докладчиков. «Большая двадцатка» - не первая и далеко не единственная организация, которая занимается вопросами функционирования мировой финансовой системы и мировой экономики в целом. В международной сфере присутствует целый ряд интеграционных институтов с финансовым и экономическим мандатами. Наиболее влиятельными из них являются Международный валютный фонд и Всемирный банк, региональные банки развития, Всемирная торговая организация, Банк международных расчетов (Базель), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ряд ооновских агентств, прежде всего Программа развития (UNDP), а также множество разнообразных групп, консультирующих перечисленные выше институты. Некоторые из них, вроде Международного валютно-финансового комитета и Комитета по развитию (оба – в системе МВФ) обладают формальным статусом, другие – нет. Существуют широко известные «Большая семерка (восьмерка) и менее известные G-10, объединяющая 4 индустриально развитые страны, G-15 для развивающихся стран. Наконец, существуют влиятельные интеграционные объединения вроде АТЭС, АСЕАН, Меркосур, НАФТА и др. «Большая двадцатка» выделяется среди других организаций своим членством. Ни одна другая организация не сумела объединить в своих рядах практически все влиятельнейшие экономики мира, без различия их типа, и ограничить свое членство только ими. “G-20” тесно сотрудничает с мировыми финансовыми институтами, но сама не является частью официальной системы мирового управления. «Большая двадцатка» находится вне системы официальных институтов, но состав ее членов делает рекомендации «Большой двадцатки» очень авторитетными. Организация оказывает МВФ и Всемирному банку широкую политическую поддержку и, вместе с тем, ставит перед этими институтами конкретные задачи и формулирует для них стратегию развития стратегию развития. Реформа системы квот, начатая в МВФ, была во многом инициирована рекомендациями «Большой двадцатки». Сегодня, когда разрабатываются направления реформирования МВФ, «Большая двадцатка» также играет в этом процессе центральную роль, «в то время как МВФ остается главным местом принятия решений по вопросам непосредственной политики Фонда, G-20 постепенно становится самым влиятельным форумом для обсуждения долгосрочных задач и проблем институциональных реформ».5 «Большая двадцатка» также не является «дочерней» организацией G-7. Хотя исторически, Большая двадцатка возникла из желания министров финансов развитых стран привлечь к диалогу своих коллег из влиятельных государств с растущими экономиками, она является вполне самостоятельной. Некоторое превосходство развитых стран в формировании повестки дня дискуссии объясняется не столько особенностями организации G-20, сколько большей разобщенностью развивающихся экономик, и интеллектуальным и идеологическим превосходством, а также сплоченностью развитых стран. R. Samans, M. Uzan, and A. Lopez-Claros, “The International Monetary Convention Project: A PublicPrivate Exploration of the Future of the International Monetary System,” in The International Monetary System, the IMF, and the G-20: A Great Transformation in the Making? World Economic Forum, The Reinventing Bretton Woods Committee (Houndmills, Basingstoke and New York: Palgrave Macmillan, 2007), xvii. 5 5 Россия и «Большая двадцатка» Важность использования площадки «двадцатки» для продвижения интересов России во многом определяется российской повесткой дня. Двадцатка является влиятельнейшей международной организацией в области мировых финансов и мировой экономики, но она мало занимается вопросами мировой торговли (лишь в той степени, в которой торговля создает дисбалансы в финансовой системе) и совсем не занимается вопросами мировой политики. По этим причинам в рамках «двадцатки» могут подниматься лишь определенные вопросы из общей российской повестки дня. Как представляется, в самом общем виде финансовые приоритеты внешней политики России можно разделить на краткосрочные - принятие согласованных мер по ослаблению второй волны кризиса, и долгосрочные – перестройка мировой финансовой системы таким образом, чтобы Россия чувствовала себя в ней более комфортно и несла меньшие потери (в идеале – повысила свое влияние и богатство). Что касается срочных вопросов стабилизации мировой финансовой системы и ослабления распространяющихся по ней разрушительных волн, то по сути, «Большая двадцатка» именно с этой целью и была создана. Надо признать также и то, что по сей день никаких принципиальных решений по борьбе с кризисом G-20 принять не смогла. Причина нерешительности организации лежит в сложности налаживания коллективных действия (у входящих в нее стран диаметрально противоположные приоритеты), и высочайшей ценой за выход из кризиса, которую пришлось бы платить многим государствам и представляющим их политикам. В случае КНР плата за выход мировой экономики из кризиса могла бы состоять в отказе от экспортно-ориентированного роста и политики вывода 400 млн. китайцев из нищеты, а в случае США, например – в резком снижении уровня личного потребления американцев. Трудно себе представить страну, которая принесет в себя в жертву ради оздоровления мировых финансов. Характерна в этом плане позиция Великобритании по введению «налога Тобина», предложенная руководством ЕС – гораздо более сплоченной и гармоничной организации, по сравнению с Большой двадцаткой. Великобритания имеет развитый финансовый сектор, дающий около 9% национального ВВП6, и британское правительство не готово пожертвовать ни толикой благополучия для оздоровления финансовой системы Еврозоны. Пессимизм в отношении шансов «Большой двадцатки» на успех в купировании кризиса не означает того, что 6 Данные на 2010 г., см. http://fullfact.org/factchecks/does_the_city_contribute_14_of_gdp-2397 6 России не стоит принимать в этих встречах участия, конечно. Вместе с тем, оснований ожидать каких-то прорывов также нет. Предыдущие встречи организации показали, что страны-участники пока не способны взглянуть на проблему широко, а предпочитают рассматривать «пуговицы на мундире». Характерной в этом плане была реакция «Двадцатки» на предложения России на лондонском саммите: сколь бы нереалистичными они не были, это была попытка взглянуть на проблемы глобально, вне существующих рамок – и понимания у партнеров такой подход не нашел. Что касается долгосрочных интересов России в отношении мировой финансовой системы, то они, как нам представляется, состоят в следующем: 1) избавиться, хотя бы в некоторой степени, от ситуации “original sin” – невозможности вести внешнюю торговлю, совершать международные финансовые операции и накапливать резервы в своей национальной валюте; 2) смягчить противоречие между национальным характером денежной политики стран-производителей мировых валют и интересами стран-потребителей этих валют; 3) взять под контроль нервические перемещения через российские границы огромных объемов «горячих денег»; 4) стабилизировать цены на основные предметы российского экспорта. Список российских «пожеланий» в отношении мировой финансовой системы можно продолжить, но и из приведенных пунктов видно, что решение некоторых наболевших проблем России лежит не столько в зоне ответственности мировых финансовых организаций, сколько в зоне российского национального суверенитета. Так, расширение использования рубля в международных расчетах и финансовых операциях – это скорее вопрос двусторонних договоренностей России со своими торговыми партнерами и, как мы видим по динамике торговой интеграции на постсоветском пространстве и серии двусторонних договоренностей России с КНР и Турцией о валютных свопах, эти вопросы постепенно решаются. Вопрос о желательной степени открытости российского финансового рынка – также вопрос национальной политики, в этом ни «Двадцатка», ни МВФ России не указ. Россия сама должна определиться в том, какой фондовый рынок ей нужен. Разумеется, в какой-то степени «Двадцатка» могла бы содействовать решению этих задач, например, расширив корзину валют МВФ или настояв на введении глобального налога на финансовые операции (и первое, и второе пока представляется не очень реалистичным), но сама «Двадцатка» за Россию эти проблемы не решит. Трудно себе также представить и ситуацию, в которой производители мировых валют, прежде всего США, были бы готовы уступить свой валютный суверенитет некоему 7 международному органу, который мог бы проводить денежную политику в интересах более широкого круга стран. Несмотря на трансформацию мирового финансового кризиса 2008 г. в долговой кризис стран еврозоны, который угрожает мировой рецессией, вопросы эффективной перестройки мировой финансовой системы не только не решаются, но даже и не обсуждаются – этому препятствует прежде всего позиция мировых финансовых центров – Нью-Йорка и Лондона. Спектр возможной дискуссии и скромные успехи G-20 В содержательно-академическом смысле ориентиры дискуссии в «Большой двадцатке» по вопросу о перестройке мировой финансовой системы были заданы Д. Стиглицем и Б. Эйхенгрином, известнейшими американскими экспертами. Стиглиц, возглавивший международную экспертную комиссию, которая была создана по решению Генассамблеи ООН в 2008 г., выступил с призывом создать новую мировую резервную систему, которая бы заменила систему на основе американского доллара7. В своих аргументах Стиглиц ссылается в основном на «парадокс Триффина»8. Доклад, выпущенный за его подписью признает, что, что такая система может быть построена несколькими способами. Другие рекомендации касаются необходимости: - Создания мировой резервной системы и реформы стандартов международной финансовой деятельности; - Создания Глобального экономического координационного совета, сравнимого по объему полномочий с СБ ООН, который был бы более демократически устроен, чем «Большая двадцатка». - Реформы правил регулирования финансовых рынков с акцентом на обеспечение безопасности финансовых продуктов для потребителя; - Расширение состава и полномочий Форума финансовой стабильности с целью подготовки почвы для создания Глобального агентства финансового регулирования. 7 United Nations, 2009. Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System. New York: United Nations. 8 Сформулирован Робертом Триффином в 1960-х гг. в отношении роли доллара в Бреттон-Вудской системе. Парадокс состоит в том, что страна-производитель мировой валюты должна снабжать этой валютой все зарубежные страны, но в результате растет ее внешний долг и торговый дефицит, в результате чего международное доверие к данной валюте падает. 8 Б. Эйхенгрин выдвинул восемь предложений по реформированию системы мировых финансов. Он признает, что реализовать из будет очень непросто, но вместе с тем настаивает на следующих мерах:9 - Введение системы контрцикличных взносов стран в МВФ. Мысль заключается не только в том, чтобы страны своими взносами увеличили финансовые ресурсы МВФЮ но и делали бы свои взносы в разном объеме в зависимости от состояния мировой экономики. Так, если средний рост мировой экономики определять в 3% в год, то в периоды ускоренного роста (например, 4%), предлагается вносить суммы, позволяющие увеличить капитал МВФ на 5%. При замедлении мирового роста до 2%, снижать взносы до 1%; - Наказывать (облагать налогом) страны с хроническим профицитом10; - Создать новую международную валюту на основе SDR; - Принять глобальный закон по типу Glass-Steagall Act о разделении коммерческих и инвестиционных банков. - Организовать всемирную систему страхования банковских операций вместо существующих требований по увеличению собственного капитала; - Создать Международное Агентство (Суд) по банкротствам крупных финансовых учреждений; - Создать Всемирную финансовую организацию по примеру ВТО для выработки и надзора за стандартами регулирования финансовой деятельности; - Реформировать систему управления МВФ с целью сделать организацию более независимой от национальных правительств и шире представить в ее руководстве интересы растущих экономик. Большинство из предложений, выдвинутых американскими экспертами, представляются революционными, и трудно было бы ожидать их немедленного и полного принятия. Вместе с тем, на фоне этих идей реальные решения «Большой двадцатки» выглядят слишком скромно. На саммитах «Двадцатки» в Вашингтоне и Лондоне было принято решение поручить перестройку мировой финансовой системы МВФ и 9 Комитету по финансовой Eichengreen, B., 2009. Out of the Box Thoughts about the International Financial Architecture. Washington, D.C.: IMF Working Paper. 10 Идея принадлежит еще Дж.М. Кейнсу при обсуждении конфигурации Бреттон-Вудской системы. Стоит заметить, что Кейнс предлагал «наказывать» не только профицитные страны, но и дефицитные, что более логично. 9 стабильности (до этого – Форум финансовой стабильности), а также увеличить капитал МВФ. Оценивая эти решения положительно, нельзя не согласиться с мнением о том, что «…сами по себе мировые финансовые институты и отдельно взятые принципы не смогут ответить на вызовы все более интернационализирующейся финансовой системы»11. В 2010 г. состоялся саммит в Сеуле, где было решено провести структурную реформу МВФ с целью некоторого усиления представительства растущих экономик в процессе принятия решений организации. Было сделано еще одно заявление, важное с точки зрения будущей идеологии МВФ. Это заявление получило громкое название «Сеульского консенсуса» и может трактоваться как отказ в политике МВФ от радикального неолиберализма и смену ориентиров организации на проблемы экономического роста и развития12. Решения саммита в Каннах 2011 г. принимались на фоне усиления европейского долгового кризиса и были направлены на его смягчения, но в широком контексте они могут интерпретироваться как обязательства по увеличению объема ресурсов, находящихся в распоряжении МВФ. Было также принято решение об увеличении собственного капитала крупнейших глобальных банков к 2016 г., но ни о каких системных мерах по перестройке мировой финансовой системы объявлено не было. Соразмерность стоящей проблемы и конфигурации мировых институтов Возможное решение проблем мировой финансовой системы в целом лежит не в частных попытках заставить КНР ревальвировать свою валюту, а в плоскости коренной перестройки системы мировых финансов, в чем бы она не заключалась. Для этого необходимо наладить диалог между группами стран, представляющими разные полюса дисбалансов в мировой экономике и финансах: странами-кредиторами и странами – должниками, профицитными и дефицитными странами. Организационно, стороны в таких переговорах пока не оформлены, «Большая двадцатка» свела их вместе на единую 11 Moshirian, F., 2011. The global financial crisis and the evolution of markets, institutions and regulation. Journal of Banking & Finance, 35, p.507 12 Communique 2010, The G20 Seoul Summit Communique. Leaders' Declaration., available at: http://www.ibtimes.com/articles/81220/20101112/communique.htm, accessed on 20 th December 2011. 10 переговорную площадку, но пока не оформила «фракции». Основа переговорной позиции «стран-должников» может быть выработана «Большой шестеркой» (G-7 – Япония), а фракцию кредиторов предстоит формировать с нуля, она должна включать в себя основные государства-держателей золотовалютных резервов, то есть КНР, Японию, Россию, Южную Корею, Саудовскую Аравию и т.д. Блок БРИКС на эту роль не годится – он объединяет государства по признаку размера и высоких темпов роста их экономик и нацелен на усиление политического влияния на принятие решений в мировой экономике и финансах. Вместе с тем, БРИКС мог бы стать инициатором начала такого диалога, как сила, нацеленная на изменение статус-кво, но сам диалог следует вести в другом формате. ООН в диалоге по реформированию мировой валютно-финансовой системы места нет: ни организационно, ни функционально ООН не предназначена для решения проблем мировых финансов. Вместе с тем, ООН могла бы поддержать начало такого диалога политически. Главной целью деятельности ООН является поддержание международного мира, а мы помним, что Первая и, особенно, Вторая мировые войны были во многом вызваны валютно-финасовыми конфликтами, гонкой государств за искусственную девальвацию свой валюты, нарушением порядка обмена одной валюты на другую. Какое место в налаживании необходимого процесса переговоров и поиске решений могли бы занять мировые и региональные финансовые организации: МВФ, региональные банки развития, региональные стабилизационные фонды? Скорее всего, им предназначается роль экспертов, так как они создавались и функционируют как институты реализации некой политики, но не как ее инициаторы (в тех случаях, когда они выходили за пределы своего мандата (МВФ), результаты нередко бывали плачевными). МВФ и другие подобные организации не могут реформировать себя сами – решения должны принимать государства, давшие им полномочия и финансовые средства. Последнее, что необходимо особо подчеркнуть, это возрастающая роль экспертного сообщества в поисках пути реформирования мировой финансовой системы. Сложности в поисках путей купирования нынешнего кризиса и гармонизации работы мировых финансов в целом состоит не только в противоречиях между интересами ведущих государств по этому вопросу, хотя это, конечно, главное. Существует острейшая интеллектуальная проблема – мы не до конца понимаем что происходит, и почему. Одних лишь объяснений причин появления мировых дисбалансов существует с полдюжины. Соответственно, и рекомендации в такой ситуации выработать невозможно. Понятно 11 одно, у нарастающей проблемы нет легкого математического решения в духе неоклассической экономики. Перед нами стоит крупнейшая политико-экономическая проблема, и для ее решения требуются мыслители масштаба Дж. М. Кейнса, который и создавал предыдущую, Бреттон-вудскую систему. 12
