Мониторинг госзакупок, , стоимостью свыше 1 млрд. руб.

Мониторинг госзакупок,
размещенных на сайте http://zakupki.gov.ru, с начальной
стоимостью свыше 1 млрд. руб.
Была проанализирована закупочная документация и протоколы комиссий по закупкам на
этапах «Подача заявок» (закупки, по которым итоги не подведены) и «Размещение
завершено» (закупки с подведенными итогами). Ввиду ограниченности времени мониторинг
носил выборочный характер, нижеуказанные выводы делаются по результатам рассмотрения
конкретных закупок и могут быть использованы в дальнейшем для более детального анализа
дизайна функционала закупок в целом.
I. Закупки на этапе «Размещение завершено»
Проведен анализ по закупкам с подведенными итогами за период апрель-сентябрь
(04.04.2012 по 24.09.2012 г.). (Приложение 1). Всего в выборку попало 221 закупка с общей
стоимостью (по начальной (максимальной) цене контракта) 586 064 847 тыс. руб. Основными
способами проведения закупок свыше 1 млрд. руб. являлись открытые аукционы в электронной
форме (142 ед.) и открытые конкурсы (77 ед.).
Общая эффективность проведенных закупок (разница между начальной стоимостью и
стоимостью заключенных контрактов) за вычетом несостоявшихся закупок, не вызвавших интереса
у участников рынка (17 ед. на сумму 35,2 млрд. руб.), составила 3,91 % (в денежном выражении
21 544 116 тыс. рублей или 6%).
Собранная статистика рассмотренного периода показывает крайнюю неэффективность
применяемых в соответствии с федеральными законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ) способов размещения заказа для крупных закупок свыше 1
млрд. руб. Так, реальная конкуренция (допуск к процедуре и участие нескольких потенциальных
поставщиков/подрядчиков) возникла только менее чем в половине случаев (35,3%, в ценовом
выражении 201,2 млрд. руб. по минимальной стоимости или 60%).
Большая часть закупок была проведена у единственного участника, подавшего
удовлетворительное предложение (57% на общую стоимость 349,6 млрд. руб.), с
которым по нормам 94-ФЗ заключен контракт на минимальную стоимость либо
стоимость его предложения.
Эффективность таких закупок практически отсутствует и находится на уровне
0,75% от минимальной стоимости. Для сравнения, конкурентные крупные закупки дают в
среднем 9,41% снижения стоимости. Причем здесь следует различать два вида закупок у
единственного поставщика: закупки с потенциальными участниками, которые были не допущены к
процедуре и закупки с единственной поданной заявкой. В первом случае снижение стоимости
составило 2,47%, во втором – 0,19%, но учитывая общее количество и объем закупок с
единственной заявкой (76,2% по количеству и 59,7% по стоимости) итоговый результат
эффективности не вышел за рамки 1%.
1
Причины сложившейся ситуации, на наш взгляд, лежат в недостатках действующей
системы размещения госзаказа, основанной на 94-ФЗ, позволяющей бесконтрольно ограничивать
конкуренцию на уровне закупочной документации и при проведении процедур, иногда не нарушая
норм закона, при отсутствии действенного контроля со стороны госорганов и общественных
организаций.
Закупки
у
единственного
участника
через
несостоявшиеся
конкурентные
процедуры являются инструментом придачи легитимности контрактам с высокой
стоимостью при отсутствии рыночно обоснованной цены.
На торги выносятся закупки по определению неконкурентные, где рынок по тем либо иным
причинам ограничен одним участником. Пример: открытый конкурс №0173100007012000106
«Изготовление 4-х ракет-носителей «Союз-2-1б» для запусков блоков КА «Глонасс-М» № 50с, 52с,
53с и КА «Глонасс-К» № К3с», с единственным участником которого ФГУП «ГНПРКЦ «ЦСКБПрогресс» заключен контракт по начальной (минимальной стоимости).
Показательным примером для иллюстрации данного тезиса является также проведенный в
целом анализ конкурсных торгов выборки. Особенностью данного вида торгов, в отличие от
аукциона, является отсутствие права участников повысить конкурентность своего предложения в
процессе процедуры путем снижения цены. Стоимость заявки является одним из важнейших (не
менее 35% критерия по весу согласно с 94-ФЗ) факторов для обеспечения предпочтительности
предложения. Вместе с тем, среди конкурсов выборки, заявку на участие в которых
подал единственный участник (37 ед. на сумму 132 млрд. руб.) в 76% случаев
стоимость предложения была равна начальной стоимости (цена составила 113 млрд.
руб.), а в 16% случаев стоимость была снижена менее чем на один процент (сумма 13
млрд. руб.). На основании данного примера легко предположить, что единственный
участник
изначально
несостоявшихся
не
торгов
рассчитывал
является
на
чистой
реальную
конкуренцию
формальностью
перед
и
процедура
заключением
контракта.
Процедура заключения контракта с единственным участником электронных аукционов
признанная несостоявшейся по данной причине в принципе по нормам 94-ФЗ не предполагает
снижения стоимости от начальной цены.
При
отсутствии
реально
действующей
системы
обоснования
начальной
стоимости, основанной на документальном подтверждении проверяемых источников
расчета, с высокой вероятностью данная цена будет завышена.
Другим важным моментом, связанным с общественным контролем и работой экспертов по
анализу размещения госзаказа, с которыми мы столкнулись и считаем необходимым отметить,
являются технические трудности, обусловленные действующей системой раскрытия информации о
процедуре подготовки и проведения закупки.
Для анализа обоснованности принятия решений закупочных комиссий необходимо, помимо
рассмотрения протоколов, составляемых в ходе закупки, обращаться к заявкам, поданным
участниками. Действующие нормативные акты не предполагают их размещения в свободном
доступе, что в свою очередь не дает возможности подтвердить или опровергнуть документально
2
выводы членов комиссии о причинах отклонения участников или присвоения им соответствующего
рейтинга. Из публикуемых документов совершенно неоднозначно следует выбор того или иного
победителя.
Например,
среди
всех
проведенных
конкурентных
(с
несколькими
допущенными участниками) открытых конкурсов выборки 60% по стоимости (на сумму
60,3 млрд. руб.) и 66% по количеству имели результат предпочтение не минимального
по стоимости предложения, обоснованность которого, пользуясь открытыми данными,
подтвердить невозможно.
Структура представления информации на официальном сайте http://zakupki.gov.ru и
связанных с ним ЭТП для электронных аукционов неудобны с точки зрения анализа большого
объема закупочных процедур. Например, каждый печатные формы протоколов открываются в
отдельном окне, причем при открытии следующего протокола той же закупки, предыдущий
закрывается. Нет возможности автоматизированного свода закупок по произвольной выборке с
параметрами стоимости предложений участников и допуском их к торгам.
II. Примеры ограничения конкуренции и отсутствия обоснования начальной стоимости
по завершенным и текущим процедурам.
1. Заказ № 0195100000212000072
Открытый аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Поставка лекарственного препарата Глатирамера ацетат, раствор для подкожного введения 20
мг/мл, 1 мл.
Заказчик:
Министерство здравоохранения Российской Федерации
Начальная (Максимальная) цена контракта
4 052 010 996,00 руб.
Участие
в
открытом
аукционе
принял
один
поставщик
(ЗАО
"Межрегиональная
Фармацевтическая Производственно-Дистрибьюторская Корпорация "БИОТЭК"), контракт заключен
на сумму начальной стоимости.
Препарат производится одним заводом-изготовителем (Teva (Израиль)), при этом согласно
официальному сайту у данного производителя в России 17 дистрибьюторов.
Учитывая, что на участие в торгах подана только одна заявка существует
вероятность сговора между производителем и дистрибьютором о поставке препарата
по данной закупке на сумму равной первоначальной цене контракта. При этом
ценообразование производителя непрозрачно.
2. Заказ № 0195100000212000074
Открытый аукцион в электронной форме
3
Предмет закупки:
Поставка лекарственного препарата Интерферон бета-1a, раствор для подкожного введения 44 мкг
(12 млн. МЕ)
Заказчик:
Министерство здравоохранения Российской Федерации
Начальная (Максимальная) цена контракта
1 747 047 227,00 руб.
Закупка имеет признаки ограничения конкуренции.
Согласно документации,
подразумевается
поставка
конкретного
препарата, при
этом
существует его аналог.
Согласно
таблице
требований
документации
аукциона
дозировка
препарата
предусматривается 44 мкг (12 млн. МЕ), при этом потребность препарата определена в «мкг», что
соответствует препарату «Ребиф», при этом на рынке существует аналогичный препарат
«Генфаксон», единица измерения которого «млн. ЕД». Для подачи предложения по препарату
«Генфаксон» необходимо предварительно пересчитать объемы поставки в единицы, указанные в
документации, и желательно согласовать их у заказчика.
Таким образом, ТЗ ориентировано на конкретный препарат.
В итоге на участие в аукционе подана одна заявка, на сумму равную начальной
(максимальной) цене контракта.
3. Заказ №0173100007012000226
Открытый конкурс в электронной форме
Предмет закупки:
«Создание обеспечивающих объектов, средств и систем НКИ космодрома «Восточный». Шифр ОКР:
«НКИ-Восток»
Заказчик:
Федеральное космическое агентство
Начальная (Максимальная) цена контракта
3 323 800 000,00 руб.
В качестве начальной (максимальная) цены контракта приведен расчет, осуществленный
заказчиком, с указанием общих сумм по статьям расходов:
Например:
Затраты на материалы – 290 360,0 тыс. руб.
Затраты по работам выполняемым сторонними организациями – 1 846 100,0 тыс. руб.
При этом отсутствуют ссылки на источники информации, на основании которых производился
расчет цены контракта.
Законодательно не определена обязанность заказчиков, размещать документы, на
основании которых осуществляется расчет. Следовательно, система общественного
4
контроля в этих условия будет ограничена в проверке исходных данных .
4. Заказ №0173100007012000222
Открытый конкурс
Предмет закупки:
«Разработка опережающего задела бортовых приборов дистанционного зондирования Земли в
части создания опытного образца широкозахватной многоспектральной аппаратуры среднего
разрешения с полосой захвата 100 – 120 км». Шифр: СЧ ОКР «Прибор» (Прибор-ШМАСР).
Заказчик:
Федеральное космическое агентство
Начальная (Максимальная) цена контракта
1 173 000 000,00 руб.
Непрозрачно ценообразование
В качестве начальной (максимальная) цены контракта приведен расчет, осуществленный
заказчиком.
Затраты на материалы – 65 961,0 тыс. руб.
Затраты по работам, выполняемыми сторонними организациями – 1 000 000,0 тыс. руб.
При этом отсутствуют ссылки на источники информации, на основании которых производился
расчет цены контракта.
Законодательно не определена обязанность заказчиков, размещать документы, на
основании которых осуществляется расчет. Следовательно, система общественного
контроля в этих условия будет ограничена в проверке исходных данных .
5. Заказ № 0195100000212000170
Открытый аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Поставка лекарственного препарата Ритуксимаб концентрат для приготовления раствора для
инфузий 10 мг/мл 50 мл для нужд Министерства здравоохранения Российской Федерации
Заказчик:
Министерство здравоохранения Российской Федерации
Начальная (Максимальная) цена контракта
4 001 159 574,72 руб.
Количество поставляемого товара не соответствует целым флаконам (в которых
выпускается препарат).
Согласно ТЗ кол-во поставки составляет 31 684 824 мг, учитывая, что раствор поставляется в
ампулах по 50мл. то получается 633 696,48 ампул, что не является целым числом, при этом в
5
п.16.1. документации открытого аукциона, в требования к условиям поставки, указано, что
поставка товара осуществляется в целых упаковках.
Закупка имеет признаки ограничения конкуренции.
Согласно документации, срок окончания поставки товара до 15.12.2012г., при этом дата
проведения аукциона 15.11.2012г. Место поставки товара 96 мест по всей территории РФ.
При этом в пункте контракта 12.6.говорится: «В случае полного или частичного неисполнения
обязательств по поставке Товара Поставщик обязан выплатить Заказчику штраф в размере 10 %
от стоимости недопоставленного Товара».
При таких сжатых сроках поставки и таком количестве мест поставки, на участие в
аукционе может подать заявку только участник, у которого данный препарат находится
на складе.
6. Заказ № 0195100000212000169
Открытый аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Поставка лекарственного препарата Ритуксимаб концентрат для приготовления раствора для
инфузий 10 мг/мл 10 мл для нужд Министерства здравоохранения Российской Федерации
Заказчик:
Министерство здравоохранения Российской Федерации
Начальная (Максимальная) цена контракта
1 578 654 566,72 руб.
Количество поставляемого товара не соответствует целым флаконам (в которых
выпускается препарат).
Согласно документации аукциона кол-во поставки составляет 12 501 224 мг, учитывая, что
раствор поставляется в ампулах по 10 мл. то получается 1 250 122,4 ампулы, что не является
целым числом, при этом в п.16.1. документации открытого аукциона, в требования к условиям
поставки, указано, что поставка товара осуществляется в целых упаковках.
Закупка имеет признаки ограничения конкуренции.
Согласно документации, срок окончания поставки товара до 15.12.2012г., при этом дата
проведения аукциона 15.11.2012г. Место поставки товара 95 мест по всей территории РФ.
При этом в пункте контракта 12.6.говорится: " В случае полного или частичного неисполнения
обязательств по поставке Товара Поставщик обязан выплатить Заказчику штраф в размере 10 %
от стоимости недопоставленного Товара."
При таких сжатых сроках поставки и таком количестве мест поставки, на участие в
аукционе может подать заявку только участник, у которого данный препарат находится
на складе.
6
7. Заказ № 0194200000512002317
Открытый конкурс
Предмет закупки:
Подготовка
нормативно
установленного
комплекса
материалов,
содержащих
текстовую
и
графическую информацию, и определяющих функционально-технологические и инженернотехнические решения для обеспечения строительства объекта.
Начальная (Максимальная) цена контракта:
1 099 999 972,00 руб.
Заказчик:
Министерство промышленности и энергетики Чеченской Республики.
Закупка имеет признаки ограничения конкуренции.
Согласно документации - срок окончания работ 31.12.2012 года, при этом срок подведения итогов
05.11.2012.
После
заключения
контракта
помимо
разработки
проектной
документации
«Подрядчику»
необходимо будет провести Инженерно-геологические изыскания. Так же в 10-ти дневный срок с
даты заключения контракта необходимо представить эскиз завода с разработкой разделов (данные
о заводе, данные о сырье, добыча и поставка сырья, схема массовых потоков, описание
технологического процесса и основное оборудование).
Подать предложение полностью соответствующее
требованиям документации
открытого аукциона может только участник, которому было заранее известно об
объявлении данной закупки.
8. Заказ № 0373100063312000072
Открытый аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Выполнение работ по разработке рабочей документации и строительству многостороннего
автомобильного пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации
Грайворон, Грайворонский район, Белгородской области.
Заказчик:
Федеральное
государственное
казенное
учреждение
"Дирекция
по
строительству
и
эксплуатации объектов Росграницы"
Начальная (Максимальная) цена контракта
1 327 500 000,00 руб.
Закупка имеет признаки ограничения конкуренции.
Заказчиком установлено обеспечение исполнения обязательств по контракту предоставляется в
размере 40% от начальной (максимальной) цены контракта. 94-ФЗ (п. 15.2 ч.4 ст. 22) установлено
максимальное обеспечение контракта – 30% от стоимости лота.
Обоснование начальной (максимальной) цены контракта представлено в виде расчета со ссылкой
7
на проект, при этом полностью отсутствует проектная документация.
9. Заказ №0373100008612000061
Аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Право заключения договора бюджетного учреждения на оказание услуги по обеспечению
выпуска (допечатной подготовке и печати изданий), распространению на территории РФ и за ее
пределами газеты «Российская газета» и ее приложений на бумажных и электронных носителях.
Заказчик:
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты"
Начальная (Максимальная) цена контракта
1
В
300 000 000,00 руб.
документации
к
аукциону
указываются
не
конкретные
требования
к
Исполнителю, что не позволит провести объективную оценку участников аукциона:
Заказчик в техническом задании о поддержке работы ПО пользователей в процессе выпуска
Газеты использует ПРИМЕРНЫЕ значения (количество пользователей: примерно 300-350 человек в
Москве). Данное требование позволяет заказчику отклонять заявки, как не соответствующие
техническому заданию.
В проекте контракта (пункт 6.2),указано

совокупная посещаемость Интернет-портала «Российской газеты» (www.rg.ru) - не менее
25 млн. посещений;

Совокупная
посещаемость
мультимедийного
портала
проекта
«Russia
Beyond
The
Headlines» (rbth.ru) и иных Интернет-ресурсов проекта – не менее 1 млн. посещений.
При этом не указан период этих посещений.
Пункт 8 проекта контракта говорит о тестовом трехдневном выпуске продукции после
заключения контракта. Заказчик оставляет за собой право расторгнуть данный контракт. Это
является обременением для бизнеса, которое может привести к отсутствию заявок на торги.
Дополнительно отмечаем, что в ТЗ помимо распространения и печати входит широкий
спектр услуг по ИТ сопровождению редакции (фактически ИТ-аутсорсинг), а также
социологические
услуги
(опросы),
которые
целесообразно
переложить
на
специализированные компании с прямым заключением контрактов в целях снижения
стоимости и расширения конкуренции, так как рынок комплексного оказания подобных
услуг ограничен.
8
10. Заказ №0336100012512000092
Аукцион в электронной форме
Предмет закупки:
Оказание услуг по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования
федерального значения: постоянно оказываемые услуги на автомобильной дороге М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Новгород до Санкт-Петербурга на участке км 180+000 - км 362+020,
Тверская область; услуги по содержанию искусственных сооружений на автомобильных дорогах,
находящихся в оперативном управлении ФКУ Упрдор «Россия».
Заказчик:
ФГУП "Росморпорт"
Начальная (Максимальная) цена контракта
2 240 513 934,00 руб.
В закупочной документации было установлено требование, снижающее конкуренцию.
Согласно проекту контракта (пункт 7.13) говорится об обременение бизнеса в виде
оборудования площадки хранения противогололедных материалов и заготовки в срок до 01 ноября
2012 года за свой счет противогололедных материалов, притом, что сроки окончания проведения
аукциона 18.10.2012г, а штраф за отсутствие противогололедных материалов в объеме,
предусмотренном Контрактом, и несвоевременную заготовку противогололедных материалов,
составляет 500 000 рублей.
III. Предложения по повышению эффективности организации размещения заказов
стоимостью свыше 1 млрд. руб. и организации контроля за их размещением.
1. Учитывая информацию по объемам и вероятным причинам несостоявшихся закупок свыше 1
млрд. руб., приведенную в части I настоящего документа, предлагается для повышения
эффективности расходования бюджетных средств ряда контрактов, закупки для которых реально
являются неконкурентными (см. пример стр.2, ФГУП «ГНПРКЦ «ЦСКБ-Прогресс»), законодательно
определить возможность их перевода в режим длительных соглашений с единственным
поставщиком. Механизм такого перевода (как и обратного) является предметом дополнительного
обсуждения. При этом обязательным условием соглашений с единственным поставщиком является
наиболее полное раскрытие ценообразования предлагаемого продукта, включая как собственные
расходы и прибыль так и аналогичные показатели субподрядчиков и субпоставщиков с
безусловной возможностью их верификации на этапе до заключения контракта общественными и
государственными контролерами.
2. Законодательно обязать заказчика предоставлять подробную информацию об источниках,
использованных для формирования минимальной (начальной) стоимости заказов по установленной
форме.
3.
Законодательно
и
технически
обеспечить
возможность
рассмотрения
общественными
контролерами материалов заявок участников конкурентных закупок в объеме достаточном для
9
оценки принятых решений, но исключающем раскрытие информации, связанной с коммерческой
тайной.
4. Доработать интерфейс и архитектуру официального сайта для удобства сбора и анализа
информации по закупкам общественными контролерами.
10