20 октября 2014 года - Управление финансового контроля

1
Сведения об авторе
Папушенко Максим Валерьевич
Место работы: управление финансового контроля Ростовской области
Должность: начальник Управления
Раб.тел.: 282-23-15
e-mail: rostfincontrol@donland.ru
Аннотация
В
статье
представлена
сложившаяся
в
Ростовской
области
система
государственного финансового контроля. В связи с изменениями, внесенными
Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской
Федерации
и
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях, а также вступлением в силу с 1 января 2014 года Федерального
закона от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для
обеспечения
государственных
и
муниципальных
нужд»
существенно
расширены как полномочия органов внутреннего государственного финансового
контроля, так и состав административных правонарушений в сфере бюджетных
правоотношений, за которые установлена административная ответственность. На
примере управления финансового контроля Ростовской области, являющегося
областным
органом
исполнительной
власти
и
органом
внутреннего
государственного финансового контроля в Ростовской области, рассматриваются
вопросы определения приоритетных направлений контрольной деятельности.
Abstract
The article presents the current in the Rostov region the system of state financial
control. In connection with changes to the Federal law dated 23.07.2013 № 252-FZ in the
Budget code of the Russian Federation and the Russian Federation Code of administrative
offences, as well as the entry into force on 1 January 2014 of the Federal law from
05.04.2013 «On the contract system in the procurement of goods, works, services for state
and municipal needs» significantly expanded as powers of the internal state financial
control and the composition of the administrative offences in the sphere of budgetary
legal relations, for which administrative responsibility. For example, the financial control
of the Rostov region, which is the regional body of the Executive power and authority of
2
the internal state financial control in the Rostov region, the questions of definition of
priority directions of control activities.
Ключевые слова
Внутренний
государственный
финансовый
контроль,
бюджетные
риски,
Ростфинконтроль, коэффициент безусловной упреждающей экономии, госзадание,
алгоритм эффективного финансового контроля.
Keywords
The internal state financial control, budget risks, Postfinancial, the coefficient of
absolute proactive economy, government job, the algorithm is efficient financial control.
Об отдельных аспектах организации внутреннего государственного
финансового контроля в Ростовской области
Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ внесены существенные
изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования
государственного финансового контроля.
В числе основных новаций:
введены понятия «внешнего» (т.е. со стороны представительных органов власти)
и
«внутреннего»
(т.е.
осуществляемого
органами
исполнительной
власти)
государственного финансового контроля;
разграничены полномочия между органами государственного финансового
контроля по горизонтали (т.е. между органами финансового контроля одного
властного уровня) и по вертикали (т.е. между федеральными, региональными и
муниципальными органами государственного финансового контроля);
уточнены
бюджетные
полномочия
органов
государственной
власти
по
осуществлению «ведомственного» финансового контроля;
определены на законодательном уровне методы и объекты государственного
финансового контроля;
3
установлены бюджетные меры принуждения за совершение бюджетных
нарушений.
Реформа
государственного
финансового контроля не стала
неожиданностью
для
Ростовской
области.
Правительством
Ростовской
области заблаговременно был
реализован комплекс мер по
развитию
внутреннего
государственного финансового контроля. Уже в 2010 году была сформирована
необходимая
правовая
основа
для
контрольной
деятельности
органов
исполнительной власти, а также создан специальный орган исполнительной власти –
Управление финансового контроля Ростовской области (Ростфинконтроль).
В
результате
сегодня
в
области
Правительством
Ростовской
области
сформирована устойчивая, надежная система государственного финансового
контроля, сбалансированная между внутренним и внешним государственным
финансовым контролем.
Система государственного финансового контроля в Ростовской области в
определенной степени является аналогией федеральной системы финансового
контроля и может быть представлена в виде следующей схемы (рис. 1).
В ее составе 2 подсистемы: подсистема внутреннего государственного
финансового контроля и подсистема внешнего государственного финансового
контроля.
Подсистема внутреннего государственного финансового контроля состоит из
двух основных звеньев: Министерства финансов Ростовской области – главный
методолог в финансово-бюджетной сфере региона и Управления финансового
контроля
Ростовской
области
(Ростфинконтроль)
–
специальный
орган
исполнительной власти. Контрольные полномочия между ними разграничены
4
Бюджетным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства
Ростовской области.
Главные распорядители средств областного бюджета теперь не входят в систему
государственного финансового контроля. Они ограничены полномочиями по
внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту за
«самими собой» (самоконтроль) и за своими подведомственными казенными
учреждениями.
Одна из задач Ростфинконтроля - предупредить о возможных проблемах,
которые могут возникнуть при расходовании бюджетных средств.
В этих целях проводится целый ряд мероприятий (регулярные доклады на
заседаниях Правительства Ростовской области и Комиссии по противодействию
коррупции, представление материалов на региональных конференциях по вопросам
госзакупок, направление информационных обзоров министерствам и ведомствам).
Анализ итогов контрольной деятельности Ростфинконтроля позволяет отметить
тенденцию по снижению количества замечаний.
Существенно сократилось количество нарушений, связанных с несоответствием
начальной цены государственного контракта.
Уже 4-й год работает внедренная Правительством Ростовской области система
согласования с минэкономразвития области начальных цен по крупным закупкам
товаров и услуг свыше 5 млн. рублей. Совокупный экономический эффект от
снижения начальных цен составил сотни миллионов рублей.
Также
эффективен
внедренный
Правительством
Ростовской
области
понижающий коэффициент безусловной упреждающей экономии на строительных
объектах – 0,97. Суть метода в том, что согласно постановлению Правительства
области все госзаказчики обязаны при формировании начальной максимальной
цены
работы
на
ремонтно-строительные
применять
понижающий
коэффициент — 0,97, который даже
при несостоявшемся аукционе и
заключении контракта по начальной
5
цене даст гарантированную экономию для бюджета в три процента от проектной
стоимости объекта (рис. 2.)1.
Устойчивая тенденция снижения количества нарушений не означает, что
бюджетополучатели перестают их совершать.
Просто к предварительному контролю, когда проверяются только документы,
большинство из них адаптировалось, обеспечивая в большинстве случаев
надлежащее качество подтверждающих документов.
Поэтому эффективный и надежный контроль требует нахождения сотрудников
Ростфинконтроля непосредственно на месте выполнения работ, услуг, монтажа
оборудования.
В связи с этим адаптированы подходы к формированию программ проверок
Ростфинконтроля.
Неотъемлемой частью контрольных мероприятий стали контрольные обмеры и
обследования непосредственно на месте, где проводились работы и мероприятия,
проведение встречных проверок, инвентаризация. Также начали использоваться
специальные информационные системы, применяемые правоохранительными
органами.
В связи с принятием поправок в Бюджетный кодекс РФ, Кодекс РФ об
административных правонарушениях и вступлением в силу с 1 января 2014 года
Федерального закона № 44-ФЗ полномочия Ростфинконтроля, как органа
внутреннего государственного контроля, с 2014 года существенно расширены.
Если
раньше
объектами
контроля
выступали,
в
основном,
главные
распорядители средств областного бюджета, т.е. областные министерства и
ведомства, то теперь это и подведомственные им государственные учреждения, и
государственные унитарные предприятия, а также органы местного самоуправления
муниципальных образований, юридические и физические лица, получившие
субсидии из областного бюджета.
1
Журнал «Бюджет», 2014 год, август
6
Наряду с новыми полномочиями по контролю за соблюдением бюджетного
законодательства за Ростфинконтролем закреплены 7 новых полномочий по
контролю в сфере государственных закупок. В том числе контроль в отношении:
«1) соблюдения требований к обоснованию закупок… и обоснованности
закупок;
2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок…;
3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта,
заключаемого
с
единственным
поставщиком
(подрядчиком,
исполнителем),
включенной в план-график;
4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в
случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или
оказанной услуги условиям контракта;
6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета
поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее
результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки».2
Ростфинконтролем в рамках реализации полномочий, закрепленных за ним
пунктами 1 - 3 части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, определены
следующие основные подходы к осуществлению контроля в сфере закупок.
При контроле за обоснованием закупки цель закупки будет сопоставляться с
целями
госпрограммы
и
основными
мероприятиями
соответствующей
госпрограммы, а также ее соответствие функциям и полномочиям государственного
органа.
При контроле за соблюдением нормативов закупки должно проверяться
соответствие количества и типов закупаемых товаров, работ, услуг установленным
нормативам.
При контроле за обоснованием начальной (максимальной) цены будет
проверяться недопущение превышения ее размера над реальным рыночным
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд»
2
7
уровнем, а также соблюдение установленного порядка ее документального
подтверждения.
Перед государственными контрольными органами встает вопрос, какую часть
закупок целесообразно охватывать проверками до размещения извещения о закупке.
Ведь согласно Федеральному закону № 44-ФЗ в случае замечаний по эти трем
вопросам (несоответствие цели закупки, превышение нормативов или замечания
при формировании начальной
цены) закупка может быть отменена или
приостановлена на основе предписания органа внутреннего государственного
финансового контроля.
Также за Ростфинконтролем закреплены новые полномочия по контролю за
полнотой и достоверностью отчетности о выполнении госпрограмм и госзаданий.
В рамках данного полномочия задача Ростфинконтроля дойти до самого дна
проблемы и проверить достоверность
отчетов
учреждений
о
численности
контингента, количестве проведенных
мероприятий, достигнутых показателей с
помощью всех доступных инструментов
встречных проверок и междокументного
контроля (рис. 3.).
Существенное
расширение
полномочий и объектов контроля ставит
перед
Ростфинконтролем
задачу
определения новых подходов к организации внутреннего государственного
контроля. И решать эту задачу необходимо уже на этапе формирования плана
контрольной деятельности.
Охватить контролем все направления расходов и все объекты контроля в
условиях ограниченной численности контрольного органа не представляется
возможным, да и в этом нет необходимости. В этой ситуации актуально
определение приоритетов, в том числе в выборе объекта контроля.
8
В связи с этим планирование контрольной деятельности Ростфинконтроля
начинается с определения так называемых «зон риска» бюджетных расходов.
Основными критериями выбора объектов, форм контроля и контрольных
мероприятий являются:
«поручения Губернатора Ростовской области, Вице-губернатора Ростовской
области;
оценка состояния внутреннего финансового контроля и аудита в отношении
объекта контроля, полученная в результате проведения Ростфинконтролем анализа
осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего
финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
необходимость выделения резерва времени для выполнения внеплановых
контрольных мероприятий, определяемого на основании данных о внеплановых
проверках предыдущих лет;
обеспечение
равномерности
нагрузки
на
структурные
подразделения,
принимающие участие в контрольных мероприятиях;
существенность
контроля,
в
и
значимость
отношении
которых
мероприятий,
предполагается
осуществляемых
проведение
объектом
внутреннего
государственного финансового контроля, и (или) направления и объемов
бюджетных расходов;
длительность периода, прошедшего с момента проведения идентичного
контрольного мероприятия органом государственного финансового контроля
Ростовской области (в случае, если указанный период превышает 3 года)»3.
Одной из «зон риска» и предметом особого внимания должны быть
государственные бюджетные и автономные учреждения в связи с тем, что
вступивший в силу с 2011 года Федеральный закон № 83-ФЗ предоставил им
значительную степень автономии:
переход от сметного финансирования к единым субсидиям на финансирование
обеспечения государственных заданий;
Постановление Правительства Ростовской области от 30.12.2013 № 871 «Об утверждении Порядка осуществления
органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему
государственному финансовому контролю»
3
9
переход акцентов с отчетности учреждений за использованные средства к их
отчетности о выполнении натуральных показателей государственных заданий
(«пролечено», «проучено», «социально обслужено»);
расходы этих учреждений не подпадают под предварительный финансовый
контроль финансовых органов и органов федерального казначейства, т.к. эти
учреждения юридически не являются участниками бюджетного процесса.
По нашему мнению поправки в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в
определенной степени уравновешивают возможные риски широкой автономии
учреждений усилением внутреннего государственного финансового контроля за
ними.
Степень бюджетных рисков при исполнении и финансовом обеспечении
госзаданий можно увидеть на следующем условном примере.
Госзадание доводится вышестоящим ведомством до учреждения с конкретной
задачей в натуральном измерении (оказать услуги среднего общего образования
определенному числу воспитанников, оказать социальные услуги определенному
числу человек, создать определенное количество театральных постановок и т.п.).
Вышестоящим ведомством одновременно заключается соглашение, в котором
прописывается натуральное количество необходимых услуг и их качественные
параметры, определяется сумма финансового обеспечения госзадания, утверждается
план финансово-хозяйственной деятельности и график перечисления субсидий.
При этом в течение года натуральные показатели госзадания выполняются
только на 50 %, а финансовое обеспечение госзадания не корректируется и в полном
объеме перечисляется учреждению.
По
мнению
Ростфинконтроля,
это
серьезное
нарушение,
влекущее
неправомерные расходы бюджета, так как заказанные услуги оплачены полностью,
но получены не в полном объеме.
Одновременно с поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации были
приняты поправки в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях.
10
Необходимо отметить, что существенно увеличены размеры штрафов за
нарушение бюджетного законодательства (от 10 до 50 тысяч рублей за каждый факт
нарушения). Более того, за ряд нарушений предусмотрена дисквалификация от
одного года до трех лет, т.е. по сути, отстранение от должности. Но такое решение
вправе принять только суд по материалам органа государственного финансового
контроля.
Дисквалификация
бюджетных
трансфертов,
средств,
предусмотрена
нарушении
бюджетных
условий
инвестиций,
при
нецелевом
предоставления
бюджетного
использовании
межбюджетных
кредита,
субсидий,
предоставляемых юридическим и физическим лицам, нарушении запрета на
размещение бюджетных средств, нарушении сроков обслуживания и погашения
государственного (муниципального) долга, невыполнении в установленный срок
законного предписания органа государственного финансового контроля.
Рассмотрение
остальных
дел
об
административных
правонарушениях
осуществляют в пределах своих бюджетных полномочий:
Ростфинконтроль – в отношении нарушений, выявленных в ходе контрольных
мероприятий, проводимых сотрудниками Ростфинконтроля;
Министерство финансов Ростовской области - в отношении нарушений,
выявленных в ходе контрольных мероприятий, проводимых сотрудниками
министерства финансов Ростовской области и Контрольно-счетной палаты области.
Важно,
что
существенно
расширен
состав
нарушения
по
нецелевому
использованию бюджетных средств. Если раньше «нецелевым использованием»
признавалось нарушение, когда вся сумма бюджетных средств направлялась не на
те цели, которые были определены бюджетной росписью, сметой, контрактом,
госпрограммой, то теперь в статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской
Федерации
добавлены слова «на
цели полностью или частично, не
соответствующие
условиям
получения
средств».
бюджетных
Поэтому теперь даже часть средств
из общего контракта или сметы,
11
направленная на цели, не соответствующие условиям их выделения, будет
признаваться нецелевым использованием.
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ, которым
существенно изменена система контроля за государственными закупками.
По мнению Ростфинконтроля, новую систему контроля в сфере государственных
закупок со стороны заказчика возможно представить в виде «пирамиды» контроля
(рис.4), которая предусматривает контроль и самого заказчика, и вышестоящего
ГРБС, и органов, уполномоченных на процедурный контроль в сфере закупок
(сегодня это минэкономики, ФАС, прокуратура), и внутренний и внешний
государственный финансовый контроль (в лице минфина области, Ростфинконтроля
и КСП области), а также новация – институт общественного контроля.
В коллективе Федеральной Рабочей группы Министерства финансов Российской
Федерации
по
совершенствованию
системы
государственного
финансового
контроля, в которую входит наша Ростовская область, имеется устойчивое мнение о
необходимости приоритизации контроля, и рискориентированного выбора объектов
и тем проверок, т.е. с учетом наличия потенциальных рисков для бюджета.
Но одновременно с такой концентрацией и фокусировкой контроля за
приоритетными или наиболее рисковыми объектами и направлениями контрольным
органам надо обеспечивать предельно возможную тщательность и качество
проверок.
По
мнению
Ростфинконтроля,
алгоритм эффективного финансового
контроля может выглядеть следующим
образом (рис. 5)4.
Так,
наряду
устранением
с
контролем
нарушений,
за
должно
контролироваться внесение, по итогам
проверок, таких изменений в правовые
акты, которые системно не позволили
4
Журнал «Бюджет», 2014 год, август
12
бы допускать подобные нарушения в дальнейшем.
Также должно контролироваться принятие мер ответственности к виновным
лицам, допустившим финансовые потери бюджета и создавшим репутационные
риски для своего ведомства.
Реализация
такой
триады
позволит
минимизировать
риски
повторных
нарушений. В противном же случае риски повторных нарушений достаточно
высоки.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от
21.07.2014).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 21.07.2014).
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» (ред. от 21.07.2014).
4. Постановление Правительства Ростовской области от 30.12.2013 № 871 «Об
утверждении Порядка осуществления органами внутреннего государственного
финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему
государственному финансовому контролю».
5. Постановление Правительства Ростовской области от 01.12.2011 № 185
«Об утверждении Положения об Управлении финансового контроля Ростовской
области» (ред. от 17.04.2014).
6. Горбань С.И. Государственная казна должна быть неприкосновенна //
Бюджет. – 2014. – № 8.
Bibliographic list
1. Budget code of the Russian Federation dated 31.07.1998 № 145-FZ (as amended
on 21.07.2014).
2. Code of the Russian Federation about administrative offences dated 30.12.2001
No. 195-FZ (as amended on 21.07.2014).
3. Federal law dated 05.04.2013 № 44-FZ «On the contract system in the
procurement of goods, works, services for state and municipal needs» (as amended on
21.07.2014).
4. Resolution of the Government of the Rostov region from 30.12.2013 № 871 «On
approval of Procedures of the internal state financial control Rostov oblast authorities on
internal state financial control».
5. Resolution of the Government of the Rostov region dated 01.12.2011 № 185 «On
approval of the Regulations on the Management of the financial control of the Rostov
region» (as amended on 17.04.2014).
6. Gorban S.I. The State Treasury shall be inviolable // Budget. - 2014. - № 8.