Методы и механизмы государственного регулирования

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО
ПРОИЗВОДСТВА
(зарубежный опыт и возможности применения)
О.В. Попова
Орловский государственный аграрный университет, Орел, Россия
В первой половине ХХ века в развитых странах оформился новый взгляд
на глобальную миссию сельского хозяйства. Аграрный сектор стал рассматриваться не просто как поставщик продовольствия и сельскохозяйственного сырья для отраслей промышленности, но как система, выполняющая 3 фундаментальные функции: экономико-производственную, социальную и экологическую. При этом, чем более развито общество в социально-экономическом
плане, тем большее значение приобретает экологическая и социальная нагрузка, возлагаемая на сельское хозяйство.
Россия, вступая в процесс реформирования экономико-политической системы, рассчитывала на приближение к мировым стандартам ведения хозяйства
и качества жизни населения, но выбрала для этого одно из наименее эффективных направлений развития. В частности, результатом проводимых реформ по
ключевым функциям сельского хозяйства стала основательная деградация аграрного производства и нерациональная структура внутреннего продовольственного рынка. До 1998 г. сельское хозяйство показывало стабильное ухудшение основных показателей своей деятельности (сокращение объемов производства, падение доходности, ухудшение материально-технической базы и т.д.).
С 1999 г. наметились некоторые позитивные сдвиги, но до стабильной устойчивости и эффективности развития отрасли еще далеко.
Экономико-производственная функция. Несмотря на постепенный рост
производства в 2001 – 2003 г., положение сельскохозяйственных товаропроизводителей продолжает ухудшаться. Снижение закупочных цен при одновре-
2
менном росте стоимости ресурсов привело к сокращению рентабельности, падению инвестиционной активности, увеличению числа убыточных хозяйств.
Так, среднеотраслевая рентабельность в 2001 г. составила 9,2%, в 2002 – 3,9%, а
в 2002 – только около 3%. Соответственно, уменьшается отраслевая прибыль:
если в 2002 г. она составила 25 млрд. руб., то в 2003 г. – только 18,7 млрд. Число убыточных хозяйств составляет более 50%. Продолжает расти задолженность аграрных товаропроизводителей перед бюджетом, отраслями топливноэнергетического комплекса, прочими кредиторами. Например, в 2002 году текущие долги аграриев оценивались в 350 млрд. рублей, а просроченная задолженность – 170 млрд. рублей. В 2003 г. сумма кредиторской задолженности
увеличилась еще на 60 миллиардов.
Ухудшение финансового положения сельскохозяйственных предприятий
обусловило ситуацию, при которой обеспеченность тракторами составляет 50%
от потребности в них, плугами – 35%, культиваторами – 57%, сеялками – 56%.
Износ техники в целом уже превысил 70%. Правительство серьезно заявляет о
наличии «проблемы 2006 года» - в этом году полностью отработает свой ресурс
практически весь арсенал аграрной техники [1].
Серьезной проблемой для сельскохозяйственных товаропроизводителей
по-прежнему остается диспаритет цен. Так, в 2003 г. цены на промышленную
продукцию увеличились на 14,8%, а на сельскохозяйственную – только на 5,5%
[3] . Особенно остро ощущается ценовой диктат естественных монополий.
Например, только за 2002 г. электроэнергия, отпускаемая сельскому хозяйству,
подорожала на 34,5%, продукция нефтеперерабатывающей промышленности –
на 25,5%, газовой отрасли – на 30,2%. В 2003 г. опережающий темп роста цен
на эти виды сырья продолжался.
Социальная функция. Социальную миссию сельского хозяйства можно
рассматривать в 2 аспектах: с одной стороны, - обеспечение общества доступным (по качеству, цене и количеству) продовольствием, с другой, - развитие
сельских территорий. В любом случае, реформы привели к серьезным нарушениям социального значения аграрной сферы.
3
В результате реформ продукция общественного сектора в общем объеме
потребления составляет 40-45%, удельный вес продовольственного импорта
давно перешагнул 20%-й барьер (уровень продовольственной безопасности).
Население вынуждено само заботится о своем обеспечении продуктами питания. Парадоксально, но факт развития ЛПХ считается положительным результатом социально-экономических реформ, хотя, представляется, значение ЛПХ
растет как реакция на падение уровня жизни населения, а не в результате роста
сознательной предпринимательской активности граждан России.
Аналогичный кризис переживает социальная сфера села. В 2000 г. 70%
селян (25 млн. человек) жило за чертой бедности, в 2002 г. после падения цен
на сельскохозяйственную продукцию их доля возросла до 75% (30 млн. человек). 17,4% молодых жителей села считаются безработными. За годы реформ
сеть детских садов снизилась на 18,6 тысяч, учреждений культуры – на 14,6 тысяч; количество районных и участковых больниц сократилось, соответственно,
на 36% и 32%. Треть российских сел не имеет асфальтового дорожного сообщения, 90% домов не телефонизировано, практически повсеместно отсутствует
жилищно-коммунальное хозяйство [1].
Экологическая функция. Экологическая проблема российского сельского
хозяйства не имеет однозначной оценки. С одной стороны, испытывая финансовые трудности, аграрные товаропроизводители резко сократили использование химикатов (удобрений, пестицидов и инсектицидов), что существенно снизило техногенную нагрузку на окружающую среду; с другой стороны, нарушение технологий (севооборотов, почвовосстановительных мероприятий) усилило
эрозию и деградацию почв.
Исходя из всего вышесказанного можно заключить, что реформы не
только не привели к совершенствованию социально-экономических процессов
в АПК России, но и обусловили существенную деградацию аграрного сектора
страны.
Возникает вопрос, почему не «сработали» рыночные механизмы в России? Почему конкуренция между сельскохозяйственными товаропроизводите-
4
лями не стимулировала рост эффективности аграрного производства? Ответы
на эти вопросы не могут быть однозначными. Тем не менее, представляется,
что для нормального функционирования рыночных механизмов в агарном секторе необходимы соответствующие меры государственного регулирования
сельскохозяйственного производства – об этом говорит опыт формирования и
реализации аграрных политик в США, Европейском Союзе и в других развитых
странах. В России же за все годы реформ так и не была разработана системная
стратегия социально-экономической политики по всем основным пунктам и
направлениям. В частности, до сих пор не сформулирована сколь-либо внятная
аграрная политика, отражающая цели и приоритеты государства в этой отрасли,
а также действенные механизмы их достижения.
В этой связи интересен опыт регулирования аграрной сферы и рынка
продовольствия, накопленный развитыми странами. Особую ценность представляет сравнительный анализ аграрных политик США и ЕС, поскольку в первом случае речь идет о стране, которая, как и Россия, имеет федеративное
устройство, а во втором - о союзе суверенных государств, где проблемы целостности и единства стоят гораздо более остро, нежели в отдельно взятой
стране.
Ведущими объединяющими параметрами аграрных политик США и ЕС
можно назвать:
- наличие среднесрочной (на 5-7 лет) стратегии развития сельского хозяйства и рынка продовольствия, оформленной и закрепленной в виде закона;
- возможность разделения сфер государственного регулирования по целям и механизмам реализации: продуктовые программы, программы поддержки
доходов фермеров, программы стимулирования спроса, программы развития
сельской местности, внешнеторговое регулирование, экологические программы;
- установление конкретных ценовых параметров и общего объема финансирования по каждой программе, причем стимулируется снижение фермерских
затрат на производство, поскольку поддержка по продуктовым программам не
5
носит форму дотаций на приобретение материально-производственных или
кредитных ресурсов, а привязывается либо к площади посевов (поголовью животных), либо к объемам производства конкретного вида сельскохозяйственной
продукции;
- унификация подходов к предоставлению финансовой поддержки и возможности выбора для фермеров, желающих участвовать в конкретной программе и, соответственно, получать причитающиеся по ней финансовые ресурсы, или не принимать участие в этой программе;
- постепенное ограничение мер «желтой» корзины в пользу мероприятий,
проводимых в рамках «зеленой» корзины и, таким образом, усиление экологической и социальной направленности сельского хозяйства;
- параметры уже принятого или вступившего в силу закона могут меняться только в случае форс-мажорных обстоятельств. Например, в период действия
Farm Bill – 1996 (США) вследствие резкого падения рыночных цен на продовольствие, нерациональности распределения финансовой поддержки среди
фермеров, а также в ответ на высокие уровни поддержки фермеров в ЕС были
внесены изменения в ценовые параметры по продуктовым программам и установлены прямые платежи в доход фермеров. Аналогично, в закон «Аgenda –
2000» (ЕС) были введены изменения, обусловленные предстоящим расширением Союза и призванные минимизировать отрицательные последствия этого события для аграрного сектора и рынка продовольствия.
Подобный подход делает аграрную политику предсказуемой, прозрачной
для общества вообще и сельскохозяйственного сектора в частности, дает возможность последнему планировать свою деятельность на среднесрочную перспективу.
Российское сельское хозяйство часто называют «черной дырой», обвиняя
аграриев в чрезмерных финансовых вливаниях, на которые вынуждено идти
государство для поддержки отрасли. Но встает вопрос: если более половины
сельскохозяйственных предприятий работают себе в убыток, и кредиторская
задолженность продолжает расти, может это вина государства? Может оно
6
предлагает неверные правила игры ? Действительно, аграрная политика требует
серьезных материальных вложений и в большинстве развитых стран общество
идет на прямые и косвенные затраты, связанные с ее реализацией. При этом
прямые затраты, как правило, носят форму государственных расходов, косвенные, главным образом, обусловлены тем, что внутренние цены на продовольствие существенно выше мировых (в США, в среднем, в 1,5 раза, в ЕС – в 1,5-2
раза). Высокие внутренние цены делают национальный рынок привлекательным для местных сельскохозяйственных товаропроизводителей и, в совокупности с государственными программами поддержки доходов фермеров, поддерживают паритетность межотраслевого обмена.
Сравнительный анализ основных пунктов аграрных политик развитых зарубежных стран и России может четко обозначить «узкие» места в системе государственного регулирования сельскохозяйственного производства нашей
страны и указать основные направления формирования адекватной аграрной
политики.
Земельные отношения. Земельный вопрос в США и Европейском Союзе
можно считать решенным: существует свободный и устойчивый рынок земель
сельскохозяйственного назначения, они могут быть залогом при получении
ипотечного кредита. Однако важность земли как обязательного ресурса аграрного производства и, одновременно, пространственной среды обитания сельского населения обусловила введение в действие жестких мер регулирования
земельных отношений. Особое внимание уделено экологической составляющей
земельного законодательства. В частности, действуют нормы рационального
использования сельскохозяйственных земель, программы, стимулирующие вывод поврежденных земель из оборота, внедрение почвосберегающих технологий производства и проведение почвовосстановительных мероприятий.
Что касается непосредственно сделок с сельскохозяйственными угодьями, то рынок сельскохозяйственных земель можно считать одним из наиболее
пассивных сегментов национального товарного рынка. Число сделок с землей
невелико, и цена конкретного участка зависит не столько от плодородия почв и
7
выгодности месторасположения участка, сколько от цен на землю и другие
объекты недвижимости на данной территории в целом. Это характерно как для
США, так и для стран ЕС. Поэтому самые высокие цены складываются в густонаселенных регионах или в районах с высоким уровнем доходов населения.
Например, в США максимальные цены сложились в Нью-Джерси (20,4 тыс.
долларов за гектар) и Род-Айленде (19,5 тыс. долларов), а минимальные – в
Монтане (0,7 тыс.) и Вайоминге (0,5 тыс.) [2]. Аналогичная ситуация складывается в Европейском Союзе.
Для того, чтобы не подогревать интерес со стороны спекулятивных инвесторов к сельскохозяйственным угодьям, в законодательства развитых стран
введены ограничения на вывод таких земель из сельскохозяйственного производства и установлены запреты на перепродажу в течение нескольких лет после
покупки, ограничения по максимальным и минимальным размерам наделов,
находящимся в пользовании одного лица и т.д. Общая тенденция совершенствования земельного законодательства развитых стран заключается в усилении контроля и регулирования земельных отношений со стороны государства в
общественных интересах. Практически ни одна страна не разрешает полного
частного распоряжения землями без государственного контроля в смысле целевого использования, охраны земель от неэффективного использования, сохранения архитектурных ограничений (для гражданских земель) и т.д. [6].
Тем не менее, рынок земли в принципе можно считать свободным, поскольку государство не ограничивает право граждан на покупку и продажу
земли и не оказывает влияния на формирование цен (хотя, например, во Франции и Германии муниципалитет имеет преимущественное право на покупку
фермерской земли с целью улучшения фермерской структуры или другой недвижимости, когда есть сомнения в честности информации о сделке).
Пассивность рынка недвижимости обусловила тенденцию расширения
практики арендных отношений в аграрной сфере. Так, к концу ХХ в. доля арендованной земли в Великобритании превысила 28%, Бельгии - 67%, Франции 54%, США – 40% от всей площади сельскохозяйственных земель. Следователь-
8
но, в большинстве стран собственность на землю отделена от землепользования. Иными словами, продается не земля сама по себе, а право ее долгосрочной
аренды. Именно посредством продажи права аренды земля включается в рыночный оборот. Многие фермеры имеют арендуемые участки в дополнение к
своим собственным. При этом основными арендодателями выступают, как правило, фермеры, достигшие преклонного возраста и удалившиеся на покой [6].
Таким образом, можно заключить, что рынок сельскохозяйственных земель США и ЕС считается устоявшимся со сложившимися традициями и тенденциями.
Российский рынок сельскохозяйственных земель проходит стадию становления, и к настоящему моменту можно выделить 2 переломных момента его
формирования:
1) приватизация земель (1991 г.), в результате которого работники сельскохозяйственных предприятий, сельская интеллигенция и пенсионеры получили право собственности на землю. С этого момента коллективные предприятия стали, по сути, арендаторами обрабатываемых земель;
2) принятие закона «Об обороте сельскохозяйственных земель» (2002 г.),
официально разрешившего рыночные сделки с землями сельскохозяйственного
назначения.
Разделение массивов сельскохозяйственных угодий коллективных предприятий между гражданами, произошедшее в начале 90-х годов, существенно
усложнило земельные отношения, и даже закон «Об обороте сельскохозяйственных земель» не снял с повестки дня множество противоречий развития
рынка сельскохозяйственных земель. Например, остаются вопросы с ипотекой
земель, поскольку предприятия не имеют права сдавать в залог угодья, которыми они пользуются на праве аренды; с существенными проблемами связано выделение индивидуальных паев их собственникам в натуре, а без этой процедуры невозможен реальный оборот земельных паев. Вместе с тем, в большинстве
случаев граждан, получивших паи в ходе приватизации, фактически можно
назвать номинальными собственниками, поскольку распоряжение частными
9
паями связано с огромными трудностями юридического и организационного
плана. Особенно ярко это проявилось в последние годы, когда субъекты хозяйствования промышленного сектора экономики стали проявлять заинтересованность в отношении сельскохозяйственного производства и выкупать аграрные
предприятия, а также участились случаи принудительного банкротства сельскохозяйственных товаропроизводителей. В этих случаях у собственников земельных паев фактически не было выбора в распоряжении своими паями.
В целом, можно сказать, что юридически-правовой фундамент российского рынка сельскохозяйственных земель выглядит гораздо более прочным по
сравнению с организационной и финансовой надстройками, поэтому для реального развития этого сегмента рынка необходимо, чтобы сельскохозяйственные
земли приобрели инвестиционную ценность. А это возможно только в том случае, если агробизнес станет доходным.
Продуктовые программы. Традиционно продуктовые программы играют ведущую роль в аграрной политике. Требования ВТО о сокращении поддержки национальных аграрных товаропроизводителей серьезно сместили акценты государственной помощи с поддержки производства к поддержке доходов фермеров через так называемые несвязанные меры. При этом, и США и ЕС
установили базовые периоды и, соответственно, базовые площади, урожайности и объемы производства. Для Соединенных Штатов базовым периодом по
большинству программ является 1995 г., для Европейского Союза – 2000-2002
гг. Государственные выплаты, привязанные к показателям этих годов, не стимулируют рост производства и, в соответствии с требованиями ВТО, подлежат
постепенному сокращению.
Основу продуктовых программ аграрной политики США составляют
прямые платежи (direct payments), антициклические платежи (counter-cyclical
payments) и займы рыночной помощи (marketing assistance loan). Прямые платежи призваны непосредственно поднять доходы фермеров вне зависимости от
рыночной конъюнктуры и каналов сбыта готовой продукции; механизм антициклических платежей включается тогда, когда рыночные цены (как правило,
10
сезонные) складываются не в пользу аграрных товаропроизводителей; займы
рыночной помощи, позволяющие фермеру получить ссуду от правительства
под фактический или возможный залог произведенной продукции, снижают
риск потери дохода от колебаний рыночных цен. Для того, чтобы получить
право на правительственную помощь, фермер должен пройти регистрацию
участника программы, в ходе которой определяется базовая площадь и урожайность его фермы. Размер прямых и антициклических платежей определяется на
основе этих параметров и ставок по конкретным видам продукции (таблица 1).
Таблица 1
Ставки по программам поддержки доходов фермеров, установленные The
Farm Security and Rural Investment Act of 2002 (США)
долларов
Виды
продукции
Пшеница
Кукуруза
Ячмень
Овес
Рис
Соя
Др. масличные
Сорго
Нагорный
хлопок
Хлопок
Арахис
Обработанная
шерсть
Необработанная шерсть
Ед.
изм.
Залоговые ставки
Целевые цены
Буш.
Буш.
Буш.
Буш.
Ц
Буш.
Фунт
буш
Фунт
2002 2003гг.
2,8
1,98
1,88
1,35
6,5
5,00
0,096
1,98
0,52
2004 2007гг.
2,75
1,95
1,85
1,33
6,5
5,00
0,093
1,95
0,52
20022003 гг.
3,86
2,60
2,21
1,40
10,50
5,80
0,098
2,54
-
20042007 гг.
3,92
2,63
2,24
1,44
10,50
5,80
0,101
2,54
-
Прямые
платежи
20022007 гг.
0,52
0,28
0,24
0,024
2,35
0,44
0,008
0,35
-
Фунт
Т
Фунт
0,7977
355
1
0,7977
355
1
0,724
495
-
0,724
495
-
0,0667
3,6
-
Фунт
0,4
0,4
-
-
-
-
-
-
Продолжение таблицы 1
Мохер
Мед
Нут
Чечевица
Горох
Фунт
Фунт
Ц
Ц
Ц
4,20
0,6
7,56
11,94
6,33
4,20
0,6
7,4
11,72
6,22
Некоторые особенности присущи программам регулирования производства молока и сахара.
11
Регулирование рынка молока осуществляется через систему 11 федеральных заказов. Поддержание фермерских цен на молочную продукцию производится Товарно- Кредитной корпорацией, которая закупает масло, сыр Чеддер и
сухое обезжиренное молоко по цене, поддерживающей закупочную цену на
молоко на уровне 9,90 долларов за центнер. Министр сельского хозяйства имеет право дважды в год пересматривать закупочные цены на конечную молочную продукцию, если считает это необходимым. Кроме того, фермеры получают помесячный компенсационный платеж если цена молока 1 класса в Бостоне
упадет ниже 16,94 долларов за центнер. Платеж равен 45% разницы между ценой молока в Бостоне и 16,94 долларами. Предельная выплата ограничена 2,4
млн. фунтов молока в год на организацию. По данным NASS USDA (National
Agricultural Statistic Service, US Department of Agriculture), сейчас около 55%
производимого в Америке молока предварительно имеет право на получение
компенсационных платежей. Но только 35% молочных производителей, чье валовое производство не превышает 2,4 млн. фунтов в год, могут рассчитывать на
их получение за всю свою продукцию. К 2005 году эти показатели сократятся
соответственно до 45 и 25%.
Излишек производства молока обусловил необходимость поощрения интенсивного экспорта молочной продукции. Эта программа основана на выплате
наличных премий, которые позволяют экспортерам молочных продуктов покупать американские изделия и продавать их за границей. При этом, Министерство следит за тем, чтобы объемы экспорта и суммы экспортных субсидий не
превысили ограничений ВТО.
Главными элементами аграрной политики в отношении производства
сахара выступают тарифные импортные квоты и товарные кредиты переработчикам. Для того, чтобы получить право на ссуду, переработчики должны согласиться обеспечить передачу части дохода от нее производителям исходного сырья пропорционально объему сырья, поставленного ими. Залоговые ставки
установлены для переработчиков тростникового сырца в размере 0,18 долларов
за фунт и свекловичного - 0,229 долларов за фунт.
12
Закон ограничивает размер выплат, которые может получить отдельный
фермер по каждой программе. Так, поступления фермеров от прямых платежей
не могут превышать 40 тыс. долларов в год, а предел по антициклическим платежам установлен в размере 65 тыс. долларов. Отдельные ограничения установлены по прямым и антициклическим платежам в размере соответственно 40
и 65 тыс. долларов производителям арахиса. Максимальный размер компенсационных платежей или прибыль от займов рыночной помощи составляет 75
тыс. долларов в год. Причем отдельные лимиты в 75 тыс. долларов установлены для арахиса, шерсти, мохера и меда. Максимальный размер платежей, которые фермер может получить от государства по всем этим основаниям, ограничивается 360 тыс. долларов.
Следует отметить, что производители, исправленная валовая прибыль которых (после возвращения подоходного налога) будет больше 2,5 млн. долларов (в среднем за три предшествующих года), не могут претендовать на получение доходов от всех названных программ. Однако, если более 75% скорректированной валовой прибыли получено непосредственно от аграрного производства, они допускаются к участию в программах.
Унифицированные нормы продуктовых программ, применение фиксированных ставок по платежам делают основную часть аграрной политики США
доступной для фермеров и общества в целом.
Продуктовые программы Европейского Союза гораздо более сложные за
счет использования разных механизмов поддержки производителей отдельных
видов сельскохозяйственной продукции. Для основных культур и видов животноводческой продукции сочетаются механизмы интервенций и прямых выплат
в доход фермеров. При этом интервенционные цены устанавливаются ниже
рыночных цен, а сам механизм включается, как правило, при падении последних ниже критического уровня, определенного в «Agenda – 2000». Это характерно для производителей зерновых, белковых и масличных культур, риса, говядины, молока. Прямые платежи в доход фермеров привязаны к справочным
(базовым) показателям посевных площадей (поголовья животных), урожайно-
13
сти (продуктивности), объемов производства, а потому считаются несвязанными мерами поддержки. Получателями прямых платежей выступают производители зерновых, белковых, энергетических и масличных культур, риса, орехов и
молока. В мясном скотоводстве политика ЕС несколько иная: предприятия индустриального типа не могут претендовать на прямые выплаты в доход, поэтому участвовать в программе могут только мелкие фермы, для которых характерна низкая плотность животных в расчете на гектар кормовых культур.
Аналогично американской аграрной политике, в ЕС введены ограничения
для фермеров, желающих участвовать в программах поддержки цен и доходов.
В частности, они должны подписать обязательство по 10%-му сокращению посевных площадей на долгосрочной неротационной основе и соблюдать нормы и
стандарты ведения хозяйства, закрепленные законами Союза и своих стран.
Дополнительное условие введено для крупных ферм, получающих больше 15
тыс. евро прямых платежей или с объемом товарооборота свыше 100 тыс. евро.
Такие производители обязаны сотрудничать с Системой консультирования
фермеров.
В России сложилась ситуация, при которой продуктовые программы действуют только в тех секторах сельского хозяйства, которые показывают высокие темпы роста: сахарное производство, зерновое хозяйство, мясной подкомплекс. Повышенная доходность этих секторов приводит к формированию крупных производителей, способных проводить эффективную лоббистскую политику.
Отличием российских продуктовых программ от зарубежных аналогов
является отсутствие унифицированных подходов не только по группам сельскохозяйственной продукции, но и по группам производителей, т.е. даже производители однотипной продукции могут получать и не получать определенные
виды государственной помощи. Ярким примером тому может выступать зернопродуктовый подкомплекс, в котором проводятся зерновые интервенции. Механизм интервенций 2001-2003 гг. четко разделил национальный рынок зерновых: наибольшая активность наблюдалась в Сибири, где высокий уровень
14
предложения совпадает с низкими экспортными возможностями; в южных регионах Европейской части страны интервенции были достаточно вялыми, поскольку эти регионы использовали свой экспортный потенциал.
В остальных секторах поддержка национальных аграрных товаропроизводителей сводится к внешнеторговому регулированию. Однако, политика защиты внутреннего рынка в России существенно отличается от тех, что действуют в США и ЕС. Перепроизводство основных видов сельскохозяйственной
продукции при высоких уровнях внутренних цен защищают рынки Соединенных Штатов и Европейского Союза от неконтролируемого экспорта и обусловливают необходимость проведения активной экспортной политики (выплата
премий фирмам-экспортерам, централизованный экспорт, гарантии по кредитам экспортеров и т.д.). В целом, ежегодные ассигнования только по основным
программам стимулирования экспорта в США составляют порядка 25,5 млрд.
долларов. Защита от импорта продовольствия проводится в соответствии с требованиями ВТО преимущественно тарифными методами.
В России ситуация кардинально противоположная: по большинству видов продовольствия внутренние цены ниже мировых и, следовательно, национальный рынок непривлекателен для импортеров и потенциальных экспортеров
сельскохозяйственных товаров. Однако, страна вынуждена защищаться от демпингового импорта мясомолочной продукции и сахара, причем ввоз молочных
продуктов ограничивается за счет импортных пошлин, а мяса птиц, говядины и
свинины – сочетания импортных пошлин и квот. Что касается экспортной политики России, то она, как таковая, отсутствует. Основным экспортным товаром выступает зерно, но высокие трансакционные издержки, низкая пропускная
способность транспортных магистралей и портов отсекает от вывоза продовольствия удаленные от границ (особенно юго-западных) регионы, поэтому использовать свой экспортный потенциал могут, главным образом, Ставропольский и Краснодарский край.
Программы поддержки доходов фермеров. В США и ЕС фермерские
доходы поддерживаются через продуктовые программы. Предусматриваются
15
некоторые механизмы, направленные на оказание помощи начинающим фермерам или производителям, желающим выйти из агробизнеса, но их состав и
финансовое обеспечение не играют значительной роли в аграрной политике
этих стран. В России предпринимались попытки оказания помощи сельскохозяйственным предприятиям через финансовые инструменты. К их числу, прежде всего, следует отнести государственный лизинг, реструктуризацию задолженности аграриев и компенсацию процентных ставок по коммерческим кредитам. Представляется, что кардинальным образом переломить кризисную ситуацию в аграрном секторе России эти мероприятия не смогли и не смогут в ближайшем будущем: для того, чтобы претендовать на участие в каждой из этих
программ предприятие должно обладать некоторой устойчивостью в финансовом и производственном плане. Но около 85% предприятий в 2003 г. имели
просроченную кредиторскую задолженность, более половины субъектов закончили год с убытками. Многие из них не могут принять участие даже в программе реструктуризации задолженности, поскольку не укладываются в график погашения долгов.
Вместе с тем, наиболее «рыночным» механизмом из 3 перечисленных
можно считать компенсацию процентных ставок по коммерческим кредитам. В
отличие от государственного лизинга, у предприятий появляется возможность
выбора средств механизации, а краткосрочные кредиты позволяют пополнять
оборотные средства. Однако, представляется, что одной из причин прихода в
агробизнес субъектов из других отраслей экономики может быть возможность
получения дешевых кредитных ресурсов. Это создает дополнительную угрозу
для развития сельскохозяйственного производства России: временщики не заинтересованы в стратегических результатах, для них важен сиюминутный
успех.
Отдельной формой поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей в России выступает льготное налогообложение. Аграрии не
уплачивают налоги на имущество и на прибыль по сельскохозяйственным видам деятельности, используют пониженную ставку по единому социальному
16
налогу и т.д. Считается, что переход к единому сельскохозяйственному налогу
приведет к дополнительному повышению доходов производителей в этом секторе, поскольку в целом отрасль передаст в бюджет на 15 млрд. руб. меньше,
чем платит сейчас. Однако и здесь возникают сомнения: в первоначальном варианте, внесенном в Налоговый кодекс, объектом обложения выступала земля,
что вполне логично и разумно. Окончательный вариант предусматривает, что
сельскохозяйственные производители будут передавать государству 6% своего
валового дохода, что, во-первых, приведет к росту махинаций с финансовой отчетностью, а во-вторых, поставит в заведомо неравные условия предприятия с
качественным менеджментом и слабые.
Программы стимулирования спроса. В США и ЕС существуют разные подходы к стимулированию спроса: Соединенные Штаты полагают, что,
поскольку государственная политика нацелена на поддержание высоких внутренних цен на продовольствие, государство обязано позаботиться о доступности продуктов питания для наименее обеспеченных слоев населения, в Европейском Союзе считается, что высокий уровень жизни и социальной защищенности обеспечивает доступ к продовольствию всем без исключения гражданам.
Исходя из этого, в основной сельскохозяйственный закон США включено несколько крупных программ по облегчению доступа населения к продовольствию: Программа продовольственных талонов, в которую вовлечены граждане, находящиеся за чертой бедности, престарелые семьи, семьи с иждивенцами; Программа продовольственной помощи сообществам, предусматривающая
выделение единовременных грантов на реализацию проектов, предложенных
самими сообществами и нацеленных на то, чтобы сделать их самоподдерживающимися, способными обеспечить потребности в продовольствии малоимущих
членов общины и т.д.; Программа «Бесплатная столовая и продовольственный
банк»; Программы продовольственной помощи в чрезвычайных ситуациях, в
Пуэрто-Рико, американскому Самоа, Программа распределения продовольствия
в индейских резервациях. В ЕС тоже существует несколько программ стимули-
17
рования спроса, например «Бесплатные завтраки» и «Молоко» для школьников,
но объемы их финансирования незначительны.
В России на государственном уровне подобное направление поддержки
населения, в т.ч. и его наименее обеспеченных слоев, не получило распространения. Эпизодические выдачи продуктовых наборов одиноким матерям, ветеранам
и инвалидам производятся за счет средств органов социального обеспечения, региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, ситуация с доступностью продовольствия в стране катастрофическая. Несмотря на развитие ЛПХ, за счет которого население обеспечивает себя основными продуктами питания, потребление молочных и мясных продуктов почти в 2 раза меньше медицинских норм.
Поэтому создание программы продовольственных талонов, по аналогии с американской, было бы весьма целесообразным.
Важными составляющими аграрных политик США и ЕС являются экологические и социальные программы. В Европейском Союзе они не только
включены в Закон «Agenda – 2000», но и существуют в рамках отдельного акта
«Европейская перспектива пространственного развития», в котором изложены
основные цели и приоритеты Союза в этой сфере. В США в Farm Bill 2002,
равно как и в предыдущих законах, программам развития сельской местности и
экологизации производства и жизни тоже уделяется существенное внимание. В
России этим направлениям государственного регулирования и поддержки внимания, практически, не уделяется. Следует отметить, что в стране действует
Федеральная целевая программа «Социальное развитие села», но объем ее финансирования и степень выполнения явно недостаточны. Экологические программы с отдельным финансированием в бюджете Министерства сельского хозяйства не выделены вообще.
Финансовое обеспечение аграрной политики. Эффективная реализация аграрной политики не может строиться только на мерах административного
характера, для нее нужно финансовое обеспечение. Американское правительство выделяет на развитие своего аграрного сектора около 30 млрд. долларов,
Европейский Союз – порядка 45 млрд. евро. Бюджет Министерства сельского
18
хозяйства России в 2003 г. составлял 22,4 млрд. руб., а на 2004 г. он запланирован в размере 22,3 миллиарда. Безусловно, финансовые возможности России не
сопоставимы с американскими или европейскими. Однако структура расходов
позволяет сделать некоторые выводы. Так, в 2003 г. основной статьей затрат
(40,1% всех расходов на сельское хозяйство) выступала статья «Содержание
подведомственных структур». На поддержку и регулирование животноводства
и растениеводства было израсходовано, соответственно, 5,3% и 5,2%, на проведение зерновых интервенций – 4,4%, субсидирование процентных ставок по
коммерческим кредитам – 14,3% [8]. Исходя из этой информации, можно сказать, что финансовое обеспечение аграрной политики России явно недостаточно для поддержки сельскохозяйственного сектора экономики страны.
Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что аграрная политика
России не адекватна нынешним реалиям и нуждается в коренной модернизации. Ключевые направления реформирования подходов к государственному регулированию и поддержке сельского хозяйства России сведены в таблицу 2.
Таблица 2
Основные направления модернизации аграрной политики России
Направления
Ожидаемые эффекты
Стратегическое программирование
1.Разработка долго- и среднесрочных программ регулиро- - стабильность и предсказуевания и развития аграрного производства
мость развития производства
2. Восстановление практики государственных заказов на
продовольствие, причем заказы должны размещаться на
среднесрочной основе (не менее 3-5 лет)
3. Усиление роли централизованного экспорта сельскохозяйственного сырья и продовольствия
- обеспечение гарантированного сбыта части сельскохозяйственной продукции.
- сохранение единого экономического
пространства
страны,
выравнивание
условий
функционирования сельскохозяйственных предприятий.
Региональное регулирование
1. Региональное индикативное планирование и мониторинг - создание единого регио(цен, производства, состояния регионального рынка продо- нального АПК, структура ковольствия и т.д.)
торого отвечает интересам
19
2. Создание региональных систем «снабжение – сельскохозяйственное производство – заготовка - переработка – торговля»
Развитие инфраструктуры
Рыночная инфраструктура
1. Развитие эффективной системы сбыта, в том числе создание:
- систем оптовой торговли,
- системы товарных бирж,
- федерально-региональных систем входа товаропроизводителей в системы электронной торговли,
населения, субъектов АПК,
региональных и местных
бюджетов
- снижение активности посредников и увеличение доли
производителей и переработчиков в прибавочном продукте,
- снижение цен для потребителей, объективность их фор2.Усиление контроля за ценообразованием и торгово- мирования,
- снижение коррупции, пропосреднической деятельностью
извола монополий и посредников.
3. Содействие развитию кооперации в АПК
- снижение локального монополизма,
- снижение цен на средства
производства и предметы
труда для аграриев за счет
развития оптовых поставок.
4. Содействие организации отраслевых союзов аграриев
- лоббирование интересов
сельскохозяйственных производителей.
5. Развитие транспортной инфраструктуры и снижение - увеличение экспортных
трансакционных издержек
возможностей сельского хозяйства.
Информационная инфраструктура
1. Стимулирование спроса на результаты научных разрабо- - популяризация новых техток
нологий, сортов растений и
2.
Создание
государственных
информационнопород животных,
консультационных служб по типу Extension
- улучшение осведомленности о перспективных каналах
поставок и сбыта, ценах и т.д.
Совершенствование менеджмента
1. Усиление контроля за качеством менеджмента через - ликвидация практики расснижение коррупции в средних и низовых звеньях АПК
пределения доходов предприятий в пользу их администраций,
- повышение заинтересованности работников в конечных
результатах производства.
2. Обеспечение прозрачности финансовой отчетности для - снижение коррупции и посоздания препятствий теневым (наличным, «дружеским») вышение роли безналичных
сделкам и бартеру
денежных расчетов,
- снижение возможности
уклонения от уплаты налогов,
выплаты заработной платы
работникам и т.д.
20
Внешнеторговая политика
1. Содействие оптимальному экспорту излишков продо- - укрепление продовольвольствия
ственной независимости Рос2. Ограничение импорта
сии,
- снижение внешней конкуренции на внутреннем рынке
продовольствия,
- укрепление экспортного потенциала сельского хозяйства
России
Поддержка доходов аграрных производителей
1. Усиление мер поддержки фермеров и привязка их к объ- - снижение диспаритета цен,
емам производства
- повышение уровня доходов
работников
сельскохозяйственных
предприятий,
включение
экономических
стимулов к труду.
2. Унификация подходов к оказанию рыночной помощи - снижение коррупции,
производителям при одновременном учете рентообразую- - сохранение единого эконощих факторов
мического
пространства
страны,
- относительное выравнивание зональных различий в
эффективности использования ресурсов,
- стимулирование вывода из
производства территорий, непригодных для сельского хозяйства.
3. Отмена дотаций к ценам потребляемых ресурсов
- снижение коррупции,
- включение экономических
стимулов к снижению ресурсоемкости,
- снижение стремлений к необоснованному повышению
цен со стороны предприятий,
производящих сельскохозяйственную технику.
4. Переход от государственного лизинга к субсидированию - снижение коррупции,
процентной ставки за кредитные ресурсы
- укрепление финансовой и
производственной самостоятельности предприятий и повышение их ответственности.
Социальное развитие и занятость
1. Формирование политики альтернативной занятости
- повышение эффективности
использования трудовых ресурсов,
- повышение уровня доходов
сельского населения за счет
ухода части работников из
сельского хозяйства
21
2. Развитие сельской инфраструктуры
Ключевое законодательство
Разработка и принятие Федеральных законов:
1) Земельного кодекса, в который в качестве основных законов (глав) войдут:
- О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения от 16.07.98
№101-ФЗ (ред. От 10.01.03) – нуждается в корректировке
- О консервации поврежденных земель сельскохозяйственного назначения и Земельном банке России;
- Об охране и целевом использовании земель сельскохозяйственных земель;
2) Агропродовольственного кодекса, в который в качестве
основных законов (глав) войдут:
Разработка и принятие ключевого закона «О регулировании
и поддержке агропромышленного производства России» (по
аналогии с Farm Bill (США) и «Agenda – 2000» (ЕС)) составляемого на срок 5-6 лет и регулирующего основные положения функционирования АПК России.
- О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей от 9. 07. 02 №83 – ФЗ (нуждается в корректировке);
- О Государственной товарно-кредитной корпорации;
- Об инвестиционном (долгосрочном) кредитовании сельскохозяйственных товаропроизводителей
- О сертификации продовольствия и сельскохозяйственного
сырья;
- О контроле за качеством импортного продовольствия и
сельскохозяйственного сырья;
- улучшение качества жизни
населения в сельской местности.
- усиление экологической
компоненты
сельскохозяйственного производства,
- экономически и экологически обоснованное сокращение
сельскохозяйственных
угодий,
- повышение интенсивности
использования сельскохозяйственных земель.
- предсказуемость государственных целей, задач и приоритетов в сфере аграрного
производства и рынка продовольствия,
- возможность товаропроизводителей всех отраслей АПК
планировать свою деятельность на среднесрочной основе.
- улучшение финансовых
условий производства,
- восстановление материально-технической базы сельского хозяйства,
- улучшение финансового состояния предприятий.
- повышение качества продовольствия на внутреннем
рынке,
- улучшение репутации отечественного продовольствия
на внутреннем и внешнем
рынках,
- повышение экспортных
возможностей аграрного сектора.
- О государственной экспортной продовольственной корпо- - сохранение единого эконорации;
мического
пространства
22
- О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, страны и создание равных
сырья и продовольствия для государственных нужд от условий сельскохозяйствен2.12.94 №53-ФЗ (нуждается в корректировке);
ным товаропроизводителям
разных регионов,
- создание централизованного
спроса на продовольствие и
сельскохозяйственное сырье,
- О закупках продовольствия для поставок в районы крайне- - снижение коррупции и сокращение числа посредников
го севера и прочие районы сверхкритического земледелия;
при закупках продовольствия
для государственных нужд,
- совершенствование снабжения регионов, где сельскохозяйственное
производство
невозможно или общественно
неоправданно с экономической точки зрения.
- Блок специальных законов по отраслям и видам деятель- - формирование стандартов
ности (О карантине растений, О племенном животновод- ведения аграрного производстве, О сельскохозяйственной кооперации и т.д.)
ства;
- дополнительная поддержка
и регулирование общественно
значимых отраслей и видов
деятельности.
- О социальном развитии села от 21.12.90 №438-1 (в редак- - повышение качества жизни
ции от 28.04.93) (нуждается в корректировке)
в сельской местности;
- увеличение количества рабочих мест в сельской местности за счет несельскохозяйственной занятости
- О крестьянском (фермерском) хозяйстве от 11.06.03 №74- - усиление роли малого бизФЗ (нуждается в доработке)
неса в сельской местности.
___________________________
1. Абакумов И., Володин В., Денисов В., Савченко Е., Торопов Д., Ушачев И. Когда в
деревне наступит ХХI век? // Internet: http:/www.rg/ prilog/agrar/03-04-08/1.shtm
2. Agricultural Fact Book 2001-2002 //:/ Internet: http://usda.gov/ factbook/chapter3.htm
3. Анализ экономической ситуации// 1. Internet: http://www.mcx.ru/
dep_doc.html?he_id=457&doc_id=2276
4. Reform of the Common Agricultural Policy: a long-term perspective for sustainable agriculture (impact analysis) // European Commission Directorate - General for Agriculture // Internet: http://europa.eu.int/comm/agriculture /publi/reports/reformimpact/rep_en.pdf
5. The Farm Security and Rural Investment Act of 2002. // Internet: http:// w ww.usda.gov.
farmbill/title0.htm
6. Садков В.Г., Попова О.В. Становление, проблемы и перспективы развития рынка земель в России.// АПК: экономика, управление. 2000. - № 3. – С. 14–19
7. Садков В.Г., Попова О.В. Проблема диспаритета цен и направления ее конструктивного решения // АПК: экономика, управление. 2003. - № 8. – С. 49–53
8. Сведения об исполнении федерального бюджета за 2003 год // Internet:
http:/www.mcx/download.html?pi_id=1684
23