АЛПАТОВ Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления
advertisement
Ю. АЛПАТОВ, доктор юридических наук ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ Содержащиеся в федеральном законодательстве о местном самоуправлении и в бюджетном законодательстве особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, по сути, провозглашают принцип приоритета прав субъектов РФ над правами муниципальных образований внутригородских территорий этих городов федерального значения. Порядок функционирования муниципальных образований в городах федерального значения, формирование их финансовой базы, организация их бюджетных отношений с другими участниками бюджетного процесса исключены из общего режима, установленного Бюджетным кодексом РФ, поскольку все наиболее важные финансовые вопросы таких муниципальных образований регламентируются законами Москвы и Санкт-Петербурга. В бюджетной системе России местные бюджеты обособлены и являются самостоятельным звеном наряду с различными уровнями государственных бюджетов. Конституционное законодательство гарантирует права органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов. Государство обязано обеспечить реальность минимальных местных собственных, закрепленных за ними самостоятельно направления определять бюджетов, наличие источников доходов и использования право бюджетных средств1. Действующее бюджетное законодательство, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, упрощенно подходят к определению понятия бюджета. Бюджетный кодекс определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В этом определении не показано, о каком фонде денежных средств идет речь, не ясна форма выражения волеизъявления органов, а поэтому данная См.: Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск: Изд-во НТЛ, 1999. С. 24. 1 дефиниция подходит к определению любого фонда денежных средств территории. Местный бюджет представлен в законе как форма образования и расходования фонда денежных средств муниципального образования, но что такое форма, закон умалчивает. Речь должна идти о форме, закрепленной в законодательном или ином нормативном порядке, поэтому это определение требует серьезных уточнений. Схожие определения понятия местного бюджета установлены на региональном уровне. Так, Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. № 51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» гласит: «Бюджеты муниципальных образований – форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований в порядке, установленном федеральными законами и законами города Москвы»2. Стоит отметить, что данное определение несовершенно по форме и использует неясное по содержанию понятие «предмет вéдения муниципальных образований». Термин «местный бюджет» имеет несколько значений. Местный бюджет представляет собой и форму образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и нормативный правовой акт органов местного самоуправления. В материальном понимании местный бюджет – основной фонд муниципального образования, который по отношению к другим фондам по удельному весу своих доходов, характеру мобилизованных денежных средств является ведущим, определяющим. Этот фонд направлен на общие нужды местного значения, т.е. именно из него финансируются все основные расходы. Понятно, что наличие бюджета формирует финансовую базу органов местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры муниципального образования. См.: Закон г. Москвы от 9 октября 2002 г. № 51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» (в ред. Закона г. Москвы от 02.06.2004 № 33), п. 4 ст. 3 // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 11. Ст. 249. 2 2 Местный бюджет – это особый юридический документ, в котором закрепляются все планируемые на очередной финансовый год денежные доходы и расходы муниципального образования. Он имеет установленную законом структуру. Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение, а также контроль над исполнением местного бюджета осуществляется с соблюдением особой процедуры. Таким образом, местный бюджет для многих российских муниципальных образований есть основной финансовый план (финансовоплановый документ) муниципального образования, утверждаемый представительным органом местного самоуправления в форме решения и представляющий собой роспись доходов и расходов и элементов несбалансированности основного централизованного фонда денежных средств, мобилизованного и используемого на общие нужды местного значения. В целях искоренения упрощенного и неясного до конца определения понятия бюджета предлагается данное определение закрепить в Бюджетном кодексе РФ. Приведенное определение местного бюджета можно применять и к муниципальным образованиям в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, но с оговоркой. Особенность местного бюджета муниципальных образований в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге заключается в том, что он утверждается «формально» представительным органом местного самоуправления в форме решения, а в действительности регулируется законами субъектов Федерации Москвы и Санкт-Петербурга. Законы Москвы и Санкт-Петербурга играют сдерживающую роль в возможности муниципальных образований самостоятельно управлять собственным бюджетом и осуществлять по отношению к нему правотворческие полномочия. Тем самым очередной раз подчеркивается слабость принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в городах федерального значения. 3 С точки зрения рассматривается как способствующих экономической «совокупность теории местный экономических территориальному перераспределению бюджет отношений, национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти»3. Здесь местный бюджет понимается как составная часть механизма перераспределения национального дохода страны в рамках локальной территории. Местный бюджет позволяет планировать на тактическом уровне деятельность органов местного самоуправления по решению возложенных на них задач. В связи с этим А.Г. Воронин характеризует местный бюджет как план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов4. Переход на программно-целевое управление бюджетом и «трехгодичный бюджет» делает местный бюджет инструментом стратегического плана. Интересно, что в качестве отличительных признаков местного бюджета как инструмента экономического регулирования в финансово-экономической системе муниципального образования Н.В. Герасименко выделяет: широкую сферу влияния, так как бюджетные отношения пронизывают воспроизводственного процесса; все стороны высокую территориального степень действенности, обусловленную перераспределительной природой данной экономической категории; гибкость, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития. Нормальное функционирование бюджетных механизмов внутригородских территорий городов федерального значения основано на безупречной и правильной реализации финансово-правовых принципов См.: Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 13, 14. 4 См.: Воронин Л.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. М., 1998. С. 50. 3 4 организации местного самоуправления, особенно принципов, имеющих прямое отношение только к ним. Принцип сохранения единства бюджетной системы города на законодательном уровне отражен в Налоговом кодексе РФ, где сказано, что местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации, а представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяют элементы налогообложения – налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом РФ. Вместе с тем предусматривается, что представительные органы муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в соответствии с законодательством о налогах и сборах могут устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения. Целесообразность введения данной нормы вполне очевидна: в рамках одного города недопустима ситуация, когда в различных его районах существуют разные ставки местных налогов. Однако здесь возникает некоторое противоречие. Как указывалось выше, налоговые льготы, основания и порядок их применения могут устанавливаться представительным органом и муниципального образования, и государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Следовательно, вышеуказанный принцип сохранения единства бюджетной системы города в определенном смысле подвергается сомнению, поскольку законодатель, с одной стороны, провозгласил данный принцип в целях недопущения введения в различных районах одного города разные ставки местных налогов, а с другой – позволяет устанавливать налоговые льготы двум представительным органам муниципального и государственного уровней, что 5 может привести к противоречию налоговых льгот. Следовало бы более корректно изложить нормы, наделяющие полномочиями по регулированию налоговых льгот по налогам. Принцип выражающийся сохранения в единства возможности бюджетной регулирования системы законами города, городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов, как и принцип единства городского хозяйства, ограничивает провозглашенный Конституцией РФ принцип самостоятельности органов местного самоуправления, поскольку не позволяет муниципальным образованиям внутригородских территорий городов федерального значения, следуя общим правилам бюджетного законодательства РФ, самостоятельно определять местные налоги, от поступлений которых формируется доходная часть местного бюджета. В то же время налоговым законодательством РФ установлено, что к местным относятся те налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Следовательно, из анализа законодательного определения правовой категории местных налогов вполне обоснованным представляется вывод о том, что налоги, установленные законами городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга, поступления от которых отнесены к доходной части местных бюджетов муниципальных образований внутригородских территорий указанных городов, не могут расцениваться как местные налоги. В связи с этим для устранения данного противоречия следует внести изменения в Налоговый кодекс РФ, в частности, определить, какие налоги являются местными. Следует обратить внимание на то, что не только местные налоги устанавливаются и вводятся в действие законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, но и сборы. Например, в бюджетном законодательстве РФ установлено, что сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного 6 самоуправления, по нормативу 100% подлежат зачислению в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а не в бюджеты внутригородских территорий данных городов. Тем самым еще раз подчеркивается, что возможность регулирования законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов в определенном смысле ограничивает провозглашенный Конституцией РФ принцип самостоятельности органов местного самоуправления, что опятьтаки актуализирует проблему закрепления на законодательном уровне более реальных гарантий обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления в городах федерального значения. Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает возможность зачисления источников доходов местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами этих субъектов. Выходит, что на уровне федерального закона законодатель определил, что вопросы организации местного самоуправления в муниципальных образованиях внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга решаются законами указанных субъектов Федерации, тем самым установив приоритет региональных законов Москвы и Санкт-Петербурга над федеральным законом. В связи с этим представляется, что крайне важно четко определить в федеральном законодательстве хотя бы минимальный перечень источников доходов местных бюджетов, а также установить, какие налоговые либо неналоговые доходы могут зачисляться в бюджеты данных регионов. Особого внимания заслуживает предписание федерального законодательства, согласно которому источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты названных субъектов Российской Федерации. Итак, если субъект 7 РФ что-то «забыл» специально упомянуть в законе как местный доход, то все это автоматически поступает в бюджет субъекта РФ, т.е. все то, что при общем правовом режиме поступает в местные бюджеты. Представляется, что указанной нормой наносится существенный урон финансовой основе местного самоуправления, осуществляемого на внутригородских территориях городов федерального значения, поскольку тем самым финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований рассматривается как нечто вторичное. Как указывалось, представляется логичным ограничить нормой закона «безоговорочную», «безусловную» возможность поступления налогов, являющихся по общему правовому режиму местными, в доходы бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга. Содержащиеся в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, бюджетном законодательстве особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и СанктПетербурге провозглашают принцип приоритета прав субъектов РФ над правами муниципальных образований внутригородских территорий этих городов федерального муниципальных значения. образований в Порядок городах функционирования федерального значения, формирование их финансовой базы, организация их бюджетных отношений с другими участниками бюджетного процесса исключены из общего режима, установленного Бюджетным кодексом РФ, поскольку все наиболее важные финансовые вопросы таких муниципальных образований регламентируются законами Москвы и Санкт-Петербурга, которыми установлены иные, отличные от общего режима правовые механизмы регулирования бюджетных отношений муниципальных образований внутригородских территорий городов федерального значения. Такие правовые условия приводят к тому, что в своей практической деятельности органы государственной власти в городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого 8 воздействия. Особенно это характерно для отношений в области собственности и финансов. 9
