Василевич Г.А. Место и роль парламента в системе разделения

Место и роль парламента в системе разделения властей.
Итоги работы второй сессии Совета Республики Национального
собрания Республики Беларусь (2 апреля — 27 июня 1997).
(Информационно-аналитические материалы. Минск. 1997)
Действующая Конституция закрепила принцип разделения властей (ст.6). В ней также
предусмотрено, что государство, все органы и должностные лица действуют в пределах
Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (ст.7). На практике ранее
при реализации конституционных положений руководствовались выборочно отдельными
положениями Конституции, не подходя к их анализу комплексно. Так, преимущественно
говорилось о диктатуре или верховенстве закона, при этом часто ссылались на ст.7 и 146
Конституции. Тем самым уже нарушался закрепленный в Конституции баланс властей. Можно
говорить только о верховенстве Конституции. Более того, надо иметь в виду, что понятия "право"
(о связанности которым государственных органов и должностных лиц говорилось ранее в ст.7
Конституции) и "закон" по своему объему различаются. Право включает юридические нормы
(причем не только те, которые содержатся в законах), но и правосознание, правовую идеологию.
Именно поэтому сейчас в Конституции закреплен принцип верховенства права, который является
вектором для развития всего правотворческого процесса.
В части второй ст. 83 Конституции от 15 марта 1994 года закреплялось, что Верховный
Совет может решать иные вопросы в соответствии с Конституцией, т.е. он не мог расширять свои
полномочия путем издания законов. И именно такой смысл в эту норму вкладывали разработчики
проекта Конституции от 15 марта 1994 года. Да и иначе она просто не должна была трактоваться.
В отличие от этого, полномочия Президента могли устанавливаться и Конституцией, и законами
(см.п. 26 ст. 100), т.е. и здесь должен был действовать механизм разделения властей: один орган
принимает закон (но не в целях расширения своих полномочий), а другой его исполняет.
Двухлетняя практика свидетельствовала об обратном. Рецедивы всевластия Верховного Совета
достаточно часто проявлялись. Укоренившаяся в период "всевластия" Советов и в начале 90-х
годов привычка подменять исполнительную власть продолжала действовать и после принятия
новой Конституции 15 марта 1994 года.
Сказанное выше диктовало необходимость уточнить ряд формулировок Конституции с
тем, чтобы обеспечить баланс между властями, исключить возможность неправильного
толкования Конституции. Была необходимость разграничить сферу полномочий органов
представительной и исполнительной властей так, чтобы всем государственным органам и
должностным лицам был ясен круг их прав, обязанностей и ответственности. Безусловно, что
недопустим и перегиб в другую сторону, когда ограничивалась бы деятельность парламента.
В новой редакции главы Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь учитывается как позитивный, так и негативный опыт работы государственных органов после
принятия 15 марта 1994 года Конституции. Огромное внимание уделено зарубежному опыту
разделения и взаимодействия властей, в том числе в законотворческом процессе, где интересы
представительной и исполнительной властей наиболее тесно соприкасаются и поэтому именно на
конституционном уровне детально регламентируются.
Белорусский парламент стал двухпалатным органом. Опыт показывает, что в Западной
Европе двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и, как правило, в
государствах унитарных с числом жителей более 10 миллионов человек. Правда, могут быть
исключения, например в Ирландии, Исландии (унитарных государствах) с числом жителей
соответственно около 5 млн. и 200 тыс. человек действует двухпалатный парламент. В свою
очередь нет двухпалатных парламентов в Португалии и Украине, где число жителей более 10
миллионов.
В связи с образованием двухпалатного парламента меняется принцип формирования его
палат. За рубежом нижняя палата всегда формируется непосредственно избирателями, верхняя путем как прямых, так и косвенных выборов, либо по смешанному типу, часто с участием
Президента, который может назначить отдельных сенаторов в верхнюю палату. У нас Совет
Республики формируется практически на тех же основаниях, что и верхние палаты парламентов
Франции и Нидерландов.
Уменьшена общая численность членов парламента. Она приведена к общепринятым
меркам. В развитых государствах (Япония, Бразилия, Германия, Великобритания, Франция,
Италия) от 1 миллиона жителей в парламенте представлено от 6 до 17 представителей. По
Конституции мы вышли на эти показатели, хотя и максимальные (110 депутатов и 64 члена Совета
Республики).
Предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий палат парламента в
связи с возникновением принципиальных разногласий между Палатой представителей и
Правительством (при этом учтен мировой опыт). Обычно с досрочным прекращением по решению
Президента полномочий одной палаты (чаще нижней) прекращаются полномочия и другой
палаты. Более экономичным и целесообразным является подход предложенный в нашей
Конституции, хотя он и реже практикуется за рубежом. Аналогично решен вопрос в Италии, когда
роспуск одной палаты автоматически не влечет роспуск другой.
В Конституции зафиксированы конкретные сроки начала и окончания очередных сессий
палат, как сделано во многих государствах. Надо иметь в виду, что в некоторых Конституциях
(Япония) предусматривается созыв на чрезвычайную сессию верхней палаты и после досрочного
прекращения ее полномочий. В нашей Конституции этого нет.
Полагаю, необходим согласованный режим работы палат Парламента с тем, чтобы как
Палата представителей, так и Совет Республики могли в рамках сессии рассмотреть все
законопроекты.
Принципиальным является то, что свои полномочия палаты осуществляют раздельно. Они
не могут и не должны принимать решения на совместных заседаниях.
Существенно, с учетом общемировой практики, изменились принципы и порядок
осуществления законотворческого процесса: сужается круг органов и лиц, обладающих правом
законодательной инициативы. При этом наделяется таким правом Сенат и Правительство.
Начинается весь законодательный процесс в Палате представителей.
Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных
средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с
согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Аналогичный порядок есть и в
других странах (например, Франции, Италии). Безусловно, это ограничивает возможности других
субъектов законодательной инициативы, однако сложно возражать против разумности такого
подхода. Для нахождения взаимоприемлемого решения следовало бы при утверждении
государственного бюджета на год планировать и предполагаемые расходы в связи с принятием
того или иного закона.
Предусматривается возможность объявления Президентом, Правительством (аналогично во Франции, Испании, Германии), законопроекта срочным, означающим, что он должен быть
рассмотрен палатами в течение 10 дней со дня внесения. При этом каждой палате отводится 10
дней для рассмотрения проекта закона.
Как и во Франции Президент или, с его согласия, Правительство вправе требовать
голосования по проекту в той редакции, в которой проект внесен. Разумность этой практики
заключается в том, что нередко проект "обрастает" такими поправками в парламенте, которые
меняют его концепцию. Интересно сравнить взаимоотношения Парламента и Правительства в
формировании повестки дня. По Конституции Беларуси палаты Парламента самостоятельны в
определении повестки заседания. Хотя надо подчеркнуть, что о проектах субъектов
законодательной инициативы, поступивших ко дню открытия сессии, должно быть сообщено.
Целесообразно установить сроки работы над поступившими проектами в комиссиях Палаты
представителей.
Согласно статье 48 Конституции Франции повестка дня заседаний палат включает в
приоритетном порядке и в том, который установило Правительство, обсуждение законопроектов,
внесенных Правительством, и законодательных предложений, одобренных им. Значительно
ослабляет позиции парламента право Премьер-министра французского правительства поставить в
Национальном собрании вопрос об ответственности правительства в связи с голосованием по
какому-либо акту. В этом случае этот акт считается принятым, за исключением случая, когда
резолюция порицания, внесенная в течение последующих двадцати четырех часов, будет принята.
Учитывая, что правительство обычно опирается на большинство парламента, оно тем самым
может, используя эту конституционную норму, активно влиять на законотворческий процесс.
Конституция Беларуси в этом отношении более демократична и позволяет парламенту
самостоятельно осуществлять законодательную политику.
Президент имеет право вето на принятые законы. Новым сейчас является то, что могут
быть возражения относительно отдельных положений закона, что не исключает возможности
введения закона в целом. Такой подход распространен в штатах США и на общегосударственном
уровне при принятии закона о бюджете. Интересно, что в США за всю историю лишь немногим
более чем в 3% случаев вето Президента преодолевалось Конгрессом. Это свидетельствует о том,
что несмотря на острые политические разногласия обе ветви власти стремились сотрудничеству.
До недавнего времени возражения Президента часто преодолевались без глубокого их анализа.
С целью исключения торможения со стороны Совета Республики законодательного
процесса предусматривается, что законы могут считаться принятыми только Палатой
представителей, если Совет Республики в течение установленного срока не рассмотрит закон. С
другой стороны это дает определенную свободу действий и Совету Республики, который при
согласии с принятым Палатой представителей законом может и не собираться на сессию для его
специального рассмотрения.
При этом возможны и такие ситуации, когда Совет Республики рассматривает
поступивший к нему закон с нарушением сроков, установленных в статье 100 Конституции.
Конечно подобное нежелательно. Если же Совет Республики все же рассматривает законопроект
по истечении 20 дней или 10 дней (когда законопроект объявлен срочным), то вряд ли есть
правовые основания для его возврата в Палату представителей или неодобрения, т.к. согласно
части четвертой закон считается уже одобренным. В этой связи вряд ли должны "сдвигаться"
сроки для представления закона на подпись Президенту. Безусловно, хотя это и не может служить
оправданием нарушения сроков рассмотрения, однако в этой ситуации следует хотя бы стремиться
к "компенсации потерь" за счет уменьшения установленного в Конституции десятидневного срока
для представления закона Президенту на подпись. Необходимо строго соблюдать требования
Конституции. Особую остроту вопрос о сроках рассмотрения законопроектов в палатах
Парламента может приобрести в конфликтных ситуациях.
Сейчас более детально определены полномочия парламента. В этих целях в пункте 2 ст.97
Конституции перечислены некоторые отношения, которые регулируются законами. Полностью
дать предмет законодательного ведения парламента невозможно. Конституции других стран, за
исключением Франции, также прямо не определяют предмет законодательного ведения.
Проблема соотношения прав парламента и Президента сейчас решается следующим
образом: 1) в Конституции имеются статьи, в том числе и ст.97 п.2, где есть ссылки на то, когда
принимаются законы; 2) в последних абзацах ст.ст.97 и 98 предусматривается, что палаты могут
принимать решения, если это предусмотрено Конституцией (но не законом); 3) в ст.137 дана
формулировка, которая обеспечивает равенство властей, их обязанность соизмерять свои решения
прежде всего с Конституцией. Необходимо было и ранее, и сейчас говорить о верховенстве
Конституции.
Парламент может сыграть огромную роль в деле законодательного обеспечения прав и
свобод граждан. В этих целях можно было бы заняться разработкой механизма реализации в
национальном законодательстве общепризнанных принципов международного права, а также
права каждого в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными
Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и
свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта
норма была включена в Конституцию по инициативе Президента и конечно же значительно
усиливает ценность Основного Закона. Необходимо интенсифицировать работу по приведению
внутреннего законодательства в соответствие с международными стандартами. Можно было бы
установить даже более жесткие сроки, чем это планировалось под эгидой Совета Европы.
Следовало бы рассмотреть вопрос о введении на определенный срок моратория на применение
судами либо на исполнение приговоров о смертной казни. Эти проблемы безусловно должны
решаться совместно с Президентом.
Заключение Союза с Россией ставит перед Парламентом Беларуси задачу по скорейшей
унификации актов законодательства, прежде всего экономической направленности.
Необходимо продолжать работу по приведению текущего законодательства в соответствии
с Конституцией, ускорению принятия тех законов, на которые есть ссылки в Конституции. Так,
согласно части второй ст.60 Конституции с целью защиты прав, свобод, чести и достоинства
граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред,
так и материальное возмещение морального вреда. Хотя данная норма претерпела некоторые
изменения после проведенного 27 ноября 1996 г. референдума, полагаю, что здесь ссылка на закон
процессуального
характера,
т.е.
при
нарушении
любого
права,
свободы,
незаконного
посягательства на честь и достоинство должна быть возможность на возмещение не только
имущественного ущерба, но и морального вреда. На практике же исходят из того, закреплено ли
соответствующее право в законе. К сожалению, редакция статьи 60 Конституции позволяет
занимать и такую позицию. Поэтому, с целью исключения двусмысленного понимания названной
нормы и обеспечения ее единообразного применения следовало бы дать ее толкование либо все же
значительно расширить возможности возмещения морального вреда. Первоочередным шагом
могло бы быть наделение граждан правом взыскания материального возмещения морального
вреда в связи с тем, что преступными деяниями им были причинены физические или
нравственные страдания. Причем вид преступления здесь не должен иметь значение.
Нравственные страдания могут причиняться и в результате разбойного нападения,
хищения, а не только в связи с посягательством на жизнь и здоровье человека. Палаты Парламента
по предложению Президента вправе давать толкования не только текущих законов, но и
Конституции, это можно было бы сделать и в отношении части второй статьи 60 Конституции. На
мой взгляд, акты толкования могут быть проверены Конституционным Судом на предмет
соответствия их Конституции.
Уже неоднократно ранее отмечал необходимость заниматься не только финансовоэкономическим обоснованием проектов нормативных актов, но и прогнозированием последствий
их принятия, т.е. ожидаемых результатов. Целесообразно определять сроки (шесть месяцев, год),
по истечении которых следует оценивать эффективность принятого акта. За рубежом
распространена практика делегирования парламентом исполнительной власти своих отдельных
полномочий по принятию законов (Италия, Испания, США, Франция). Это учтено в новой
редакции Конституции. При этом обычно определяется предмет регулирования и срок
полномочий. Сделано это и в нашей Конституции.
Допускается и издание временных декретов Президентом, имеющих силу законов, с
последующим внесением их на рассмотрение палат. Такая практика не является новой, ею широко
пользуется исполнительная власть в ряде западных стран, например, Испании, Италии. В
Конституции лишь установлен менее приемлемый для Парламента вариант, согласно которому
такие
декреты
сохраняют
силу,
если
не
отменены.
В
конституциях
других
стран
предусматривается, что такие декреты действуют, если получили одобрение парламента. В наших
условиях требуется большая "монолитность" парламентариев.
Пересмотрены
соответствуют
гарантии
общепринятой
депутатской
практике
и
неприкосновенности.
значительно
сужают
Сейчас
они
больше
"безответственность"
парламентария. Аналогичный подход закреплен в Германии, Италии.
Закрепляется возможность более тесного сотрудничества Правительства и парламентариев,
которые могут обращаться с вопросами к правительству на сессии. Устанавливается
периодичность встреч парламентариев и Правительства - одно заседание в месяц.
Предусматривается, что запрос должен быть включен в повестку сессии, сейчас одного
оглашения его на парламентской трибуне недостаточно. Определен круг органов и лиц, к которым
можно обратиться с запросом. Это существенно поднимает значение данного института и
усиливает контрольные функции Парламента.
Принципиальным является то, что голосование осуществляется лично депутатом, членом
Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Это позволит избирателям знать
позицию своего парламентария и более ответственно последним относиться к решению важных
вопросов. Такой подход закреплен и за рубежом, например, в Конституции США.
Определяется число голосов, необходимых для принятия законов и постановлений
палатами. При этом постановления могут приниматься только по вопросам распорядительного и
контрольного характера. В остальных случаях должны приниматься законы, что нередко
Верховным Советом ранее нарушалось с целью избежать возможности реализации Президентом
своего права вето. Важно подчеркнуть, что сейчас и толкование законов, Конституции, и
ратификация международных договоров должна осуществляться в форме законов. Таким образом
к данному процессу причастны как Парламент, так и Президент. Предусматривается, как и во
Франции, принятие программных законов. Это касается основных направлений внутренней и
внешней политики, военной доктрины. Ведь развитию страны могут способствовать как
Конституция, закрепляющая стратегию, так и программные законы, определяющие линию
поведения государственных органов, в том числе и парламента, на ближайшую перспективу.
Необходимо решить вопрос о месте программных законов в иерархии нормативных актов.
На мой взгляд, они должны идти вслед за Конституцией, конституционными законами (ст. 140
Конституции) и международными договорами. На базе программных законов должны строить
свою деятельность все органы государственной власти.
В целом, если оценивать роль и значение Парламента в современных условиях, можно
отметить, что институт парламентаризма получает свое новой развитие и обогащение.
Конституция
вобрала
наиболее
рациональные
нормы,
определяющие
взаимоотношения
парламента с другими органами власти, давно, кстати, апробированные за рубежом, а также идеи,
имеющие как практическое, так и теоретическое значение (например, об обратной силе закона).
Трудности нынешнего переходного этапа вполне понятны и объяснимы. Однако уже сейчас
можно отметить, что преобладает (и это заслуживает всяческой поддержки и одобрения)
атмосфера активного законотворческого процесса, настроение парламентариев на продуктивную
деятельность. В перспективе будет усиливаться и контрольная функция парламента. Все это дает
основания рассчитывать на то, что работа Парламента в условиях гласности и сотрудничества с
другими ветвями власти будет способствовать нахождению оптимальных решений в интересах
всех граждан нашей Республики.