Реформа местного самоуправления в контексте

Артем Филипенко
Эксперт проекта Dialog.md
РЕФОРМА
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ УКРАИНЫ
В
КОНТЕКСТЕ
Политические события последних трех лет, прошедшие с периода так
называемой «оранжевой революции» в Украине, вновь со всей остротой
подняли вопрос о необходимости реформы местной власти в целом, и
местного самоуправления в частности.
Как известно, политическая реформа 2004 года коснулась
исключительно взаимоотношений в треугольнике президент-парламентправительство, в то время как система местной власти осталась практически
без изменений.
Единственным качественным изменением можно назвать введение
пропорциональной избирательной системы на выборах органов местного
самоуправления, но влияние этой системы на местные советы можно
охарактеризовать скорее как негативные.
Нельзя сказать, что украинская политическая верхушка в последние
три года вообще не уделяла внимания вопросам развития местного
самоуправления. Напротив, Верховной Радой был принят и направлен в
Конституционный Суд законопроект о внесении изменений в Конституцию,
предусматривающий расширение прав местного самоуправления и передачу
части полномочий от местных государственных администраций местным
советам. В 2005 году была задекларирована попытка административнотерриториальной реформы, которая вызвала жесткую и, отметим,
справедливую критику и, в конце концов, так и не была реализована.
Не последнюю роль в том, что реформа местного самоуправления так и
не состоялась, сыграло жесткое политическое противостояние последних лет,
которое в конечном итоге привело к параличу системы власти, в том числе, к
параличу Конституционного Суда, в компетенции которого оценка
законопроектов, в том числе и тех, которые касаются внесения изменений в
Основной Закон.
Но главное состоит в том, что для проведения реформы местного
самоуправления необходим политический и общественный консенсус,
который, к сожалению, отсутствует в стране. На словах большинство
ведущих политических сил за реформу местного самоуправления. Об этом
может свидетельствовать хотя бы тот факт, что как на выборах 2006 года, так
и на досрочных парламентских выборах практически все партии и блоки в
своих предвыборных программах задекларировали стремление расширить
права территориальных общин и местных советов.
Однако, практически никто из политиков не дал ясного и
вразумительного ответа на вопросы: во-первых, зачем нужна Украине
реформа местного самоуправления? И во вторых, какими должны быть
конкретные механизмы ее реализации?
1
Во всех событиях необходимо видеть как негативные, так и
позитивные стороны. Позитивной стороной политического кризиса 2007 года
можно считать то, что он оживил общественную дискуссию вокруг проблем
местного самоуправления. Конечно, уровень дискуссии свидетельствует
скорее о недостаточном понимании украинскими политиками данной
проблемы, поскольку достаточно мы сталкиваемся с путаницей в
терминологии, подменяя одно понятие другим, сводя «региональную
политику» к «административной реформе», «административную реформу» к
«административно-территориальной
реформе»
а
«административнотерриториальную реформу» к «реформе местного самоуправления».
Подобная путаница вызвана, во-первых, тем, что любая реформа
местной власти рассматривается политическими силами исключительно как
технологическая мера, инструмент в борьбе за власть и влияние в целом по
стране. При этом упускается из виду главная цель реформы - демократизация
политической системы, приближение ее к европейским стандартам,
расширение участия граждан в управлении как государством, так и
конкретными территориями. Можно сказать, что одной из причин провала
административно-территориальной реформы в 2005 году были не только ее
очевидные недостатки, не только отсутствие политической воли, не только
серьезное сопротивление на местах, сколько непонимание того, зачем,
собственно говоря, необходимо эту реформу проводить. Можно
предположить, что, несмотря на все декларации, власть придержащие
реально опасаются расширения прав местного самоуправления, поскольку
при нынешней политической ситуации невозможно просчитать к каким
последствиям она приведет.
Во-вторых, отсутствует понимание того, что реформа местного
самоуправления должна носить комплексный характер, и включать в себя не
только, например, передачу полномочий от областных и районных
администраций областным и районным советам. Самый простой путь не
всегда является самым эффективным и его конечный результат может
существенно отличаться от того, который был задуман инициаторами
реформы.
Причина этого в двойственной сути местного самоуправления, которое,
с одной стороны, в силу делегированных ему государством полномочий
выступает как орган власти, с другой, является институтом гражданского
общества. К сожалению, в Украине приоритет отдается как раз властным
функциям местного самоуправления.
Недостатки бюджетной системы, высокий уровень «тенизации»
экономики, неразвитость институтов гражданского общества, отсутствие
политической культуры приводит к тому, что житель села, города,
определенной территории не ощущает себя налогоплательщиком, который
собственно содержит местную власть, и перед которым эта местная власть
ответственна за свои действия. Поэтому простое расширение полномочий
органов местного самоуправления не приведет автоматически к усилению
гражданской активности.
2
Более того, при существующей пропорциональной системе выборов
есть шанс того, что органы местного самоуправления будут окончательно
оторваны от своих избирателей. Кстати, введение выборов по партийным
спискам как раз является явным свидетельством того, как конечный
результат оказался противоположным благим намерениям, которые
декларировали инициаторы этой реформы.
Начнем с того, что пропорциональная система по сути
легитимизировала политико-культурный раскол страны. В этих условиях
передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления на
областном уровне способна только этот раскол усилить.
Но главное в том, что пропорциональная система выборов привела к
тому, что целый ряд территорий и территориальных громад лишился
собственного представительства в областных и районных советах.
Произошла очевидная депрофессионализация и политизация депутатского
корпуса. Депутаты местных советов пытаются играть роль местных
парламентариев. Должности в местных советах распределяются по печально
известному квотному принципу. Вместо усиления роли политических партий
произошло усиление корпоратизация местного самоуправления, когда
ведущие политические силы представляют интересы одной или нескольких
крупных финансово-промышленных групп, в интересах которых и
принимаются решения.
Наверное, не стоит идеализировать местное самоуправление в
европейских странах, однако то, что происходит сегодня на местном уровне в
Украине, вряд ли укладывается в наши представления о европейском пути.
Чтобы не быть голословным, приведем пример Одесского областного
совета. Сегодня на 120 депутатов приходится председатель совета, пять его
заместителей и 22 председателя постоянных депутатских комиссий, то есть
практически каждый четвертый депутат занимает руководящую должность.
В областном бюджете Одесской области на 2007 год на органы
местного самоуправления предусмотрено 27 млн.. грн., что на 24,4 млн. грн.
или в 10,4 раза (!) превышает расчетный показатель Министерства финансов
и в 2,2 раза больше фактического исполнения 2006 года. В том числе
непосредственно на содержание аппарата областного совета выделены
средства, которые в 4,2 раза превышают расчетные показатели Минфина. И
что самое печальное, данные превышения происходят при уменьшении
расходов (опять же против расчетных показателей Минфина) по таким
значимым отраслям как образование и здравоохранение, соответственно на
23,25 млн. грн. (на 14,7%) и на 41,17 млн. грн. (на 15,4%).
Так что, на фоне разговоров о необходимости сокращения аппарата
чиновников происходит его реальное расширение.
Тот факт, что местные органы исполнительной власти представляют
одни политические силы, а большинство в местных советах принадлежит их
оппонентам приводит к ненужной политической конфронтации.
Опять же пример Одесской области, когда решением сессии областного
совета полномочия, которые были делегированы облгосадминистрации
3
согласно ст.44 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»
были возложены на постоянные комиссии совета. Речь шла ни много ни
мало, о 24-х пунктах, предусмотренных Законом. Решение было принято
несмотря на разъяснение министерства юстиции, в котором, в частности,
указывалось, что ст. 44 Закона содержит категорическое предписание по
поводу делегирования, в частности, областными советами, этих полномочий
областным государственным администрациям. Фактически областной совет,
не имея необходимых полномочий, взял их явочным порядком, что в
конечном итоге только привело к дальнейшей разбалансированности власти.
Был создан достаточно опасный прецедент, когда несовершенство
законодательства подменялось политическим волюнтаризмом.
Таким образом, комплексное проведение реформы местного
самоуправления должно включать в себя бюджетную и налоговую реформы,
предусматривающую усиление финансовой базы местных советов. П.4 ст.9
Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной
Украиной, говорит о том, что «финансовые системы, на которых
основываются средства местных органов самоуправления, должны быть
достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это
реально возможно, за изменением издержек, возникающих при
осуществлении компетенции местных органов».
Корень же существующих проблем местного самоуправления не только
в его зависимости от трансфертов и дотаций, но и в очевидных просчетах
отечественной фискальной политики. Согласно действующему Бюджетному
кодексу на первом месте среди доходов бюджетов местного самоуправления
стоит налог с доходов физических лиц. В более выгодном положении
оказываются города областного значения, в бюджет которых попадает 75%
подоходного налога, в менее выгодном — города районного значения,
поселки и села, куда попадает лишь 25%. Областной бюджет получает 25%
от объемов подоходного налога, собираемого на территории региона. Однако
уже упоминавшийся высокий уровень тенизации экономики, в частности,
тенизации зарплат, ведет к тому, что доходы местных бюджетов по
прежнему зависят от трансфертов из государственного бюджета.
Сошлемся на Ежегодное послание Президента „О внутреннем и
внешнем положении Украины в 2005 году”, где приводятся следующие
данные: в доходах местных бюджетов часть трансфертов из
государственного бюджета в 2004 году составляла 42 %, не лучше была
ситуация в 2005 году (для сравнения, в 1998 г. – 14,95 %, у 2002 г. - 31,3 % и
в 2003 - 33,73 %). В разрезе отдельных уровней местных бюджетов местные
налоги и сборы составляют только 5-7 % поступлений в местные бюджеты и
менее 1 % – в сельские бюджеты. Отчисления от общегосударственных
поступлений составляют более двух третей.
Например, в Одесской области 439 бюджетов сельских советов. Размер
320 из них, а это 72%, составляет от 100 до 500 тыс. грн., 71 (16%) имеет
бюджет от 500 тыс. до 1 млн., и только у 30 (6%) бюджет составляет более 1
млн. грн.
4
Стоит напомнить, что сбор местных налогов и сборов у нас до сих пор
регулируется Декретом Кабинета Министров Украины. И пока что в стране
так и не осуществлена налоговая реформа.
К слову сказать, некоторые наши соседи демонстрируют такой
комплексный подход. К примеру, в конце 2006 г. в Республике Молдова был
принят комплекс законов, направленных на развитие местного
самоуправления,
в
частности,
законы
«Об
административной
децентрализации» и «О региональном развитии», новая редакция закона «О
публичном управлении», внесены изменения в Закон «О местных публичных
финансах» и Налоговый Кодекс.
Вполне понятно, что расширение финансовой базы местного
самоуправления не приведет автоматически к процветанию всех без
исключения территориальных громад и не устранит сам принцип
бюджетного выравнивания. Например, существует острая проблема малых
городов, собственная финансовая и промышленная база которых сегодня не
дает им достаточных ресурсов для устойчивого развития. Например, в
Одесской области находится 15 малых городов, где проживает практически
каждый пятый житель области, в Автономной Республике Крым таких
городов 11, очень много таких городов в Донецкой (35), Львовской (39). В
Украине в 2004 году принята Общегосударственная программа развития
малых городов, однако пока что-то не слышно о ее выполнении, что
подтверждает тот факт, что в нашей стране проблема не с законами, а с их
исполнением.
Особое место в реформе местного самоуправления занимает
административно-территориальная реформа. Именно она встретит
наибольшее сопротивление со стороны общества, поскольку ее проведение
неминуемо приведет к изменению роли и значения ряда населенных пунктов.
Сегодня можно, сколько угодно, спорить о том, каким может быть
административно-территориальное деление трех или четырехуровневым,
однако ее проведение без бюджетной и налоговой реформ приведет скорее к
негативным, чем позитивным последствиям, что, собственно говоря, и было
доказано, на примере, попытки административно-территориальной реформы
2005 года, когда в основу нового административного деления был положен
только один показатель – численность населения.
И наконец, помня о двойственной сути местного самоуправления,
необходимо обеспечить баланс между государственными интересами и
интересами территориальной громады. Как, это не парадоксально звучит,
должна быть сформирована система сдержек и противовесов, которая не даст
самоуправлению перерасти в самоуправство. В нынешней Конституции есть
144-я статья, которая констатирует, что в случае несоответствия решения
органов местного самоуправления Основному Закону и законодательству их
действие приостанавливается в установленном законом порядке с
одновременным обращением в суд. Однако такого порядка нет и поныне.
Более того, в уточненном проекте закона 3207-1 предлагалось вообще изъять
эту часть 144-й статьи. В условиях неразвитости институтов гражданского
5
общества и отсутствия реального контроля со стороны территориальных
громад за деятельностью органов местного самоуправления, функцию такого
контролера должно взять на себя государство.
6