1 МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по разграничению

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по разграничению полномочий Главы муниципального образования –
председателя представительного органа муниципального образования и
Главы Администрации муниципального образования
(применительно к городским округам и муниципальным район)
1. Понятие и элементный состав компетенции
Российское законодательство широко использует понятие компетенции
для обозначения сфер деятельности и функций публичных органов
государственной и муниципальной власти. В этой связи компетенцию часто
представляют как правовую форму осуществления функций, их юридическое
выражение (закрепление) в нормах права. Довольно распространенным
остается мнение о том, что компетенция есть установленный законом (иным
нормативным актом) объем публичных дел, возложенный на
уполномоченный орган власти. Такое понимание компетенции укоренилось
не только в теории российского права, но и в его публичных отраслях:
конституционном, муниципальном, административном праве.
Компетенция неоднородна по своей структуре. Ее обязательными
элементами теория права называет предметы ведения органов власти и их
полномочия.
1.1. При этом под предметами ведения понимаются сферы
общественных отношений, в которых органы власти юридически
состоятельны, т.е. способны воздействовать на них посредством правового,
организационного,
координационного
и
иного
регулирования.
Применительно к местному самоуправлению предметами ведения в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом
от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» (далее ФЗ №131) считаются вопросы местного
значения. Это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования, решение которых осуществляется
самим населением и (или) органами местного самоуправления
самостоятельно (ч.1 ст.2 ФЗ №131). По сути, вопросы местного значения
представляют собой не только сферы регулирования со стороны органов и
должностных лиц местного самоуправления, но и зону их правовой
ответственности. Одновременно, вопросы местного значения образуют целые
отрасли муниципального хозяйства, от бесперебойного функционирования
которых зависит качество жизни населения муниципального образования.
2
ФЗ №131 классифицировал вопросы местного значения (предметы
ведения – ст.14-16) по разным типам муниципальных образований.
Городским и сельским поселениям в настоящее время принадлежит 32
вопроса местного значения, муниципальным районам – 30 вопросов,
городским округам – 38 вопросов местного значения. Таким образом,
законодатель различает (по меньшей мере, старается это сделать)
компетенцию муниципальных образований, а, значит, и органов местного
самоуправления, в первую очередь, по предметам их ведения.
Предшественник ФЗ №131 - Федеральный закон от 28.08. 1995г. №154-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» это различие не проводил, смешивая, по существу, предметы
ведения сел и поселков, с одной стороны, и городов-миллионников, с другой
стороны.
Наибольшее количество вопросов местного значения адресовано
городским округам и муниципальным районам, поскольку с точки зрения ФЗ
№131, это наиболее крупные и дееспособные муниципалитеты,
располагающие социальной, транспортной и иной инфраструктурой,
позволяющей
муниципальным
властям
предоставлять
населению
максимально полный перечень услуг.
Следует отметить следующую особенность предметов ведения
муниципальных образований. Они являются общими для всех органов и
должностных
лиц
местного
самоуправления.
Представительные,
исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, главы
муниципальных
образований
и
главы
местных
администраций
функционируют в рамках одних и тех же перечней вопросов местного
значения конкретного муниципального образования, их усилия направлены
на их решение. Таким образом, в части предметов ведения компетенция
органов местного самоуправления является единой.
Правовым источником, закрепляющим вопросы местного значения
(предметы ведения органов местного самоуправления), выступает только ФЗ
№131. В его ч. 1 ст. 18 установлено, что перечень вопросов местного
значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и
дополнений в настоящий закон. Иначе говоря, никакой иной закон или
нормативный акт, в том числе Указ Президента РФ, постановление
Правительства РФ, устав муниципального образования не может
устанавливать предметы ведения органов местного самоуправления.
Финансовым источником решения вопросов местного значения служат
3
средства местных бюджетов. В отдельных случаях финансовые обязательства
по решению вопросов местного значения могут дополнительно
финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных
государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской
Федерации (в порядке, установленном федеральными законами и законами
субъектов Федерации - ч.2 ст.18). Одновременно, финансовым источником
решения вопросов местного значения могут служить субвенции,
предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджета
субъекта РФ.
Существующие перечни вопросов местного значения (сельских и
городских поселений, муниципальных районов и городских округов) можно
подразделить на несколько групп. Финансово-экономические вопросы
включают, к примеру, формирование и исполнение местного бюджета,
установление налогов и сборов; управление и распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности. Хозяйственные вопросы
подразумевают организацию, содержание и развитие муниципальных энерго, газо-, тепло- и водоснабжения; организацию снабжения населения
топливом; муниципальное дорожное строительство; благоустройство;
утилизацию и переработку бытовых отходов; организацию транспортного
обслуживания населения. Социальные вопросы объединяют, например,
организацию предоставления дошкольного, начального общего, основного
общего и среднего (полного) общего образования; организацию оказания
скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной
медико-санитарной помощи (хотя этот вопрос в ближайшей перспективе
отойдет в ведение субъектов РФ); обеспечение малоимущих граждан
жилыми помещениями из муниципального жилищного фонда; обеспечение
условий для развития физической культуры и массового спорта, организацию
проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных
мероприятий; организацию библиотечного обслуживания населения.
Вопросы обеспечения и поддержания порядка включают организацию
охраны общественного порядка на территории муниципального образования;
мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории
муниципалитета от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера; создание, содержание и организацию деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;
осуществление
мероприятий
по
мобилизационной
подготовке
муниципальных предприятий и учреждений.
4
1.1.1. Вопросы местного значения, закрепленные в ст.14-16 ФЗ №131,
являются обязательными для исполнения, как уже отмечалось, они образуют
зоны юридической ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления. Законодатель впервые попытался определить перечень
вопросов, которые формально не относятся к вопросам местного значения
(предметам ведения) муниципалитетов – ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ №131 (но
могут решаться органами местного самоуправления в соответствии с их
финансовыми, управленческими и иными ресурсами). В самом общем виде
это вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных
образований, органов государственной власти. Именно так определял эти
вопросы Федеральный закон от 28.08. 1995г. №154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
ФЗ №131, сохраняя такое же представление об этой группе вопросов,
установил их перечень (ст.14.1.-16.1.).
Надо иметь в виду, что это вовсе не обязательный круг вопросов в
отличие от перечня вопросов местного значения. Как установлено в ФЗ №131
органы муниципальной власти имеют право на их решение. Для удобства
назовем данную группу вопросов факультативными. Органы местного
самоуправления могут их решать при наличии, во-первых, дополнительных
доходов местных бюджетов, во-вторых, острой необходимости,
существующей потребности, в-третьих, собственного желания ими
заниматься. Повторимся, что финансовым источником их решения являются
только доходы местных бюджетов. Межбюджетные трансферты,
предоставленные из других бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам
отчислений в соответствии со ст.14.1.-16.1. ФЗ №131 не могут быть
направлены на решение факультативных вопросов.
Предметы ведения муниципальных образований (вопросы местного
значения) являются, к сожалению, самой уязвимой частью ФЗ №131. Об этом
свидетельствует существующая практика. В данный закон за время его
действия вносилось около 50 поправок в виде изменений и дополнений.
Значительная часть этих поправок касалась именно вопросов местного
значения. Уже на стадии его принятия в 2003г. органы местного
самоуправления потеряли вопросы социальной защиты населения, хотя до
этого момента вкладывали много организационных усилий и финансовых
средств в обеспечение населения услугами социальной защиты. В начальный
период существования этого законодательного акта у муниципалитетов было
изъято полномочия по опеке и попечительству, осуществлению
5
муниципального экологического контроля. В стадии практического решения
находится отнесение муниципальной медицины в ведение органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Это с одной
стороны. С другой стороны, перечень вопросов местного значения
муниципалитетов за последние годы регулярно пополнялся за счет, скажем,
включения в ФЗ №131 новых требований, касающихся: осуществления
мероприятий по гражданской обороне, защиты населения от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера; участия в профилактике
терроризма и экстремизма; создания условий для развития местного
традиционного народного художественного творчества; осуществления
муниципального лесного контроля и надзора; создания, содержания и
организации аварийно-спасательных служб и т.д.
Можно говорить о сформировавшейся за последние годы тенденции
расширения вопросов местного значения, а, значит, сфер деятельности и
ответственности органов местного самоуправления. Отнюдь не случайно при
принятии ФЗ №131 в 2003г. городские округа имели 27 вопросов местного
значения, теперь их перечень составляет 38 таких вопросов. Существующая
нестабильность в части определения предметов ведения муниципалитетов не
может не беспокоить, поскольку многочисленные изменения нарушают
привычный ритм работы, зачастую ведут к пересмотру структуры и штатов,
главным образом, местных администраций.
1.2. Вторым
элементом
компетенции
органов
местного
самоуправления являются их полномочия, под которыми понимаются
корреспондирующие друг другу права и обязанности муниципальной власти
по решению вопросов местного значения. В сущности, полномочия
представляют собой набор, если так можно выразиться, арсенал
организационных, правовых, информационных, материально-технических и
иных средств, позволяющий органам местного самоуправления в полной
мере, до окончательного разрешения осуществлять вопросы местного
значения. Собственно, полномочия как раз и необходимы для
целенаправленного, спланированного и результативного воздействия на
предметы ведения муниципалитетов, принадлежащие им вопросы местного
значения. Это представление об органической зависимости предметов
ведения и полномочий органов власти является давно устоявшимся в теории
права вообще, в теории конституционного, муниципального и
административного права, в частности. С таких же позиций к данной
проблеме подходит и ФЗ №131. Его статья 17 так и называется: «Полномочия
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения».
6
В отличие от предметов ведения муниципалитетов, правовым
источником закрепления которых, как уже признавалось, является только ФЗ
№131, полномочия органов местного самоуправления устанавливаются
разными законодательными и подзаконными актами. Совокупный анализ ст.
17, 34, 35, 37 ФЗ №131 позволяет сделать вывод о том, что полномочия
муниципальной власти определяются, во-первых, самим ФЗ №131, вовторых, иными федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации, в-третьих, уставами муниципальных образований.
При этом ФЗ №131 не совсем ясно формулирует источниковедческую
базу полномочий муниципальных органов власти. Не конкретизируя органы
местного самоуправления в ст.17, источниками их полномочий называются
ФЗ №131 и уставы муниципальных образований. Применительно к
представительным органам местного самоуправления таковыми являются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними конституции
(уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных
образований (ч.11 ст.35). Относительно местных администраций их
полномочия определяются уставами муниципальных образований (ч.1 ст.37).
Часть 3 ст.34, опять-таки, не конкретизируя органы местного
самоуправления, называет источниками их полномочий только уставы
муниципальных образований. Данные положения следует также соотносить с
нормами, содержащимися в ст.5 и 6 ФЗ №131. Они содержат указание на
полномочия органов государственной власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области
местного самоуправления.
ФЗ №131 устанавливает ряд полномочий органов и должностных лиц
местного самоуправления. В ст. 17 их названо всего 11. Не все они
равнозначны. Есть действительно важные, характеризующие существо
деятельности
органов
местного
самоуправления,
действительно
направленные на решение вопросов местного значения. Одновременно
закрепляются иные полномочия, которые очень отдаленно могут помочь в
практическом решении местных задач. Речь, к примеру, идет о таком
полномочии как установление официальных символов муниципального
образования. Невольно задаешься вопросом, как наличие герба, флага и даже
гимна муниципального образования может способствовать оказанию
органами местного самоуправления населению услуг в сферах образования,
культуры, дорожном строительстве, ЖКХ и т.д. В ст.35 названы десять
полномочий представительных органов муниципальных образований. В ст.
36 конкретизированы 6 полномочий главы муниципального образования.
7
Отдельные его полномочия рассредоточены в главе 5 ФЗ №131 «Формы
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
участия населения в осуществлении местного самоуправления». Совершенно
не конкретизированы полномочия местных администраций и их глав, за
исключением, может быть, ч.3 ст.22, касающейся инициативы руководителя
местного
исполнительно-распорядительного
органа
относительно
выдвижения им инициативы о назначении местного референдума.
Основная же масса полномочий органов местного самоуправления
сконцентрирована в отраслевых федеральных законах и законодательных
актах субъектов Российской Федерации. Причем, эти полномочия
адресованы, как правило, органам местного самоуправления без какой-либо
их конкретизации. В отдельных (редких) случаях законодатель прямо
указывает, какие полномочия принадлежат представительным органам
местного самоуправления, главам муниципальных образований или же
руководителям местных администраций. Тема конкретизации полномочий,
их четкого, детального разграничения представляется крайне важной, в
особенности при уточнении полномочий главы муниципального образования
и главы местной администрации. Об особенностях разграничения
полномочий руководителей муниципальных территорий и местных
исполнительно-распорядительных органов в ХМАО-Югре в контексте
настоящих Методических рекомендаций будет сказано ниже.
Полномочия
органов
местного
самоуправления
можно
классифицировать по нескольким критериям.
По форме (источнику) закрепления различают конституционные
(уставные) полномочия, т.е. изложенные в Конституции РФ, конституциях
(уставах) субъектов РФ (например, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью, охрана общественного порядка);
законодательные полномочия, т.е. закрепленные в федеральных и
региональных законодательных актах, к примеру, в Жилищном, Земельном,
Градостроительном, Водном кодексах, Федеральном законе «Об автономных
учреждениях» и т. д. По этому же критерию можно выделить уставные и
регламентные полномочия, содержащиеся в уставах муниципальных
образований и регламентах, скажем, представительных органов местного
самоуправления.
По видам деятельности различают полномочия по руководству,
управлению, координации, разработке, участию, решению, согласованию,
контролю и другие полномочия подобного рода. Полномочия данной группы
могут различным образом комбинироваться в практической деятельности
муниципальной власти.
8
По содержанию различают представительские, нормотворческие,
исполнительно-распорядительные, контрольные полномочия, свойственные
тем или иным органам местного самоуправления, их должностным лицам.
Помимо вопросов местного значения органы местного самоуправления
могут участвовать в осуществлении отдельных государственных
полномочий. Такое право принадлежит муниципальным органам власти
городских округов и муниципальных районов (ст.2, ч.2 ст.11, ч.3 ст.19).
Городские и сельские поселения лишены возможности осуществления
отдельных государственных полномочий. Сфера их деятельности сводится
исключительно к решению вопросов местного значения. Правда, ч.3 ст.19 ФЗ
№131 содержит оговорку на этот счет: отдельные государственные
полномочия
осуществляются
органами
местного
самоуправления
муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено
федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Существующая практика указывает на то, что главным носителем
государственных полномочий в настоящее время являются все же городские
округа и муниципальные районы.
2. Особенности нормативного закрепления компетенции в актах
органов
государственной
власти
и
органов
местного
самоуправления
Как правило, в нормативных актах закрепляются оба элемента
компетенции: предметы ведения и полномочия органов публичной власти.
Таковы были особенности российского законодательства советского периода.
В основном двухэлементная конструкция компетенции находит нормативное
выражение и в актах, принимаемых на современном этапе развития
российского права.
В качестве иллюстрации приведем некоторые примеры советского
законодательства, содержащие указания на оба элемента компетенции:
предметы ведения и полномочия органов власти. Так, Конституция РСФСР
1918 года устанавливала главы 9 и 12, которые так и назывались: «О
предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского
Центрального Исполнительного Комитета Советов», «О предметах ведения
органов Советской власти на местах». Что касается полномочий этих
органов, то они находили выражение в разных главах Конституции
применительно к различным органам представительной и исполнительной
власти в центре и на местах.
9
Весьма показательными в этом отношении являются законодательные
акты о местных Советах народных депутатов, принятые в 1970-1980-е годы.
Скажем, Закон РСФСР от 20.11. 1980г. «О краевом, областном Совете
народных депутатов РСФСР» (в то время они считались местными органами
государственной власти) включал отдельную главу «Компетенция краевого,
областного Совета народных депутатов». В свою очередь статьи этой главы
назывались, к примеру, «Полномочия в области планирования, материальнотехнического снабжения, учета и отчетности», «Полномочия в области
бюджетно-финансовой работы» или «Полномочия в области строительства,
градостроительства и архитектуры». Всего таких статей, указывающих на
предметы (области) деятельности в данном законе, было двадцать две.
Одновременно эти статьи содержали также полномочия Советов краевого и
областного уровня по каждому из предметов ведения (областей)
деятельности. К примеру, в области планирования, учета и отчетности
насчитывалось одиннадцать полномочий, в области бюджетно-финансовой
работы содержалось двадцать одно полномочие. Таким образом, по каждому
предмету ведения фиксировались потенциальные действия органов власти,
разрешенные законом.
Такой же подход, ведущий к закреплению двухэлементной
конструкции компетенции, содержался в Законе от 29.07. 1971г. (в ред. от
03.08. 1979г.) «О районном Совете народных депутатов РСФСР». Глава 2,
называвшаяся, правда, не компетенция, а «Права и обязанности районного
Совета народных депутатов», тем не менее, была структурирована
аналогичным образом. Она содержала статьи, предусматривающие предметы
ведения (сферы деятельности) районных Советов: планирование, бюджетнофинансовую, землепользование, дорожное строительство, промышленность и
т.д. Всего их устанавливалось 17. Предметы ведения, в свою очередь,
разбивались на полномочия районных Советов в указанных сферах
деятельности. В сфере землепользования районные Советы обладали
девятью полномочиями. В области строительства, планировки и застройки
территории Советы данного уровня располагали семью полномочиями и т.д.
Нормативное
регулирование
предметов
деятельности
(сфер
приложения сил органов власти и управления, зоны их ответственности), с
одной стороны, и полномочий органов власти (их прав и обязанностей), с
другой стороны, в одном нормативном акте наглядно иллюстрирует их
компетенцию, органично компонует ее в тексте документа. Естественным
образом, это существенно облегчает правоприменительную деятельность,
осуществляемую органами власти.
10
В современный период развития права данный подход не всегда
соблюдается. Повторимся, что Федеральный закон от 28.08. 1995г. №154-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» устанавливались только предметы ведения (вопросы местного
значения) органов муниципальной власти. Всего их было 30, причем, они
имели отношение ко всем муниципальным образованиям без какой-либо их
разбивки по типам муниципалитетов. В итоге получалось, что поселок или
деревня обладали тем же объемом вопросов местного значения, что и
крупный город. Объективно разнящиеся между собой муниципальные
территории, тем не менее, в части вопросов местного значения были
приравнены друг к другу.
Федеральный закон №131 отказался от такого «безадресного» подхода,
классифицировав вопросы местного значения по разным типам
муниципальных образований: сельским и городским поселениям,
муниципальным районам и городским округам.
Что касается полномочий муниципальных органов власти, то
Федеральный закон от 28.08. 1995г. №154 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» их вообще
не устанавливал. Таковы были особенности данного закона, который, кстати
говоря, не регулировал и правовой статус местных администраций. Отнюдь
не случайно, некоторые специалисты называли его (с некоторым
преувеличением, но небезосновательно) «сборником загадок и шарад».
Напротив, Федеральный закон №131, как уже отмечалось, содержит
полномочия органов местного самоуправления в целом ряде статей, часть
которых принадлежит либо органам местного самоуправления (без их
конкретизации), либо главам муниципальных образований (в одном случае
главе местной администрации), либо представительным органом местного
самоуправления. Таким образом, в новом законодательном акте,
регламентирующим общие принципы организации местного самоуправления
вновь возобладало регулирование обоих элементов компетенции
муниципальной власти.
В юридической науке большинство видных, маститых ученых
разделяют точку зрения о необходимости, полезности и целесообразности
включения в нормативные акты предметов ведения и полномочий властных
органов. Между тем, существуют и отличные от этой позиции. К примеру,
известный специалист в области административного права Б.М. Лазарев
полагал, что предметы ведения не являются самостоятельным элементом
компетенции, поскольку они не могут существовать отдельно от полномочий
органов власти, а образуют необходимый фон (объектный состав) для
11
реализации полномочий. Иначе говоря, полномочие не может находиться в
отрыве от сферы деятельности.
На самом деле, в законотворческой (нормотворческой) практике, с
точки зрения юридической техники, иной раз трудно отделить предметы
ведения от полномочий. Они порой смешиваются. К примеру, в статях 15, 16
ФЗ №131 многие вопросы местного значения муниципального района или
городского округа сформулированы не как предметы их ведения, а как
полномочия: «владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью», «содержание и использование муниципального жилищного
фонда и нежилых помещений» и т.д. С точки зрения сторонников такого
способа закрепления компетенции, это абсолютно правомерно, ведь
полномочие должно быть «привязано» к предмету (сфере) деятельности
муниципального органа. По мнению тех, кто разграничивает предметы
ведения и полномочия, данный подход нарушает юридическую чистоту
законодательного (нормативного) закрепления компетенции.
Закрепление двухэлементного состава компетенции характерно для
уставов муниципальных образований муниципальных районов и городских
округов (в их существующей ныне редакции), созданных в ХантыМансийском автономном округе - Югре. Такой подход применен, к примеру,
в Уставе города Ханты-Мансийска, который разделяет полномочия
администрации города, осуществляемые в области бюджета, финансов и
учета; управления имуществом, находящимся в муниципальной
собственности; развития экономики, инвестиций, предпринимательской
деятельности, малого бизнеса и защиты прав потребителей; использования
земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды;
градостроительства и жилищно-коммунального комплекса; транспорта и
обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и
бытового обслуживания; образования, здравоохранения, физической
культуры и спорта; культуры, сохранения местных традиций и обычаев;
обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан; в
области архивного дела. Каждой из названных сфер деятельности (предметов
ведения) администрации соответствует определенная группа полномочий.
Уставы муниципальных образований ХМАО, учредившие в недавнее
время самостоятельные должности глав местных администраций, учли
целесообразность разграничения их полномочий и полномочий глав
муниципальных образований, что, конечно, является необходимым и
важнейшим условием конструктивного и результативного взаимодействия
этих должностных лиц. Однако это разграничение сводится в настоящее
время, как правило, к установлению всего-навсего отдельных полномочий
12
обоих руководителей, целиком не исчерпывающих принадлежащие им права
и обязанности. В качестве примера вновь приведем устав города ХантыМансийска. Полномочия главы муниципального образования сводятся к
двенадцати пунктам самого общего характера: представительству
муниципального образования, заключению договоров и соглашений,
обеспечению осуществления органами местного самоуправления вопросов
местного значения и отдельных государственных полномочий, личному
приему граждан, предоставлению ежегодных отчетов о результатах своей
деятельности и т.п. Подобным же образом, регулируются полномочия главы
местной администрации (всего восемь полномочий), одно из которых звучит
следующим образом: «возглавляет Администрацию города». Другие
полномочия однотипны правам и обязанностям главы муниципального
образования: подконтролен и подотчетен Думе муниципального образования,
обеспечивает осуществление Администрацией города полномочий по
решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных
государственных полномочий.
Представляется, что такой несколько поверхностный подход чреват
разного рода опасностями. Во-первых, он не учитывает всего разнообразия
полномочий органов местного самоуправления, а, значит, оставляет место
для двусмысленностей и интерпретаций прав и обязанностей глав
муниципальных образований и руководителей местных исполнительнораспорядительных органов с точки зрения объема и содержания их
полномочий. Во-вторых, он не учитывает привязку полномочий к предметам
ведения (сферам деятельности) этих должностных лиц. В существующей
редакции уставов муниципальных образований ХМАО полномочия глав
изложены бессистемно. Это не упрек, а наблюдение и констатация факта,
связанного с тем, что юридическая конструкция «предметы ведения –
полномочия органов местного самоуправления», обеспечивающая
стройность и строгость регулирования компетенции, в настоящее время
реализована в уставах муниципальных территорий ХМАО по линии «местная
Дума – местная Администрация». Этого было достаточно в прежних
условиях, не предусматривающих самостоятельной должности главы
местной администрации. В нынешних обстоятельствах, повторимся,
необходимо максимально четкое разграничение полномочий руководителя
муниципального образования и главы местного исполнительнораспорядительного органа. На это, в-третьих, указывает практика
функционирования отдельных муниципальных образований, которая, к
сожалению, изобилует острыми конфликтами, возникающими в процессе
повседневной деятельности руководителей муниципальных образований и
13
глав местных администраций. В рамках Уральского федерального округа
часто приводят примеры городов Миасса и Верхнего Уфалея (Челябинская
область), где споры глав давно переросли дозволенные рамки приличия.
Хорошо понятно, что эти примеры далеко не единственные.
Причина этих конфликтов видится в следующем. Представляется, что в
основном
действующее
российское
законодательство
остается
сориентированным на глав муниципальных образований, являющихся
одновременно главами местных администраций. Уместно сказать, что данная
модель организации местного самоуправления до сих пор остается
доминирующей. Ее придерживается по данным Министерства регионального
развития РФ более 60% муниципальных образований. Вот почему,
законодательство, как правило, не проводит различий между полномочиями
глав муниципальных образований и глав местных администраций.
3. Концепция Методических рекомендаций по разграничению
полномочий главы муниципального образования – председателя
представительного органа муниципального образования и главы
местной администрации
При разработке Методических рекомендаций авторы исходили из
следующей общей установки:
Во-первых, отсутствие при главе представительного органа
муниципального образования аппарата, необходимого для принятия
наиболее важных текущих и стратегических управленческих решений для
муниципальных районов и городских округов. В результате глава
муниципального образования, не имеющий статуса руководителя местной
администрации, фактически лишен возможности полноценной и, что
немаловажно, оперативной реализации значительной части полномочий,
которые традиционно относят к компетенции этого должностного лица
(повторимся, что существующее законодательство сориентировано на главу
муниципального образования, руководящего местной администрацией). С
другой стороны, наращивание аппарата при главе муниципального
образования привело бы к ненужному дублированию задач структурных
подразделений местной администрации, а, значит, неоправданному росту
расходов местного бюджета.
Во-вторых, осуществление председателем представительного органа
полномочий исполнительно-распорядительного характера не вписывается в
модель разграничения властных полномочий в системе местного
самоуправления. Местная администрация является исполнительно-
14
распорядительным органом местного самоуправления, представительный
орган в свою очередь обладает представительскими, нормотворческими и
контрольными полномочиями. Совершенно очевидно, что компетенция
главы муниципального образования – председателя представительного
органа, с одной стороны, и главы местной администрации, с другой стороны,
должна быть определена максимально четко и подробно с тем, чтобы
исключить возможные коллизии, противоречия и споры о компетенции.
Невозможно одновременно осуществлять исполнительно-распорядительные
полномочия, предполагающие расходование средств местного бюджета и
абсолютно беспристрастно участвовать в осуществлении контрольных
функций за такими действиями. В этом смысле целесообразно (если иное не
следует из содержания федеральных законов и законов автономного округа)
наиболее существенные полномочия оставлять за главой местной
администрацией, а текущие – за местной администрацией и ее органами.
В-третьих, замещение должности председателя представительного
органа с неизбежностью предполагает подверженность влиянию различного
рода политических кризисов. Между тем, своевременное и надлежащее
осуществление полномочий органами местного самоуправления определяет
бесперебойный характер жизнеобеспечения муниципальных образований
автономного округа, территория которого относится к Крайнему Северу.
Глава местной администрации менее зависим от политических кризисов, чем
председатель представительного органа, избираемый депутатами из своего
состава. Понятна и в достаточной степени отработана система
заместительства главы местной администрации на случай временного
отсутствия, неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья и
иным причинам.
Предлагаемые Методические рекомендации содержат примерный
перечень полномочий главы муниципального образования – председателя
представительного органа муниципального образования и главы местной
администрации, что, по мнению авторов, должно способствовать полноте
регламентации компетенции указанных должностных лиц в уставах
муниципальных районов и городских округов Ханты-Мансийского
автономного
округа-Югры.
Последующие
изменения
уставов
муниципальных районов и городских округов в контексте данных
Методических рекомендаций позволят в значительной мере решить
проблемы, характерные для этой модели организации местного
самоуправления, и полнее реализовать ее потенциал при разделении
представительских, нормотворческих и контрольных функций, с одной
стороны, и исполнительно-распорядительных полномочий, с другой стороны.
15
Именно в уставах муниципальные образования определяют, какие
полномочия должны быть отнесены к полномочиям главы муниципального
образования либо главы местной администрации соответственно (вне
зависимости от модели организации муниципальной власти). Еще раз
подчеркнем, что включая то или иное полномочие в компетенцию главы
муниципального образования, федеральный законодатель подразумевает его
в качестве руководителя местной администрации, что по-прежнему
характерно для большинства крупных муниципальных образований.
В этой связи Методические рекомендации реализуют следующие
концептуальные положения:
1.
Если те или иные полномочия отнесены законом к компетенции
главы муниципального образования (независимо от того, руководит он
местной администрацией или нет) либо к компетенции главы местной
администрации, то соответствующие положения были без изменений
отражены при разграничении полномочий данных должностных лиц в силу
прямого указания закона.
2.
Если то или иное полномочие отнесено законом к компетенции
органов местного самоуправления в целом, то наиболее значительные
полномочия, если так можно выразиться, «по умолчанию» были отнесены к
компетенции главы местной администрации, а менее значимые – к
компетенции местной администрации, ее отраслевых и функциональных
органов. В этой части, возможно, некоторое перераспределение полномочий
между главой местной администрации и местной администрацией, ее
органами на основании особенностей практики местного самоуправления
ХМАО – Югры. Однако основной принцип последовательно выдержан: глава
местной администрации как руководитель отвечает за все направления
деятельности местного исполнительно-распорядительного органа.
3.
Как уже отмечалось, российский законодатель при определении
компетенции главы муниципального образования долгое время исходил из
модели, при которой последний возглавляет местную администрацию. В
результате значительное число полномочий, предоставленных главе
самоуправляющейся территории, имеет исполнительно-распорядительный
характер, что, по мнению авторов, неверно применительно к модели, при
которой такой глава является председателем представительного органа
муниципального образования. В этой связи, представляется необходимым в
перспективе пересмотреть ряд положений законодательства автономного
округа и передать полномочия, не свойственные главе муниципального
образования – председателю представительного органа, главе местной
администрации.
16
Таковы
основные
положения
Методических
рекомендаций,
направленных на разграничение полномочий глав муниципальных
образований – председателей представительных органов и руководителей
местных администраций.
Доктор юридических наук, профессор
И.В. Выдрин