объективная необходимость или правовая - Msu

Алешкова Наталья Павловна,
заместитель главы Администрации города Сургута,
кандидат юридических наук,
тел. 8(3462)522-006; эл. почта: aleshkova@admsurgut.ru
Органы местного самоуправления и органы местной администрации
как юридические лица: объективная необходимость или
правовая надуманность
В соответствии с п. 2 ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»1 (далее - ФЗ № 131), органы местного самоуправления, наделенные
правами юридического лица, являются казенными учреждениями. Как известно,
в соответствии с тем же ФЗ №131 к органам местного самоуправления
относятся:
- представительный орган муниципального образования;
-глава муниципального образования;
- исполнительно-распорядительный орган муниципального образования
(местная администрация);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с
уставом муниципального образования самостоятельными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
При
этом,
представительный
орган
городского
поселения,
муниципального района, городского округа обладает правами юридического
лица согласно ч.9 ст.35 ФЗ №131, а местная администрация - согласно ч.1
ст.37 ФЗ №131. Таким образом, указанные органы местного самоуправления
обладают правами юридического лица в силу прямого указания в законе (они
не могут наделяться данным статусом по воле муниципального образования,
поскольку уже обладают им). Представительный орган сельского поселения,
Федерального закона от 06.10.2002г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями // Собрание
законодательства Российской Федерации.- 2003.- № 40.- Ст. 3822
1
внутригородского
муниципального
образования
города
федерального
значения (ч.9 ст.35 ФЗ №131), контрольные органы муниципальных
образований (ч.8 ст.3 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»2) и иные
органы местного самоуправления (ст.41 ФЗ №131) могут наделяться правами
юридического лица в соответствии с уставами муниципальных образований.
В соответствии с ч.2 ст.41 ФЗ №131 органы местного самоуправления,
которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования
наделяются правами юридического лица, являются муниципальными
казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих
функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических
лиц в соответствии с федеральным законом.
Представительный орган муниципального образования и местная
администрация как юридические лица действуют на основании общих для
организаций данного вида положений ФЗ №131 в соответствии с
Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным
учреждениям.
На практике с реализацией и однозначным пониманием смысла этих
норм возникают серьезные проблемы, связанные с необходимостью
одновременного увязывания между собой разноплановых норм о статусе
юридического лица (в данном случае, казенного учреждения), не только
предусмотренных ФЗ №131, Гражданским кодексом Российской Федерации3
(далее по тексту – ГК РФ), но и Бюджетным кодексом Российской
Федерации4 (далее по тексту – БК РФ).
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» //
Российская газета от 11 февраля 2011 г. N 29
3
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-Ф3 (часть первая) // Российская
газета от 8 декабря 1994 г. N 238-239
4
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Российской газете" от 12 августа
1998 г. N 153-154
2
Так, в соответствии со ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается
организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим
обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны
иметь самостоятельный баланс или смету.
Согласно положениям ГК РФ правовой режим органов местного
самоуправления приравнивается к общему режиму юридических лиц, если
иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст.124 ГК
РФ. И таких особенностей, имеющих принципиальный характер, немало:
1) к органам местного самоуправления не могут применяться общие
правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц.
Так, в соответствии с абз. 3 ч.2 ст.41 ФЗ №131 основаниями для
государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве
юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о
создании соответствующего органа местного самоуправления с правами
юридического лица. В связи с этим возникает вопрос, а нужно ли решение о
создании тех органов местного самоуправления, которые в силу ФЗ №131
являются,
во-первых,
наделенными
обязательными,
а
во-вторых,
уже
объявлены
правами юридического лица? Речь, конечно же, идет о
представительном
и
исполнительно-распорядительном
органах
муниципального образования. Кто должен принять это решение? А если
указанные органы уже существовали на момент вступления в силу данных
положений ФЗ №131?
Представляется достаточным во всех случаях для государственной
регистрации органов местного самоуправления в качестве юридического
лица наличие зарегистрированного в установленном порядке устава
соответствующего муниципального образования, в котором уже закреплен
статус
каждого
из
созданных
(создаваемых)
органов
местного
самоуправления,
муниципального
а
также
образования
решения
о
представительного
принятии
устава
органа
муниципального
образования или о внесении в него соответствующих изменений.
Кроме того, согласно абз.4-6 ч.2 ст.41 ФЗ №131 в случае отсутствия
устава муниципального образования основаниями для государственной
регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц
являются: для представительного органа муниципального образования протокол заседания представительного органа муниципального образования,
содержащий решение о наделении этого представительного органа правами
юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение
представительного органа муниципального образования об учреждении
соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического
лица.
Подобная ситуация (ситуация отсутствия устава муниципального
образования)
может
муниципального
возникнуть
образования,
только
в
которое
законодательства может существовать и
случае
в
силу
создания
нового
действующего
назначать выборы своего
представительного органа при отсутствии соответствующего устава (именно
для того, чтобы принять устав необходимо избрать представительный орган
муниципального образования).
Особенностью является еще один момент. Население муниципального
образования,
является
являясь
учредителем
собственником
муниципального
представительного
органа
имущества,
не
муниципального
образования, местной администрации в организационно - правой форме
муниципального учреждения.
Органы местного самоуправления как
представители интересов населения муниципального образования создаются
посредством специальных процедур: путем выборов (представительный
орган,
глава
муниципального
образования),
обозначения
в
Уставе
муниципального образования. А учитывая, что для государственной
регистрации иных органов местного самоуправления необходимо решение
представительного
органа
местного
самоуправления
об
учреждении
соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического
лица, именно представительный орган, а не население образует иные органы
местного самоуправления. Для их создания недостаточно обозначения в
уставе муниципального образования, нужно ещё решение о создании
соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического
лица.
Кроме того, в соответствии с п. 6 ст. 44 Закона N 131-ФЗ устав
муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении
изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат
государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном
федеральным законом. Таким образом, регистрация внесения изменений в
устав
муниципального
образования
регистрирующими
(налоговыми)
органами не осуществляется.
Учитывая, что устав муниципального образования не утверждается, а
принимается представительным органом муниципального образования, либо
населением непосредственно на сходе граждан (п. 3 ст. 44 Закона N 131-ФЗ),
требования указывать на титульном листе устава реквизиты документа,
которым утвержден устав, либо иные сведения о его утверждении к уставу
муниципального образования не применяются5. Устав муниципального
образования вообще не является учредительным документом органов
местного самоуправления.
При этом в соответствии с п.1 ст. 51 части первой ГК РФ юридическое
лицо
подлежит
государственной
регистрации
в
уполномоченном
государственном органе в порядке, определяемом законом о государственной
регистрации юридических лиц; данные государственной регистрации
включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый
для всеобщего ознакомления. В п. 2 ст. 51 установлено, что юридическое
Письмо Федеральной налоговой службы от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@ «О государственной
регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц» // текст письма официально
опубликован не был, СПС «Гарант»
5
лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в
единый государственный реестр юридических лиц.
Однако необходимо отметить, что органы местного самоуправления
участвуют в гражданских правоотношениях исключительно от имени
муниципального образования (ст.124-125 ГК РФ) и в специальном правовом
статусе не нуждаются. Субъектом правоотношений является муниципальное
образование, которое, как и государство не нуждается в придании статуса
юридического лица. Иными словами органам местного самоуправления
вообще не требуется быть юридическим лицом, чтобы участвовать в
гражданском обороте,
достаточно
обладать определенными правами,
позволяющими действовать в интересах соответствующего публичноправового образования (управлять муниципальным имуществом, заключать
договоры, учреждать муниципальные организации,
представлять в суде
интересы муниципального образования и др.).
2) к органам местного самоуправления не применимо понятие
организационно- правовой формы6
В этом состоит одно из главных противоречий.
Гражданский кодекс Российской Федерации содержит исчерпывающий
перечень организационно - правовых форм юридического лица, среди
которых нет ни муниципальных образований (как и других публичных
образований - Российской Федерации, субъектов Российской федерации), ни
органов местного самоуправления, ни органов государственной власти.
Органы местного самоуправления, как и другие органы публичной власти, не
являются
самостоятельными
субъектами
хозяйственной
деятельности,
поскольку действуют в качестве «законных представителей» населения
соответствующей территории.
В этой связи необходимо обратить внимание на следующее.
Организационно
-
правовая
форма
является
родовым
понятием,
Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления / раздел «Консультации, подготовленные
центром».- 2004.-С.34
6
объединяющим различные виды юридических лиц. Организационно правовая форма, во-первых, раскрывает связь юридического лица с правом,
что предполагает установление данного статуса в соответствии с законом и
осуществление деятельности в этом качестве в строго установленных
законом пределах. Во - вторых, организационно - правовая форма определяет
особенности
имущественных
отношений
юридического
лица:
происхождение имущества, на базе которого оно создается и действует,
объем и характер его имущественных обязательств, отношение к имуществу
работников этой организации. В - третьих, организационно - правовая форма
указывает на структуру управления юридического лица: образование органов
управления, избрание (назначение) и освобождение, их права, обязанности,
ответственность.
В случае же с органами местного самоуправления, указанные выше
аспекты сущности организационно-правовой формы теряют всякий смысл, а
попытки «упаковать» их в одну из существующих организационно-правовых
форм приводят к абсурдным последствиям.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с
ФЗ №131 органы
местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица,
являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для
осуществления управленческих функций. Однако в этом случае, согласно
действующего законодательства органы местного самоуправления не имеют
права:
- распоряжаться муниципальным имуществом (по смыслу абз.4 ч.2
ст.120 ГК РФ казенное учреждение вправе распоряжаться только денежными
средствами:
противоречие
с
нормами
ст.14,
15,
16
ФЗ
№131,
определяющими владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности муниципального образования
в качестве вопроса местного значения);
- выступать учредителями других муниципальных учреждений, так как
согласно ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст.9
Федерального
закона
от
12.01.1996
N 7-ФЗ
«О
некоммерческих
организациях»7 (далее - Закон N 7-ФЗ) таковым может быть только
собственник - муниципальное образование, а не его органы;
- совмещать деятельность органа власти с функциями хозяйствующих
субъектов, поскольку это запрещено ч.3 ст.15 Федеральный закон от 26 июля
2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»8, который запрещает совмещение
деятельности
органов
местного
самоуправления
с
функциями
хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных
законодательными актами Российской Федерации. Совершение сделок с
муниципальным
имуществом
организационно-правовой
органами
форме
местного
муниципального
самоуправления
учреждения
в
может
привести к признанию таких сделок ничтожными. Странно, что на это не
обращают внимание контрольно-надзорные органы.
- предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные
бумаги, получать субсидии и бюджетные кредиты (ч.10 ст. 161 БК РФ).
Следует отметить, что преобразование муниципальных учреждений в
некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество
допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом (п. 2 ст. 17
Закона №7-ФЗ). Вместе с тем, действующим законодательством не
предусмотрена
возможность
реорганизации
органов
местного
самоуправления9.
Органы местного самоуправления приобретают дееспособность через
иные установленные законом процедуры, свидетельствующие о их создании
и наделении соответствующими полномочиями, нежели иные организации, а
потому не должны подлежать государственной регистрации в качестве
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» с изменениями и
дополнениями // Российская газета от 24 января 1996 г. N 14
8
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Российская газета от 27 июля
2006 г. N 162
9
Письмо Федеральной налоговой службы от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@ «О государственной
регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц» // СПС «Гарант», текст письма
официально опубликован не был
7
муниципального учреждения, равно как и в любой иной организационноправовой форме.
3) органы местного самоуправления приобретают и осуществляют
имущественные и личные неимущественные права, несут обязанности не от
собственного имени, а от имени соответствующего муниципального
образования.
Согласно
ст.
3
Конституции
РФ
носителем
суверенитета
и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный
народ.
Народ
осуществляет
свою
власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Ст. 18 Конституции РФ устанавливает, что права
и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного
самоуправления.
Эти нормы нашли свое продолжение в Гражданском кодексе РФ. Так, в
ст. 124 ГК РФ, посвященной публично –правовым образованиям, именно
муниципальные образования выступают в качестве субъектов гражданского
права на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами
и юридическими лицами10. От имени муниципальных образований (п. 1 и 2
ст. 125 части первой ГК РФ), действуют органы местного самоуправления в
пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус
этих органов, в том числе, приобретать и осуществлять имущественные и
личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.
В соответствии с ФЗ №131 (п. 1 ч. 4 ст. 36) от имени муниципального
образования без доверенности действует глава муниципального образования,
который
в
муниципальное
самоуправления
пределах
образование
других
установленных
в
полномочий
отношениях
муниципальных
с
представляет
органами
образований,
государственной власти, гражданами и организациями.
местного
органами
Это вполне
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) // Деловой двор, 2010 г. Справочно-правовая система ГАРАНТ.- 2012
10
согласуется с нормами ГК РФ, поскольку глава муниципального образования
является органом местного самоуправления (при этом по своей природе это
единственный орган местного самоуправления, который не может быть
юридическим
лицом).
Однако
никакие
другие
органы
местного
самоуправления, уполномоченные действовать от имени муниципального
образования, ФЗ №131не упоминает. Вместе с тем, согласно ч.1 ст.41 ФЗ
№131
приобретать и осуществлять имущественные и иные права и
обязанности, выступать в суде без доверенности могут также глава местной
администрации, другие должностные лица местного самоуправления в
соответствии с уставом муниципального образования.
Чаще всего в качестве иных должностных лиц, наделенных правами
действовать
от
имени
муниципального
образования,
в
уставах
муниципальных образований называют руководителей органов местного
самоуправления (например, председатель представительного органа местного
самоуправления
или
руководитель
контрольного
органа
местного
самоуправления, наделенного правами юридического лица). На практике это
означает, во-первых, что указанные лица могут заключать договоры,
соглашения и иные гражданско-правовые сделки от имени муниципального
образования без дополнительного управомочения11, во-вторых, что иные
лица могут действовать в подобном качестве только на основании
соответствующих доверенностей (это, как правило, заместители главы
местной
администрации,
руководители
органов
(структурных
подразделений) местной администрации, а также сотрудники юридических
служб и иные работники органов местного самоуправления). Необходимо
отметить, что доверенности на совершение юридически значимых действий
в интересах муниципального образования, в соответствии с положениями
гражданского законодательства, могут быть выданы любому гражданину, не
Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному
закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (постатейный) (под редакцией А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова) // Справочноправовая система ГАРАНТ.- 2012 г.
11
обязательно
имеющему
какое-либо
отношение
к
органу
местного
самоуправления или данному муниципальному образованию.
Таким образом, такой признак юридического лица как приобретение и
осуществление
от
собственного
имени
имущественных
и
личных
неимущественных прав, а также несение обязанностей от собственного
имени, не имеет к органам местного самоуправления никакого отношения.
4)
органы
имущества,
а
местного
управляют
самоуправления
имуществом
не
имеют
муниципального
собственного
образования
(муниципальной собственностью)
Органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах
населения муниципального образования и в соответствии со статьями
Гражданского кодекса Российской Федерации участвуют в гражданских
правоотношениях, не будучи «привязанными» к статусу юридического лица.
Их
деятельность
регулируется
нормами
публичного
права,
предусматривающего возможность осуществления этими органами властных
полномочий и определяющего, в том числе, особенности участия этих
субъектов в гражданских правоотношениях, связанных с тем, что органы
местного самоуправления (иные органы власти) не являются собственниками
имущества.
Они
лишь
обеспечивают
собственнику
-
населению
-
возможность реализовать свои права.
При этом согласно ст.14, 15, 16 ФЗ №131 к вопросам местного
значения всех видов муниципальных образований относится владение,
пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной
собственности (то есть в собственности соответствующего муниципального
образования, а не органа местного самоуправления). В соответствии с ФЗ
№131органы местного самоуправления:
- от имени муниципального образования самостоятельно владеют,
пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с
Конституцией
Российской
Федерации,
федеральными
законами
и
принимаемыми в соответствии с ними муниципальными нормативными
правовыми актами (ч.1 ст.51);
- обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий
и учреждений (п.3 ч.1 ст.17), в абз.2 ч.4 ст.51 это полномочие уточняется:
осуществляют функции и полномочия учредителя (в том числе при создании
межмуниципальных хозяйственных обществ – абз.1 ч.4 ст.51), определяют
цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и
учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают
от
должности
руководителей
данных
предприятий
и
учреждений,
заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном
уставом муниципального образования;
- осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных
казенных
учреждений
и
финансового
обеспечения
выполнения
муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными
учреждениями (п.3 ч.1 ст.17);
- формируют и размещают муниципальный заказ (п.3 ч.1 ст.51);
- устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными
законами;
- вправе передавать муниципальное имущество во временное или в
постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам
государственной власти Российской Федерации (органам государственной
власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления
иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в
соответствии с федеральными законами (ч.2 ст.51);
- от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по
обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их
исполнение в порядке, установленном федеральным законом (абз.3 п.4 ст.51);
- ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти (ч.5 ст.51);
- определяют нормативными правовыми актами порядок и условия
приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральными
законами (ч.3 ст.51).
Статья 50 ФЗ №131 закрепляет перечень имущества, которое может
находиться в собственности муниципального образования. При этом, с точки
зрения закона у органов местного самоуправления вообще не может быть
собственного имущества, даже для обеспечения собственной деятельности
они пользуются имуществом муниципального образования (п.3 ч.1 ст.50 ФЗ
№131). В связи с вышеизложенным, еще один необходимый признак
юридического лица у органов местного самоуправления отсутствует.
5) органы местного самоуправления представительствуют в суде от
имени муниципального образования, которое является истцом, ответчиком
или третьим лицом стороны в соответствии с гражданско-процессуальным
или арбитражно-процессуальным законодательством.
Данное последствие вытекает из вышеизложенных особенностей
деятельности органов местного самоуправления. Поскольку они не могут
приобретать от собственного имени имущественные либо неимущественные
права,
то
и
в
соответствующего
суде
они
выступают
муниципального
в
качестве
образования,
а
представителей
не
в
качестве
самостоятельного субъекта правоотношений.
Единственный признак юридического лица, предусмотренный ст.48 ГК
РФ, который имеется у органа местного самоуправления,- это наличие
сметы, а точнее бюджетной сметы.
Так, согласно ч.1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного
учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном
главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится
казенное
учреждение,
в
соответствии
с
общими
требованиями,
установленными Министерством финансов Российской Федерации. По
смыслу
абзаца
осуществляющий
2
ч.1
ст.
бюджетные
бюджетных средств и
221
орган
местного
полномочия
самоуправления,
главного
распорядителя
являющийся казенным учреждением, также имеет
бюджетную смету, утверждаемую руководителем этого органа.
Следует отметить, что данная редакция ч.1 ст.221 БК РФ введена в
действие Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с
совершенствованием
правового
положения
государственных
(муниципальных) учреждений»12, что окончательно запутало ситуацию с
органами местного самоуправления – юридическими лицами. Прежняя
редакция не содержала указание на организационно-правовую форму
органов местного самоуправления в виде казенного учреждения и не
привязывала
статус
юридического
лица
к
полномочиям
главного
распорядителя бюджетных средств, что вполне согласовывалось с главой 5
Гражданского кодекса РФ.
В соответствии с абзацем 36 ст.6 БК РФ к главным распорядителям
бюджетных средств (главный распорядитель средств местного бюджета),
относится орган местного самоуправления, имеющий право распределять
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между
подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных
средств. При этом из анализа самих полномочий главного распорядителя
бюджетных средств, предусмотренных ст.158 БК РФ, не вытекает
обязательное наличие у него статуса юридического лица.
Согласно комментариям Министерства финансов РФ13 Бюджетным
кодексом РФ определены особенности правового положения органов
местного
самоуправления
как
участников
бюджетного
процесса.
В
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» // Российская газета от 12 мая 2010 г. N 100
13
Министерство финансов РФ «О правовом положении органов МСУ как казенных учреждений» //
Муниципальная Россия, №4.- 2012.- С.29-30
12
соответствии
с
пунктом
11
статьи
161
БК
на
органы
местного
самоуправления (муниципальные органы) распространяются положения,
установленные данной статьей для казенных учреждений, с учетом
положений
бюджетного
законодательства
Российской
Федерации,
устанавливающих полномочия указанных органов. Учитывая, что на органы
местного
самоуправления
(муниципальные
органы)
положения,
установленные бюджетным законодательством Российской Федерации для
казенных учреждений, распространяются только при исполнении ими
бюджетной сметы, Министерством финансов Российской Федерации
подготовлена поправка в статью 41 Закона № 131-ФЗ, предусматривающая
исключение нормы о том, что органы местного самоуправления являются
казенными учреждениями.
Похоже, это, действительно, решило бы многие проблемы. Нормы ст.41
ФЗ №131, по сути, грубо вмешиваются в
регулирование вопросов,
отнесенных к сфере гражданского права, нарушая его принципы в
отношении
публично-правовых
субъектов
(в
первую
очередь,
сформулированные в главе 5 ГК РФ). До внесения соответствующих
изменений в ФЗ №131, следует руководствоваться положениями п.1 ст.2 и
п.2 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющими
верховенство Гражданского кодекса Российской Федерации по отношению к
иным
федеральным
законам
в
части
регулирования
гражданских
правоотношений. Однако представляется необходимым откорректировать
также абз.2 ч.1 ст.221 БК РФ, чтобы окончательно определиться с тем, что
органы местного самоуправления (как и органы государственной власти) не
«являются казенными учреждениями», а на них «распространяются положения, установленные БК для казенных учреждений».
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что «быть
юридическим лицом» и ««обладать правами юридического лица» не одно и
то же. Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица
(в данном случае, органа местного самоуправления), отличен от правового
статуса юридического лица. Для юридического лица, об этом говорилось
выше, должна быть присуща соответствующая организационно - правовая
форма. Для субъекта, обладающего правами юридического лица, но
юридическим лицом не являющегося, этого не требуется.
Органы местной администрации - юридические лица
Еще более запутанной является ситуация со статусом юридического лица
применительно к органам местной администрации.
Так, согласно ч.8 ст.37 ФЗ №131 структура местной администрации
утверждается представительным органом муниципального образования по
представлению главы местной администрации. В структуру местной
администрации
могут
входить
отраслевые
(функциональные)
и
территориальные органы местной администрации. А в соответствии с ч. 3
ст.41 ФЗ №131 основаниями для государственной регистрации органов
местной администрации в качестве юридических лиц являются решение
представительного органа муниципального образования об учреждении
соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и
утверждение
положения
муниципального
о
образования
нем
по
этим
представительным
представлению
главы
органом
местной
администрации.
При этом, как уже отмечалось выше, муниципальные учреждения в
соответствии с ГК РФ — самостоятельные хозяйствующие субъекты. Они
создаются собственником имущества для осуществления управленческих,
социально- культурных и иных функций некоммерческого характера и
финансируются им полностью или частично. Муниципальные учреждения
не являются органами власти (они лишь хозяйствующие субъекты), не
обладают
правом
принятия
общеобязательных
актов,
распоряжения
муниципальным имуществом.
Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений со
стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением
исполнения
функций
учредителя
(создание,
определение
целей
деятельности, финансирование по смете, передача имущества, изъятие
(неиспользуемого или используемого не по назначению имущества,
назначение
руководителя,
утверждение
устава,
реорганизация
и
ликвидация).
Кроме того, необходимо отметить еще один немаловажный момент.
Согласно ч.1 ст.2 Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации»14 (далее по тексту - ФЗ №25) муниципальная служба
- профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на
постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта). При этом должность
муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления,
аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые
образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с
установленным
кругом
обязанностей
по
обеспечению
исполнения
полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального образования или лица, замещающего муниципальную
должность (ч.1 ст.6 ФЗ №25).
Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что муниципальным
служащим является лишь гражданин, осуществляющий свою деятельность в
органе местного самоуправления (независимо от того является оно
юридическим лицом или нет), но не в органе местной администрации,
которое будучи юридическим лицом, является согласно ст.41 ФЗ №131
казенным
учреждением.
Иными
словами,
работники
этих
органов местной администрации - учреждений не являются муниципальными
служащими.
Для
определения
необходимости
предоставления
различным
структурным подразделениям местной администрации прав на участие в
гражданских правоотношениях самостоятельно (в качестве юридического
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» //
Российская газета от 7 марта 2007 г. N 47
14
лица) или по доверенности от местной администрации, необходимо провести
анализ функций, исполняемых ими. Практика показывает, что большинство
структурных подразделений администрации, как правило, не нуждаются в
предоставлении прав на участие в гражданских правоотношениях. В случае
необходимости они могут участвовать в гражданских правоотношениях от
имени местной администрации по доверенности.
Учитывая же, что в гражданском обороте в соответствии с ГК РФ от
имени муниципального образования вправе участвовать органы местного
самоуправления, а не органы местной администрации, при принятии решения
о наделении отдельных структур самостоятельностью в сфере гражданских
правоотношений и властными полномочиями требуется выделять эти
структуры
в
иные
соответствующие
органы
местного
самоуправления15
(вносить
изменения в устав муниципального образования,
утверждать положения о данных органах местного самоуправления), а не
оставлять их в качестве структурных подразделений местной администрации
со статусом юридического лица. Это одновременно позволило бы сохранить
работников этих структур в качестве муниципальных служащих.
Однако следует учитывать, что выделение структурных подразделений
в самостоятельные органы местного самоуправления без достаточных
оснований, тщательно разработанных организационных мероприятий и
правового обеспечения может привести к распылению функций, отсутствию
комплексности,
ухудшению
взаимодействия
между
управленческими
структурами, ослаблению влияния главы муниципального образования на
управленческие процессы местным сообществом. Кроме того, практика
показывает, что оправдано создание в виде иных органов местного
самоуправления
только
территориальных
структур
–
например,
администраций районов в городах с районным делением. Функциональные
же структурные подразделения,
как правило, выполняют лишь часть
См. также Жигалов Д.В. Проблемы уточнения правового статуса и организации деятельности
муниципальных учреждений // Практика муниципального управления.- №4.- 2012.- С.69-76
15
функций
органов
местного
самоуправления,
и
самостоятельными
полномочиями по решению вопросов местного значения, как того требует ФЗ
№131 обладать не могут, поскольку их функции не могут быть строго
отграничены от функций, выполняемых иными подразделениями, а значит и
не могут быть выделены из состава местной администрации в статусе иных
органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что законодательство не связывает функции и статус
распорядителей бюджетных средств со статусом юридического лица или
правом на участие в гражданских правоотношениях, именно возможность
выступать главным распорядителем бюджетных средств по отношению к
подведомственным учреждениям часто является единственной причиной для
наделения структурного подразделения «правами юридического лица»16.
Следует согласиться с мнением Волкова В.В. о том,
местной
администрации
являются
лишь
внутренними
что органы
структурными
элементами местной администрации, которые должны взаимодействовать между
собой, а также подчиняться главе местной администрации. Они не могут обладать
организационной и функциональной независимостью в структуре местной
администрации, поэтому предусмотренная Федеральным законом № 131 -ФЗ
возможность наделения их правами юридического лица представляется весьма
сомнительной17.
Таким образом, подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что
нормы ГК РФ, регулирующие участие в гражданском обороте публичноправовых
субъектов,
предоставляют
достаточно
возможностей
для
реализации полномочий их представителями –органами власти и без статуса
юридического лица. Однако необходимо откорректировать положения ст. 41
ФЗ №131 и ст. 221 БК РФ, в части, касающейся существования органов
местного самоуправления в статусе казенных учреждений.
Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления / раздел «Консультации, подготовленные
центром».- 2004.-С.34
17
Волков В.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц // Практика
муниципального управления.- №4.- 2012.- С.24-25
16