История правового регулирования

Приватизации земельных участков в городах и иных поселениях:
начало и развитие процесса
Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и
занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской
Федерации в течение последнего десятилетия ХХ века1.
Земля как пространственный базис, как средство производства также постепенно
вовлекалась в процесс передачи от государства частным собственникам.
Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными
актами
нескольких
отраслей
законодательства:
земельного,
гражданского,
законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и
приватизационного законодательства следует отдельно выделять акты, регулирующие
процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 года для
законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и
принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.
Переходя непосредственно к историческому анализу правового регулирования
приватизации земельных участков в поселениях, обозначим используемые термины.
Под приватизацией следует понимать переход земельного участка из
государственной или муниципальной собственности в частную любым законным
способом.
Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для
застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель
других категорий2. Земельным кодексом РСФСР 1991г. использовался термин «земли
населенных пунктов». По своему содержанию он полностью соответствует термину
«земли поселений» в действующем земельном законодательстве. В свете нового
Градостроительного кодекса РФ3 и Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»4 понятие «поселение» претерпело
изменения, однако, в данной статье под землями или земельными участками поселений
будут пониматься территории, расположенные внутри городской черты или черты
сельского поселения.
В советском государстве существовала исключительно государственная
собственность на землю, и вплоть до марта 1990 года преимущественным правом на
землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в
городах и поселках для целей ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания
жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных
пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства,
животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления
государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях
часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости
выделять участок каждому юридическому лицу не возникало.
В настоящей статье освещается история развития правового регулирования земельных участков в
поселениях до 2001г.
2
Черта поселения – внешняя граница поселения, отделяющая земли поселения от иных категорий земель.
3
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // «Российская газета», N 290,
30.12.2004.
4
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822; 2004, N 33, ст. 3368.
1
1
После внесения изменений в Конституцию СССР появился титул пожизненного
наследуемого владения землей5. Однако в частной собственности земля находиться не
могла.
Термин «приватизация» в нормативных актах впервые был упомянут в «Основных
направлениях стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике»6.
Это был «программный» акт Верховного Совета Советского Союза, в котором проведение
земельной реформы и приватизация государственной собственности провозглашались как
цели экономической реформы.
В этот же период, осенью 1990 года на республиканском уровне были приняты два
законодательных акта, которые вопреки союзному законодательству, нарушили
монополию государства на земельную собственность: Закон РСФСР «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве»7 и Закон РСФСР «О земельной реформе»8.
Значение двух этих актов для процесса земельно-правовых преобразований сложно
переоценить. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась.
Гражданам впервые было разрешено приобретать в собственность земельные участки для
ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства,
под здания и сооружения для индивидуальной трудовой деятельности, строительства и
обслуживания жилого дома, дач, гаражей.
Было
установлено,
что
земли
колхозов,
других
кооперативных
сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, а также земли для ведения
коллективного садоводства и животноводства, дачного строительства могут передаваться
в коллективную (совместную или долевую) собственность граждан.
Статьей 9 Закон «О земельной реформе» был установлен срок – пять лет после
передачи земли в собственность граждан - в течение которого покупателями
приватизированного участка при его продаже могли быть только Советы народных
депутатов.
15 декабря 1990 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР9 в отношении
прав на землю. Была предусмотрена возможность предоставления земельных участков в
собственность, однако, только для производства сельскохозяйственной продукции.
Продажа или иное отчуждение участков, кроме передачи по наследству, допускалась
исключительно государству в лице Советов народных депутатов10.
Несмотря на то, что на законодательном уровне вводилась частная собственность
пока только для граждан и только на земли, предназначенные для сельскохозяйственного
производства, приватизация государственных предприятий и земельных участков, на
которых они располагаются, являлась одним из наиболее актуальных направлений
рыночных преобразований.
Сразу за внесением изменений в Основной закон РСФСР последовала реализация и
развитие новых положений в ряде законодательных актах. Законом «О собственности в
Статья 11 Конституции (Основного закона) СССР (в редакции от Закона СССР от 14.03.1990 N 1360-1 «Об
учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон)
СССР»// Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, N 12, ст. 189.
6
Постановление ВС СССР от 19.10.1990 N 1733-1 «Об основных направлениях стабилизации народного
хозяйства и перехода к рыночной экономике»// Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, N 44, ст. 906.
7
Закон РСФСР от 22.11.1990 N 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»// Ведомости СНД и ВС
РСФСР, 1990, N 26, ст. 324.
8
Закон РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990г. № 374-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990,
N 26, ст. 327.
9
Закон РСФСР от 15.12.1990 N 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона)
РСФСР // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, N 29, ст. 395.
10
Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством. //
Экологической право, 2003г., № 4, с.7.
5
2
РСФСР»11, завуалировано было признано право частной собственности на землю
юридических лиц.
Процесс приватизации предприятий шел параллельно с приватизацией земли, на
которой они находились, но не синхронно, и их регулирование производилось разными
нормативными актами.
Разработка проекта закона о приватизации была поручена Совету министров
РСФСР12. Закон был принят лишь в середине 1991г.13, однако, его реализация
затягивалась на местах, ожидаемого роста приватизации предприятий не произошло. По
мнению многих экономистов до 1992 года приватизация государственного имущества
имела спонтанный и стихийный характер.
В апреле 1991 году принимается Земельный кодекс (далее – ЗК РСФСР)14,
подтвердивший существование частной собственности на землю, субъектами которой
были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных
предприятий и акционерных обществ15.
Для земель поселений было установлено следующее: городах и поселках
земельные участки для индивидуального жилищного строительства и ведения личного
подсобного хозяйства предоставлялись за плату, в то время как в сельских населенных
пунктах – бесплатно.
Земельный кодекс стал первым кодифицированным актом земельного
законодательства в реформируемом государстве. Его принятие было очень важно в
условиях экономических преобразований, послужило знаком стабилизации регулирования
земельных отношения. Однако Кодекс не вполне удовлетворял заявленным потребностям
скорейшего перехода к рыночной форме хозяйствования, повсеместно провозглашаемой
политиками.
Идеи о необходимости ускорения приватизации во всех сферах экономики привели
к изданию в декабре 1991 года двух указов Президента РФ: «О неотложных мерах по
осуществлению земельной реформы в России»16 и «Об ускорении приватизации
государственных и муниципальных предприятий» 17.
Согласно первому, с 1 января 1992 г. гражданам-собственникам земли разрешалась
ее продажа другим гражданам в некоторых случаях, например, при вложении вырученных
средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и
обслуживающие предприятия на селе.
Бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в частные хозяйства, получили
право бесплатно приобрести в собственность земли, которые ранее им были
предоставлены для сельскохозяйственного производства. Каких-либо ограничений в связи
с отнесением участка к землям поселений предусмотрено не было.
Таким образом, действие моратория на оборот земельных участков,
установленного Конституцией РСФСР, постепенно стало сокращаться путем принятия
Указов Президентом.
Закон РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 «О собственности в РСФСР»// Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР,
1990, N 30, ст. 416.
12
Постановление Верховного совета РСФСР от 31.10.90 «О порядке введения в действие закона РСФСР об
обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»// Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, N 22, ст.
261.
13
Закон РФ от 03.07.1991 N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в
Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 04.07.1991, N 27, ст. 927.
14
Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 N 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30.05.1991, N 22, ст.
768.
15
Статья 3 ЗК РСФСР 1991г.
16
Указ Президента РФ от 27.12.1991 N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в
РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 02.01.1992, N 1, ст. 53.
17
Указ Президента РФ от 29.12.1991 N 341 «Об ускорении приватизации государственных и
муниципальных предприятий» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 16.01.1992, N 3, ст. 93.
11
3
Указом «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных
предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год, которые явились
фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс
и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.
Право собственников приватизированных предприятий на выкуп земельных
участков было провозглашено 25 марта 1992 г.18. Хотя данный документ содержал только
общие положения и не давал конкретных указаний относительно порядка оформления
приватизации земельных участков, он стал важной юридической основой для ряда
последующих актов.
14 июня 1992г. был принят Указ Президента, утвердивший порядок продажи
земельных участков при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном
строительстве, а также предоставленных для предпринимательской деятельности19.
Согласно Указу, покупателями земельных участков могли стать и юридические и
физические лица, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР «О
приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Таким
образом, впервые было предусмотрено право организаций, не занимающихся
сельскохозяйственным производством, стать собственниками земельных участков.
Важно, что размеры и границы продаваемых при приватизации предприятия
участков устанавливались на основании документов, выдававшихся соответствующим
предприятиям на право бессрочного использования, а в случае их отсутствия - по
фактическому пользованию.
С целью разъяснения порядка подготовки материалов для приватизации земельных
участков в населенных пунктах Госкомимуществом и Минстроем принимается
совместный акт20. Специфика приватизации земли в поселениях заключалась в
следующем. Подготовка предложений по продаже земельных участков гражданам и
юридическим лицам при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном
строительстве, а также предоставленных гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности, должна осуществляться в соответствии с
генеральными планами городов, поселков и сельских населенных пунктов, планами
земельно-хозяйственного устройства, проектами детальной планировки и проектами
застройки, а также другой градостроительной документацией, правилами застройки
населенных пунктов и территорий с учетом требований действующего законодательства.
В случае отсутствия градостроительной документация временно, до ее разработки,
органы архитектуры и градостроительства совместно с органами государственного
надзора и контроля обязаны были определять градостроительные требования к каждому
участку, намеченному к продаже.
Параллельно шел процесс приватизации земельных участков, предназначенных для
жилищного строительства. В соответствии со статьей 4 (п.4) Закона РФ от 24 декабря
1992г. «Об основах федеральной жилищной политики»21 было предусмотрено, что органы
государственной власти и управления, органы местного самоуправления обеспечивают
Указ Президента РФ от 25.03.1992 N 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим
лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»//Ведомости СНД и ВС РФ, N 14,
02.04.1992, ст. 761.
19
Указ Президента от 14 июня 1992 г. N 631 «Об утверждении порядка продажи земельных участков при
приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном
строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности»// Ведомости СНД и ВС РФ, 25.06.1992, N 25, ст. 1427.
20
Указания Минстроя РФ N ВБ-1/2, Госкомимущества РФ N ПМ-9/4500 от 14.07.1992 «По подготовке
материалов для продажи земельных участков в населенных пунктах»// «Бюллетень нормативных актов», N
11-12, 1992.
21
Закон РФ от 24.12.1992 N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Ведомости СНД и ВС
РФ, 21.01.1993, N 3, ст. 99.
18
4
предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке
земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях,
определенных градостроительной документацией.
Впоследствии, в рамках проведения жилищной реформы, подтверждалось право
физических и юридических лиц на беспрепятственное получение (по нормативам) или
приобретение, в том числе сверх нормативов по конкурсу и на аукционах, земельных
участков в собственность для реконструкции или строительства строений с жилыми и
нежилыми помещениями22.
Несмотря на введение права частной собственности на землю, мораторий на
распоряжение приватизированными земельными участками формально действовал до
конца 1992 года, когда гражданам, получившим земельные участки в частную
собственность, было предоставлено право свободно продавать их другим гражданам23.
Нормативное регулирование прав граждан на земельные участки получило
развитие с принятием Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 года24, согласно которому
органам исполнительной власти субъектов РФ предписывалось обеспечивать выделение
участков гражданам для индивидуального жилого строительства, садоводства, личного
подсобного хозяйства, а также до начала 1995 г. провести перерегистрацию земельных
участков, ранее предоставленных в пользование гражданам. Перерегистрировать право
собственности можно было на участок, соответствующий по площади размерам
предельных норм предоставления. Если часть земельного участка превышала эту норму,
то такая часть по желанию гражданина могла либо быть выкуплена им в собственность по
договорной цене, либо передавалась ему в пожизненное наследуемое владение.
Особо значимым в проведении земельной реформы стал Указ Президента РФ от 27
октября 1993 г.25. В нем провозглашается принцип свободы распоряжения земельными
участками, находящимися в собственности, гарантировалась неприкосновенность и
защита частной собственности на землю. Был обозначен новый способ приватизации
земельных участков: покупка на конкурсах или аукционах. Подтверждалось ранее
введенное право граждан на выкуп части земельного участка, предоставленного им ранее
сверх предельных норм, а также право собственников приватизированных предприятий
приватизировать земли в установленном порядке.
С принятием 12 декабря 1993г. Конституции РФ на самом высоком нормативном
уровне закреплялось право частной собственности на землю и право свободно ею
распоряжаться.
Статьей 36 Конституции провозглашалось, что граждане и их объединения вправе
иметь в частной собственности землю. «Владение, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это
не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных
лиц».
Правовое регулирование вопросов приватизации земли не было отнесено
Конституцией исключительно к ведению Российской Федерации или субъектов РФ.
Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Федерации,
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения
государственной собственности – в совместном ведении Федерации и субъектов РФ.
Пункт 84 Указ Президента РФ от 29.03.1996 N 431 «О новом этапе реализации государственной целевой
программы «Жилище» / / СЗ РФ, 01.04.1996, N 14, ст. 1431.
23
Закон РФ от 23.12.1992 N 4196-1 «О праве граждан российской федерации на получение в частную
собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального жилищного строительства»// «Российская газета», N 3, 06.01.1993.
24
Указ Президента РФ от 23.04.1993 N 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными
участками»//Собрание актов Президента и Правительства РФ, 26.04.1993, N 17, ст. 1452.
25
Указ Президента РФ от 27.10.1993 N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной
реформы в России» //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 01.11.1993, N 44, ст. 4191.
22
5
Однако до вступления Конституции РФ в силу26 Указом Президента РФ были
признаны недействующими более трети статей Земельного кодекса27. Последствия таких
изменений были негативными, поскольку в законодательном регулировании земельных
отношений возникли существенные пробелы, восполнению которых в дальнейшем были
посвящены многочисленные указы главы государства.
Со вступлением Конституции РФ в силу начался новый этап правового
регулирования приватизации в России, в том числе и земель. Объективные проблемы
первого этапа потребовали изменения многих подходов к нормативному регулированию
этого процесса, и, прежде всего, отказа от ускоренной и повсеместной приватизации.
«Этот процесс должен был стать более естественным и нацеленным на экономическую
эффективность, а не только на номинальную смену организационно-правовой формы
предприятия»28.
Новые правила приватизации предприятий сопровождались новыми подходами к
приватизации земельных участков. Развитие нормативного регулирования приватизации
земельных участков в поселениях произошло в связи с утверждением «Основных
положений
государственной
программы
приватизации
государственных
и
муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (далее Основные положения)29.
За собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости
закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести земельные участки
или части земельных участков, занимаемые их объектами, в собственность либо взять в
долгосрочную аренду. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе участка, за
исключением случаев предусмотренных федеральным законом. Отсутствием надлежаще
оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в
приватизации.
Гражданский кодекс РФ (часть первая), вступивший в силу 1 января 1995г.30, в
статье 217 установил, что имущество, находящееся в государственной или
муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и
юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации
государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование
приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности,
в том числе и в черте поселения, тоже должно осуществляться на основе федерального
закона.
Законы о приватизации принимались в России трижды за 10 лет. Однако из трех
законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации
земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов
приватизации земли в ведении Президента, поскольку восполнение пробелов
законодательства отнесено и к его полномочиям.
В период 1995-1996 гг. отмечается рост темпов приватизации. Причиной тому
часто называется то, что это были годы президентских и губернаторских выборов, при
проведении которых приватизация из экономического понятия превратилась в средство
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993г. на всенародном референдуме, вступила в силу с 25 декабря
1993г.
27
Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» //Собрание актов Президента и
Правительства РФ, 27.12.1993, N 52, ст. 5085.
28
Доронин А.О. Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности.
Дис.к.ю.н./М. 1999г., с. 90.
29
Указ Президента РФ от 22.07.1994 N 1535 «Об Основных положениях Государственной программы
приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994
года»//СЗ РФ, 25.07.1994, N 13, ст. 1478.
30
Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ, 05.12.1994, N
32, ст. 3301.
26
6
политической агитации. Процесс приватизации земли предприятиями активизировался с
осени 1995г. также и в связи со снижением выкупной цены. Однако с 1997г. выкуп земель
предприятиями почти прекратился из-за того, что назначение цены было передано на
усмотрение местным администрациям, которые зачастую устанавливали ее слишком
высокой.
Приводимая ниже таблица отражает масштаб сокращения темпов приватизации
земли предприятиями.
Продажа государственных и муниципальных земель31
Количество сделок
(площадь, га)
Доля от объема
сделок с землей (%)
1996
1997
1998
1999
43907 (8990)
20897 (7029)
11467 (7483)
22191 (15821)
10
0.52
0.26
0.42
В начале 1996г. Президентом были приняты новые указы, направленные на
регулирование порядка приватизации земельных участков в поселениях. Устанавливалось,
что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или
иную недвижимость в сельских населенных пунктах, вправе приобретать в собственность
и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости32.
Бесплатно такие земельные участки могли приобрести граждане, вышедшие из
сельскохозяйственных организаций и получившие объекты недвижимости в счет своих
имущественных паев, а также юридические лица, образованные этими гражданами. Все
прочие лица могли выкупать участки по нормативной цене земли.
В марте 1996г. Президентом РФ принимается Указ «О реализации
конституционных прав граждан на землю»33. Этим актом подчеркивалось, что земельные
участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном
наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных
размеров, сохраняются за ними в полном размере. Обязывать граждан выкупать их или
брать в аренду земельные участки запрещалось.
Возможность приватизации земель в поселениях предоставлялась и некоторым
«льготным» категориям граждан, в качестве поощрения, стимула, меры социальной
защиты. Такими правами обладали, например, лица, работающие и проживающие в
районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях, инвалиды, военнослужащие,
проходившие военную службу по контракту общей продолжительностью не менее 10 лет.
Граждане могли приобретать в частную собственность земельные участки в
соответствии с Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан»34. В существующей застройке домовладельцы
были вправе бесплатно приватизировать земельные участки, на которых расположены
жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума35.
Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в качестве
дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение предоставляются права
Государственного (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за
1999г. / М.: Открытые системы, 2000г.
32
Указ Президента РФ от 14.02.1996 N 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на
земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»// СЗ РФ, 19.02.1996, N 8, ст. 40.
33
Указ Президента РФ от 07.03.1996 N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»// СЗ
РФ, 11.03.1996, N 11, ст. 1026.
34
Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» // СЗ РФ, 20.04.1998, N 16, ст. 1801.
35
Статья 11 Федерального закона от 15.06.1996 N 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (ред. от
21.03.2002) // СЗ РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 2963.Утратил силу с 01.03.2005г. в соответствии со статьей 2
Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ № 189-ФЗ от 29.12.2004.
31
7
собственности на земельные участки, ранее принадлежавшие их родителям на праве
постоянного (бессрочного) пользования36.
Указом Президента РФ «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в
приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»37 вводились
правила приватизации земельных участков, занятых недвижимым имуществом,
подтвердившие уже действовавшие нормы «Основных положений».
Было установлено, что право приобретения в собственность земельных участков,
на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения,
помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют
собственники последних. Таким образом, впервые были обозначены четкие предпосылки
к введению принципа единого объекта недвижимого имущества. Приватизацию зданий,
строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства требовалось
осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками, на которых
они расположены.
3 июля 1997 г. состоялось заседание Правительства РФ, посвященное ходу
земельной реформы и мерам по усилению государственного контроля за эффективным
использованием земель. Признавалось, что состояние земельных отношений в России
отставало от требований рыночных преобразований, особенно это касалось земель
городов и других населенных пунктов. В докладе «Основные направления развития
земельной реформы в России»38 положение в сфере правового регулирования земельных
отношений оценивалось как кризис39. Было заявлено о «зачаточном характере земельной
реформы в городах, об отсутствии общероссийской инфраструктуры рынка земли и
недвижимости.
Следует полагать, что дальнейшее развитие правового регулирования земельных
отношений, в том числе касающихся приватизации земли поселений, было направлено на
исправление допущенных ошибок и повышение эффективности распоряжения
государственной собственностью.
Так, в ноябре 1997г. Президентом был утвержден Указ, направленный специально
на регулирование процедуры приватизации земли в поселениях40. Указом высказывалась
поддержка предложению ряда российских городов по проведению торгов по продаже
гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков,
расположенных на территориях городских и сельских поселений. Незастроенные и
предназначенные под застройку участки было разрешено продавать на торгах, порядок
организации проведения которых был утвержден Правительством41.
В результате изменений правового регулирования процедуры приватизации земли
за 1999г. в 41 территории Российской Федерации проведена продажа прав аренды на 8104
Статья 8 Федерального закона от 04.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной
защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 07.08.2000) //СЗ РФ. 23.12.96 №
52. 5880.
37
Указ Президента РФ N 485 от 16.05.1997 (в ред. от 03.11.1999) «О гарантиях собственникам объектов
недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»//СЗ РФ,
19.05.1997, N 20, ст. 2240.
38
Приказ Госкомзема РФ от 09.07.1997 г. N 48 «Об очередных задачах земельной реформы в России» //
«СПС-Консультант Плюс»
39
Пункт 1.1. Кризис земельного законодательства (оно неполно, бессистемно, политизировано; идет
регионализация земельного законодательства; отдельные его элементы включены в иное отраслевое
законодательство (лесное, водное, природоохранное и т.п.).
40
Указ Президента РФ от 26.11.1997 N 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных
под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или
права их аренды» // «Российская газета», N 230, 28.11.1997.
41
Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 2 «Об утверждении порядка организации
проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных
участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» //СЗ РФ,
12.01.1998, N 2, ст. 263.
36
8
земельных участков. В то же время в 26 субъектах РФ земля была продана в
собственность на аукционах (417 участков, 1730,Зга) и конкурсной основе (108 участков,
21,65га). В этих случаях участки выставлялись на продажу в основном для жилищного
строительства и сельскохозяйственного производства42.
В 1999 году были подведены итоги проведения десятилетней земельной реформы и
разработан план действия на будущее. В марте 1999г. вышло Постановление
Государственного земельного комитета «Об итогах земельной реформы и мерах по
повышению эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации в
1999 году и на период до 2001 года»43. Согласно его данным, в городах и поселках
городского типа из 7,5 млн. га земли в частную собственность передано 6% земель.
Выкуплено свыше 10 тысяч земельных участков под предприятиями.
Постановлением Правительства от 26 июня 1999 г. N 694 «О Федеральной целевой
программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»,
признавалось, что приватизация земли в городах идет крайне медленно, что не позволяет
привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских
земель на основе требований рынка и развития городов. Констатировалось, что земли
приватизировались в основном для индивидуального жилищного строительства и для
реализации инвестиционных проектов и, как правило, на конкурсной или аукционной
основе. В рамках программы был утвержден к проведению ряд мероприятий, намеченных
к выполнению в ближайшие годы.
Важным с точки зрения дальнейшего развития законодательства о приватизации
земельных участков в поселениях явилось Постановление Правительства, которым была
одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в
Российской Федерации44. Этим документом подчеркивалось, что земельный участок и
недвижимость, расположенная на нем, составляют «единый объект хозяйствования»,
«единое целое», «комплексный объект», и возможность распоряжения одной частью
объекта без другой должна быть исключена.
План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации
экономики на 2000–2001 годы, утвержденный Правительством РФ от 26 июля 2000 г.45,
среди приоритетных задач выделил следующие: обеспечение передачи участков под
зданиями, сооружениями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на
праве собственности; передача земельных участков, используемых для нужд городов и
поселений, в собственность муниципальных образований, разграничение земель между
Российской Федерацией и субъектами РФ.
Выполнению обозначенных задач и достижению поставленных целей был
посвящен следующий период развития законодательства о приватизации земли в
поселениях.
В феврале 2001г. Высшим арбитражным судом РФ был подведен своего рода итог
применения действующего на тот период земельного законодательства и
законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества. Были
Государственный Комитет РФ по земельной политике «Государственный (национальный) Доклад о
состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1999г.» - М.: Открытые системы, 2000г.
43
Постановление Государственного земельного комитета РФ от 24 марта 1999 г. N 1 «Об итогах земельной
реформы и мерах по повышению эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации в
1999 году и на период до 2001 года».
44
Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 (ред. от 29.11.2000) «О концепции управления
государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 09.09.1999 N 1024 //СЗ РФ,
27.09.1999, N 39, ст. 4626.
45
Распоряжение Правительства РФ от 26.07.2000 № 1072-р «Об утверждении плана действий Правительства
Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 -2001гг» // СЗ
РФ, 14.08.2000, N 33, ст. 3414.
42
9
изданы обзоры практик применения земельного законодательства46 и разрешения споров,
связанных с применением приватизационного законодательства47.
Качественным показателем проводимой земельной реформы является динамика
процесса приватизации земельных участков гражданами и юридическими лицами. В
отношении приватизации гражданами земельных участков в поселениях отдельно
статистики не велось. Данные Государственного (национального) доклада о состоянии и
использовании земель Российской Федерации в 2001 году позволяют сделать вывод, что с
начала земельной реформы имел место поступательный, плавный рост числа участков,
находящихся в собственности граждан48. Наиболее значимое увеличение их объема
произошло в 1992-1994гг. Поскольку личное подсобное хозяйство, садоводство и дачное
строительство возможно вести в черте городских и сельских поселений, а в
индивидуальное жилищное строительство возможно осуществлять только в пределах этих
территорий, то приведенные выводы в отношении динамики приватизации земли
гражданами справедливы и для земель поселении.
Процесс выкупа участков из государственной собственности частными
предприятиями шел крайне неравномерно как во времени, так и в пространстве. Начало
приватизации земельных участков в одних регионах приходилось на период уже
сложившейся аналогичной практики в других. Активизация процесса приватизации
приходится на период 1995-1996гг. Затем тенденция резко меняется в сторону
сокращения, за исключением Санкт-Петербурга и Нижегородской области. В целом объем
приватизированных предприятиями земельных участков за 1998 - 2000г. сократился более
чем в 10 раз по сравнению с периодом 1995 – 1997г. Необходимость законодательных
преобразований в этом сфере стала очевидна.
Динамика выкупа земельных участков под объектами недвижимости49
1994
1995
1996
1997
Субъекты Российской Федерации
1994-1997
1998
1999
2000
всего
1998-2000
всего
Ленинградская область
-
2200
620
80
2900
39
66
207
312
Санкт-Петербург
-
-
110
210
320
253
208
25
485
Краснодарский край
-
100
10
0
110
0
0
0
0
Астраханская область
30
3200
20
0
3250
0
4
24
29
Республика Татарстан
-
-
-
-
0
-
-
-
0
Нижегородская область
-
0
60
440
500
469
39
233
741
Оренбургская область
20
2200
120
10
2350
12
5
10
27
Пермская область
0
0
-
-
0
-
-
-
0
Самарская область
-
300
40
30
370
72
6
94
171
Саратовская область
20
100
-
-
120
41
-
-
41
Российская Федерация, ВСЕГО
1300
29630
1910
1580
34420
1302
844,9
1069,9
3216,8
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27.02.2001 N 61 «Обзор практики применения
арбитражными судами земельного законодательства»// Вестник ВАС РФ, N 5, 2001.
47
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21.02.2001 N 60 «Обзор практики разрешения споров,
связанных с применением арбитражными судами Федерального закона «О приватизации государственного
имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»// Вестник
ВАС РФ, N 5, 2001.
48
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в
2001 году, М, 2002г. с.46.
49
Анализ и оценка реформ в области земельных отношений и приватизации земли в городах Аналитический
доклад Фонд «Институт экономики города», с.70, таблица 3. Число означает гектар.
46
10
Подводя итог десятилетней земельной реформы, следует признать, что значение
произошедших перемен огромно. Однако многие из задач, поставленных в начале 90-х
годов, решены не были. К числу первостепенных преобразований в правовом
регулировании земельной реформы на период с 2001г. следует отнести принятие
Земельного кодекса РФ и ряда других законодательных актов, введение единых правил и
принципов приватизации земли, предупреждение приватизации земель в обход
государственных интересов.
11