связи с общественностью в муниципальной политике
advertisement
Министерство Российской Федерации по связи и информации Санкт-Петербургский государственный университет телекоммуникаций им. проф. М. А. Бонч-Бруевича СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ Сборник статей Под редакцией В.Э. Гончарова В.А. Борисов Пределы муниципальной демократии Теория муниципальной демократии Местное самоуправление часто рассматривается как ключевой институт модернизированных политических систем, в отсутствие которого невозможно обеспечить эффективную работу демократических механизмов в рамках национального государства. Классики демократической теории видели в местном самоуправлении своеобразную “школу демократии”. Апологеты местного самоуправления исходили из представления о человеке как в первую очередь члене местного сообщества, “общины”, и лишь во вторую очередь – гражданине государства. “Именно в общине – писал Алексис де Токвиль, – заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет”1. ( 1 Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1992. – С.65.) Токвиль и его последователи акцентируют внимание именно на внешних проявлениях феномена муниципальной демократии. Когда в рамках данной традиции идет речь о муниципальной демократии, то имеются в виду, прежде всего, не демократические принципы организации управления в муниципалитетах, хотя этот аспект проблемы также будет нас интересовать, а демократические общественные системы, ключевым и даже жизненно важным элементом которых являются институты и практики местного самоуправления. В поддержку тезиса о ключевом значении местного самоуправления для формирования стабильной демократической системы можно выдвинуть пять основных аргументов: 1. Генетический. В рамках определенной традиции государство рассматривается как институт, в основании которого изначально лежал факт завоевания. В тех нередких случаях, когда захватчики по своему происхождению, внешнему облику и языку отличались от коренного населения, государство явственно выступало в глазах последнего как внешняя и чуждая сила, соответственно и государственное управление представало “управлением извне”. Структуры местного самоуправления возникали в дополнение к государству и отличались от государства очевидным образом в контексте антиномии “свой – чужой”. Совершенно не обязательно эти органы формировались демократическим путем. Но даже если руководители местного самоуправления назначались сувереном, они все равно пользовались изначально большим доверием со стороны соплеменников, поскольку были им ближе в культурном отношении. В тех случаях, когда органы местного самоуправления формировались на представительных началах, они действительно представляли собой если не “школу демократии”, то уж как минимум “школу политического участия”. Реально действующая на местном уровне представительная власть рано или поздно перерастала в значимый элемент общенациональной политики. Не удивительно, что органы местного самоуправления в тех случаях, когда они возникали в рамках абсолютной монархии, воспринимались как серьезная потенциальная угроза принципу самодержавия. Так, в России конца XIX – начала ХХ века органы земского и городского самоуправления естественным образом превратились в базу формирования либеральной оппозиции правящему режиму. Следовательно, в рамках логики генетического аргумента, муниципальная демократия предшествует формированию демократической государственной власти и является исходным элементом формирования демократической политики. 2. Правовой. В рамках концепции правового государства одним из важнейших принципов является принцип разделения властей. Большинство теоретиков демократии сходятся в том, что “периодически проводимые всенародные выборы не обеспечивают достаточного внешнего ограничителя, способного предотвратить тиранию”2.( 2 Даль Р. Введение в теорию демократии. – М.: Наука, 1992. – С.18.) Соответственно, предотвращению тирании, понимаемой как существенное ограничение естественных прав человека, способствует создание системы сдержек и противовесов, в которой институционально закреплена невозможность абсолютного доминирования одного политического лидера или одной политической силы. Подобно тому как по вертикали государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, так и по горизонтали разделение властей обеспечивается размежеванием государственной власти и органов местного самоуправления. Независимые органы местного самоуправления, согласно этой логике, способны при необходимости дать отпор посягательствам на абсолютную власть и попыткам ограничения естественных прав человека. 3. Управленческий. Согласно широко распространенному среди исследователей проблем управления мнению “эффективные решения должны сегодня приниматься на все более и более низких уровнях организации”3. (3 Тоффлер О. Адаптивная корпорация // Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Academia, 1999. – С.462.)Центральная власть не способна адекватно обработать огромные объемы информации и достаточно быстро отреагировать на изменение ситуации в каждом “медвежьем углу”. Органы местного самоуправления ближе всего к избирателю и поэтому более доступны для коммуникации. Гражданину легче оценить результаты их деятельности. С этой точки зрения широкомасштабная децентрализация государственного управления повышает эффективность управленческих решений, а стало быть, и уровень удовлетворенности граждан политической системой в целом. 4. Мобилизационный. Современные демократии оставляют большинству граждан роль пассивных зрителей политического процесса, которые один раз в несколько лет могут при желании заявить о своих политических предпочтениях с помощью отметки в избирательном бюллетене. Такое положение дел провоцирует рост отчуждения граждан от политической системы, потенциально опасное для сохранения ее стабильности. Одной из важнейших причин низкого уровня политического участия граждан является недостаток их компетенции по поводу все более усложняющихся политических проблем. Предполагается, что уровень компетенции идеально-типического гражданина по проблемам местного значения заведомо выше, чем в отношении вопросов, решаемых органами власти вышестоящих уровней. Каждый гражданин имеет (или, по меньшей мере, может иметь) собственное мнение о том, как обеспечить вывоз мусора или уборку улиц в своем районе, каждый родитель ребенка школьного возраста имеет представление о проблемах его школы и т. д. Соответственно, именно в рамках местного самоуправления более уместны формы прямой демократии, такие как референдумы и петиции.4 ( 4 См.: Croft S., Berseford P. From Paternalism to Participation: Involving People in Social Services. – London: Open Services Project, 1990. )Как утверждает один из авторитетных исследователей российского местного самоуправления: “наибольшего по масштабам участия в управлении граждан реально можно добиться там, где управление приближено к населению”5.(5 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научнопрактическое по-собие. – М., 1999. – С.10.) Получив опыт политического участия в непосредственно касающихся его вопросах местного значения, гражданин будет сохранять большую степень лояльности политической системе в целом. 5. Репрезентативный. Неадекватное отражение социальной структуры общества в органах управления, и, если брать шире, в составах разнообразных элит, часто служило объектом резкой критики со стороны представителей левой части спектра политической мысли. Относительная доступность органов местного самоуправления для представителей непривилегированных слоев общества позволяет несколько смягчить остроту этой проблемы. Исследователь западноевропейского местного самоуправления Г.И. Грибанова отмечает: “Состав местных советов в значительной степени более адекватно отражает социальную структуру общества, чем национальные парламенты. Здесь гораздо больше женщин, людей старших возрастных групп, представителей этнических меньшинств. Связано это с целым рядом факторов, главными из которых, на наш взгляд, являются следующие: значительно меньший размер избирательных округов; возможность совмещения работы в совете с другими видами деятельности; существенно меньшие финансовые и материальные расходы на проведение избирательной кампании.” 6 (6 Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. – СПб: РГПУ, 1998. – С.104.) Два последних аргумента тесно связаны друг с другом, поскольку вполне естественным переходом от воздействия на деятельность муниципальных органов власти является стремление к работе в составе этих органов. Вся эта аргументация в совокупности может складываться в совершенно идиллическую картину, наилучший образчик которой был представлен тем же Токвилем: “Общины Новой Англии обычно живут весьма счастливо. Общинные власти, которые они сами себе выбирают, вполне соответствуют их представлениям… Ведение общинных дел не требует особого труда… Гражданин Новой Англии привязывается к своей общине потому, что она сильна и неуязвима; он интересуется ее делами, поскольку участвует в ее управлении; он любит ее потому, что здесь ему не приходится жаловаться на свою судьбу; он видит в ней осуществление своих честолюбивых чаяний и надежд; он вмешивается в любое, даже самое мелкое происшествие в жизни общины, ибо в этой доступной ему, пусть и ограниченной сфере деятельности он учится управлять обществом; он привыкает к установившемуся порядку, который только и может обеспечить свободное развитие общества без какихлибо социальных потрясений; он проникается духом этого порядка, приобретает к нему вкус, начинает понимать гармоничную природу власти и получает, наконец, ясное и реальное представление о природе своих обязанностей и объеме своих прав.”7 (7 Токвиль А. де. – Указ. соч. – С.70–71.) Не удивительно, что именно местное самоуправление заняло достойное место в идеологических построениях либерального толка, а также основанных на них политических и правовых документах. Принцип субсидиарности, закрепленный, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, предполагает, что местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись.8(8 См.: Автономов А. С., Захаров А.А., Черкасов А.И. Европейская хартия местного самоуправления и ее значение // Политические исследования. – 1998. – № 4.) Реальность муниципальной демократии На практике в демократических странах каждый гражданин неизбежно взаимодействует с муниципальными органами в качестве потребителя муниципальных услуг, и лишь меньшая часть жителей муниципальных образований так или иначе вовлечена в муниципальную политику. Еще век назад было совершенно очевидно, что среднестатистический человек массового общества должен обладать относительно большим объемом информации о состоянии дел в своем городе или районе, чем о процессах, происходящих в других регионах или в стране в целом (особенно когда речь идет о странах с огромной территорией и многомиллионным населением). Однако с тех пор технологическое развитие средств массовой коммуникации, которое, по мнению некоторых теоретиков, привело к трансформации индустриального общества в информационное, радикально изменило также и картину жизненного мира идеально-типического гражданина. Электронные СМИ могут сделать события, происходящие на противоположной стороне земного шара, ближе и доступнее происходящих на соседней улице. Конечно, существуют и местные СМИ, но, по вполне очевидным экономическим причинам, их информационный продукт заметно уступает по качеству общенациональным и транснациональным СМИ. Так, в Санкт-Петербурге в последние годы местное телевидение по рейтингу существенно уступает большинству федеральных телеканалов. Даже городская жизнь постепенно отходит на второй план. Что же касается внутригородских территориальных образований, то для них места в сознании горожанина уже почти не остается. На это можно возразить тем, что рядовой житель вовсе не обязан знать в лицо и по фамилии местных политиков, зато он прекрасно знает проблемы своего двора. Однако территория даже самого маленького городского муниципального образования значительно превосходит размеры двора, и для принятия решений в масштабах муниципалитета все равно требуется собирать информацию, которая фактически менее доступна, чем политически релевантная информация в масштабах страны, поскольку последнюю в более или менее обработанном виде предлагает аналитическая журналистика. Так или иначе, но в большинстве демократических стран электоральная активность граждан на общенациональных выборах, как правило, превосходит показатели участия в местных выборах разного уровня. Действительной отличительной чертой муниципальной политики является ее относительно деидеологизированный и, как следствие, в значительной степени, непартийный характер. В США, например, еще в конце XIX века в ряде муниципалитетов было законодательно запрещено указывать в избирательных бюллетенях партийную принадлежность кандидатов на муниципальные должности. Кампания по деидеологизации муниципальной политики проходила там под лозунгом “нет партийных способов подметать улицы и вывозить мусор”.9(9 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). – М.: МГУ, 1971. – С.55.) В странах, где подобные ограничения отсутствуют, политические партии все равно играют в муниципальной политике относительно менее важную роль, ввиду того, что при низком уровне электоральной активности снижается значение партийной идентификации как фактора электорального выбора.10(10 См.: Борисов В.А. Роль партийной идентификации в формировании конку-рентных политических стратегий // Связи с общественностью в политике / СПбГУТ; Под ред. В.Э. Гончарова. – СПб, 2000. – С.56–68.) Проблема, однако, заключается в том, что непартийный характер муниципальной политики еще не обеспечивает реального роста участия граждан в политическом процессе. Вакантное место политических партий тут же занимают заинтересованные группы, точно так же навязывающие свой интерес “молчаливому большинству” избирателей. Муниципальные образования, в которых количество граждан превышает тысячу человек, все равно слишком велики для того, чтобы голос каждого избирателя мог стать решающим. Не принесли успеха и эксперименты, направленные на создание условий для “прямой демократии” в муниципальной политике. В 1980–1990 годах в Великобритании проводилась политика, нацеленная на расширение демократических начал в местном самоуправлении. Критики реальной практики английских муниципальных органов, в числе которых были особенно заметны “новые левые”, утверждали, что местные органы власти пронизаны бюрократическими отношениями и в периоды между выборами почти не ориентируются на мнение граждан.11(11 Boddy M., Fudge C. Local Socialism: Labour Councils and New Left Alterna-tives. – London: Macmillan, 1984.) Соответственно создание условий для проявлений прямой демократии и максимизации политического участия граждан может существенно улучшить качество местного управления. В начале 80-х годов ряд британских муниципальных образований в порядке эксперимента был разделен на несколько десятков “локальных офисов”,12(12 neighbourhood offices) предоставлявших традиционные муниципальные услуги соседским сообществам, объединенным в специальные организации – “соседские форумы”. Последние получили право принимать обязательные к исполнению решения по ряду местных вопросов.13(13 Seabrook J. The Idea of Neighbourhood: What Local Politics Should Be About. – London: Pluto Press, 1984.) Децентрализация власти, тем самым, дошла до своего предела. Но, как и следовало ожидать, реализация сколько-нибудь существенных решений “соседских форумов” оказалось невозможна без одобрения на уровне представительного органа муниципального образования в целом, просто по той причине, что невозможно разделить на мельчайшие части инфраструктуру жизнеобеспечения. Даже вывоз мусора и уборку территории в условиях современного города крайне сложно разделить таким образом, чтобы микросообщество смогло самостоятельно обеспечить функционирование соответствующих служб. Как правило, местное сообщество, способное обеспечить финансами и организацией предоставление традиционных муниципальных услуг, по количеству населения и размеру территории заведомо превосходит уровень, на котором возможна прямая демократия. Что же в действительности может быть заменителем партийной демократии в муниципальной политике? Политические партии фактически являются посредниками между гражданами и органами власти. Если прямая демократия в муниципальной политике невозможна, то, следовательно, необходим иной посредник, не столь скомпрометированный в общественном мнении, как политические партии. Этим посредником могут стать социальные сети. Ряд исследователей обращают внимание на то, что социальные сети могут выступать в качестве ресурса электорального процесса, альтернативного идеологиям и политическим партиям.14(14 См.: Голосов Г., Шевченко Ю. Независимые кандидаты и зависимые изби-ратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Поли-тические исследования. – 1999. – №1. – С.108– 121.) Для нас же в данном случае важнее другое – наличие социальных сетей может послужить основанием для выделения оптимального размера муниципальных образований. Приверженцы релятивистского похода к муниципальной политике отстаивают позицию, согласно которой объективные критерии такого рода в природе отсутствуют. Норвежский исследователь О. Оффердал утверждает: “Каких-либо объективных критериев для определения должного числа и конфигурации структурных единиц и их функций не существует: как одно, так и другое – результат политических процессов, причем данное положение вещей необходимо ценить и оберегать”.15(15 Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Политические исследования. – 1998. – №1.) Согласиться с этой позицией – означает признать право государственной власти произвольно перекраивать границы муниципальных образований, даже если созданные таким способом муниципальные структуры объективно не способны предоставлять гражданам соответствующие услуги надлежащего качества. Политика, основанная на этом постулате, дискредитирует сам принцип местного самоуправления в глазах граждан, как это уже происходит в Санкт-Петербурге.16(16 См.: Борисов В.А. Петербургская модель организации местного самоуправ-ления и формирование муниципального капитала // Василеостровская перспекти-ва. – 2002. – №3–5. ) Теоретики социальных сетей считают, что на их основе способен сформироваться новый, более прогрессивный способ социальной организации.17(17 См.: Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постин-дустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Academia, 1999. – С.494–505.) В политическом смысле социальная сеть представляет собой сообщество индивидов, активно участвующих в межперсональной коммуникации, не опосредованной иными структурами. Проще говоря, социальные сети существуют там, где политически значимая информация способна распространяться из уст в уста. Очевидно, что в условиях большого российского города, где общение по месту жительства между соседями предельно ограниченно, такие сети не могут успешно функционировать в рамках небольшой территории. Социальные сети существуют в основном там, где внутри территории муниципального образования протекает большая часть жизненного процесса, включая работу и отдых. Общинное самоуправление возможно там, где есть община. Таким образом, в реальности муниципальная демократия может быть понята как демократия социальных сетей в противовес партийной демократии верхних этажей власти. Во всяком случае, такая постановка проблемы уместна до тех пор, пока мы опираемся на традиционное представление о гражданине, использующем демократические процедуры для того, чтобы оказать воздействие на принятие решений, касающихся некой общности людей. Решения, принятые в результате, затрагивают не одного единственного гражданина и поэтому не могут считаться его личным делом. Иная ситуация возникает, когда житель муниципального образования рассматривается прежде всего как потребитель муниципальных услуг. В рамках этого подхода, базирующегося на постулатах теории рационального выбора, также может идти речь о муниципальной демократии. Но при этом имеется в виду демократия пользователей или демократия потребителей. В самом деле, права потребителей могут считаться не менее важными, чем права граждан. У потребителя в рамках рыночной экономики есть простой и надежный способ воздействия на производителя, качеством услуг которого он не удовлетворен, – он может приобрести аналогичные услуги в другом месте. Но отказаться от услуг собственного муниципалитета можно только, переехав в другое муниципальное образование. Как правило, это решение сопряжено со значительными издержками. Тем не менее, в некоторых случаях, когда речь идет о какой-то конкретной услуге, этот вариант вполне возможен. Например, в большом городе родители могут выбрать одну из многих муниципальных школ в соответствии со своими представлениями о качестве образования, необходимом их ребенку. Соответственно “демократия потребителей” базируется на праве выбора между различными производителями в ситуации, когда существует конкуренция. Если же организовать конкурентную среду по объективным причинам невозможно (так, в маленьком поселении, насчитывающем не более сотни детей школьного возраста, будет слишком накладно открывать сразу две школы), то в свои права вступает так называемая “демократия пользователей”. Согласно данной концепции потребители данной конкретной услуги должны обладать полномочиями для того, чтобы оказывать необходимое воздействие на ее производителей. Например, собрание родителей детей, учащихся в школе, может принимать решения, обязательные к исполнению для персонала школы, поскольку те являются муниципальными служащими. В рамках концепции “демократии пользователей” голос потребителя конкретной муниципальной услуги весит больше, чем голос обычного избирателя, и потребитель услуги может воздействовать на производителей с помощью процедур прямой демократии, а не только через своих представителей, избранных в муниципальный совет. Однако несмотря на всю теоретическую убедительность и видимую привлекательность концепций “демократии потребителей” и “демократии пользователей”, попытки их реализации на практике порождают большое количество трудноразрешимых проблем. Большая часть традиционных муниципальных услуг предоставляется монопольно или, во всяком случае, таким образом, что отдельно взятый потребитель не способен найти другого поставщика (например, нанять фирму, которая будет убирать в подъезде или вывозить мусор). Кроме того, значительная часть муниципальных услуг предоставляется более или менее равномерно всем жителям муниципального образования, поэтому бывает непросто выделить группу непосредственных потребителей. Но даже если такая группа выделена, как в случае с родительским собранием школы, то на практике реализация пожеланий этой группы часто связана с необходимостью увеличения финансирования тех или иных проектов из муниципального бюджета. Дать группам потребителей такие полномочия невозможно, поскольку это с неизбежностью приведет к процессу перетягивания одеяла различными заинтересованными группами. Кроме того, это как раз и будет противоречить важнейшему демократическому принципу равенства граждан, согласно которому один человек может иметь лишь один голос. Таким образом, мы можем заключить, что к настоящему моменту предпосылки классической теории муниципальной демократии в значительной степени утратили свое значение, но на смену им не пришли новые столь же убедительные теоретические парадигмы. Разработка новых оснований муниципальной демократии остается насущной задачей политической теории. В.А. Борисов Становление местного самоуправления: петербургский опыт Санкт-петербургская модель местного самоуправления возникла в 1997 году результате компромисса между стремлением соответствовать букве российской конституции 1993 года и желанием оставить в сохранности важнейшие принципы управления городом в том виде, какой они приняли в середине 90-х годов. Всему виною особый статус Петербурга, одновременно являющегося и городом и субъектом федерации. Если мечты некоторых политиков про объединение Санкт-Петербурга и Ленинградской области когда-нибудь осуществятся, то проблема решится естественным образом: Санкт-Петербург станет муниципальным образованием, руководимым мэром и городской думой. Интересно, что московские власти пытались разрешить это противоречие, настаивая на двойном статусе Москвы, которая, по их мнению, является одновременно и муниципальным образованием и субъектом федерации. Впрочем, Верховный суд не поддержал эту позицию, и в результате московские власти вынуждены были разработать новую концепцию местного самоуправления. Закрепленное конституцией разделение между государственной властью и органами местного самоуправления до сих пор является в значительной степени формальным. Жители большинства городов (в особенности райцентров) будут крайне удивлены, если узнают, что в бывшем здании райкома, ныне принадлежащем районной администрации, нет больше государственной власти. И будут правы, поскольку реальное различие между полномочиями губернатора как главы региональной государственной власти и мэра города как главы органа местного самоуправления сводится к декларируемой невозможности прямых распоряжений мэру со стороны государственных органов. Органы местного самоуправления обязаны выполнять законы и решения судов, а не распоряжения вышестоящих инстанций. На практике же воздействие с верхних этажей власти на муниципалитеты происходит с помощью финансовых рычагов. Точно такие же методы воздействия применяются федеральной властью в отношении региональной. Поскольку главы исполнительной власти регионов избираются населением, а их отстранение от занимаемой должности к настоящему моменту является очень трудно реализуемой президентской прерогативой, то степень их фактической независимости от федерального центра ничуть не уступает соответствующему уровню независимости руководителей муниципальных образований от власти региональной. В большинстве случаев финансовые рычаги давления не менее эффективны, чем административные. Формально независимый глава местного самоуправления вынужден постоянно выпрашивать финансовую поддержку у губернатора, и будет немедленно лишен ее в случае проявления малейшей нелояльности.18(18 См.: Evans Jr., Alfred B. Economic Resources and Political Power at the Local Level in PostSoviet Russia // Policy Studies Journal. – 2000. – Vol. 28. – Issue 1. – Р.114–134.) Исключением из этого правила являются областные центры, мэры которых, как правило, получают в распоряжение финансовую базу, достаточную для обеспечения реальной самостоятельности. Зафиксированное в ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 года разделение системы органов государственной власти и местного самоуправления стало данью либеральной идеологической традиции. В рамках этой традиции государство рассматривается как необходимое зло, угрожающее принципам индивидуальной и общественной свободы. Обсуждение вопроса о том, насколько этот взгляд оправдан и подтвержден историческим опытом, выходит за пределы тематики настоящей статьи. Но нельзя не отметить, что границу между государством и местным самоуправлением удается успешно провести лишь в текстах юридических документов, а не на практике. Муниципальная власть обладает тем же самым потенциалом осуществления легитимного насилия, что и прочие государственные органы. Местное самоуправление реально могло бы оказаться вне государства лишь при условии отказа от властных функций, связанных с угрозой применения насилия. Скорее, в данном случае речь может идти о разделении уровней государственной власти по вертикали, подобно тому, как по горизонтали государство разделено на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. В рамках этой парадигмы мышления принято считать (и во многом справедливо), что разделенные части государства, занятые конкуренцией друг с другом, не смогут объединиться против общества и человека и покуситься на их неотъемлемые права. Таким образом, в целом в России становление органов местного самоуправления идет более или менее успешно в ходе “перетягивания каната” с региональными органами государственной власти (губернаторами и областными законодательными собраниями). Как известно, в Москве и Петербурге были разработаны собственные модели организации местного самоуправления. Поправка Шишлова – Лужкова – Бабурина к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” передала органам законодательной власти Москвы и Петербурга право самостоятельно регулировать этот вопрос во избежание создания параллельных структур, двоевластия, дублирования функций, а также разрушения единства городского хозяйства. Городские власти обеих столиц (причем, исполнительная и законодательная ветви власти в данном случае не обнаружили существенных расхождений в своих подходах) не проявили ни малейшего желания делиться с кем бы то ни было существенной частью контролируемых ими ресурсов и полномочий. Можно не сомневаться, что если бы организация местного самоуправления была отдана на откуп региональным властям повсеместно, то система местного самоуправления в большинстве регионов приняла бы не менее странные формы. Петербургский пример в данном случае более показателен. Если в Москве нижним уровнем самоуправления стал район, то питерские законодатели предпочли максимально приблизить местное самоуправление к народу. Территория Санкт-Петербурга была поделена на 111 муниципальных образований, в которые входят 82 муниципальных округа, 8 городов и 21 поселок. Судя по всему, основным мотивом городской администрации, выработавшей эту концепцию формирования органов местного самоуправления, стало стремление не допустить муниципалов на районный уровень. Именно на районном уровне действовали тогда районные администрации, главы которых назначались губернатором. Появление рядом с администрацией избранных населением депутатов муниципального образования неизбежно привело бы к тому, что, каким бы незначительным ни был фактический объем полномочий муниципалитетов, депутаты попытались бы выполнять, как минимум, контрольные функции по отношению к действиям районной администрации. Чтобы окончательно предотвратить появление мощного противовеса городской администрации в виде органов МСУ, в городском законе “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” был сильно урезан перечень предметов ведения, закрепленных за местным самоуправлением. Фактически в руки муниципальных советов были переданы лишь благоустройство дворов и придомовой территории, контроль над торговлей, оказание социальных услуг населению, а также опека и попечительство. Не удивительно, что население отреагировало на попытку внедрения модели бесправного и бесполезного местного самоуправления так же, как и на многие другие инициативы подобного рода, – пассивным раздражением. Состоявшиеся в сентябре 1997 года выборы в представительные органы местного самоуправления были проигнорированы подавляющим большинством петербургских избирателей. Уровень явки избирателей на выборы составил лишь 16,5%. Поскольку на тот момент действовало положение, согласно которому выборы с участием менее четверти избирателей не могли быть признаны состоявшимися, то с первого захода удалось сформировать органы местного самоуправления лишь в 32 муниципальных образованиях из 111. После ликвидации этого ограничительного барьера петербургским законодательным собранием в феврале 1998 года избирательная кампания завершилась ожидаемым результатом. При этом в голосовании приняли участие лишь 13,5% избирателей.19(19 Чурсина С. Петербургская модель самоуправления // Муниципальная поли-тика. – 2001. – №24 – С.7.) Таким образом, с самого начала более или менее заинтересованное отношение к формированию органов местного самоуправления на уровне городских микрорайонов проявила лишь десятая часть населения. Два года работы муниципалитетов первого созыва не смогли переломить негативного отношения значительной части петербуржцев к органам местного самоуправления. Своеобразный эксперимент был поставлен в марте 2000 года, когда в большинстве муниципальных образований выборы депутатов нового созыва были совмещены с президентскими, благодаря чему впервые удалось обеспечить высокий уровень участия горожан в формировании представительных органов муниципалитетов. Избиратели, не знакомые с деятельностью муниципальных советов и не особенно этой деятельностью интересующиеся, не захотели делать свой выбор наобум и дружно проголосовали “против всех”. В итоге из 93 муниципальных образований Санкт-Петербурга, где были назначены выборы, в 26 не было выбрано ни одного депутата, и выборы признаны несостоявшимися, а еще в 45 было избрано менее двух третей депутатов нового созыва, что не позволило муниципальным советам сразу же приступить к работе. В целом из 1288 депутатов было избрано лишь 297. И хотя эти вакансии очень скоро были заполнены на повторных выборах при средней явке менее 15%, просто так отмахнуться от столь явного проявления недоверия к петербургской системе местного самоуправления стало уже невозможно. Весною 2001 года по заказу Муниципального совета МО №7 Агентством социальных коммуникаций было проведено исследование с целью выявления установок избирателей по отношению к муниципальной власти. Результаты исследования показали, что жители имеют крайне приблизительное представление о реальных функциях и полномочиях петербургских органов местного самоуправления. Отвечая на вопрос: “Что, по вашему мнению, относится к компетенции органов местного самоуправления?” респонденты из предложенных вариантов выбрали: o o o o o среднее образование (8,7%); здравоохранение (13,8%); благоустройство придомовых территорий (34,8%); выплата пенсий (14,2%); ремонт жилых домов (35,1%). При этом 24,8% опрошенных считали, что в компетенцию органов МСУ входят все вышеперечисленные проблемы, а 18,3% респондентов не смогли ответить на этот вопрос. Лишь 23,1% респондентов имели опыт обращения в органы местного самоуправления для решения каких-то проблем, менее 15% смогли правильно назвать адрес и номер муниципалитета, и только 1,5% правильно назвали фамилию председателя своего муниципального совета. Более половины респондентов утверждали, что местное самоуправление не оказывает реального влияния на положение дел в городе, в то время как противоположной точки зрения придерживались немногим менее трети опрошенных (31,3%). Структуры территориального управления администрации Санкт-Петербурга (переименованные прежние районные администрации) на тот момент пользовались несколько большим доверием петербуржцев, чем представительные органы местного самоуправления.20(20 На вопрос «Кому вы доверяете больше – органам местного самоуправления или органам территориальной администрации?» были получены следующие отве-ты: «органам МСУ» – 14,5%; «органам территориальной администрации» – 20,1%; «никому» – 42,4%; «не знаю» – 23,1%.) Однако, несмотря на столь очевидным образом выраженный скептицизм по поводу существующей модели МСУ, петербуржцы не готовы отказаться от этой системы как таковой. Лишь 38,2% респондентов соглашались с утверждением, что Санкт-Петербург смог бы вообще обойтись без органов местного самоуправления, а 47,3% не разделяли этого мнения. Относительное большинство опрошенных поддержало идею объединения муниципалитетов в единый районный совет21(21 Поскольку МО №7 находится в Василеостровском районе, вопрос дословно звучал следующим образом: «Как вы считаете, целесообразно было бы объединить все муниципалитеты Василеостровского района в единый совет?» ), как это и было в 1990-1993 годах (49% – за, 30% – против и 21% – воздержались от ответа). Таким образом, исследование зафиксировало парадоксальную ситуацию: большинство горожан не владеет информацией о реальной деятельности местного самоуправления, не доверяет существующим органам МСУ, но считает местное самоуправление необходимым элементом социальной организации. Конечно же, недостатки петербургской модели МСУ очевидны. Основная причина формирования немощных и бесправных муниципалитетов – принципиальное нежелание региональной власти всерьез делиться ресурсами и полномочиями. Не имея возможности игнорировать российское законодательство об основах организации МСУ, петербургская региональная власть (как исполнительная, так и законодательная) предпочла ограничиться созданием своеобразных “потемкинских деревень”.22(22 См.: Горный М. Система городского управления в Санкт-Петербурге // Ме-стное самоуправление в СанктПетербурге и Литве – два пути / Под ред. М.Б.Горного. – СПб: Норма, 1999. – С.6–16.) Случай для современной России не особенно оригинальный. Но единожды сформированный институт в скором времени приобретает собственную логику развития, часто вопреки воле “институциональных дизайнеров”. Реальный опыт действий петербургских муниципалитетов может представлять интерес в контексте другой проблемы – формирования так называемого “гражданского общества” и потенциала его воздействия на политическую систему. На наш взгляд, петербургский опыт организации системы местного самоуправления может послужить любопытным примером для более серьезного рассмотрения концептуальных оснований современной российской политики. Идея о том, что именно слабость гражданского общества является важнейшей причиной “неукорененности” российских демократических институтов, уже успела стать общим местом отечественной социальной теории и политической публицистики. Конкретизация этих представлений обычно сводится к подсчету количества некоммерческих негосударственных организаций и членства в этих организациях.23(23 См., например: Petro N. Novgorod Region: A Russian Success Story // Post-Soviet Affairs. – 1999. – Vol. 15. – № 3. – Р. 235–261.) Интересно, что воздействие на политическую власть со стороны бизнес-структур оценивается наблюдателями значительно менее позитивно и воспринимается, если не как пример коррупции, то в лучшем случае в контексте идеализированных представлений о цивилизованном лоббизме. Местное самоуправление очень часто рассматривают как составную часть гражданского общества.24(24 См., например: Великая Н. Особенности становления местного самоуправ-ления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратов-ской областях и г. Санкт-Петербурге) // Перспективы самоуправления и самоорга-низации в России / Под ред. И. Бутенко. – М.: МОНФ, 2000. – С.41–47.) В большинстве случаев такая постановка вопроса выглядит чересчур формальной и основана, главным образом, на конституционном размежевании государства и системы местного самоуправления. Но именно в Санкт-Петербурге действующие муниципалитеты как раз более всего напоминают некоммерческие организации. Достаточно вспомнить, что примерно десятая часть муниципальных бюджетов тратится именно на обеспечение работы муниципалитетов. Муниципальные бюджеты мизерны, на одного жителя округа приходится примерно 3–4 доллара в год. Кроме того, из этих средств, согласно региональному законодательству, муниципалитеты должны выплачивать опекунские пособия (поскольку, как было сказано выше, в их полномочия были включены опека и попечительство). В тех случаях, когда средства, поступающие из закрепленных за муниципалитетом налоговых источников, превышают минимально необходимый уровень расходов, образовавшийся профицит бюджета представляет возможности и для благотворительности. Субсидии, хотя и довольно незначительные в абсолютных цифрах, могут получить школы, больницы и общественные организации, если они сумеют представить убедительные проекты. Благотворительность и поддержка малообеспеченных слоев населения часто рассматривается как “естественное” занятие муниципалитетов. Таким образом, успешно действующий петербургский муниципальный совет реально выполняет функции: 1. форума для обсуждения проблем микрорайона. В обсуждении в том или ином качестве могут участвовать не только депутаты Совета, но и представители всех сколько-нибудь организованных общественных групп. Естественным образом среди вопросов, привлекающих внимание, обычно оказывается деятельность территориального управления городской администрации; 2. управленческой структуры, отвечающей за решение немногочисленных задач, поставленных перед ней городским законодательством (благоустройство придомовых территорий, опека и попечительство); 3. благотворительного фонда местного значения. Иногда в рамках этой благотворительности муниципалитеты пытаются взяться за решение действительно серьезных проблем, до которых у городской администрации в принципе никогда не доходят руки, поскольку с высоты руководящих кресел они кажутся малозначимыми (например, обеспечение подъездов домов лампочками, или установка железных дверей с кодовым замком). В этом проявляется позитивный эффект местного самоуправления как наиболее приближенной к населению властной структуры; 4. школы формирования будущей политической элиты регионального уровня. Муниципальные советы довольно часто становятся стартовой площадкой, где набирается опыта новое поколение городских политиков и управленцев. Однако ввиду того, что полномочия муниципалитетов крайне ограничены, эта подготовка носит весьма специфический характер. Схожий эффект могла бы дать попытка тренировки профессиональных пловцов в “лягушатнике”. В данном контексте не так важно, насколько обоснованным был политический выбор городской администрации в пользу “безвластной и декоративной” модели организации местного самоуправления. У администрации были собственные аргументы в пользу такого решения, например, обеспечение единства городского хозяйства. В рамках настоящей работы нет места для серьезного рассмотрения этих аргументов по существу. Но побочные эффекты данной модели организации МСУ за истекшие 4 года работы муниципалитетов стали вполне очевидны. Из петербургского муниципального эксперимента может быть сделано два основных вывода: 1. Структуры гражданского общества можно создавать с помощью целенаправленной государственной политики. Лучше такие общественные организации, чем никаких. Но в этом процессе необходимо соблюдать меру. Дело в том, что государственнообщественные организации, которыми в действительности являются петербургские представительные органы местного самоуправления, отличаются от обычных общественных организаций в одном очень важном отношении. Настоящие общественные организации, как правило, не особенно скованы формальными ограничениями. Они создаются, распадаются и легко меняют организационно-правовую форму в зависимости от требований момента. Государственные организации, напротив, скованы собственной институциональной историей. Общественное мнение горожан и в 1997 и (как показало наше исследование) в 2001 году склонялось к поддержке образования муниципальных советов районного уровня. В 1997 году эту позицию разделяло и заведомое большинство кандидатов в органы местного самоуправления. Но за 4 года реальной работы многие депутаты муниципальных советов изменили точку зрения по этому вопросу. Муниципальные советы “материализовались”,25(25 Этот процесс был довольно непростым, первые заседания проходили в не-приспособленных помещениях, чуть ли не на улице, и даже регистрация уставов муниципальных образований часто встречала разнообразные препятствия.) депутаты вжились в свои роли, и уже мало кто желает снова оказаться в “эпохе великих перемен”. Таким образом, если государство в действительности пожелает организационно и финансово поддержать процесс формирования структур гражданского общества в масштабах всей страны, то эта поддержка должна иметь очень четкие временные рамки. В противном случае общественные организации могут “окостенеть” и перестать отражать интересы стоящих за ними групп населения.26(26 Похожая история произошла с рядом общественных организаций, ориенти-рованных на поддержку со стороны разнообразных фондов (преимущественно иностранных). «Грантодобытчики» в короткие сроки переориентировались на максимально более полное удовлетворение запросов кормильцев и во многом ут-ратили связь с первоначальной средой. ) 2. Попытки создания “декоративных” органов власти дискредитируют базовые принципы демократии в глазах населения. Абсентеизм и “протестное голосование” становятся осознанными и даже довольно эффективными формами сопротивления внедрению неэффективных институтов. Между тем, органы местного самоуправления при определенных условиях могли бы превратиться в институт, действительно полезный для общества. В связи с этим нелишне вспомнить о концепции социального капитала, которая приобрела в последние десятилетия немалую популярность в общественной науке. Наиболее известное определение социального капитала принадлежит Джеймсу Колеману, согласно которому социальный капитал представляет собою “компонент человеческого капитала, позволяющий членам данного общества доверять друг другу и взаимодействовать для образования новых групп и ассоциаций”.27(27 Coleman, J. Foundations of Social Theory. – Cambridge: Harvard University Press, 1990.) Классическая работа Роберта Патнема заложила методологическую основу для многих исследований социальных оснований демократических практик.28(28 Патнем Р. Чтобы демократия сработала. – М.: «Ad Marginem», 1996.) В последние годы особенно активно развивается направление, ориентированное на раскрытие механизма влияния социального капитала на экономический рост.29(29 Fukuyama F. Social capital and the global economy // Foreign Affairs. – 1995. – Sep/Oct. – Vol.74. – Issue 5. – P.89–104.) Цепочка зависимостей в данном случае выглядит примерно следующим образом: социальные связи помогают формированию добровольных организаций, в рамках которых более интенсивно осуществляются многообразные социальные контакты. В ходе этого процесса снижается уровень трансакционных издержек, что, в свою очередь, стимулирует экономический рост. Интересно, что, по мнению Френсиса Фукуямы, Россия (наряду с государствами восточной Африки) входит в число стран, наиболее страдающих от отсутствия межличностного доверия даже среди родственников за пределами нуклеарной семьи. Здесь наиболее стойкими социальными структурами оказываются мафиозные группы, скрепленные прямым насилием. Каким же образом страна или регион может накопить социальный капитал? Чаще всего решение этой задачи связывают с длительными процессами естественного социального взаимодействия. Но ряд исследователей также считают возможным стимулировать этот процесс с помощью целенаправленной политики местной власти.30(30 Potapchuck W., Crocker J., Schechter W., Boogaard D. Building community: Ex-ploring the role of social capital and local government. Program for Community Prob-lem Solving. – Washington, 1997. ) Конечно, государственный интервенционизм чреват неизбежными издержками, связанными с институциональными искажениями естественной сети социальных взаимоотношений. Но неравномерность развития самоорганизующихся структур в обществе, только что избавившемся от плотной государственной опеки, также связана с перспективой закрепления искаженных параметров взаимодействия общества и власти. Быстрее всего самоорганизуются элитные группы, способные не просто влиять на власть, но и непосредственно подчинить ее себе в ущерб реализации естественных потребностей менее организованных слоев населения. Петербургские муниципалитеты представляют собою декоративные органы власти, но это вполне реальные структуры, вокруг которых может пойти процесс самоорганизации не элитных групп. Очевидно, ошибочным в этом смысле является территориально-микрорайонный способ выделения муниципальных образований. Житель мегаполиса не так уж сильно привязан к месту собственного ночлега, зато во многих случаях довольно сильно заинтересован в решении проблем, связанных с его профессиональной деятельностью. Проблема усугубляется еще и тем, что система регистрации по месту жительства уже давно не отражает реального положения дел и является очевидным рудиментом крепостного права. Много людей реально живут не по месту прописки, и поэтому не могут принять участие в голосовании по выборам депутатов того муниципального образования, где фактически проживают. Зато курсанты военных училищ, в подавляющем большинстве не проявляющие ни малейшего интереса к проблемам муниципального образования, на территории которого они формально прописаны, дисциплинированно проголосовав по указанию офицеров, при низком уровне явки вполне могут оказать решающее влияние на исход голосования. Проблема не так уж нова и варианты ее решения разрабатывались в разных странах. “Принадлежность лица к определенной территориальной единице самоуправления может быть обусловлена не только проживанием на ее территории, но также обладанием земельным участком или недвижимостью на территории данной единицы, а также предпринимательской деятельностью или работой на ее территории... Следовательно, одно лицо может являться членом нескольких единиц самоуправления.”31(31 Вороненко А.В. (сост.) Местное управление и самоуправление в крупных го-родах зарубежных стран. – М.: МГЦНТИ, 1990. – С.3.) Затраты на организацию местного самоуправления могут быть рассмотрены как инвестиции в социальный капитал. Составляющую социального капитала, связанную с организацией взаимодействия граждан и организаций, направленного на решение проблем города и создание социальной инфраструктуры, я предложил бы назвать муниципальным капиталом. Каждый опыт успешного добровольного сотрудничества (будь то в установке кодовых замков в подъездах, проведении экологической экспертизы, или облечении процедуры регистрации предприятий розничной торговли) умножает муниципальный капитал и способствует расширению зоны взаимного доверия. На момент проведения исследования можно было выделить 3 группы, чей уровень информированности о деятельности муниципалитета существенно превосходил средние показатели: 1) женщины предпенсионного и пенсионного возрастов; 2) руководители бюджетных организаций; 3) предприниматели, действующие без образования юридического лица и владеющие торговыми палатками. Очевидно, что деятельностью муниципалитета интересуются именно те, кто рассчитывает что-либо получить от муниципальной власти либо каким-то образом зависит от ее решений. Но речь идет не просто о пассивном ожидании муниципальной помощи, а о самоорганизации заинтересованных групп в процессе взаимодействия с муниципальной властью. Так, предприниматели и директора школ, расположенных на территории округа, высказываются за создание собственных консультативных органов при муниципалитете. Пенсионеры образуют менее формализованные, но вполне действенные социальные сети. Таким образом, социальное структурирование вокруг муниципальных органов уже происходит, хотя пока этот процесс и не набрал максимальной скорости. В петербургском контексте задачей муниципалитетов на ближайшую перспективу является оказание давления на региональную власть с целью расширения полномочий органов МСУ. Муниципалитеты должны перерасти свою нынешнюю роль общественных организаций и стать собственно муниципальной властью, перейдя при этом с микрорайонного на районный уровень. Если эту проблему удастся решить в ближайшие годы, то накопленный опыт не пропадет зря. В.Э. Гончаров Вызов профессионализма Связи с общественностью в политике сегодня все чаще воспринимаются как сфера профессиональных интересов политических консультантов. Муниципальная политика в данном случае исключением не является. Но именно на муниципальном уровне острее всего проявляется фундаментальное противоречие, характерное для всей современной демократической политики. Речь идет о проблеме обеспечения легитимации политической системы в ситуации, когда все сложнее обеспечить массовое политическое участие. Одной из причин снижения уровня массового политического участия является признание гражданами невозможности эффективного воздействия на сложный механизм политической системы, действительные пружины которого находятся за пределами их досягаемости. Реализация идеи государства всеобщего благосостояния повлекла за собою лавинообразный рост государственного аппарата. При этом задачи политического управления расширились, что потребовало дополнительного привлечения экспертной компетенции. Кроме того, переход к информационному обществу оказался связан с изменением привычной структуры политической коммуникации, которая также превратилась в удел профессионалов. Рассмотрим этот аспект проблемы политического профессионализма. Профессионализм возникает в результате специализации на определенной деятельности, которая возможна лишь в обществе, основанном на принципе разделения труда. Классическая социальная теория рассматривала феномен разделения труда в связи с процессом общественной дифференциации и модернизации, понимаемой как вектор социальной эволюции.32 (32 См.: Штомпка П. Социология социальных изменений. – М.: Аспект Пресс, 1996. – С.142.)В частности, Эмиль Дюркгейм видел именно в разделении труда важнейшую предпосылку формирования органической солидарности современного общества.33(33 См.: Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. – М.: Канон, 1996.) С другой стороны, профессионализм противостоит мифологизированным представлениям о “естественной полнокровной жизни”, где человек не связан путами стандартизированного рутинного ежедневного труда. Разделение труда проникает в ткань социальных отношений постепенно, преодолевая естественную подозрительность со стороны людей, которые вынуждены все чаще признавать свою некомпетентность в самых разных сферах. Возможно, именно поэтому преодоление разделения труда как предпосылки отчуждения воспринималось насущной задачей многими идеологиями и прогрессистского и архаического толка. “Как только начинается разделение труда, – писали основоположники марксизма, – у каждого появляется какой-нибудь определенный, исключительный круг деятельности, который ему навязывается и из которого он не может выйти: он – охотник, рыбак или пастух, или же критический критик и должен оставаться таковым, если не хочет лишиться средств к жизни”, в то время как коммунистическое общество “регулирует все производство и именно поэтому создает для меня возможность делать сегодня одно, а завтра – другое, утром охотиться, после полудня ловить рыбу, вечером заниматься скотоводством, после ужина предаваться критике, как душе угодно, – не делая меня, в силу этого, охотником, рыбаком, пастухом или критиком”.34(34 Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология. – М.: Политиздат, 1988. – С.31.) Кроме этой утопической идеологической перспективы есть и другие причины для настороженно-негативного отношения к политическому профессионализму. Первая причина основывается на “обыденной компетенции” человека современного общества. Политика наряду с образованием и медициной относится к числу тех несчастливых областей человеческой жизни, в которых каждый обыватель без тени сомнения мнит себя специалистом. В самом деле, каждому в жизни приходится учиться, лечиться и участвовать в принятии неочевидных (политических) решений хотя бы на уровне семьи. Исходя из этого проблемы медицины, образования и политики являются приоритетной сферой обсуждения в дискурсе “пикейных жилетов”. Но политика отличается от прочих сфер “обыденной компетенции” еще и тем, что в рамках идеологии демократического государства гражданин не только может, но даже обязан вырабатывать собственную позицию по довольно широкому кругу политических проблем. Предполагается, что выбор политического курса основывается главным образом на ценностях и интересах различных социальных групп, а следовательно, нет и не может быть никаких объективных и общезначимых критериев предпочтительности одних политических решений другим. Таким образом, для участия гражданина в политике не требуется никакой специальной компетенции. Специальная квалификация требуется лишь для реализации политического курса, а не для принятия политических решений. В рамках данной логики политический лидер также не обязан обладать глубокими познаниями, а лишь волей, решительностью и настойчивостью, для обуздания профессионального бюрократического политического аппарата и контроля над действиями подчиненных ему профессионалов. Политический лидер типологически близок рядовому гражданину. Они вместе противостоят профессиональным управленцам, не давая последним возможности навязывать обществу свои интересы, прикрываясь профессиональными знаниями. Отсюда и “глубоко укоренившаяся в сознании людей потребность в идеальном Цинциннате, т. е. в кандидате, который должен быть “человеком от сохи”, родившимся в бревенчатом домишке, неискушенным в политике, неподготовленным и не пользующимся услугами консультантов. Считается, что вышедшие из народа политики будут чураться ухищрений современных медиа и прочих манипуляций. То, что мы не требуем подобной же простоты и непрофессионализма от работающих в любой другой сфере, нас не смущает”.35(35 Перлматтер Д. Введение // Справочник по политическому консультирова-нию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С.XVII.) Суть дела состоит в том, что граждане плохо представляют реальную работу политической системы, не хотят тратить время на ее изучение и силы на участие в политическом процессе, но при этом твердо уверены в своем моральном превосходстве над политиками. Таким образом, распространенные в массовом сознании и повседневных социальных практиках “контрпрофессиональные” политические установки не сводятся к обычному предрассудку, а воспроизводятся и поддерживаются доминирующей культурой современного (модернизированного) общества. Реальная политическая практика никогда не соответствовала этим установкам, но в конце ХХ века неразрешимость противоречия между идеальным образом непрофессиональной (общенародной) демократической политики и фактической организацией политического процесса стала, наконец, достоянием массового сознания. Несколько взаимосвязанных тенденций проявились в этот период со всей очевидностью. Радикально трансформировалась структура политической коммуникации. В современной демократической политике доступ в СМИ является одним из ключевых условий политического успеха. Для публичного политика общенационального масштаба действует принцип “если тебя нет в телевизоре, значит тебя просто нет”. Политиков нового типа иногда сравнивают со звездами шоу-бизнеса.36(36 Moloney K. The Rise and Fall of Spin: Changes of Fashion in the presentation of UK Politics // Journal of Public Affairs. – 2001. – Vol. 1. – No. 2. – Р.124.) Как правило, эти сравнения делают для того, чтобы подчеркнуть, что форма политики, ее имидж стал превалировать над содержанием. Популярность достается тем политическим лидерам, которые научились создавать информационные поводы в телевизионном формате и эффективно воздействовать на СМИ в целом. Эта деятельность потребовала высокого уровня компетенции, который могли обеспечить профессионалы из сферы коммерческой рекламы, и медиатехнологий. Первопроходцем на этом пути в очередной раз стали США, где впервые был употреблен термин “спин-докторинг”. В американском словаре политических терминов возникновение словосочетания “спин-доктор” относят к 1984 году, когда оно было впервые употреблено в передовице “Нью-Йорк Таймс”, где так были названы агенты по связям с общественностью высокой квалификации, стремящиеся предложить журналистам использовать готовые интерпретации для описания только что завершившихся телевизионных дебатов между Рональдом Рейганом и Уолтером Мондейлом.37(37 Safire W. Satire's New Political Dictionary. The Definitive Guide to the New Language of Politics, 3rd edn. – New York: Random House, 1993. – Р. 740–741.) Термин “спин”, судя по всему, был заимствован из лексики телевизионных комментаторов бейсбольных матчей, и обозначал изначально особенно сложный, закрученный удар по мячу, а “доктор” появился для указания на высокую квалификацию исполнителей обманных приемов. Европейские исследователи определяют термин “спин-доктор” следующим образом: “некто, преимущественно в сфере политики, старающийся воздействовать на общественное мнение, искажая информацию, которую публика получает через СМИ”.38(38 Esser F., Reinemann C., Fan D. Spin Doctoring in British and German Election Campaigns: How the Press is Being Confronted with a New Quality of Political PR // European Journal of Communication. – Jun2000. – Vol. 15. – Issue 2. – Р.212.) При этом, по их мнению, данный термин имеет ряд зловещих коннотаций, таких как манипулятор, конспиратор, пропагандист, и даже злая сила в сердце публичной политики.39(39 Там же.) В Великобритании термин “спин-доктор” приобрел более широкий смысл, чем в США, включив в себя “все виды политических консультантов, PR-специалистов и сотрудников избирательных штабов”.40(40 Там же. – Р.213.) Термин “спин-докторинг” первоначально использовался как негативная характеристика медиа-ориентированной деятельности политических консультантов. В связи с этим в качестве альтернативного термина некоторые специалисты используют словосочетание “покорение СМИ”. На наш взгляд, избегать термина “спин-докторинг” не нужно. В данном случае применимо правило: “хоть горшком назови, только в печь не ставь”. Как известно, жаргонные термины “коп” и “мент” изначально также имели негативнопренебрежительный оттенок, а теперь без малейшего смущения используются американскими полицейскими и российскими милиционерами для обозначения своей профессии. Поскольку же прямая калька с английского в российском словоупотреблении утрачивает все негативные коннотации, то весьма вероятно, что именно это словосочетание станет основным обозначением профессиональной деятельности в сфере политической коммуникации. Основная причина возникновения профессии политического консультанта – потребность в разделении труда, вызванная усложнением сферы политической коммуникации. Дело не в том, что для успешного руководства избирательной кампанией нужны какие-то особенные способности. Но только постоянное занятие какой-то деятельностью может позволить повысить производительность труда и снизить издержки. В любом деле существует специфическая компетенция, которую невозможно почерпнуть в учебниках, и нельзя наработать за два дня. В первую очередь, речь идет о профессиональных связях. Один из американских политических консультантов, специализирующийся на производстве рекламных роликов, утверждает: “Часто, когда я пишу сценарий ролика для телевидения или радио, в моей голове уже начинает звучать голос актера, которого собираюсь пригласить. Эти профессиональные отношения составляют “прибавочную стоимость”, которую политические профессионалы приносят кампании. Мы знаем актеров озвучения, которые обладают диапазоном и актерским мастерством для создания роликов разного типа: мягкого биографического спота, агрессивной рекламы, атаки или разъяснения”.41(41 Флетчер Б. Реклама на радио // Справочник по политическому консультиро-ванию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С. 161.) Очевидно, что профессиональный политик не может быть специалистом в таких областях политической коммуникации, как подготовка рекламных роликов или дизайн печатных материалов, а также многих других технологий спин-докторинга в избирательной кампании, к числу которых относятся: 1. Подготовка пресс-релизов, видео-релизов для новостей и материалов для радиопередач. 2. Проведение пресс-конференций. 3. Организация специальных событий, являющихся информационными поводами. 4. Встречи с редакционными коллегиями. 5. Участие в ток-шоу на радио, телевидении и в Интернете. 6. Поддержание регулярных контактов с журналистами. 7. Организация информационной поддержки со стороны организаций и групп, не вовлеченных непосредственно в избирательную кампанию. 8. Подготовка тематических статей для газет. 9. Подготовка писем редакторам со стороны значимых в местном сообществе людей. 10. Обратная связь с читателями или зрителями по результатам информационных кампаний. 42(42 См. подробнее: Джексон Б. Заслужить доверие СМИ // Справочник по поли-тическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРАМ, 2002. – С.194–202.) Эти технологии в 90-х годах перекочевали из Северной Америки в Европу, где показали свою высокую эффективность. Британский исследователь Поль Ричардс отмечает: “Спин-доктора, которых боятся и ненавидят, но перед которыми благоговеют и которым стремятся подражать, уже находятся среди нас, формируя образы, которые мы видим, и комбинируя слова, которые мы слышим. Пребывающие за сценой политики и большого бизнеса, на плечах обладателей власти и богатства, вдали от микрофонов и телевизионных камер, они занимаются своим ремеслом”.43(43 Richards P. Be Your Own Spin Doctor. A Practical Guide to Using the Media. – Harrogate: Take That, 1998. Р. 7.) Настороженность общественности по отношению к профессионалам политической коммуникации объясняется, кроме всего прочего, еще и тем обстоятельством, что их услуги весьма недешевы. Политическая карьера уже не может быть построена на голом энтузиазме. Хотя закон и не ограничивает возможности выдвижения неплатежеспособных кандидатов на выборах разного уровня, в действительности путь к политической карьере преграждает реальный финансовый ценз. Согласно известной американской шутке, для того чтобы выиграть выборы, нужны три вещи: деньги, деньги и еще раз деньги. Играют ли деньги важную роль в избирательных кампаниях? Безусловно. В тех странах, где финансовой отчетности кандидатов на выборные посты можно доверять хотя бы в минимально необходимой степени, зафиксирована однозначно интерпретируемая тенденция: затраты победителей в избирательных кампаниях, как правило, выше, чем у их оппонентов. Иначе говоря, большое количество денег не гарантирует победы, но их полное отсутствие почти всегда гарантирует поражение.44(44 Medvic S. The Effectiveness of Political Consultant as a Campaign Resource // Political Science & Politics. – 1998. – June.) В то же время зависимость политики от денежных мешков является традиционным объектом социальной критики вот уже более двух веков. В большинстве демократических стран предпринимаются разнообразные попытки законодательно ограничить размеры финансовых затрат на проведение избирательных кампаний. Такие попытки приносят результаты, но при этом нужно учитывать, что запреты будут на руку одним категориям на избирательные посты в ущерб другим. Кроме того, подобные ограничения неизбежно ограничивают и фундаментальные демократические свободы. В разных странах уже много десятилетий не смолкают дискуссии на эту тему. Ограничусь лишь цитатой из определения Верховного суда США по делу, рассматривавшемуся еще в 1976 году: “Полная свобода выражения политических взглядов, ограниченная всего лишь предельными цифрами затрат, сравнима с полной свободой езды на автомобиле как угодно далеко и как угодно часто, но при наличии всего лишь одного бака бензина”. 45(45 Закерман Э. Комитеты политических действий и финансирование кампаний // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С.77.) Вторая проблема, часто ассоциирующаяся с процессом перехода к профессиональной политической коммуникации, связана с чрезмерно острым стилем подачи преимущественно негативной информации, вместо того чтобы концентрировать внимание избирателей на позитивной программе своего кандидата или партии (с сомнительными шансами на успех). Проблема так называемых “негативных кампаний” в значительной степени связана со снижением содержательной насыщенности современной массовой политики. В действительности конкурентные выборы лишь в редкие моменты истории сводились к состязанию между политическими программами, а значительно чаще их результаты предопределялись межличностным противоборством лидеров. Чем меньше интереса проявляет публика к политической сфере вообще и электоральному состязанию в частности, тем изощреннее становятся приемы, с помощью которых политики и их консультанты стараются этот интерес привлечь. Очевидно, что негативная информация о конкуренте (в особенности связанная с обвинениями в коррупции, личной нечистоплотности, аморальности и т.п.) в большинстве случаев способна вызвать больший интерес, чем позитивная программа кандидата, большинство пунктов которой неизбежно будут иметь отношение к проблемам, о которых нормальный “средний” человек имеет в лучшем случае самое приблизительное представление. Интересно, что в коммерческой рекламе, из сферы которой пришли многие специалисты в области политической коммуникации, негативные сюжеты используются значительно реже. Различия между коммерческой и политической рекламой, а также между коммерческим и политическим PR во многом определяются специфической задачей избирательной кампании. Если выигрывает только один кандидат из десяти, то между вторым и десятым местом разницы нет. Хорошую метафору приводит американский специалист Джон Хатченс. Он описывает гипотетическую ситуацию, когда генеральный директор компании “Кока-кола” ставит перед высшим менеджментом фирмы задачу захватить за несколько месяцев 51% всего рынка. В случае неудачи компания будет расформирована, и все останутся без работы. Вполне вероятно, что финансовый директор продал бы все свободные активы и произвел масштабные заимствования для финансирования самой агрессивной в истории фирмы рекламной кампании, а вице-президент по рекламе разработал бы рекламную стратегию на тему о том, что “Пепси-кола” сделана из яда.46(46 Хатченс Дж. Покупка рекламного времени и пространства // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С.115–116.) Никому не нужен политический консультант, клиенты которого не выигрывают выборы. Специфика муниципальной политики заключается в том, что объем различных ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных органов власти, как правило, существенно уступает аналогичному потенциалу государственной власти. Кроме того, большинство муниципальных проблем носят локальный характер и не могут быть встроены в контекст классических идеологических макродискурсов. В результате складывается своеобразный парадокс муниципальной политической коммуникации. Слабость партий и непригодность идеологий создают условия для эффективного применения современных имиджевых технологий (хотя бы за счет роли личностного фактора), но отсутствие масштабных ресурсов вынуждает муниципальных политиков в большинстве случаев обходиться без помощи высокооплачиваемых специалистов в сфере политического PR. Таким образом, именно в области муниципальной политики в ближайшее время могут быть созданы новые формы политической коммуникации и опробованы новые технологии связей с общественностью. В.А. Борисов Дилемма муниципальной коммуникации: политический профессионализм против гражданской апатии В социальной науке проблемы муниципальной политики и местного самоуправления традиционно рассматриваются через призму теории демократии. Принято считать, что именно на местном уровне граждане получают опыт политического участия, легитимизирующий демократическую политическую систему в целом. В современной российской научной литературе преобладает своеобразный апологетический подход к феномену муниципальной власти, во всяком случае, в его классическом западном варианте. Профессор Петербургского университета В.А. Ачкасов приводит следующие аргументы в поддержку этой позиции: “Небольшой штат органов местного самоуправления, близость к населению позволяют им более гибко реагировать на возникающие проблемы. Более открытый характер их деятельности создает условия для оказания на них эффективного давления, когда становится очевидной их недостаточная готовность служить потребностям самоуправляющейся общины. Развитое самоуправление является в свою очередь фундаментом и стабилизатором политической системы. Растущая социальная роль местного самоуправления – важный показатель практической реализации принципов демократии”. 47(47 Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 1998. . – № 4. . – С.43.) Этот подход основан на представлении о первичном политическом сообществе, в котором каждый гражданин знаком с основными проблемами общины, каждый имеет возможность повлиять на процесс принятия решений и достаточно компетентен, для того чтобы оценить результаты воплощения этих решений в жизнь. Управляющие здесь не отрываются от общинной среды, а процесс политической коммуникации проходит в открытых и общественнополезных дискуссиях. В этом идеализированном образе муниципальной общины, наилучший образчик которого принадлежит перу Алексиса де Токвиля48(48 Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1992.), нашла отражение реальная практика европейской и американской истории того периода, когда мир за пределами общины был страшно далек от ее обитателей. Вторжение массовых коммуникаций и формирование массивных бюрократических структур не оставило камня на камне от этой идиллии. Несомненно, что муниципальная политика и сегодня продолжает оставаться школой политического участия для граждан, стремящихся в той или иной форме активно воздействовать на процесс принятия политических решений.49(49 См.: Pratchett L., Wilson D. Local government under siege //Local democracy and local government / L. Pratchett, D. Wilson (eds.) – New York: St. Martin’s Press, 1996. – P.1–19.) Родители, обеспокоенные качеством школьного образования, пенсионеры, стремящиеся улучшить качество социального обеспечения, активисты-экологи, озабоченные вопросами сохранения природной среды, – все они с высокой степенью вероятности в первую очередь обратятся со своими проблемами и пожеланиями именно в органы муниципального управления, поскольку эта власть ближе всего и доступнее рядовому гражданину. В какой мере активистам-общественникам удастся достичь своих целей – это уже другой вопрос, ответ на который зависит в значительной степени от того, какой объем полномочий закреплен за органами местного самоуправления национальным законодательством. Но в любом случае, взаимодействуя с муниципальной властью, политические активисты имеют возможность приобрести навыки воздействия на властные структуры, которые они затем смогут при желании применить с целью влияния на формирование государственного политического курса. Таким образом, в горниле муниципальной политики по-прежнему закаляются новые поколения политической элиты, хотя в последние десятилетия для демократических стран становится все более характерен иной способ политической карьеры, когда на высшие государственные посты претендуют успешные бизнесмены, не имевшие опыта “низовой” политической практики. Тем не менее, местное самоуправление успешно выполняет функцию подготовки управленческих кадров, которая становится все более значимой в условиях продолжающегося процесса ослабления политических партий.50(50 См.: Berry J. The rebirth of urban democracy. – Washington, DC: Brookings In-stitution, 1993.) Значительно хуже обстоят дела в области обеспечения массового политического участия граждан в муниципальной политике. Как известно, основной формой такого участия является голосование на выборах. Показатели электорального участия могут рассматриваться как индикатор реальной вовлеченности граждан в политические процессы. Факты свидетельствуют, что в России в выборах органов местного самоуправления принимает участие в среднем в 2 раза меньше избирателей, чем в выборах общенационального масштаба, если только эти выборы не совмещены. И надо отметить, что российская ситуация вовсе не уникальна, с аналогичными проблемами сталкиваются США и европейские страны. Возникает вопрос: “Почему же граждане не хотят принимать участие в формировании состава органов ближайшего к ним уровня власти, результаты деятельности которых они наверняка прочувствуют на себе в роли потребителей муниципальных услуг?” Проблеме объяснения уровня электорального участия посвящен огромный массив литературы, обозрение которой может увести далеко за пределы нашей темы. Остановимся только на одном аспекте данной проблемы. Дело в том, что участие в голосовании, с точки зрения каждого отдельного избирателя, – акт иррациональный. В ситуации, когда в выборах принимают участие более тысячи избирателей, вероятность того, что твой голос окажет решающее значение на исход выборов, становится ничтожной.51(51 См.: Barnes S. Electoral Behavior and Comparative Politics // Comparative poli-tics: rationality, culture, and structure / М. Lichbach , А. Zuckerman. (eds.) – Cam-bridge: Cambridge University Press, 1997. – P. 115– 141.) Следовательно, необходимы какие-то иные побудительные мотивы для того, чтобы пойти на избирательный участок. Самый простой, но непопулярный, опасный, и, в конечном счете, неэффективный способ повышения электорального участия – введение санкций за уклонение от исполнения этого “гражданского долга”. Эта мера выглядит к тому же совершенно излишней, поскольку и без нее значительно больше половины избирателей в демократических странах, как правило, принимают участие в выборах высших органов государственной власти. Во второй половине ХХ века средний уровень электорального участия в демократических странах мира составил 64%, а в странах Западной Европы – 77%.52(52 Voter Turnout from 1945 to Date: A Global Report on Political Participation. http://www.idea.int/voter_turnout/introduction.html) Наиболее убедительным объяснением различия в уровне электоральной активности избирателей на выборах национального и местного уровней, на наш взгляд, является указание на роль средств массовой информации в современном политическом процессе. СМИ, и в особенности телевидение, драматизируют восприятие политической реальности, превращая электоральную конкуренцию в захватывающий политический спектакль. Специалисты в области связей с общественностью помогают политическим лидерам не просто претендовать на наиболее адекватное отражение интересов различных групп электората, но бороться за симпатии избирателей наравне со звездами спорта и эстрады. В этом контексте участие в голосовании получает эмоциональное обоснование. Проголосовать за “своего” кандидата или “свою” политическую партию – все равно что нанести удар по воротам противника в составе “своей” футбольной команды. Конечно, мотив “гражданского долга” также нельзя списывать со счетов, но он отходит на второй план. В целом высокий уровень общенационального электорального участия достигается за счет целенаправленных действий СМИ, формирующих такую “повестку дня”, в которой выборы приобретают статус важнейшего события. Местные выборы проигрывают общенациональным в борьбе за внимание избирателей, поскольку местные СМИ по экономическим и технологическим причинам не в состоянии конкурировать с национальными и глобальными. Кроме того, границы местных сообществ становятся все более условными, а расстояния в современном мире уже не столь сильно ограничивают возможность коммуникации, как это было еще век назад. В результате место жительства теряет роль единственного и даже важнейшего фактора формирования первичного политического сообщества. Соответственно муниципальная политика традиционных соседских общин утрачивает статус фундамента демократических систем. Эту проблему необходимо решать, поскольку в противном случае демократическая государственность приобретает характер исключительно виртуальной реальности.53(53 Этот аспект современной политики довольно удачно шаржирован в амери-канском фильме «Хвост вертит собакой» и в романе Виктора Пелевина «Genera-tion ‘П’».) Как следствие, в развитых странах, несмотря на продолжающийся рост благосостояния, снижаются показатели доверия граждан к правительству, и растет уровень политического цинизма.54(54 См.: Доган М. Эрозия доверия в развитых демократиях // Мировая экономи-ка и международные отношения. – 1999. – № 5. – С.85–93. ) В политологической литературе обсуждаются различные способы преодоления “муниципальной апатии”. В частности, предлагается перейти к формированию первичных политических сообществ на иной основе, не связанной с местом проживания. Такими сообществами могут стать, например, сетевые структуры.55(55 См.: Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постин-дустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Academia, 1999. – С.494–505.) Однако этот вариант требует очень масштабных институциональных преобразований политических систем с трудно предсказуемыми последствиями. К тому же его осуществление требует уровня технологического развития, еще не достигнутого Россией. Более детального рассмотрения, на наш взгляд, заслуживает идея профессионализации локальной политической коммуникации, выдвинутая немецким исследователем Сабиной Лэнг. Лэнг исходит из того, что местные (локальные) сообщества не стоит списывать со счетов и в информационном обществе. “На рубеже столетий, – пишет она, – локальное остается прибежищем реальности в противовес виртуальности, конкретности в противовес абстракции и гражданского участия в противовес гегемонии интересов глобального капитала.”56(56 Lang S. NGOs, Local Governance, and Political Communication Processes in Germany // Political Communication. – 2000. – Vol.17. – Р.384.) Граждане своими силами не в состоянии разорвать оковы повседневности ради придания новых жизненных сил местному политическому сообществу. Им необходима помощь институциональных посредников. Когда-то в роли таких посредников выступали партии. Но вертикальная структура политических партий неизбежно ведет к ущемлению локального ради перспектив общенационального электорального успеха. Следовательно, необходимы иные институциональные посредники, способные организовать на местном уровне профессиональную политическую коммуникацию, но не зависящие от привилегированных социальных групп и корпоративных субсидий. Профессионализация политической коммуникации стала одной из доминирующих тенденций демократической политики во второй половине ХХ века. К числу новых профессионалов принято относить специалистов в той или иной сфере политического процесса, обладающих высоким уровнем компетенции, которые работают на контрактной оплачиваемой основе, и, как правило, не обременены идеологическими пристрастиями либо перспективами личной политической карьеры. Итальянский исследователь Паоло Манчини выделяет две основные области, где доминирующие позиции заняли новые профессионалы политики: избирательные кампании и экспертное обеспечение политических решений.57(57 Mancini P. New frontiers in political professionalism // Political Communication. – 1999. – Jul-Sep. – Vol. 16. – Issue 3. – Р.231–246.) При этом в политическом процессе остается еще много свободных ниш, ожидающих прихода профессионалов. Политика в современном мире не может оставаться уделом любителей, апеллирующих к той или иной идеологической традиции. По мнению Лэнг, профессиональным обеспечением локальной политической коммуникации способны заняться некоммерческие организации местного уровня. В самом деле, значение некоммерческих и неправительственных организаций в политическом процессе локального и регионального уровня в последние годы растет. По данным исследования, на результаты которого ссылается Лэнг, за период 1990–1999 годов в Австрии, Германии, Великобритании и Нидерландах количество зафиксированных ежегодных контактов региональных органов власти с представителями неправительственных и некоммерческих организаций выросло более чем в 2 раза.58(58 Lang S. Ibid.. – Р.385.) Такого рода организации не являются частью вертикальных структур, но при этом способны находить внешние источники финансирования своей деятельности за счет грантовой поддержки со стороны государства и различных фондов, как национальных, так и международных. Тем не менее, именно этот аспект аргументации Лэнг вызывает существенные сомнения, во всяком случае, при попытке адаптации ее концепции к современной российской практике. Инфраструктура грантового финансирования общественной деятельности развита, главным образом, в богатых странах Западной Европы и Северной Америки. К тому же, погоня за грантами, как показывает опыт, быстро превращается в основное занятие общественной организации, исходные цели и задачи которой при этом остаются в забвении. Наконец, дискретный характер грантовой поддержки не позволяет обеспечивать стабильность структур информационного обмена в первичном политическом сообществе. На наш взгляд, профессиональные коммуникативные структуры в муниципальной политике действительно должны иметь негосударственный и некоммерческий характер. Но их финансирование может осуществляться за счет государственных средств. Во многих странах Западной Европы практикуется государственное финансирование политических партий с тем, чтобы обеспечить относительную стабильность их деятельности и предотвратить коррупцию, возникающую в результате финансовой зависимости политиков от могущественных корпораций.59(59 См.: Пшизова С. Финансирование политического рынка: теоретические ас-пекты практических проблем // Политические исследования. – 2002. – № 1, 2.) В результате политические партии все более отчетливо приобретают двойственную государственно-общественную природу. Такую же двойственную природу имеют и органы местного самоуправления. В качестве органов власти муниципалитеты опираются на потенциал государственного легитимного насилия и не особенно отличаются от органов государственного управления. Исходя из этого юристы часто трактуют местное самоуправление просто как “форму децентрализации государственной власти”60(60 Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. – М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002. – С.63.), не оспаривая при этом его идеологическое значение в качестве “выражения свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться со своими собственными приоритетами”.61(61 Там же. – С.14.) С этой “прагматической” интерпретацией института местного самоуправления также нельзя согласиться безоговорочно. Общественный характер местного самоуправления имеет не только идеологическую, но и функциональную природу. Первичное политическое сообщество не может и не должно относиться к своим членам беспристрастно, а государство просто обязано сохранять формальную беспристрастность по отношению ко всем гражданам. Таким образом, проблема приобретает следующий вид: может ли и должно ли государство финансировать профессионализацию локальной политической коммуникации на “предвластном” уровне? Ответ не очевиден. С одной стороны, деградация локальной политической коммуникации и снижение уровня локального политического участия приобретает характер, опасный для легитимности всей политической системы. С этим необходимо что-то делать, поскольку нет ни малейших оснований надеяться на то, что ситуация изменится сама собой. В то же время приходится признать, что иных социальных субъектов, кроме государства, заинтересованных в повышении уровня политического участия на местном уровне, и располагающих необходимыми ресурсами, в России нет. С другой стороны, чрезмерная государственная экспансия в стране, где не получило надлежащего развития гражданское общество, опасна. Никому не нужны новые бюрократические структуры, не зависящие от граждан, поскольку финансирование идет “сверху”, а не “снизу”. Не совсем понятно также, могут ли структуры профессиональной локальной политической коммуникации формироваться выборным путем или потребуются формализованные процедуры конкурсного отбора. Все эти проблемы требуют более детального обсуждения. Не вызывает сомнений одно – необходимо восстановить жизнеспособность первичных политических сообществ. И привлечение профессионалов политической коммуникации к решению этой задачи может оказаться эффективным средством реализации данной задачи. В.А. Борисов Муниципальная корпоративная культура В последние годы мы уже привыкли к тому, что государство рассматривается как аналог большой корпорации, где в роли акционеров выступают все граждане страны. В отличие от государства в целом, органы местного самоуправления воспринимаются как подобие самодеятельной общественной организации, поэтому некоторые исследователи склонны относить муниципалитеты к числу некоммерческих организаций, наряду с обществами собаководов и филателистов. Между тем, несколько веков назад корпоративный характер муниципалитетов казался самоочевидным. В своей классической работе Макс Вебер отмечал: “В средние века город был скрепленной клятвой “коммуной” и считался в правовом смысле “корпорацией”.62(62 Вебер М. Город // Вебер М. Избранное. Образ общества. – М.: Юрист, 1994. – С.340–341.) Ее члены, “квалифицированные как городские землевладельцы, несли особые повинности, выполняли определенные обязанности и обладали известными привилегиями: рыночной монополией, складочным правом, привилегиями в ремесле и правом на ремесленный банк, участием в городском суде, особым военным и налоговым положением”.63(63 Там же.) Без корпоративных прав, местное сообщество не смогло бы решить стоящие перед ним проблемы. В самом деле, “как частная корпорация община имела свое имущество, свое хозяйство, свой бюджет, улицы, дороги, водные пути, здания. Она владела также землей. По существу дела, общине принадлежало имущество, предназначенное для общественных потребностей”.64(64 Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. – М.: Юрист, 2002. – С.22–23. ) Но специфической особенностью корпорации является ее до некоторой степени закрытый характер. “Вход” в состав корпорации не может быть абсолютно свободным. В противном случае совместные действия членов корпорации потеряют рациональный характер, поскольку их плодами могут воспользоваться те, кто не вкладывал собственных усилий и не нес расходов, связанных с реализацией корпоративных проектов. Иными словами, на повестку дня встанет известная проблема “безбилетника”, для решения которой государство вынуждено содержать мощный аппарат насилия. Но корпоративная власть по отношению к членам корпорации не может быть столь же широкой, как власть государства по отношению к своим гражданам, поскольку именно государство, по определению, сохраняет за собою монополию на применение легитимного насилия. Более того, корпорации создаются и распадаются на добровольной основе, а самым страшным наказанием, применимым корпоративной властью по отношению к ее членам может быть лишь исключение из ее рядов. Коммунальные общины нередко устанавливали различные цензы, ограничивающие возможности доступа в их состав. Так, например, в уставе коммуны французского города Лаона в XII веке содержалось требование, согласно которому лица, принимаемые в состав коммуны, были обязаны в течение первого года выстроить дом, либо приобрести виноградник, либо доказать обладание определенным имуществом, чтобы в случае привлечения к суду иметь достаточное материальное обеспечение для уплаты штрафов.65(65 Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / Под ред. Л.С. Мамута. – М.: Наука, 1995. – С.80.) В этом случае община приобретала рычаги для воздействия на своих членов, а члены муниципальной корпорации – ощутимые стимулы для заботы об общинном благополучии, поскольку от этого зависело и их собственное благосостояние. Впрочем, средневековые социальные технологии по понятным причинам не могут быть воспроизведены в XXI веке. Вопрос о том, входить или не входить в муниципальное сообщество более не стоит перед человеком, во всяком случае, в развитых индустриальных государствах. Каждый гражданин, желает он того или нет, является членом муниципального сообщества просто на том основании, что он проживает на его территории. При этом степень заинтересованности жителей в делах сообщества может быть очень разной, что проявляется, в частности, в период выборов в органы местного самоуправления. Тем не менее, нельзя сказать, что муниципалитеты окончательно утратили характер корпораций. В руках муниципальных органов управления находятся различные ресурсы, в том числе собственность, приносящая доход. Собранные средства аккумулируются в бюджете для финансирования программ в интересах жителей муниципальной общины (членов корпорации). Другое дело, что основные средства, поступающие в распоряжение муниципалитетов, поступают, как правило, от государства. Это может быть часть налогов, собранных на территории муниципального образования, либо фиксированная сумма государственных субсидий. В любом случае, муниципалитеты получают эти средства в свое распоряжение с помощью фискального аппарата государства. Следовательно, муниципальная община в наше время представляет собою корпорацию с недобровольным членством, которая прямо или косвенно субсидируется государством. Вместе с тем, муниципальная община очень многим отличается от прочих субсидируемых государством корпораций. Во-первых, это корпорация самоуправляющаяся, а во-вторых, она наследует традиции более древние, чем само государство. Роль местного самоуправления в политической системе современного общества не сводится к производству и распределению общественных благ. Именно на этом уровне формируется демократическая политическая культура, в основе которой лежит возможность непосредственного участия граждан в социальном управлении, отсутствующая на более высоких уровнях социальной организации. Но культура муниципальной демократии остается при этом корпоративной культурой в том же самом смысле, в котором складываются базовые культурные нормы в результате повторяющихся взаимодействий во всех стабильных организациях. Проблема корпоративной культуры занимает важное место в составе теории общественных связей.66(66 См., например: Капитонов Э., Капитонов А. Корпоративная культура: со-циологический аспект. – М.: Росиздат, 2002; Спивак В.А. Корпоративная культу-ра: Теория и практика. – СПб: Питер, 2001.) При этом внимание исследователей данного феномена обычно концентрируется на взаимосвязях между ценностями членов корпорации и ее конкурентоспособностью. Солидарная корпоративная культура рассматривается экономистами как ценное и вполне измеримое качество компании, которое имеет конкретное финансовое выражение.67(67 См.: Yungwook K. Measuring the Economic Value of Public Relations // Journal of Public Relations Research. – Jan2001. – Vol. 13. – Issue 1. – P. 3–27.) Но в составе корпоративной культуры муниципальной общины можно выделить ряд специфических компонентов, характерных именно для нее. Проблема корпоративной культуры в местных сообществах может быть рассмотрена в двух аспектах. Представительный орган местного самоуправления и его аппарат представляют собою обычную иерахическую структуру, в которой используется особый стиль управления, и где, следовательно, существует особенная организационная культура. Но эта организационная культура является только одним из элементов муниципальной корпоративной культуры, понимаемой в широком смысле. Эта культура включает в себя совокупность ценностных установок, практик и стилей поведения всех членов муниципальной общины, а не только ее аппарата управления. В качестве важнейшего параметра муниципальной корпоративной культуры можно выделить уровень общинной интеграции.68(68 См.: McLeod J., Daily K. Community integration, local media use, and demo-cratic processes // Communication Research. – 1996. – Vol. 23. – Issue 2. – P.179–210. ) Очевидно, что при низком уровне общинной интеграции возрастет уровень трансакционных издержек при организации любых совместных проектов. Общинная интеграция предполагает наличие у членов общины четкого и однозначного представления о границах местного сообщества, а также явного либо имплицитного чувства гордости за свою принадлежность к нему. Вторым параметром муниципальной корпоративной культуры является уровень участия членов общины в делах сообщества. Как правило, этот параметр в значительной степени определяется предыдущим. Но возможна ситуация, когда низкий уровень участия в некоторых аспектах муниципального самоуправления может сочетаться с высоким уровнем общинной интеграции. Например, в рамках “традиционно-приходского” типа политической культуры, описанного в классической работе Г. Алмонда и С. Верба, стойкая приверженность к коллективным ценностям сочетается с безразличием по отношению к избирательным кампаниям.69(69 Almond G., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. – London: SAGE, 1989. – Р.115.) Третьим параметром муниципальной корпоративной культуры можно считать стандарты корпоративного управления. Открытость и прозрачность процедуры принятия решений, четкое разделение ответственности между различными органами муниципального управления, как правило, стимулируют рост участия членов сообщества в его делах. В современной России формирование муниципальной корпоративной культуры сталкивается с рядом трудностей объективного характера. Поскольку система местного самоуправления создавалась в 90-х годах путем законодательного регулирования “сверху”, то взаимосвязь между юридически оформившимися муниципальными образованиями и местными сообществами утратила самоочевидный характер. В результате в некоторых случаях муниципалитет не закреплял юридически уже существующую общинную интеграцию, а пытался создавать общину “с нуля”. Это характерно в первую очередь для петербургских (за исключением пригородов) и в несколько меньшей степени для московских муниципальных образований. Если границы муниципального образования проведены произвольно и жители соседних домов на одной улице оказываются членами разных местных сообществ, то отсутствуют объективные основания для процесса общинной интеграции. Низкий уровень участия граждан в муниципальном управлении в целом и муниципальных выборах в особенности связан с культурным наследием советского периода. Хотя демократические выборы за прошедшие 15 лет стали привычной процедурой, возможность с их помощью влиять на формирование политического курса по-прежнему не воспринимается многими как реальность. В стране с многовековыми традициями политической централизации только выборы общенационального уровня, освещаемые в федеральных СМИ, привлекают всеобщий интерес. Как следствие, относительно невысокий уровень электорального участия фиксируется даже в высоко интегрированных местных сообществах (например, в небольших городах и поселках). Наконец, стандарты корпоративного управления в муниципальных образованиях не могут существенно отличаться от доминирующих в российской экономике и политике практик. Закрепление в деятельности муниципальной власти принципов открытой публичной политики требует в качестве одного из основных условий наличия не зависимых от власти СМИ, заинтересованных в освещении местных проблем.70(70 См.: Выстраивание отношений между муниципалитетами, общественно-стью и СМИ. – Новосибирск: Новосибирская школа гражданского общества, 2001. – С.10.) Но такие СМИ не могут существовать без соответствующей экономической базы, а при низкой покупательной способности населения во многих регионах розничные продажи и реклама не способны обеспечить такую базу. СМИ, финансируемые либо субсидируемые из бюджета, способны позитивно влиять на уровень общинной интеграции, но не могут обеспечить прозрачности корпоративного управления. Проблема управления корпоративной культурой относится к числу вопросов, недостаточно изученных теорией менеджмента и связей с общественностью. Попытки прямолинейного вмешательства в организационные ценности могут быть чреваты непредсказуемыми последствиями. Для того чтобы целенаправленно формировать корпоративную культуру, необходимо иметь четкое и обоснованное представление о желаемом направлении изменений. Очевидно, что не существует единого набора ценностей, пригодного для любой организации в любой период времени. На первый взгляд кажется, что эффективной деятельности муниципалитета благоприятствуют максимально высокие уровни общинной интеграции, политического участия и прозрачности муниципального управления. Но в действительности этот вопрос более сложен. Максимальная общинная интеграция свидетельствует о том, что между членами сообщества и остальным миром существует непроходимая ценностная граница. Подобное случается с поселениями, созданными приверженцами тоталитарных сект, для которых весь мир делится на своих и чужих. В современном информационном обществе изолированные от окружающего мира общины не могут рассчитывать на процветание. Стопроцентный уровень политического участия также является свидетельством социального неблагополучия. Такое участие возможно либо в период кризисов, затрагивающих каждого члена общины, либо под воздействием особо сильных стимулов (например, штрафов за уклонение от голосования), реализуемых в условиях очень жесткого политического режима, как правило, несовместимого с принципом свободы политической коммуникации. Наконец, тотальная прозрачность управления попросту недостижима. Невозможно рассматривать публично все текущие вопросы. Кроме того, деятельность представительных муниципальных органов должна оцениваться по ее результатам, а результаты не всегда ощущаются моментально всеми членами сообщества. Следовательно, периоды дискуссий и выработки политического курса в местных сообществах должны чередоваться с периодами реализации намеченной программы. Тем не менее, для современной России описанные выше проблемы, связанные с чрезмерностью общинной интеграции, политического участия и прозрачности управления, пока кажутся не актуальными. Следовательно, на настоящем этапе становления российского местного самоуправления можно ориентироваться на увеличение описанных параметров муниципальной корпоративной культуры. В целях реализации этой стратегии формирования муниципальной корпоративной культуры могут быть использованы многие средства из арсенала связей с общественностью в сфере бизнеса. Проще всего применить эти средства к работе органов муниципального управления (организационной культуры). В составе организационной культуры муниципалитета можно выделить такие важнейшие элементы, как: o o o модели принятия решений; принципы делового взаимодействия; структура внутренней коммуникации. Стратегические, тактические и оперативные решения в муниципалитете могут приниматься различными способами. Эффективный управленческий процесс предполагает четкое описание процедуры принятия решений в зависимости от характеристик проблемы. Принципиально важные решения стратегического характера должны приниматься на основе предварительного коллегиального обсуждения. Зато реализация принятых стратегических решений и их детализация в решениях тактических и оперативных не должна затягиваться в бесконечных обсуждениях и тормозиться взаимным перекладыванием ответственности. Следовательно, после того, как стратегические цели поставлены, ответственность за формулировку прикладных задач и их решение должна делегироваться конкретным исполнителям. Степень свободы исполнителей должна быть достаточно высока, а контроль необходимо осуществлять по результатам работы, не вмешиваясь в детали без особой необходимости. Вместе с тем, механизмы “обратной связи” в организации должны непрерывно обеспечивать информационный обмен, поскольку проблемы всегда легче решать в момент их зарождения. Конечно, эти рекомендации носят достаточно общий и очевидный характер, но их воплощение в жизнь представляет собою не самую простую задачу для руководства муниципалитета. В каждом органе муниципальной власти возникает свой особый управленческий стиль, обусловленный как организационной культурой муниципалитета, так и корпоративной культурой общины. Таким образом, обобщение реального опыта формирования корпоративных культур в российском местном самоуправлении является насущной задачей как для исследователей муниципальной политики, так и для специалистов в области связей с общественностью. К.А Гусев Муниципальная власть и коммерческие структуры: способы взаимодействия Следует признать, что взаимодействие с общественностью на практике нередко начинается там, где есть негативная информация. Борьба с реальными или потенциальными потрясениями проводится методами кризисного управления и паблик рилейшнз (ПР), т.е. комплексом приемов рилайтерства (общественной коммуникации). Методами ПР, при их профессиональном и творческом использовании, можно снимать общественную напряженность, возвращать доверие граждан к общественным устоям, власти и деловым кругам. Но следует помнить, что ПР-акции должны вестись постоянно. Информации, которая способствует позитивному восприятию власти обществом, придется пробиться через самые разнообразные формы непонимания. Приемам формирования позитивного имиджа (т.е. правильного позиционирования органа власти и конкретных руководителей таким образом, чтобы их подлинные достоинства были очевидны, а неизбежные недостатки не воспринимались как катастрофические) социальной рекламы и политического маркетинга посвящены многочисленные исследования. Мы же рассматриваем эту проблему, используя принципы “идеалистической модели ПР”. Достоинства власти и реальные достижения (а не “мыльные пузыри” грязных технологий) нужно постоянно подчеркивать. Новые идеи, проекты, предложения, особенно, если им есть реальное противодействие, когда эти проекты ущемляют те или иные значимые интересы, необходимо представить общественности. Назовем основные этапы любой акции стратегического социально-политического маркетинга, помня, что задача последнего – удовлетворение потребностей граждан в условиях устойчивого, не нарушающего социокультурный и экологический баланс, развития: общая маркетинговая кампания (имеет целью дать представление об идее или проекте); анализ состояния общественного мнения (опросы, анализ сообщений СМИ, обработка информации, полученной из писем и обращений граждан, приемов посетителей, личных встреч, “горячего телефона” и т. п.); определение сегментов общественного мнения (противники, сочувствующие, сторонники, не определившиеся) и основных характеристик каждого сегмента (социальных, психологических, иных); анализ средств воздействия (необходимо сочетание различных методов воздействия, но, возможно, для конкретной ситуации выделяется приоритетный). Например, упор можно сделать на личное общение, если противники проекта – сегментированная аудитория (пенсионеры и тому подобное), на электронных средствах информации, если предполагается массовое воздействие; разработка плана конкретных мероприятий, проведение его в несколько этапов, корректировки по итогам каждого этапа. Приемы политической рекламы должны применяться ПР-службой любого властного органа постоянно. Ряд важнейших черт такой рекламы перечислен ниже: основой рекламы должны быть подлинные успехи властной структуры в решении проблем населения, а “раскручивание” любого нового проекта следует предварять его детальным правовым, финансово-экономическим, экологическим, иным специальным обоснованием; планы рекламных акций принимаются регулярно (ежегодно или ежеквартально), а их корректировка, детализация, уточнение являются постоянной заботой ПР-отдела. Разработка плана рекламы обязательно предполагает: четкую постановку задач каждой рекламной акции; персональную ответственность. Обязательна публикация, сопровождаемая комментариями, всех нормативных актов, принятых муниципалитетом. Наряду с публикацией законов и распоряжений в официальных сборниках нормативных актов и периодических изданиях, учрежденных тем или иным органом власти, следует, не экономя на затратах по правовому воспитанию населения, напечатать хотя бы те документы, которые непосредственно затрагивают жизнь многих граждан, в массовых, рекламных, иных широко распространяемых изданиях. Комментарии, опубликованные вместе с нормативными актами, наряду с публицистическими статьями и интервью с высокопоставленными представителями власти, в которых обосновывается важность этих документов, должны быть, прежде всего, даны квалифицированными юристами. Важнейшим элементом взаимодействия с общественностью является регулярное общение с гражданами. В этом играют огромную роль постоянно действующие приемные, контактные телефоны, непротокольные, без оповещения нижестоящих начальников, чтобы избежать “потемкинских деревень”, посещения первыми лицами массовых мероприятий, трудовых коллективов, других мест, где возможно неформальное общение с гражданами. Сотрудники ПР-службы, работающие в приемных, на контактном телефоне, организующие встречи с руководителями, должны иметь хотя бы базовые знания в сфере психологии и конфликтологии, уметь достойно реагировать на, как правило, вполне справедливое возмущение граждан, уметь выделить подлинные причины конфликта, первоочередные меры по его локализации. Работа с письмами, просьбами, обращениями граждан должна обязательно предусматривать следующие моменты: строгое распределение обязанностей внутри службы по работе с обращениями граждан, персональную ответственность, схему четкого прохождения любого обращения “по инстанциям”, во избежание “отфутболивания” или потерь информации; любая просьба или идея, высказанная гражданами в устной форме или по телефону, должна быть зафиксирована, а ответ на каждое письменное обращение – обязателен; правовая четкость, оперативность в работе с любым обращением; использование обращений граждан при анализе состояния общественного мнения, а также при подготовке проектов нормативных актов. Постоянно функционирующие приемная и “горячий телефон” должны отвечать следующим минимальным критериям: доступность информации о месте и времени работы приемной, регулярное оповещение о координатах приемной и контактном телефоне и, разумеется, их изменении, через местное радио, телевидение, прессу; консультационное обеспечение (юристы, психологи) деятельности приемной и контактного телефона. Качество принятия решений, важнейший критерий эффективности деятельности власти, трудно оценить. Тем не менее, это задача именно ПР-службы – указать на недостатки органа власти, ведущие к низкому авторитету последнего у населения, выявить пути совершенствования работы управленцев. Оценка качества решений – также весьма творческая работа, но несколько критериев, без которых при анализе эффективности деятельности власти не обойтись, укажем ниже: гарантия получения адекватной информации о путях принятия решения, его реализации, последствиях; четкость постановки задач; наличие альтернативных вариантов; анализ возможных последствий каждого из вариантов; творческое использование имеющегося опыта. Если в частном секторе эффективность управления определяется прибылью или отсутствием таковой, то в муниципальном управлении – политической поддержкой граждан или отсутствием таковой.71(71 См., например: Горохов В.М., Комаровский В.С. Связи с общественностью в органах государственной службы. – М., 1996. – С. 29; Станкевич Л.Б. Власть в свете и под покровом паблик рилейшнз // ПРдиалог. – 1998.- №2. – С. 14–15.) Одним из каналов воздействия на власть является лоббирование, процесс оказания влиятельными группами интересов давления на политику. Большей частью под “лобби” понимают специалистов по организации неформальной коммуникации между двумя “кланами” сильных мира сего, крупным бизнесом и государственной властью. Все отрицательные моменты, связанные с этим явлением, невозможно оспорить. Мы отметим, что перевести лоббирование в цивилизованное русло политического представительства интересов деловых кругов, соответствующего нормам закона и элементарной нравственности, можно лишь совместными усилиями общественности, журналистов, “разгребателей грязи”, ответственных политиков и чиновников, сотрудников муниципалитетов и, поскольку речь идет именно о налаживании коммуникации, служб паблик рилейшнз обеих сторон, корпораций и органов власти. Способность эффективно наладить взаимодействие с “частным сектором” – один из ключевых показателей эффективности работы ПР-службы органов муниципальной власти. Специфика коммуникационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления (ОМСУ) определяется двумя моментами. Местное самоуправление работает с такими проблемами, где “грязные информационные технологии” теряют смысл. Граждане судят о деятельности ОМСУ по состоянию улиц, транспорта, социальной сферы, а не по отчетам. Отсюда следует особая важность честного диалога с населением для ОМСУ. А главная проблема заключается в недостатке средств на совершенно необходимую информационную работу. Органы власти субъектов федерации и мэрии крупных городов должны иметь собственные службы паблик рилейшнз, а муниципалитетам, районным и поселковым органам власти такие службы могут быть “не по карману”. В Петербурге ряд муниципалитетов имеет в своем составе постоянные комиссии по связям с общественностью.72(72 См., например: Гаврилов Д.А. Вот и прошел год // ПР-диалог. – 1999. – №4. – С. 22–23.) Но, как правило, ОМСУ придется ограничиться должностью пресс-секретаря или помощника руководителя по связям с общественностью. Это, поскольку в условиях многопрофильной работы требования к профессиональной подготовке пресс-атташе еще более возрастают, должны быть высококвалифицированные профессионалы, и (при всей скудности муниципального бюджета) не следует скупиться на зарплату. Консультант по ПР руководителя муниципалитета должен входить в число доверенных лиц последнего, иметь технический аппарат, хотя бы из двух-трех человек. Для организации конкретных акций придется прибегнуть к помощи независимого ПР-агентства. Можно попытаться сотрудничать с несколькими ПР-агентствами, давая различные заказы и определяя эффективность работы с каждым. Еще и по этой причине на должность пресс-атташе муниципалитета, если последний единолично занимается связями с общественностью, лучше пригласить высококлассного специалиста по ПР, имеющего опыт работы и сложившиеся связи в этой сфере. Он как профессионал может оценить качество работы приглашенных ПРконсультантов и рекомендовать руководителю продолжать сотрудничество или прекратить его по окончании срока договора. Но почти неизбежны следующие недостатки внешнего консультирования: значительные затраты времени и материальных средств на “введение” посторонних специалистов в курс дела; частая смена консультантов, почти неизбежная для постепенного нахождения приемлемого варианта, что еще более усиливает проблемы, названные выше; необходимость согласования с руководителем муниципалитета тех или иных ПР-акций, организуемых агентством, что снижает оперативность работы (этого можно избежать, если выполнить уже приведенную рекомендацию). Когда орган власти использует услуги внешних ПР-консультантов, то его прессатташе должен быть высоко оплачиваемым, близким к первому лицу и предельно ответственным профессионалом, способным согласовать с руководством лишь самую общую стратегию ПР-работы и самостоятельно ее реализовывать, сотрудничая с ПР-агентствами). Но работа с внешним агентством имеет следующие неоспоримые преимущества: плата за проведение ПР-акций напрямую связана с объемом проведенных мероприятий, поэтому плату можно корректировать, например, установив премии внешним консультантам; деловые качества специалистов из ПР-агентств не уступают, а иногда и превосходят профессиональные навыки сотрудников постоянной пресс- службы (у сотрудников агентств есть опыт работы в разных сферах, отработанные личные и деловые отношения с прессой); сотрудники ПР-агентства, не будучи зависимы от руководства властного аппарата, способны дать более объективные рекомендации. Снова отметим, что все эти позитивные моменты могут быть использованы, если пресс-секретарь руководителя муниципалитета является его ближайшим и доверенным помощником и, безусловно, опытным специалистом в области ПР. Общим способом оплаты ПР-консультантов, в силу их высокой квалификации и невозможности оценить ПР-акции “по сдельщине”, является почасовая оплата. Агентство ведет учет бюджета времени сотрудников, выставляя счет, исходя из почасовой ставки сотрудника, умноженного на его фактически отработанное время. По данным С. Блэка, анализировавшего западный опыт, накладные расходы ПР-агентства превышают зарплату консультантов примерно в 2,5 раза.73(73 См.: Блэк С. Введение в паблик рилейшнз. – Ростов-н-Д., 1998. – С. 47–48.) Договор должен предусматривать премиальные, но то, заслуживает ли работа ПР-агентства этих премиальных, определяет все тот же пресс-секретарь первого лица. Принципы работы с внешними консультантами важно знать и использовать и сотрудникам ПР-служб государственной власти. “Даже организации, имеющие хорошо себя зарекомендовавшие и эффективно работающие отделы по связям с общественностью, могут оказаться в ситуации, когда выгоднее обратиться к консультантам, – считает уже упомянутый “классик теории ПР”. – Это, чаще всего, происходит, когда речь идет об обременительных, но кратковременных заданиях”.74(74 Там же. – С. 45.) Органу местного самоуправления необходимо обеспечение постоянного контакта с гражданами. Именно муниципалитету приходится повседневно заниматься жизненно важными для каждого гражданина мелочами. И от того, как эти “мелочи” решаются, граждане судят о власти. Информация о времени приема граждан руководителями и специалистами муниципалитета должна доводиться до граждан постоянно. Нельзя ограничиться листовкой, кратким радиосообщением местной станции или одним газетным выпуском. Каждый выпуск газеты или выход в эфир должны содержать минимум общей информации о работе муниципального совета (фамилии руководителей, главных специалистов, номера их телефонов и время приема). Регулярно обновляемые информационные стенды должны располагаться во всех оживленных местах района или поселка. Необходимы постоянно действующие приемная и “горячий телефон”, причем общаться с гражданами на этих каналах связи должны люди, имеющие хотя бы минимальную психологическую и рилайтерскую подготовку. Сотрудник, отвечающий на звонки “горячей линии”, должен четко знать координаты различных аварийных служб, проверять, приняты ли меры по тому или иному обращению. Встречи с гражданами также должны быть частыми, проводиться в местах наиболее удобных для граждан (возможно, например, возрождение “красных уголков” в каждом доме, где не реже, чем раз в месяц, должны принимать граждан руководитель муниципального совета или его заместители), любые предложения и жалобы, даже не слишком содержательные, а таких, особенно от пожилых граждан, как правило, большинство, должны быть с вниманием выслушаны и взяты “на карандаш”. Регулярные социологические опросы жителей округа должны включать на следующий минимальный перечень вопросов: Социально-демографическая структура округа. Уровень удовлетворенности населения деятельностью муниципалитета. “Болевые точки” территории. Жалобы и предложения жителей. Выявление потенциальных волонтеров, готовых сотрудничать с муниципалитетом. Отметим, что диалог муниципалитета с гражданами сложно наладить даже в западных странах с развитой активистской политической культурой. “Муниципальные советы, окружные наблюдательные советы и комиссии, – пишут “классики теории ПР” С. Катлип, А. Сентер и Г. Брум, – сталкиваются с общественной апатией всякий раз, когда назначается открытое слушание вопроса, и зачастую, вынуждены сокращать заседания из-за того, что приходит слишком мало граждан, желающих высказать свое мнение, если вообще приходят”.75(75 Катлип С.М., Сентер А.Х., Брум Г.М. Паблик рилейшнз: Теория и практика. Уч. пос. 8-е изд. Пер. с англ.: – М.: Изд. Дом «Вильямс», 2000. – С. 536.) Диалог с коммерческими кругами муниципальной власти следует вести, используя, в частности, традиционные приемы фандрайзинга. Составляется лонг-листинг потенциальных доноров. По их адресам направляется описание тех проектов, на которые нет средств в местном бюджете. В краткое описание проекта должны быть включены следующие обязательные пункты: o o o o o Общая характеристика проекта – ПР-текст, описывающий общественное значение данной программы. Описание проекта. Потенциальные субъекты поддержки. Примерная смета расходов. Возможный характер спонсирования.76(76 См., например: Чумиков А.Н. Связи с общественностью: Уч. пос. – М.: Де-ло, 2000. – С. 164.) Представителям деловых кругов, особенно, малого и среднего бизнеса, нельзя забывать, что каждая фирма расположена на территории, где живут люди, с которыми следует установить благоприятные отношения. Разумеется, в отечественных реалиях диалог бизнеса с муниципальной властью и местной общественностью скорее исключение, чем правило. Коммунальные отношения, считает, например, И.П. Яковлев, это “планируемый и регулируемый процесс взаимодействия” организации и местного сообщества “во благо обеих сторон”.77(77 См.: Яковлев И.П. Паблик рилейшнз в организациях. – СПб, 1995. – С. 69.) Программа ПР, предлагаемая частной фирмой местному сообществу, должна оптимальным образом сочетать две ключевые функции ПР: изучение среды и использование комплекса методов воздействия на нее. Первая часть подобной деятельности – исследование социально-экономической и социальнопсихологической ситуации в микрорайоне или поселке. Перечислим почти очевидный ряд вопросов, на которые следует искать ответ: Социально-демографическая структура. Сложившиеся стереотипы мышления. Референтные группы и лидеры мнений. Уровень известности и уровень принятия местными жителями фирмы и ее продукции. “Болевые точки территории”, программы, на которые не хватает средств традиционно скудного муниципального бюджета и которые, поэтому, могут стать реципиентами для фирмы-донора. Социологическое изучение территории вполне может стать предметом совместной работы муниципалитета и фирм – потенциальных доноров. Не раз указывалось на тот факт, что благотворительность имеет не только и не столько альтруистические мотивы. С формированием, увы, слишком и слишком медленным, основ “цивилизованного капитализма” в сознание деловых кругов приходят “понятия”, давно известные западным бизнесменам, и складывавшиеся столетие назад у старого русского купечества. Вложения в социальную сферу сглаживают общественные противоречия. Обеспеченный и грамотный работник более эффективен и производителен, причем, как минимум, в двух аспектах. Он лучше работает, способен к восприятию инноваций. Не будучи униженным и забитым, человек наемного труда заботится о себе и своих близких, стремится приблизиться по своему потребительскому стандарту к “средним слоям”, т.е. становится активным потребителем, что увеличивает емкость рынка. Особенного внимания требуют проживающие на территории муниципалитета социально незащищенные группы. Помощь им (в идеале) должна становиться общей заботой местной власти и фирмы-донора. Учитывая “социодемографический портрет” муниципалитета, фирме-донору стоит сосредоточиться на проблемах именно этих групп. Разрабатывая структуру спонсорских затрат, следует заранее определить, какие цели преследует фирма в первую очередь – стабильность, возможное сокращение собственного персонала или достижение позитивной репутации. Многие западные и отечественные специалисты предлагают средним и малым фирмам начинать диалог с местным сообществом, используя простой набор ПРсредств – выставки, экскурсии на производство, “дни открытых дверей”. Подобные мероприятия, помимо “прямого” пиаровского эффекта имеют и косвенный, но непосредственно относящийся к производству: они позволяют найти лучшие кадры, проживающие на данной территории.78(78 См., например: Алешина И.В. Паблик рилейшнз для менеджеров и маркете-ров. – М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем»; изд-во «Гном-ПРЕСС», 1997. – С. 146; Вебер Б. Паблик рилейшнз в Германии // ПР-диалог. – 1997. – №1. – С. 16–17.) Шаг к открытости должен сопровождаться комплексом мер по изучению среды – попросите посетителей заполнить анкеты, содержащие вопросы и маркетологического, и социологического характера. С этого можно начать и изучение территории, и поиск потенциальных кадров, и формирование клиентской базы. Интересен опыт отношений с местными сообществами американских банков. Основными донорами для них становятся именно программы муниципалитетов – строительство жилья для малоимущих слоев, переобучение безработных, помощь представителям социально незащищенных групп и национальных меньшинств в организации собственного дела. И банк, помимо названного косвенного социального результата – совершенствования общественной среды, получает прямой финансовый эффект. Стабилизация жизни приводит к тому, что в бедняцкий или “цветной” квартал приезжают жить весьма состоятельные люди, потенциальные клиенты банка. Вновь открывшиеся небольшие фирмы размещают в банке свои счета. Обязанность муниципалитета – регулярная публикация списка своих доноров. Первыми в данном списке идут, разумеется, те, кто больше средств вложил. При этом используется, например, такой предельно “пиаровский” прием: список банков-доноров печатается крупным шрифтом, а пояснения о том, что это – “всего лишь” список спонсоров – мелким. Попадание банка в “топ” списка способствует лояльности имеющихся и привлечению новых клиентов.79(79 См.: Туркин С. Льготы, совесть… Да ерунда все это // Советник. – 1999. – №7.- С. 34–35; Туркин С. Как это делает банк // Советник. – 1999. – №8. – С. 40–41.) Немецкий опыт предельной открытости местных властей по отношению к гражданам и деловым кругам на примере г. Эссен проанализирован нижегородским автором О.Н. Савиновой. Право присутствовать на заседаниях городского муниципального совета имеет каждый. Большинство жалоб граждан, обращенных к муниципалитету, удовлетворяются без проволочек. Открытость заседаний, доступность специалистов муниципалитета активно используется и простыми бюргерами, и организациями, выражающими интересы деловых кругов .80(80 См.: Савинова О.Н. Связи с общественностью в органах регионального управления. – Н. Новгород, 1997. – С. 41–43.) Интересные, хотя, надо признать, весьма редкие примеры взаимодействия частных фирм с муниципальной властью приводят и отечественные специалисты по теории рилайтерства. В одном из районов Карелии фирма, открывая новый магазин, совместно с районной властью исследовала наиболее острые проблемы территории. Этой проблемой, по русской традиции, оказались дороги. И, наряду с традиционным методом привлечения потребителя низкими ценами, фирма спонсировала именно дорожные работы.81(81 См.: Тульчинский Г.Л. PR-фирмы: Технология и эффективность. – СПб, 2001. – С. 178–179.) В Нижнем Новгороде, по словам уже выше процитированной нами О.Н. Савиновой, существует общегородской Совет директоров, активно сотрудничающий с городской администрацией.82(82 См.: Савинова О.Н. Связи с общественностью в органах регионального управления. – Н. Новгород, 1997. – С. 178–179.) В.Э. Гончаров Проблема навязанных сообществ В той степени, в какой политика связана с феноменами власти и распределения ограниченных ресурсов, она обязательно предполагает наличие некоего сообщества, в котором происходят взаимодействия по поводу власти. Это сообщество мы можем определить как социальную структуру с регламентируемыми отношениями между входящими в нее индивидами и более или менее четко обозначенными границами. В некоторые сообщества люди вступают добровольно. К числу добровольных сообществ в современных индустриально развитых странах относится основная часть экономических структур. Уже в официальных названиях фирм (“акционерное общество”, “общество с ограниченной ответственностью” и т.п.) подчеркивается принцип, на основании которого возможен вход в сообщество, выход из сообщества, и принятие решений внутри него. Вступление в состав членов экономического сообщества и выход из него являются строго добровольным делом, а сами эти акты принимают вид сделок купли-продажи прав собственности. Наемные работники взаимодействуют с экономическими сообществами на основании письменно зафиксированных взаимных добровольных обязательств (контрактов). Как правило, они не приобретают юридического статуса члена сообщества, но при этом часто входят в фактическое сообщество – трудовой коллектив. В некоммерческой сфере способы организации сообществ более разнообразны, но принцип добровольности входа и выхода и здесь выступает в роли важного конституирующего фактора. Очевидно, что член добровольного сообщества (будь то акционерное общество или спортивный клуб) остается в его составе до тех пор, пока его субъективная оценка выгоды от участия в сообществе (материальной, статусной, психологической и пр.) превышает сумму издержек, связанных с членством в сообществе, а также потенциальных издержек, связанных с выходом из сообщества. Не так важно соотношение издержек входа и выхода из сообщества. Тот факт, что издержки выхода зачастую превышают издержки входа (классический принцип “вход – рубль, выход – два”) еще не превращает добровольное сообщество в навязанное. В действительности “добровольные” и “навязанные” сообщества являются не более чем идеальными типами реальных политических структур. Эти понятия нужны для обозначения крайних позиций на шкале, фиксирующей степень добровольности членства индивида в сообществах различных типов. Очевидно, что супружество в современном обществе является примером добровольного сообщества. Регулирование супружеских отношений со стороны государства, среди всего прочего, повышает уровень издержек входа и выхода из данного сообщества, но его добровольный характер при этом не исчезает. Вместе с тем, еще совсем недавно по историческим меркам в большинстве стран мира издержки, связанные с разводом, были, по существу, запретительно высокими. А если учесть, что для некоторых индивидов выбор партнера определялся волей родителей (в соответствии с культурными нормами той эпохи), то супружество для них фактически являлось навязанным сообществом. Несомненным примером навязанного сообщества является родительская семья для ребенка. Данный пример особенно важен для понимания того обстоятельства, что навязанный характер сообщества еще не означает, что его члены в действительности стремятся сообщество покинуть. Более того, в большинстве случаев само представление о возможности покинуть навязанное сообщество возникает лишь у незначительного количества его членов (за исключением тех случаев, когда существует традиция ухода из сообщества, например, взрослыми детьми, покидающими родительскую семью). Включение в состав семьи предопределяется фактом рождения. Но, поскольку формирование индивидуального сознания происходит постепенно в процессе социализации, то и осознание принадлежности к сообществу приходит не сразу. Для осознания этого факта требуются взаимоотношения с представителями иных аналогичных сообществ, в рамках которых может быть воспринята оппозиция “свой – чужой”. Индивидуальное сознание, как таковое, вне рамок сообщества возникнуть не может. На этом основании проблема навязанных сообществ часто трактуется как проблема естественных сообществ, поскольку “человек вне общества – это или бог или зверь”. Но естественное – не всегда необходимое и, тем более, неизбежное. Собственно политический смысл рассматриваемая проблема приобретает при переходе к рассмотрению макросообществ. В современном мире важнейшими из макросообществ являются государства. С помощью специальных институтов (главным образом, школы) формируется осознание членства в государственном политическом сообществе – гражданства.83(83 Обзор концепций политической социализации см.: Шестопал Е. Личность и политика. – М., 1988.) Именно государство воплощает в себе принцип навязанного сообщества. Несмотря на то, что выход из гражданства и переход из одного гражданства в другое возможны, и даже нередко происходят в действительности, издержки, связанные с этими процессами, чрезмерно велики для членов сообщества. Таким образом, подавляющее большинство жителей Земли в течение своей жизни остаются членами того государственного сообщества, к которому принадлежат по праву рождения (за исключением тех довольно редких ситуаций, когда меняются границы самих сообществ). Эта ситуация многими рассматривается как естественная, и даже не подлежащая обсуждению. Понятие “родина” обладает мощным идеологическим зарядом, который позволяет поддерживать жизнеспособность сообществ. Идеологические механизмы постепенно стали более эффективными средствами воспроизводства политических сообществ, в сравнении с угрозой или применением непосредственного насилия. Естественными идеологическими опорами современного государства являются национализм и патриотизм. В XVI–XVII веках начался процесс формирования национальных государств. Нации, являющиеся по определению Б. Андерсона “воображаемыми сообществами”, стали претендовать на право государственного самоопределения. С этого момента идеально-типическое государство стало представлять собою сообщество людей, проживающих на одной территории, говорящих на одном языке и считающих себя связанными общим происхождением (принадлежащими к одной нации). Национализм, тем самым, превратился в метаидеологию, скрепляющую фундамент государственного устройства. Именно наличие такой идеологии позволило допустить существование открытой конкурентной борьбы за власть в рамках демократических избирательных процедур, поскольку риск перехода этой борьбы в гражданскую войну и распада государства снизился до приемлемых пределов. Подразумевается, что у членов одного национально-государственного сообщества, принадлежащих к различным политическим партиям, все равно заведомо больше общего, чем у представителей разных сообществ, придерживающихся схожих политических взглядов. Этот тезис получил наглядное подтверждение в 1914 году, когда представители различных социалистических партий, тесно сотрудничавших между собой в рамках II Интернационала, поддержали свои правительства в начинавшейся мировой войне. Навязанные сообщества в этом случае оказались сильнее сообществ добровольных. Во второй половине ХХ века уровень жизнеспособности государственных навязанных сообществ определялся воздействием двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны, общий для большей части населения мира рост благосостояния, и улучшение систем образования имели следствием повышение уровня индивидуального самосознания и ослабление связи человека с навязанными сообществами. Проблема перехода из одного государственного сообщества в другое утратила прежний табуированный характер и перестала ассоциироваться с изменой родине. Значительно возросло число людей, допускающих для себя принципиальную возможность такого перехода. Издержки выхода из сообществ снизились, но одновременно увеличились барьеры входа в членство наиболее преуспевающих сообществ. Причиной роста барьеров стала иная тенденция – формирование так называемого “социального государства”. На государство стала возлагаться обязанность не только поддержания правопорядка и защиты от внешних врагов, но и обеспечения определенного (причем постоянно возрастающего) уровня благосостояния его граждан. Тем самым каждый потенциальный новый член государственного сообщества стал восприниматься прежде всего как претендент на долю распределяемых государством благ. В результате иммиграционные барьеры в благополучных странах стали быстро расти при активной поддержке их населения. В то же время продолжал увеличиваться и разрыв в уровне благосостояния между странами так называемого “золотого миллиарда” (членами ОЭСР) и населением остального мира. К настоящему времени каждый житель земного шара при рождении вытаскивает счастливый или несчастливый билет в зависимости от принадлежности к преуспевающему либо отсталому и бедному государственному сообществу. Причины формирования разрыва в степени благосостояния между различными странами мира многообразны. Но после того как разрыв сформировался, возникли особые механизмы, закрепляющие его существование. Некоторые из этих механизмов непосредственно связаны с величиной иммиграционных барьеров. Так например, процессы вывоза капиталов и утечки мозгов заметно снижают шансы отстающих стран на преодоление разрыва со станами – лидерами всемирного социально-экономического соревнования.84(84 Из этого не следует, что данный разрыв непреодолим в принципе. Сущест-вуют и конкурентные преимущества, связанные с бедностью. В частности, низкая заработная плата является стимулом для перевода трудоемких производств из стран «золотого миллиарда» в развивающийся мир.) Надо отметить несколько парадоксальную роль высоких иммиграционных барьеров для стран первого мира. Эти барьеры отсекают бедных и неквалифицированных претендентов на иммиграцию, зато повышают притягательность иммиграции для представителей деловой и интеллектуальной элиты развивающихся стран. Барьеры высоки, но проницаемы. Пропуском в вожделенный мир гарантированного высокого (по меркам третьего мира) благосостояния служат деньги, талант и энергия. В развивающихся странах можно быстро заработать деньги (или украсть), но там их нельзя хранить. Чем беднее страна, тем ниже уровень ожидаемой политической стабильности, следовательно, выше риск потерять капитал в случае политических катаклизмов. Еще очевиднее преимущества иммиграции для высококвалифицированных специалистов, которые могут рассчитывать в этом случае на более высокую заработную плату. Для всех остальных родное “навязанное сообщество” остается безальтернативным патриотическим выбором. Конечно, выйти из гражданства страны третьего мира, как правило, не так уж сложно, но получить гражданство США, ФРГ или Японии при этом возможным не представляется. Взаимоотношения индивидов и навязанных сообществ воспринимаются в особенно любопытном ракурсе в свете проблемы прав человека. Концепция неотъемлемых прав человека во второй половине ХХ века приобрела статус метаидеологии западного мира. Под этим знаменем ведутся холодные и горячие войны, а также разрабатываются с каждым годом все более детализированные декларации и конвенции. Суть концепции прав человека сводится к ограничению прав и увеличению обязанностей сообщества по отношению к включенным в него индивидам. Политические сообщества согласно этой доктрине обязаны гарантировать своим членам определенный набор свобод и благ, поскольку очевидно, что многие свободы теряют смысл в отсутствие материальных подкреплений. Даже право на свободный доступ к правосудию требует соответствующего уровня финансирования судебной системы, который может быть недоступен для бедного государственного сообщества. Еще в меньшей степени бедным государствам доступны собственно социальные программы, гарантирующие всем гражданам хотя бы минимально достойный уровень образования, здравоохранения и жилищных условий. Среди прочих гражданских свобод, которые согласно доктрине прав человека каждое политическое сообщество должно гарантировать своим членам, – право свободного выезда из страны.85(85 «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою соб-ственную, и возвращаться в свою страну.» (Всеобщая декларация прав человека, ст.13, ч.2). ) Таким образом, перед нами вырисовывается следующая картина (пусть даже и в несколько утрированном виде): свободный мир во главе с США требует, к примеру, от Колумбии, чтобы данное политическое сообщество предоставило своим гражданам хорошее образование, причем, по возможности, бесплатное,86(86 «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образова-ния.» (Всеобщая декларация прав человека, ст.26, ч.1).) а также право свободного переезда в Силиконовую долину лучшим программистам (прочих просто не пустят). Такая совершенно свободная и честная социально-экономическая конкуренция между богатыми и бедными странами напоминает состязание между клубом футбольной премьер-лиги и районной любительской командой. Последней предлагается добиться победы в открытом и честном поединке на футбольном поле, но при этом запрещено препятствовать лучшим футболистам переходить в клуб соперников, где им будут платить в десять раз больше, а также требовать от команды премьер-лиги какой-либо компенсации за переманенных игроков (нельзя же ограничивать свободу последних на рынке труда). Да, у районной команды нет никаких шансов на успех в соревновании по таким правилам, но никто же не запрещает ей верить в победу. Бесспорно, в действительности взаимоотношения мирового центра с мировой периферией много сложнее,87(87 См.: Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном ми-ре. – СПб: Университетская книга, 2001.) но само существование этих полюсов в нынешнем виде возможно лишь до тех пор, пока благополучные навязанные сообщества смогут сохранять высокие барьеры доступа для членов менее успешных сообществ. Нельзя не отметить, впрочем, что на настоящем этапе мирового развития проповедь доктрины прав человека, обращенная к бедным сообществам со стороны богатых, имеет вид слегка закамуфлированного издевательства. В мире национальных государств права человека неминуемо превращаются в права гражданина (т.е. человека определенного сорта в зависимости от принадлежности к сорту политических сообществ). Проблема навязанных сообществ имеет прямое отношение не только к международной политике, но и к политике муниципального уровня. Муниципальные образования также являются навязанными сообществами, принадлежность к которым определяется рождением и местом проживания. Современная Россия представляет собою исключительно интересный случай в этом отношении. Барьеры между богатыми и бедными локальными сообществами здесь почти столь же высоки, как и межгосударственные иммиграционные барьеры. При достигнутой реальной свободе выезда за рубеж, свободный выбор места жительства внутри страны ограничен сохранившимся институтом прописки, стыдливо переименованной в регистрацию по месту жительства. Таким образом, структура отношений между центром и периферией внутри России поразительно напоминает общемировую. Соотношение уровня благосостояния жителей Москвы и российской провинции примерно соответствует соотношению благосостояния граждан США и обитателей третьего мира. На Москву приходится почти треть розничного товарооборота страны, более трети привлеченных банковских средств, более половины валютных депозитов, а также (вместе с Московской областью) – 40% всех абонентов сотовой связи.88(88 Розенберг И. Рынок-невидимка //Еженедельный журнал. – 2003. – 12-18 мая – С.20.) Естественное стремление к переходу из неблагополучного сообщества в процветающее наталкивается на высокие административные барьеры. Любопытно, что воспроизводство этих барьеров происходит при полном понимании и поддержке со стороны российской государственной власти. Как заявил представитель президента в центральном федеральном округе Г. Полтавченко, “регистрация ущемляет права десятков и сотен тысяч граждан, которые стремятся жить в Москве, но если ее отменить, то будут ущемлены права 8,5 млн. москвичей”.89(89 Российский региональный бюллетень Института Восток-Запад. – 2000. – Т.2. – № 19. – 30 окт.) В реальности административные барьеры все же проницаемы, но лишь для представителей наиболее финансово обеспеченных и энергичных слоев российского общества. Как показали результаты переписи 2002 года, население Москвы выросло на 16,7% в сравнении с 1989 годом, в то время как население страны в целом сократилось на несколько миллионов человек.90(90 Камакин А. Расчет окончен // Итоги. – 2003. – 29 апр. – С.12.) За счет жестких административных барьеров на пути внутрироссийской миграции сохраняется высочайший межрегиональный разрыв в уровне оплаты труда. По данным официальной статистики в июне 2002 года начисленная средняя заработная плата в Москве составила 6845,2 рубля, а в Тамбовской области (относящейся к тому же центральному федеральному округу) – 2583,8 рубля.91(91 Госкомстат РФ. Основные показатели социально-экономического положения регионов Российской Федерации в 1-м полугодии 2002 года. http://www.gks.ru/scripts/free/1c.exe?XXXX83F.1.2.1/010010R) Несомненно, что при отсутствии административных барьеров этот разрыв сократился бы за счет того, что москвичи вынуждены были бы на равных конкурировать на рынке труда с жителями Тамбова. Центр-периферийные отношения воспроизводятся также и на региональном уровне, где областные столицы стремятся перераспределить в свою пользу бюджетные ресурсы. Для этого подыскиваются идеологические обоснования в духе теории модернизации. Как считает, например, В. Гельман: “Альтернативы отношений “центр-периферия” в России можно сформулировать примерно так. Необходимо, условно говоря, либо подключать все школьные классы в крупных городах к Интернету и добиться таким образом инновационного прорыва за счет того, чтобы обрекать сельские школы на массовую безграмотность, либо же равномерно перераспределять ресурсы по принципу “один компьютер на каждую школу”, тем самым воспроизводя отсталость в новых поколениях. Итак, от достижения муниципальной автономии в значительной мере зависит, будут ли российские города частью современной мировой экономической, социальной и культурной системы или останутся заложниками бесперспективной российской периферии”.92(92 Гельман В.Я. В поисках автономии: реформа местного самоуправления в городах России // Кто и куда стремится вести Россию?.. Акторы макро-, мезо- и микроуровней современного трансформационного процесса / Под общ. ред. Т.И. Заславской. – М.: МВШСЭН, 2001. – С.274.) В рамках данной логики и москвичи не желают оставаться заложниками российской периферии, а еще меньше роль заложников мировой периферии устраивает США. Интересно, что структурное сходство внутрироссийских центр-периферийных отношений с общемировыми понемногу становится тривиальным фактом социального анализа. Еще совсем недавно российские исследователи сетовали, что “слово “прописка”, как представляется, непереводимо на иностранные языки и, как правило, вызывало непонимание иностранцев, что подтверждает его чисто отечественную сущность”.93(93 Кононов А. Конституционный принцип свободы передвижения и практика Конституционного суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2001. – №2. – С.51.) Но, как показала американская реакция на события сентября 2001 года, данная коммуникативная трудность, судя по всему, исчезнет уже в самом скором будущем. “В международном масштабе, – пишет С. Холмс, – насаждается нечто наподобие глобальной системы прописки, призванной пресечь нерегулируемую иммиграцию из неразвитой периферии нашего мира в его развитый центр”.94(94 Холмс С. От посткоммунизма к постсентябрю. Введение // Конституцион-ное право: Восточноевропейское обозрение. – 2001. – №4. – С.43.) Граждане преуспевающих сообществ центра намеревались заплатить за сохранение своего материального благополучия правами человека из периферийных сообществ, но похоже, что цена благополучия растет, и в конце концов им придется заплатить за сохранение привилегированного статуса собственными правами. Вместе с тем, необходимо отметить, что исследуемая проблема не имеет однозначного теоретического решения. Очевидно, что существование навязанных сообществ способствует воспроизводству юридического неравенства индивидов. В свою очередь, юридическое неравенство – лучшая почва для формирования массовой базы радикальных форм протеста против существующего миропорядка, своеобразный “питательный бульон” терроризма. Но полная ликвидация навязанных сообществ невозможна (институт семьи в любом случае будет воспроизводить неравенство, связанное с происхождением), да и не нужна. Другой вопрос, что барьеры входа в политические сообщества должны быть снижены. В особенности это относится к муниципальным и локальным сообществам. В отличие от государства, воплощающего принцип организованного насилия, муниципальные сообщества не могут позволить себе пренебрегать принципами юридического равенства. Самоуправление – это естественный принцип организации именно добровольных сообществ. Следовательно, наиболее перспективный путь эволюции муниципальных сообществ – отказ от несвойственных им функций государственного управления и переход к действительно добровольным формам политического участия. Литература 1. Автономов А. С., Захаров А.А., Черкасов А.И. Европейская хартия 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. местного самоуправления и ее значение // Политические исследования – 1998. – № 4. Алешина И.В. Паблик рилейшнз для менеджеров и маркетеров. – М.: Гном-ПРЕСС, 1997. Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение – 1998. – № 4. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). – М.: МГУ, 1971. Блинов А.О., Кашкорова С.П. Роль общественных структур в лоббировании интересов бизнеса // Маркетинг. – 2001. – №3. Блэк С. Введение в паблик рилейшнз. – Ростов-н-Д: Феникс, 1998. Борисов В.А. Петербургская модель организации местного самоуправления и формирование муниципального капитала // Василеостровская перспектива. – 2002. – №3–5. Борисов В.А. Роль партийной идентификации в формировании конкурентных политических стратегий / Связи с общественностью в политике / Под ред. Гончарова В.Э. СПб: СПбГУТ , 2000. Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире. – СПб: Университетская книга, 2001. 10. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999. 11. Вебер Б. Паблик рилейшнз в Германии // ПР-диалог. – 1997. – №1. 12. Вебер М. Город / Вебер М. Избранное. Образ общества. – М.: Юрист, 1994. 13. Великая Н. Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге) // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Под ред.И.М Бутенко. – М.: МОНФ, 2000. 14. Власть и общественность: Социальные аспекты взаимодействия: Колл. моногр. / Ред. и сост. О.Н. Савинова. – Н. Новгород, 1997. 15. Вороненко А.В. (сост.) Местное управление и самоуправление в крупных городах зарубежных стран. – М.: МГЦНТИ, 1990. 16. Выстраивание отношений между муниципалитетами, общественностью и СМИ. Новосибирск: Новосибирская школа гражданского общества, 2001. 17. Гаврилов Д.А. Вот и прошел год // ПР-диалог. – 1999. – №4. 18. Гельман В.Я. В поисках автономии: реформа местного самоуправления в городах России // Кто и куда стремится вести Россию?.. Акторы макро, мезо- и микроуровней современного трансформационного процесса / Под общ. ред. Т.И. Заславской. – М.: МВШСЭН, 2001. 19. Голодец Б.М. Современная концепция социального маркетинга // Маркетинг России и за рубежом. – 2001. – №6. 20. Голосов Г., Шевченко Ю. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Политические исследования. – 1999. – №1. 21. Горный М. Б. Система городского управления в Санкт-Петербурге // Местное самоуправление в Санкт-Петербурге и Литве – два пути / Под ред. М.Б. Горного. – СПб: Норма, 1999, с.6-16. 22. Горохов В.М., Комаровский В.С. Связи с общественностью в органах государственной службы. – М., 1996. 23. Горский Ю.И., Зверинцев А.Б. Массовая коммуникация в системе местного самоуправления. – СПб: СЗАГС, 1997. 24. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. – СПб: РГПУ, 1998. 25. Даль Р. Введение в теорию демократии. – М.: Наука, 1992. 26. Джексон Б. Заслужить доверие СМИ // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С.194–202. 27. Доган М. Эрозия доверия в развитых демократиях // Мировая экономика и международные отношения. – 1999. – № 5. 28. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. – М.: Канон, 1996. 29. Закерман Э. Комитеты политических действий и финансирование кампаний // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. 30. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Под ред. Л.С. Мамута. – М.: Наука, 1995. 31. Капитонов Э., Капитонов А. Корпоративная культура: Социологический аспект. – М.: Росиздат, 2002. 32. Кастельс М. Становление общества сетевых структур / Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Academia, 1999. 33. Катлип С.М., Сентер А.Х., Брум Г.М. Паблик рилейшнз: теория и практика: Уч.пос. 8-е изд. Пер. с англ. – М.: “Вильямс”, 2000. 34. Кононов А. Конституционный принцип свободы передвижения и практика Конституционного суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2001. – №2. 35. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. – М.: Книжный мир, 2002. 36. Любимов А.П. Гражданский лоббизм: Процедуры и технологии обращений граждан. – М., 1998. 37. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. – М.: ИГП РАН, 1998. 38. Любимов А.П. Профессиональный лоббизм: Технологии лоббирования. – М.: Гос. Дума, 1998. 39. Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология. – М.: Политиздат, 1988. 40. Маслов В.Л. Спонсорство как инструмент коммуникаций // Маркетинг в России и за рубежом. – 1998. – № 3. 41. Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Политические исследования. – 1998. – №1. 42. Патнем Р. Чтобы демократия сработала. – М.: “Ad Marginem”, 1996. 43. Перлматтер Д. Введение / Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. 44. Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. – М.: Юрист, 2002. 45. Пшизова С. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем // Политические исследования. – 2002. – № 1, 2. 46. Савинова О.Н. Связи с общественностью в органах регионального управления. – Н. Новгород: 1997. 47. Спивак В.А. Корпоративная культур: Теория и практика. – СПб: Питер, 2001. 48. Станкевич Л.Б. Власть в свете и под покровом паблик рилейшнз // ПРдиалог. – 1998. – №2. 49. Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1992. 50. Тоффлер О. Адаптивная корпорация / Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Academia, 1999. 51. Тульчинский Г.Л. PR- фирмы: Технология и эффективность. – СПб: Алетейя, 2001. 52. Туркин С. Двуликий Янус корпоративной филантропии // Советник. – 1999. – №10. 53. Туркин С. Как это делает банк // Советник. – 1999. – №8. – С. 40-41. 54. Туркин С. Лики Януса российской корпоративной филантропии // Советник. – 1999. – №12. 55. Туркин С. Льготы, совесть… Да ерунда все это // Советник. – 1999. – №7. 56. Туркин С. О преимуществах брака по расчету // Советник. – 2000.- №6. 57. Туркин С. Российский бизнес учится социальной ответственности // Советник. – 2000. – №3. 58. Флетчер Б. Реклама на радио // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. 59. Хатченс Дж. Покупка рекламного времени и пространства // Справочник по политическому консультированию / Под ред. проф. Дэвида Д. Перлматтера. – М.: ИНФРА-М, 2002. 60. Холмс С. От посткоммунизма к постсентябрю. Введение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2001. – №4. 61. Чумиков А.Н. Связи с общественностью: Уч. пос. – М.: Дело, 2000. 62. Чурсина С. Петербургская модель самоуправления // Муниципальная политика. – 2001. – №24. – С.5–7. 63. Шестопал Е. Личность и политика. – М., 1988. 64. Шкардун В.Д., Ахтямов Т.М. Оценка и формирование корпоративного имиджа предприятия // Маркетинг в России и за рубежом. – 2001. – № 3. – С. 69–78. 65. Штомпка П. Социология социальных изменений. – М.: Аспект Пресс, 1996. 66. Яковлев И.П. Паблик рилейшнз в организациях. – СПб: Петрополис, 1995. 67. Almond G., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. – London: SAGE, 1989. 68. Barnes S. Electoral Behavior and Comparative Politics // Comparative politics: rationality, culture, and structure / Lichbach M., Zuckerman A. (eds.) – Cambridge: Cambridge University Press, 1997. –P. 115–141. 69. Berry J. The rebirth of urban democracy. – Washington, DC: Brookings Institution, 1993. 70. Boddy M., Fudge C. Local Socialism: Labour Councils and New Left Alternatives. – London: Macmillan, 1984. 71. Coleman, J. Foundations of Social Theory. – Cambridge: Harvard University Press, 1990. 72. Croft S., Berseford P. From Paternalism to Participation: Involving People in Social Services. – London: Open Services Project, 1990. 73. Esser F., Reinemann C., Fan D. Spin Doctoring in British and German Election Campaigns: How the Press is Being Confronted with a New Quality of Political PR // European Journal of Communication. – Jun2000. – Vol. 15. – Issue 2. 74. Evans Jr., Alfred B. Economic Resources and Political Power at the Local Level in Post-Soviet Russia // Policy Studies Journal. – 2000. – Vol. 28. – Issue 1. – Р.114–134. 75. Fukuyama F. Social capital and the global economy // Foreign Affairs. – 1995. – Sep/Oct. – Vol. 74. – Issue 5. – P.89–104. 76. Lang S. NGOs, Local Governance, and Political Communication Processes in Germany // Political Communication. – 2000. – Vol.17. 77. Mancini P. New frontiers in political professionalism // Political Communication. – 1999. – Jul-Sep. – Vol. 16. – Issue 3. – Р.231–246. 78. McLeod J., Daily K. Community integration, local media use, and democratic processes // Communication Research. – 1996. – Vol. 23. – Issue 2. – P.179– 210. 79. Medvic S. The Effectiveness of Political Consultant as a Campaign Resource // Political Science & Politics. – 1998. – June. 80. Moloney K. The Rise and Fall of Spin: Changes of Fashion in the presentation of UK Politics // Journal of Public Affairs. – 2001. – Vol. 1. – No. 2. 81. Petro N. Novgorod Region: A Russian Success Story. // Post-Soviet Affairs. – 1999. – Vol. 15. – № 3. – Р. 235-261. 82. Potapchuck W., Crocker J., Schechter W., Boogaard D. Building community: Exploring the role of social capital and local government. Program for Community Problem Solving. – Washington, 1997. 83. Pratchett L., Wilson D. Local government under siege // Pratchett L., Wilson D. (eds.) Local democracy and local government. – New York: St. Martin’s Press, 1996. – P.1–19. 84. Richards P. Be Your Own Spin Doctor. A Practical Guide to Using the Media. – Harrogate: Take That, 1998. 85. Safire W. Satire's New Political Dictionary. The Definitive Guide to the New Language of Politics, 3rd ed. – New York: Random House, 1993. 86. Seabrook J. The Idea of Neighbourhood: What Local Politics Should Be About. – London: Pluto Press, 1984. 87. Voter Turnout from 1945 to Date: A Global Report on Political Participation. http://www.idea.int/voter_turnout/introduction.html 88. Yungwook K. Measuring the Economic Value of Public Relations // Journal of Public Relations Research. – Jan2001. – Vol. 13. – Issue 1. – P. 3–27.