Бредихин Л. * Глава субъекта Российской Федерации в системе

Л. БРЕДИХИН,
соискатель Академического Международного Института
ГЛАВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СИСТЕМЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЕЙ
Понятие правового статуса высшего должностного лица субъекта
Российской
Федерации
раскрывает
правовое
значение
совокупности
закрепленных прав и обязанностей его профессиональной деятельности.
Как справедливо отмечает А.А. Савленков, следует обратить внимание,
что права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации носят не личный, а государственно-правовой характер, в рамках
которых лицо не может отказаться от предоставленных прав и возложенных
обязанностей, поскольку осуществляет права и обязанности не в своих
интересах, а в интересах населения субъекта Российской Федерации и
государства в целом. Более того, следует различать права и обязанности
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и его же, как
руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта1.
Основы
статуса
высшего
должностного
лица
закрепляются
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
В редакции 2004 г. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» предусматривал норму, ограничивающую пребывание одного и
того же лица в должности главы региона двумя сроками. Однако в
См.: Савленков А.А. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации в конституционном праве и законодательстве России: Дисс. … канд. юрид. наук.
Санкт-Петербург, 2005. С. 130.
1
дальнейшем под давлением ряда регионов была принята поправка,
разрешившая их главам переизбираться на третий срок.
Так, М.Х. Фарукшин иронично пишет по этому поводу: «Спасибо
Государственной Думе, которая спасла от позора добровольного отказа от
власти, объявив временем отсчета первого срока пребывания у власти
региональных лидеров октябрь 1999 года. Невольно думаешь, что при такой
дикой
системе
не
стоит
удивляться,
если
Госдума
вдруг
примет
постановление считать началом Нового года первое марта, а с первого апреля
– черное полагать белым и наоборот»2. Сегодня существовавшее в
Федеральном законе ограничение полностью снято, и Президент Российской
Федерации
может
предлагать
законодательному
собранию
региона
кандидатуру губернатора или Президента многократно. Норма Закона в
последней редакции гласит, что гражданин Российской Федерации может
быть наделен полномочиями
высшего должностного лица субъекта
Федерации на срок не более пяти лет.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделяется
широкими полномочиями в соответствии с п. 7 ст. 18 Федерального закона.
Данные полномочия свидетельствуют о том, что высшее должностное лицо
субъекта РФ является ключевой фигурой в системе региональных органов
государственной
Российской
власти,
Федерации
так
в
как,
во-первых,
отношениях
с
представляет
федеральными
субъект
органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления; во-вторых,
формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта
Российской Федерации; в-третьих, взаимодействует с законодательным
2
См.: Фарукшин М.Х. Лицо и маска. Заметки о политическом лидерстве в Татарстане. 1989–
2005. Казань, 2005. С. 66.
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Наименование должности
высшего должностного
лица субъекта
Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта
Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного
субъекта. В разных субъектах РФ глава субъекта именуется по-разному, чаще
всего – «президент республики», «глава администрации» или «губернатор».
В большинстве национальных республик высшие должностные лица
именуются президентом республики. Данное название является характерной
чертой именно национально-территориальных образований в составе
Российской Федерации.
Как справедливо отмечает З.В. Баликоев, это связано в первую очередь с
тем, что эти субъекты в период становления Федерации закрепляли за собой
статус
«государств
в
государстве»
с
претензией
на
собственный
суверенитет3. И название «президент», как никакое иное, подходило для
обозначения глав таких государств исходя из общемировых стандартов.
Основные полномочия главы субъекта Российской Федерации можно
разделить на несколько групп в зависимости от сферы их реализации:
- представительские полномочия;
- полномочия в сфере исполнительной власти;
-
полномочия,
касающиеся
взаимодействия
с
парламентом
и
законотворчества.
Так, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации:
а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
органами
местного
самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей вправе
См.: Баликоев З.В. Глава субъекта Российской Федерации // Административное право и
процесс. 2007. № 6.
3
подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской
Федерации;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания
законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации;
в) формирует высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством
субъекта
Федерации
и
принимает
решение
об
отставке
высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации;
г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации,
а
также
созывать
вновь
избранный
законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого
законодательному (представительному) органу государственной власти
субъекта
Российской
Федерации
конституцией
(уставом)
субъекта
Российской Федерации;
д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом
совещательного голоса;
е) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной
власти субъекта Федерации и в соответствии с законодательством
Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов
исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами
исполнительной власти и их территориальными органами, органами
местного самоуправления и общественными объединениями;
ж) имеет иные полномочия в соответствии с федеральным законом,
другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта Российской Федерации.
В соответствии с принятым 6 октября 1999 г. Федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»4
руководитель
высшего
исполнительного
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, как высшее
должностное лицо субъекта Федерации, избирался гражданами России,
проживающими на территории субъекта Российской Федерации, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Но 11 декабря 2004 г., после подписания Президентом Российской
Федерации Федерального закона № 159-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»5, процедура наделения полномочиями главы
субъекта Российской Федерации приобрела иной характер.
Изменения,
внесенные
с
подачи
главы
государства
в
Закон,
предусматривали, что теперь гражданин Российской Федерации наделяется
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
по
представлению
Президента
России
законодательным
органом
государственной власти субъекта Федерации в порядке, предусмотренном
данным
Федеральным
законом
Федерации.
4
См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5
См.: СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
и
конституцией
(уставом)
субъекта
Если конституцией субъекта Российской Федерации предусмотрен
двухпалатный законодательный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации, решение о наделении гражданина Российской
Федерации
полномочиями
высшего
должностного
лица
субъекта
принимается на совместном заседании палат.
Право на предложение конкретной кандидатуры высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации Президент оставил за собой. Тем не
менее по кандидатуре должны проводиться консультации в законодательном
органе государственной власти субъекта Российской Федерации. После этого
в течение 14 дней со дня представления кандидатуры высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации депутаты должны принять решение.
Как установлено Законом, вопрос о наделении гражданина Российской
Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации
считается принятым, если за него проголосовало более половины от
установленного числа депутатов законодательного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
В случае если в субъекте действует двухпалатный законодательный
орган, решение законодательного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации о наделении гражданина России полномочиями
высшего
должностного
лица
считается
принятым,
если
за
него
проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой
из палат законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Закон содержит неудачную формулировку относительно избрания и
назначения главы субъекта. Фактически прорисовывается аналогия с
формированием
Президентом
законодательным органом.
премьер-министра
по
согласованию
с
С одной стороны, роль главы государства в данном вопросе носит
формальный характер, однако и здесь мы разделяем мнение С.С. Собянина6 о
том, что законодательный орган субъекта связан таким предложением,
поскольку при отрицательном решении по кандидатуре он может быть
распущен. Оценивая политическое значение внесенных в законодательство
изменений, К.А. Ишеков и вслед за ним многие специалисты7 начинают
опасаться, что в результате указанных нововведений «возникает тенденция к
перевесу полномочий в учредительной сфере в пользу Президента и
исполнительной ветви»8.
Подобное радикальное изменение порядка выборов губернаторов в
конце
2004
г.
вызвало
широкую
волну
обсуждений
вопроса
о
конституционности такого шага9.
В 2005 г. предметом разбирательства Конституционного Суда РФ была
конституционность отдельных положений Федерального закона «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в редакции от 11 декабря 2004 г., касающихся порядка
наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
6
См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С.
12.
7
См., например, работы А.В. Безрукова, Е.А. Гейн, М.В. Глигич-Золотаревой, М.С.
Матейкович, Л.А. Нудненко, В.А. Черепанова, В.В. Якушева и других.
8
См.: Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в
субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном
государстве:
конституционно-правовые
вопросы.
Материалы
международной
научной
конференции. Москва, 7–9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 227.
9
№ 12.
См.: Грудцына Л. К вопросу об отмене всенародных выборов губернатора // Адвокат. 2004.
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации)10.
Конституционность
данных
нововведений
оспаривалась
в
части
нарушения права граждан осуществлять свои конституционные права
избирать и быть избранными, гарантированного ст. 17, 18, 32 и ч. 2 ст. 55
Конституции РФ.
Обратившиеся в Конституционный Суд заявители также сочли, что
наделение Президента России правом назначать временно исполняющего
обязанности руководителя субъекта Федерации и отрешать его от должности
и
правом
распускать
законодательный
(представительный)
орган
государственной власти субъекта Федерации не соответствует Конституции
РФ. По сути, эти права чрезмерно ограничивают право граждан на участие в
управлении делами государства и их избирательные права, нарушают
конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не
соответствуют конституционным положениям о полномочиях Президента
Российской Федерации.
Судьи Конституционного Суда пришли к выводу, что положения о
наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего
должностного
лица
субъекта
Российской
Федерации
не
могут
рассматриваться как нарушающие конституционные принципы разделения
властей,
федерализма
и
организации
исполнительных
органов
государственной власти в Российской Федерации, необходимый баланс
полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов. Не
нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права
граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть
10
См.: Григорьева Л. Отмена выборов глав субъектов федерации признана конституционной
// Адвокат. 2006. № 1.
избранными
в
органы
государственной
власти
и
не
противоречат
Конституции Российской Федерации11.
Весьма актуально и интересно в контексте принятого Конституционным
Судом Постановления особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л.
Кононова,
полагавшего
действительной
угрозой
признание
конституционным механизма роспуска законодательного собрания субъекта
Российской Федерации в случае повторного отклонения предложенной
кандидатуры, а также права назначения исполняющего обязанности высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно
Президентом Российской Федерации и возможность отстранения главы
региона в связи с утратой доверия Президента12.
Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов
Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или
назначения Председателя Правительства и министров. Во-первых, Совет
Федерации по Конституции – представительный и законодательный орган, а
Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о
конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше
аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем
с
Председателем
Правительства
или
министрами
(полномочия
по
формированию исполнительной власти, представительские функции, формы
участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными
органами и т.д.).
11
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник
Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.
См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на Постановление
Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.
12
Как справедливо отмечает А.Л. Кононов, трудно представить, что
законодательный орган не принимал бы во внимание угрозу своего роспуска,
Президент не учитывал бы возможность назначения исполняющего
обязанности, а кандидат, соглашаясь на это назначение, не знал бы о
перспективе утраты им доверия Президента и своего отстранения в любой
момент.
Однако главным противоречием принятого судом Постановления А.Л.
Кононов справедливо считает лишение права каждого избирать и быть
избранным главой исполнительной власти региона.
Действительно, после принятия Конституции 1993 г. законодательство
последовательно
приводилось
в
соответствие
с
конституционными
стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных
гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации
законодательных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также в региональных конституциях и
уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской
Федерации.
Необходимо отметить, что избрание высшего должностного лица
непосредственно населением субъекта, как это было предусмотрено
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» до внесения в него изменений, связанных
с провозглашением нового порядка замещения должностей высших
должностных
лиц
субъектов
Российской
Федерации,
является
не
единственным путем замещения этой должности. Так, в мировой практике
представлены
разнообразные
модели
замещения
соответствующих
должностей в различных государствах13. Непосредственно населением глава
исполнительной власти субъекта федерации избирается в государствах
американского континента. В то же время избрание главы исполнительной
власти субъекта федерации представительным органом соответствующего
субъекта имеет место в ФРГ. В Индии глава исполнительной власти
субъектов
федерации
назначается
главой
государства.
Существуют
государства, использующие смешанные формы замещения должностей глав
исполнительной власти субъектов федерации (например, Малайзия).
Тем не менее следует согласиться с Т.А. Золотухиной, полагающей, что
инициативы российского Президента вряд ли будут способствовать
формированию единства исполнительной власти в Российской Федерации,
поскольку искажают принцип формирования исполнительной власти в
федеративном государстве, коим Россия провозгласила себя в 1993 г. с
принятием новой Конституции14.
Неоднозначным видится подход к определению места исполнительного
органа государственной власти субъекта Федерации в системе органов
государственной власти России, поскольку в своем нынешнем состоянии он
уже не соответствует конституционному принципу единства системы
исполнительной власти в Российской Федерации, ибо полномочие по
формированию системы органов исполнительной власти региона является
сферой исключительного ведения субъектов Федерации. При этом органы
формируются Президентом Российской Федерации, правомочным как
предложить кандидатуру, так и отстранить от должности и назначить
временно исполняющего обязанности, что ставит крест на самостоятельности
субъектов в решении вопросов собственного ведения и ликвидирует
13
См.: Чертков А.Н. О путях реализации инициатив Президента России по вопросу
изменения порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации // Право и политика. 2004. № 11 (59). С. 51.
14
См.: Золотухина Т.А. Роль федерального центра в изменении правового статуса
регионального нормотворчества // Право и политика. 2005. № 3. С. 21.
процедуру построения системы исполнительной власти региона. Образуется
прочная зависимая
взаимосвязь субъектов с федеральным центром,
диктующим формирование исполнительной власти на местах.
В определенной степени разрушается баланс государственной власти,
обеспеченный принципом разделения властей, поскольку от решения органа
законодательной
власти
теперь
зависит
судьба
стабильного
функционирования власти исполнительной.
Интересен вопрос о том, что же происходит, когда граждан субъекта
Российской Федерации лишают избирательного права осуществить свой
выбор на должность главы субъекта. Разделяя позицию особого мнения
судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, следует отметить, что
фактически избирательные права граждан России были действительно
ограничены. Под сомнение был поставлен институт народовластия в
Российской Федерации.
Обратимся к содержанию ст. 77 Конституции Российской Федерации.
Данная норма определяет, что система органов государственной власти
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами Российской
Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного
строя
Российской
Федерации
и
общими
принципами
организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом. Иными словами, определена единая
система исполнительной власти.
Можно в противовес сказанному согласиться с мнением А. Джагарян о
том, что расширение выборных начал объективно влечет за собой снижение
уровня стабильности публичной власти, факторами которого является, в
частности, возможность признания выборов несостоявшимися и, таким
образом,
несформирование
выборного
органа
публичной
власти,
незамещение должности выборного должностного лица; политическое
дробление системы публичной власти вплоть до нарушения ее политической
целостности в случаях нелояльности избранных лиц в отношении фактически
вышестоящих публично-властных субъектов; возникновение напряжения
между
одноуровневыми
выборными
органами
и
(или)
выборными
должностными лицами, которое можно охарактеризовать как конкуренцию
(могущую перерасти в конфликт) легитимности и т.д.15
Однако налицо конфликт положений, с одной стороны, возможного
свободного развития общества в демократическом государстве, а с другой –
успешной
реализации
механизма
стабильно
функционирующей
государственной власти в регионе, благодаря федеральному центру.
Выбор обусловлен, в первую очередь, федеративной характеристикой
Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 11 Конституции РФ
государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют
образуемые субъектами органы государственной власти.
Тем не менее правовой конфликт отразился и от другого положения
Конституции РФ, определяющего единство системы государственной власти
(ч. 3
ст. 5
Основного
закона) и
устанавливающего, что органы
государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах,
что и федеральные. Однако законодательными инициативами Президента
система
была
скорректирована
на
преобразование
Законодательного
Собрания субъекта федерации в своего рода избирательную коллегию либо
собрание
выборщиков,
подменяющих
прямую
волю
избирателей
соответствующего региона.
Полагаем, что в процедуре назначения глав субъектов Российской
Федерации еще осталось много нерешенных вопросов об их соответствии
Конституции РФ и о правовой оценке, данной им Конституционным Судом
РФ.
15
См.: Джагарян А. Выборы в механизме государственного целеполагания: конституционно-
правовые аспекты // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 11.
С одной стороны, укрепление государственной власти федеральным
центром на местах может и должно, по мнению инициаторов этих процедур,
повлиять на стабильность и подотчетность центру власти в регионах –
способствовать «укреплению вертикали власти». С другой стороны,
осуществление такой «реформы» за счет упразднения избирательных прав не
может не вызывать сомнений в демократичности поставленных целей.
Вызывает сомнение принятое решение, основанное на недоверии
жителям субъекта РФ: мол, не тех выбирают или те, кого выбирают,
оказываются с криминальным прошлым. Иными словами, электорат вполне
подходит
для
избрания
руководителя
государства
либо
депутатов
Государственной Думы, но недостаточно дальновиден для избрания
руководителей субъекта РФ.
Президент объяснил, что отказ от выборов губернаторов и переход к их
назначению является необходимостью в свете повышения эффективности в
борьбе с терроризмом.
К сожалению, приходится признать, что в регионах, где до введения
порядка назначения глав субъектов де факто выборы проводились под
особым контролем федерального центра (Чечня, Ингушетия), проблема
терроризма только усугублялась. Складывалось впечатление о ведении
политики
двойных
стандартов,
несовместимой
с
принципами
демократического государства.
Развитие
федерализма
в
Российской
Федерации
не
может
рассматриваться отдельно, поскольку по смыслу оно неотделимо от других
проблем развития страны, основной из которых является подключение
большинства граждан страны к различным формам деятельности как в
экономике, так и в политике.
Необходимость подключать граждан к политической деятельности
базируется на основе института народовластия – права избирать и быть
избранным.
Законодательные
инициативы
президента
были
восприняты
содержательно и сдержанно. В большинстве субъектов депутаты хоть и
критически оценивали новую редакцию закона, но попыток публично
осуждать Закон никто не слышал из стен региональных законодательных
органов. В принципе это свидетельствовало о поставленной и рабочей
взаимосвязи
большинства
руководителей
субъектов
и
председателей
законодательных собраний.
Итоги, к которым привел новый порядок назначения глав субъектов,
оказался весьма предсказуемым:
- 2004 г. был охарактеризован массовым вступлением губернаторов в
пропрезидентскую партию «Единая Россия»;
- административный фактор позволяет партии «Единая Россия»
продвигаться по пути монополизирования законодательных собраний
в
регионах;
- на хорошем счету, т.е. в приоритетном положении на получение
субвенций или трансфертов, находятся регионы, обеспечившие голоса
партии «Единая Россия» на выборах в 2003 г.
Действительно, за первый год действия нового порядка назначения
губернаторов, с января 2005 г. по январь 2006 г., региональными
парламентами с подачи президента были утверждены 44 главы регионов –
практически половина от общего числа.
Конечно, это далеко не все итоги проведенной реформы, которые
позволяют констатировать огромное влияние политологического аспекта
пересмотра одного из ключевых принципов федерализма.
Суть сводится к тому, что федерализм нельзя считать заведомо плохим
или определенно хорошим типом государственного устройства. Его можно
сделать тем или другим, и во многом это зависит от организации
взаимодействия федеральных и региональных органов власти.
Важнейшим принципом организации современного государства является
единство всей системы государственной власти. При этом в унитарном
государстве
единство
государственной
власти
обеспечивается
исключительно отношениями субординации, а в федеративном государстве
система связей между уровнями государственной власти базируется на
сочетании субординации с принципиально иным характером отношений –
договорным. Эффективность государственной власти зависит не только от
четкости разграничения функций, но и от организации взаимодействия
между уровнями власти.
Конкретно в нашем случае Конституционный Суд подчеркнул в своем
решении, что «федеральный законодатель вправе избирать наиболее
эффективные
организации
и
соразмерные
государственной
конституционным
власти,
в
том
целям
числе
при
механизмы
наделении
полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в
отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в
Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные
принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий
и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов
Российской Федерации – с другой». Таким образом, еще раз подчеркнуто,
что
федеральный
законодатель
вправе
избирать
такие
механизмы
организации государственной власти в отношении федеральных органов и
должностных лиц.
С этим утверждением сложно согласиться, поскольку сомнительно, что
глава государства может единолично решить этот вопрос один за весь
субъект.
Данную позицию также разделяет М. Саликов, уточняя, что Россия
является федеративным государством и, согласно ч. 2 ст. 11 Конституции
РФ,
«государственную
власть
в
субъектах
Российской
Федерации
осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Как видно,
конституционный законодатель указывает на то, что органы государственной
власти образуются самими субъектами Федерации, т.е. без чьего-либо
участия, включая федеральные органы власти. В этой связи указание на то,
что порядок не предусмотрен в Конституции, не вполне корректно16.
При включении глав субъектов РФ в систему исполнительных органов
РФ,
несущих
прямую
отчетность
перед
Президентом
РФ,
можно
констатировать нецелесообразность наличия у глав субъектов функции
подписания законов субъектов РФ. Данное положение вступает в яркое
противоречие с принципом разделения властей, принципом федерализма.
В заключение хотелось бы остановиться на содержании ч. 2 ст. 55
Конституции РФ: «В Российской Федерации не должны издаваться законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В то
же время новый порядок назначения губернаторов, опосредованный, лишает
жителей субъектов своего активного избирательного права.
Из всего изложенного следует, что глава субъекта РФ является
ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом
государственных
обусловлено
органов
федеральным
власти
субъекта,
что
законодательством.
в
первую
Однако
не
очередь
стоит
недооценивать роль норм регионального законодательства в становлении
статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Они
воспроизводят и развивают федеральные нормы, что свидетельствует о
готовности региональных органов государственной власти добровольно
обеспечивать единство правового пространства России.
В заключение можно сделать следующие выводы:
1) с переходом от выборов глав субъектов Российской Федерации к их
назначению региональными парламентами по представлению Президентом
РФ изменился правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ,
поскольку субъектом наделения мандатом будет не народ, а орган
законодательной (представительной) власти субъекта;
16
См.: Саликов М. «Позиции» и правовые позиции Конституционного Суда Российской
Федерации: до и после решения по делу о назначении губернаторов // Сравнительное
конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 23.
2) несмотря на то что Постановлением Конституционного суда РФ от 21
декабря 2005 г. № 13-П положения п. 1 ст. 18 федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»,
согласно
которым
гражданин
Российской
Федерации
наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента
Российской
Федерации
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, признаны не
противоречащим Конституции РФ, предлагается внести изменения в п. 1 ст.
18 названного Закона, предусматривающие представление Президентом РФ
не менее двух кандидатов на должность высшего должностного лица
субъекта РФ для их утверждения законодательным органом субъекта
Российской Федерации после проведения голосования населением субъекта
по представленным кандидатурам, что обеспечивает верховенство принципа
народовластия и
отношений.
поддерживает прочность вертикальных федеративных