ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШТАБА ВСЕРОС- СИЙСКОЙ СЛУЖБЫ МЕДИЦИНЫ КАТАСТРОФ
advertisement
На правах рукописи ГРЕБЕНЮК Борис Васильевич ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШТАБА ВСЕРОССИЙСКОЙ СЛУЖБЫ МЕДИЦИНЫ КАТАСТРОФ 05.26.02 – Безопасность в чрезвычайных ситуациях (медицина катастроф) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата медицинских наук Москва – 2009 2 Работа выполнена в ФГУ «Всероссийский центр медицины катастроф «Защита» Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» Научный руководитель: доктор медицинских наук, доцент Погодин Юрий Иванович Официальные оппоненты: доктор медицинских наук, профессор Простакишин Геннадий Петрович доктор медицинских наук, профессор Столяр Владимир Павлович Ведущая организация: Российский государственный медицинский университет Защита диссертации состоится «____» ___________ 2009 г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 208.011. 01 при ФГУ «Всероссийский центр медицины катастроф «Защита» Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» по адресу: 123182, г. Москва, ул. Щукинская, д. 5 С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского центра медицины катастроф «Защита» Автореферат разослан «____» ___________ 2009 г. Ученый секретарь диссертационного совета доктор медицинских наук В.И. Чадов 3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования Эффективность работы ВСМК во многом определяется системой ее управления – целенаправленной деятельностью руководителей и органов управления по поддержанию постоянной готовности службы, ее подготовке к решению поставленных задач и руководству силами и средствами в ходе ликвидации последствий ЧС. Условия работы в ЧС предъявляют особые требования к руководителям органов управления здравоохранением, в частности к их способности быстро принимать правильные решения в условиях недостаточной информации о складывающейся обстановке. Большое значение имеют своевременная организация и координация действий всех служб и учреждений, привлекаемых к медико-санитарному обеспечению населения в ЧС. Эффективность управленческой деятельности в значительной степени определяется также четкой организацией работы органов управления здравоохранением, а это требует соответствующей теоретической и практической подготовленности, как сотрудников органов управления, так и специалистов учреждений и формирований, участвующих в ликвидации последствий ЧС. Такая деятельность и по содержанию и по организации существенно отличается от обычной обстановки, при этом роль руководителей здравоохранения, как организаторов медицинского обеспечения пострадавшего населения в ЧС, существенно возрастает. Успешное решение задач по лечебно-эвакуационному, санитарногигиеническому и противоэпидемическому обеспечению населения в ЧС во многом зависит от четкого взаимодействия с органами управления и формированиями Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и комплексного использования медицинских сил и средств различных министерств и ведомств. Однако на практике не были определены задачи и организационная структура органов управления, предназначенных для организации работ по ликвидации медико-санитарных последствий ЧС, не разработаны теоретические основы организации их деятельности. Отсутствовали формы, методы и особенности работы при различных ЧС. Не были разработаны принципы планирования медицинского обеспечения населения в ЧС. В то же время условия деятельности органов управления, сил и средств здравоохранения требовали срочного решения данных проблем. С учетом изложенного закономерным является требование приказа Министерства здравоохранения России от 12.10.94 № 204 о создании Штаба Всероссийской службы медицины катастроф как реализация п оложений постановления Правительства Российской Федерации от 03.05.94 № 420. 4 То, что Служба медицины катастроф должна готовиться к ликвидации последствий различных ЧС, определяет генеральное направление научных исследований, которые должны обосновать четкую и эффективную систему управления медицинским обеспечением населения при ЧС. За последние годы был выполнен ряд научных исследований по разработке теоретических, методических и организационных основ создания и совершенствования деятельности Всероссийской службы медицины катастроф федерального, регионального и муниципального уровней, организации экстренной медицинской помощи населению в ЧС, а также управления силами и средствами, принимающими участие в ликвидации медикосанитарных последствий ЧС. Вместе с тем, проблему организации деятельности органов управления службой, обоснования основ функционирования Штаба ВСМК полностью решить не удалось. До настоящего времени не были проведены необходимые исследования по обоснованию задач, структуры и принципов организации работы Штаба ВСМК по управлению силами и средствами службы медицины катастроф при подготовке и в ходе ликвидации последствий ЧС. Динамичность возникающих перед службой медицины катастроф новых задач, их конкретизация требуют научного обоснования корректировки и совершенствования организационно-штатной структуры Штаба ВСМК и его функций. Так, Министерством здравоохранения и социального развития Российской федерации на ВЦМК «Защита» были дополнительно возложены функции учета и контроля работы Гражданской обороны объектов здравоохранения федеральных учреждений, их противопожарной безопасности, что предполагает целесообразным иметь в составе Штаба соответствующие структурные подразделения. Требования постановлений Правительства Российской Федерации по усилению мероприятий по борьбе с терроризмом, снижению показателей смертности и травматизма при дорожнотранспортных происшествиях, внедрению современных методов управления в ЧС с применением автоматизированных систем, необходимость создания в стране системы авиамедицинской эвакуации также требуют соответствующей корректировки организационной структуры функциональных подразделений Штаба и их задач. В целом, до настоящего времени практически не изученными оставались вопросы организации работы Штаба ВСМК и особенности планирования медико-санитарного обеспечения в различных чрезвычайных ситуациях; недостаточно обоснованы формы и методы работы Штаба по управлению силами и средствами здравоохранения, предназначенными для ликвидации последствий ЧС, в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Приведенные положения подтверждают актуальность и практическую значимость научного анализа и разработки предложений по дальнейшему развитию организационной структуры и управленческой деятельности Штаба ВСМК. 5 Цель исследования Обобщить опыт управления Службой медицины катастроф в ра зличных условиях и разработать предложения по оптимизации структуры и совершенствованию деятельности Штаба ВСМК. Задачи исследования 1. Провести анализ деятельности подразделений Штаба ВСМК по управлению медицинскими силами и средствами при подготовке и в ходе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и разработать предложения по совершенствованию его организационно-штатной структуры и деятельности. 2. Выявить факторы, оказывающие влияние на содержание задач и функций Штаба ВСМК и организационную структуру его основных подразделений. 3. Разработать и обосновать предложения по совершенствованию системы планирования медицинского обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях. 4. Обосновать комплекс мероприятий, проводимых Штабом ВСМК в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. 5. Выявить особенности работы Штаба ВСМК в ходе ликвидации последствий различных ЧС. Научная новизна В настоящей работе впервые: 1. На основе анализа и оценки деятельности Штаба ВСМК при подготовке и в ходе ликвидации последствий различных ЧС природного и техногенного характера, вооруженных конфликтов и террористических актов разработан комплекс организационных, методических и технических мероприятий, управленческой деятельности при медицинском обеспечении пострадавшего населения в т.ч.: - обоснована система планирования медицинского обеспечения населения при различных чрезвычайных ситуациях на разных уровнях; - разработаны принципы организации управления силами и средствами ВСМК при подготовке и входе ликвидации медико-санитарных последствий ЧС; - разработана автоматизированная система управления; - осуществление контроля за готовностью сил и средств службы медицины катастроф к ликвидации последствий ЧС. 2. Выявлены организационные, оперативные и ситуационные факторы, оказывающие влияние на содержание задач Штаба ВСМК и состав его структурных подразделений. 3. Предложена оптимизированная организационная структура Штаба ВСМК, обоснованы его задачи и функции. 4. По результатам командно-штабных учений, штабных тренировок, деловых игр и тактико-специальных учений проведено экспериментальнотеоретическое обоснование содержания и структуры «Плана медико- 6 санитарного обеспечения населения в ЧС» и предложены порядок и технология его разработки. Определено содержание плана по организации медицинского обеспечения: общие задачи ВСМК для конкретной ЧС; условия деятельности службы при данном виде ЧС; мероприятия, подлежащие выполнению в режиме повседневной деятельности и в режиме повышенной готовности; организация медико-санитарного обеспечения при ликвидации конкретной ЧС. 5. Выявлены и сформулированы особенности работы Штаба ВСМК при различных ЧС и разработан перечень основных мероприятий, повышающих эффективность управления Службы медицины катастроф федерального и регионального уровней: • при ликвидации последствий землетрясений система управления, требует: - создания штабов в органах управления здравоохранением; - выделение оперативных групп при пунктах управления руководителей работ по ликвидации последствий, а также непосредственно в очагах; - организации связи; - заблаговременной разработки функциональных обязанностей всех должностных лиц, участвующих в управлении, форм учетной (оперативной) и отчетной документации; • при наводнениях планирование и организация лечебноэвакуационного обеспечения населения проводится применительно к разным группам наводнений (низкие, высокие, выдающиеся и катастрофические) и осуществляется в два этапа – при немедленной эвакуации населения или укрытии его в незатапливаемых местах и после прибытия и развертывания медицинских сил и средств. Управление организуется с учетом того, что медицинское, санитарно-гигиеническое и противоэпидемическое обеспечение эвакуируемого населения осуществляется на сборных пунктах, в пунктах посадки на транспортные средства, в пути следования и в местах расселения эвакуируемых; • при локальных вооруженных конфликтах деятельность Штаба ВСМК должна быть направлена на решение следующих задач: - организацию медико-санитарного обеспечения населения в лагерях вынужденных переселенцев; - организацию оказания медицинской помощи населению освобожденных районов; - организацию эвакуации для лечения больных и пострадавших в специализированных лечебных учреждениях за пределами зоны конфликта; - восстановление деятельности медицинских учреждений освобожденных районов. При этом необходима четкая организация взаимодействия с представителями различных министерств, принимающих участие в ликвидации последствий конфликта, военными комендатурами, вновь созданными территориальными органами власти и др. 7 • при различных террористических актах особенности работы Штаба ВСМК многогранны и имеют свои отличительные свойства. При теракте с захватом заложников они, в основном, связаны с отсутствием достоверных данных обстановки, непредсказуемостью и сложностью прогнозирования развития событий и вероятных санитарных потерь, сложной психологической обстановкой и др. При планировании и организации медицинского обеспечения населения при терактах весьма важно тесное взаимодействие Штаба ВСМК с органами ФСБ, МВД России и другими министерствами и ведомствами: - при химическом террористическом акте особенности управления определяются быстротой возникновения, массовостью медико-санитарных потерь и специфической картиной поражений, отсутствием сведений об используемом токсичном веществе, низким уровнем знаний специалистами местного и муниципального здравоохранения вопросов организации и оказания медицинской помощи пострадавшим при химической травме неясной этиологии, возникновением паники; - при радиационном терроризме с разрушением объектов ядерной энергетики важным является массовый характер радиационного воздействия и необходимость оперативного решения задач по оказанию медицинской помощи пострадавшим силами и средствами здравоохранения всех уровней, в том числе в тесном взаимодействии с силами и средствами других федеральных и региональных органов исполнительной власти и др.; - при биотерроризме на первом этапе основное значение имеет управление организацией медицинской разведки, выявлением инфекционных больных и их сортировки, обеспечение тесного взаимодействия с Роспотребнадзором и др. 6. Разработаны и обоснованы основные направления по совершенствованию деятельности Штаба ВСМК: - определение стратегии развития ВСМК и законодательной, нормативной, методической базы и целевых программ ВСМК; - обеспечение единых подходов к планированию медицинского обеспечения в ЧС на всех уровнях СМК; - разработка новых подходов к организации медицинской помощи населению и управления при вооруженных конфликтах и террористических актах; - усиление контроля за готовностью здравоохранения субъектов Российской Федерации к реагированию на ЧС; - организация взаимодействия межведомственных сил и средств, участвующих в ликвидации последствий ЧС; - активное внедрение ЕИС ВСМК; - определение важнейших направлений научных исследований. Научно-практическая значимость и внедрение результатов исследования в практику Результаты настоящего исследования позволили организовать деятельность органов управления Службы медицины катастроф в конкрет- 8 ных ЧС: вооруженных конфликтах, террористических актах, землетрясениях, наводнениях, химических и радиационных авариях, добиться успеха в организации и проведении мероприятий по медицинскому обеспечению населения в различных ЧС. Результаты и материалы исследования были использованы при разработке и подготовке государственных и отраслевых директивных, нормативно-распорядительных, методических, учебно-методических и информационно-справочных материалов: • Федеральной целевой программы «Совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф на 1997-2001 годы» (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.01.97 № 51); • Подпрограммы «Совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф» Федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 гг.)» (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.11.2001 № 790); • Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 3 ноября 1999 г. № 394/589 «О совершенствовании системы экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим от террористических актов»; • Приказа Минздрава России от 15.11.2001 № 410 «Об утверждении статистических форм учета и отчетности службы медицины катастроф с учетом масштаба и продолжительности ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций»; • Приказа о создании Филиала ГУ ВЦМК «Защита» Минздрава России в Южном федеральном округе и Положения о филиале (утв. приказом ВЦМК «Защита» 11.12.2002 № 114); • Приказа Минздравсоцразвития России от 03.02.2005 № 112 «О статистических формах службы медицины катастроф Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации»; • Организационных указаний по подготовке службы медицины катастроф Минздравсоцразвития России в области защиты жизни и здоровья населения от чрезвычайных ситуаций на год (с 2000 по 2008 годы); • Положения о взаимодействии МЧС России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации ЧС (утв. приказом МЧС и Минздрава от 02.04.97 № 185/94); • Положения о штабе ВСМК (утв. Минздравом России 13.03.1999); • Положения о службе медицины катастроф Министерства здравоохранения Российской Федерации (утв. приказом Минздрава России от 27.10.2000 № 380); • Положения о взаимодействии Минобороны России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (утв. Минобороны России от 05.01.99 № 161/1/4/37 и Минздравом России от 12.01.99 № 02-33/33-1); • Положения о взаимодействии Министерства путей сообщения Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации по 9 предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (утв. Минтранс России от 17.07.98 № ЦУВС 577 и Минздравом России от 17.07.98 № 05/3312); • Положений о функциональных подсистемах Всероссийской службы медицины катастроф и Резервов медицинских ресурсов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (утв. приказом Минздравсоцразвития России от 28.11.2006 № 803); • Соглашения о порядке взаимодействия между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации по предупреждению и ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций (утв. Минздравом России и МВД России от 02.11.99 № 23); • Соглашения о порядке взаимодействия между Минздравсоцразвития России и МЧС России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, ликвидации последствий террористических актов, а также в ходе вооруженных конфликтов (утв. приказами МЧС России и Минздравсоцразвития России от 04.09.2006 №510/640); • Учебно-методического пособия для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти «Ликвидация медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций» (М, 1999); • Учебника для студентов высших медицинских учебных заведений «Медицина катастроф (организационные вопросы)» (М., ГОУ ВУНМЦ МЗ РФ, 2002); • Учебного пособия «Организация медицинской службы гражданской обороны Российской Федерации» под ред.Погодина Ю.И. и Трифонова С.В. М., 2002; • Пособия для врачей «Всероссийская служба медицины катастроф. Создание, задачи, организация, режимы функционирования» (М., ВЦМК «Защита», 2001 г.); • Материалов коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 июня 2000 г. «О совершенствовании Всероссийской службы медицины катастроф»; • Ежегодных планов перевода Штаба ВСМК и подразделений ВЦМК «Защита» в готовность к действиям при угрозе и возникновении ЧС; • Энциклопедии «Гражданская защита» III, IV тома под общ. ред. С.К.Шойгу. Материалы и результаты настоящего исследования были использованы в практической работе территориальных центров медицины катастроф по совершенствованию организационно-штатной их структуры, планирования и организации медицинской помощи населению на муниципальном и региональном уровнях в ЧС, а также в учебном процессе в системе последипломного образования медицинских кадров, что существенно повысило эффективность функционирования Службы медицины катастроф субъектов Российской Федерации, их готовность к реагированию на ЧС. Положения, выносимые на защиту: 10 1. Оптимизированная организационная структура Штаба ВСМК и функции его структурных подразделений. 2. Порядок и технология разработки «Плана медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях». 3. Комплекс мероприятий, проводимых Штабом ВСМК, повышающих эффективность управления службой в различных режимах функционирования. 4. Основные направления совершенствования деятельности Штаба ВСМК по управлению силами и средствами здравоохранения, предназначенными для ликвидации медико-санитарных последствий различных ЧС. Апробация работы Диссертационная работа апробирована на Межкафедральной научной конференции ФГУ «ВЦМК «Защита» 18 марта 2009 г. Основные положения и результаты исследования отражены в 9 публикациях, в том числе 6 в журналах, рекомендованных ВАК, 2 методических рекомендациях, 2 пособиях для врачей, в учебнике для студентов и доложены на 13 научно-практических конференциях и семинарах: • научно-практической конференции «Спасение, защита, безопасность - новое в науке, технике, технологии» (Москва, 1995); • научно-практической конференции Северо-Западного региона «Организационные основы управления службой медицины катастроф СевероЗападного региона Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 1996); • Международном Конгрессе "Промит-97" (США, 1997); • 2-ой Всероссийской научно-практической конференции «Защита» населения и территорий при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время как составная часть национальной безопасности России» (Москва, 1997); • Международном симпозиуме «Партнерство во имя жизни – снижение риска чрезвычайных ситуаций, смягчение последствий аварий и катастроф» (Москва, 1998); • Международном семинаре «Обеспечение готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их медико-санитарных последствий» (Москва, 2001); • Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы медицины катастроф» (Пермь, 2003); • Международном форуме «Информационные технологии и общество - 2007» (2007 г., Турция); • Конференции МЧС России «Организационные аспекты оказания медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях» (г. Санкт-Петербург, 24 апреля 2008 г.); • Международном форуме «Информационные технологии и общество - 2008» (2008 г., Турция); • Международной конференции по безопасности дорожного движения октябрь 2008 г., Москва); 11 • Всероссийской научно-практической конференции «Роль службы медицины катастроф в реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» (2008 г., Москва); • Всеармейской научно-практической конференции «Направления совершенствования управления силами и средствами здравоохранения, привлекаемыми для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (2008 г., г. Ногинск). Структура и объем работы Диссертация состоит из введения, 5 глав, выводов, практических рекомендаций, списка литературы и 6 приложений. Диссертация изложена на 327 страницах основного машинописного текста, иллюстрирована 18 рисунками, 13 таблицами. Библиографический указатель содержит 164 источника, в том числе 11 иностранных. Диссертационное исследование выполнено в ФГУ «Всероссийский центр медицины катастроф «Защита» Минздравсоцразвития России". Содержание работы Во введении обоснована актуальность и необходимость научной проработки проблемы организационной структуры и совершенствования работы Штаба ВСМК, указываются цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость диссертационной работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту. В первой главе диссертации на основе результатов анализа официальных документов и литературных источников, а также с учетом личного опыта автора сформулирован общий облик основных условий определяющих деятельность Штаба ВСМК при землетрясениях, наводнениях и затоплениях, химических авариях, радиационных авариях на АЭС, локальных вооруженных конфликтах, террористических актах, дорожно-транспортных происшествиях. Выявлено, что для деятельности Штаба по управлению ВСМК при названных видах ЧС необходимо иметь в его структуре специальные функциональные подразделения, которые были бы способными решать задачи управленческой деятельности. Во второй главе представлена программа, материалы и методика исследования, характеризуется методическая база работы (рис.1.). Исследование выполнено в течение 1995–2008 гг. в рамках Федеральных целевых программ «Развитие и совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф на 1994–1996 гг.», «Совершенствование службы медицины катастроф на 1997–2001 гг.» «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» подпрограмма «Совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф» 2002–2006 гг. и отраслевой научно-исследовательской программы. 12 Обобщить опыт управления Службой медицины катастроф в различных условиях и разработать предложения по оптимизации структуры и совершенствованию деятельности Штаба ВСМК Цель: З А Д А Ч И Провести анализ деятельности подразделений Штаба ВСМК при подготовке и в ходе ликвидации последствий ЧС и разработать предложения по совершенствованию его организационной структуры и деятельности исследования О Б Ъ Е К Т Ы Организационная структура Штаба ВСМК Система планирования Выявить факторы, влияющие на содержание задач и функций Штаба ВСМК и организационную структуру его подразделений Обосновать комплекс мероприятий, проводимых Штабом ВСМК в различных режимах деятельности Разработать и обосновать предложения по совершенствованию системы планирования медицинского обеспечения населения в ЧС Выявить особенности работы Штаба в ходе ликвидации последствий различных ЧС Система управления ВСМК Система информационного обеспечения ВСМК Задачи Штаба ВСМК мед. обеспечения в ЧС исследования Документ управленческой деятельности Задачи решаемые структурными подразделениями Штаба Организационная структура подразделений Официальные и литературные источники, служебная переписка Материалы Штабных тренировок и командноштабных учений Карта экспертной оценки Единицы наблюдения Источники информации Материалы специальных исследований Отраслевые статистические отчётные формы Планы медико-санитарного обеспечения населения Материалы инспекторских проверок Методы сбора информации Методы исследования Выкипировка данных из официальных источников Исторический Графический Результаты исследования Непосредственное наблюдение Экспериментальный Натурного наблюдения Анкетные опросы специалистов СМК Статистический Социологический Экспертный Логический Обобщенные данные о деятельности Штаба ВСМК. Предложения по совершенствованию организационной структуры и деятельности Штаба ВСМК Рис. 1 Методика и организация исследования 13 Для достижения поставленной цели и решения всего комплекса задач исследования была использована наиболее доступная и рациональная методика, адаптированная к целям исследования и обеспечивающая получение объективных данных: о состоянии готовности службы медицины катастроф к действиям в чрезвычайных ситуациях; о соответствии организационной структуры Штаба ВСМК выполняемым задачам; о деятельности Штаба в различных режимах функционирования; о существующей системе управления ВСМК и взаимодействия с соответствующими службами других министерств и ведомств; о системе управления и технологиях решения управленческих задач и деятельности медицинских учреждений и формирований по оказанию медицинской помощи пострадавшим в ЧС; о выполнении мероприятий санитарно-эпидемиологического надзора и противоэпидемического обеспечения, а также снабжения медицинским имуществом привлекаемых сил здравоохранения для ликвидации последствий ЧС. Настоящее исследование проводилось по четырем существенно отличающимся по содержанию и порядку выполнения, но тесно связанным по решаемым задачам, этапам: 1-й этап – анализ литературных источников и официальных нормативно-методических документов по теме исследования; 2-й этап – разработка методики, определение объекта и предмета исследования и основных единиц наблюдения; 3-й этап – проведение собственного исследования и статистическая обработка полученных результатов; 4-й этап – анализ результатов статистической обработки, формирование выводов и предложений, внедрение результатов исследования в практику. На первом этапе исследования в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Государственной научной медицинской библиотеке, в библиотеках ФГУ ВЦМК «Защита», Государственного института усовершенствования врачей Минобороны России, Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, Всероссийского научно-исследовательского института ГО ЧС МЧС России, Генерального Штаба Вооруженных Сил Российской Федерации изучались доступные законодательные акты, нормативно-методические документы, научные труды, касающиеся темы диссертационного исследования. В работе были применены методы, которые наиболее часто используются при выполнении научных исследований, посвященных изучению организационных проблем деятельности здравоохранения, в том числе и медико-санитарного обеспечения в различных чрезвычайных ситуациях: исторический (литературно-аналитический), натурного наблюдения, статистический, экспериментальный, социологический, логический, экспертный, монографический и графический. В качестве объектов наблюдения были взяты: организационная структура Штаба ВСМК, система планирования, управления и информационного обеспечения ВСМК. Исследование было проведено с 1995 по 2008 гг. При выполнении исследования были использованы следующие источники информации: официальные нормативно-методические документы, регламен- 14 тирующие деятельность ВСМК, литературные источники (отечес-твенные и зарубежные), отраслевые отчетные формы № 55 и 56 за 1997 – 2007 гг., материалы специальных исследований, выполненных в 1996–2008 гг., материалы инспекторских проверок и командно-штабных учений, результаты непосредственного наблюдения, организационные и методологические основы работы командующих и штабов по управлению войсками в операциях общевойсковых объединений, наставление по службе оперативных штабов Вооруженных Сил Российской Федерации, руководящие документы ведущих военных научных школ: СССР, США, Франции, ОВС НАТО и другие. Для изучения ряда вопросов, касающихся организаций структуры и деятельности Штаба ВСМК, автором была разработана Карта экспертной оценки, по которой получены ответы от 154 респондентов и проведен их анализ. Статистическая обработка первичных материалов и графическое оформление результатов исследования была проведена на ПЭВМ типа IBM с использованием пакета стандартных программ «Microsoft Word, Microsoft Excel for Windows-97». Перечень источников информации, сбор необходимых исходных данных на базе органов управления здравоохранением, медицинских учреждений и формирований службы медицины катастроф сплошным методом, а при решении частных задач – методом одномоментного наблюдения обеспечили получение исчерпывающей и репрезентативной информации, что способствовало формированию обоснованных выводов и предложений. Результаты данного комплексного исследования были использованы для научного обоснования предложений по совершенствованию организационной структуры Штаба ВСМК, его функций и задач, совершенствования планирования, управления, особенностей работы Штаба ВСМК в различных режимах функционирования и при различных чрезвычайных ситуациях. Постановка цели, задач, разработка методики исследования, сбор материала, анализ результатов статистической обработки первичных материалов, оформление результатов исследования в виде диссертационной работы, организация их внедрения выполнены автором лично. В третьей главе излагаются результаты комплексного анализа и определены основные задачи Штаба ВСМК по управлению службой медицины катастроф и его организационная структура. Основными задачами Штаба ВСМК являются: разработка и совершенствование единой системы медицинского обеспечения населения; планирование и организация медицинского обеспечения населения; обеспечение готовности ВСМК к действиям в ЧС; организация и поддержание непрерывного управления и взаимодействия с участниками ликвидации последствий ЧС; обеспечение функционирования ЕИС ВСМК; организация специальной подготовки органов управления формирований и учреждений ВСМК; организационно-методическая деятельность по предотвращению и ликвидации медико-санитарных последствий ДТП; организация учета и отчетности в установленном порядке и др. 15 В соответствии с современными условиями деятельности Штаба ВСМК обоснована и определена его организационная структура, которая включает: руководство Штаба, управления - оперативное, организации медицинского обеспечения в ЧС, организации медицинской защиты населения от экстремальных факторов, по работе с регионами, организации медицинского обеспечения населения в особый период, отдел материально-технического обеспечения и общий отдел. Сформулированы предназначение, задачи и определена организационно-штатная структура функциональных подразделений. В четвертой главе на основе анализа общепринятых принципов управления в ходе создания и развития ВСМК (1995-2008 гг.) разработаны и внедрены в практику здравоохранения теоретические и практические основы управления службой и автоматизация управления в ЧС, алгоритм функционирования Штаба ВСМК (рис. 2). В исследовании особое внимание уделено квалифицированности управления и роли при этом руководителей органов управления, формирований и учреждений службы медицины катастроф. Разработаны теоретические положения взаимодействия медицинских сил и средств при ликвидации медико-санитарного обеспечения населения в ЧС, которые на практике реализованы в утвержденных положениях (соглашениях) взаимодействия Минздрава России с МЧС, Минобороны, МВД России и др. министерствами. Определены порядок принятия и содержание решения медицинского начальника (руководителя), планирования медико-санитарного обеспечения и требования к ним. Разработана структура и содержание плана медикосанитарного обеспечения в ЧС. Обоснованы задачи Штаба ВСМК по организации управления в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Изучены и сформулированы особенности работы Штаба ВСМК при ликвидации медико-санитарных последствий землетрясений, наводнений, локальных вооруженных конфликтов, террористических актов. В пятой главе с использованием специально разработанной Карты проведен анализ экспертной оценки организации и деятельности Штаба ВСМК (рис.3). Анализ заключения экспертов по организационно-штатной структуре Штаба ВСМК (рис. 3) показал, что по мнению 50 % респондентов она оптимальна, в тоже время значительное их число (41 %) считают необходимым её совершенствование, 9 % - с выводами не определились. 16 Информация о ЧС от центров медицины катастроф, от внешних абонентов (МЧС и др.) Доведение информации об ЧС до других центров медицины катастроф (при необходимости) Штаб ВСМК Руководству Штаба ВСМК Минздравсоцразвития России ЦУКС МЧС Др.заинтересованным министерствам и ведомствам Формирование доклада о ЧС Получение Формирование недостающих данных запроса на уточнение обстановки Получение и анализ обстановки Анализ данных, полученных от внешнего абонента, оценка обстановки Уточненные данные К внешнему абоненту К центрам медицины катастроф Анализ данных от центров медицины катастроф, оценка обстановки Формирование прогноза, нанесение обстановки на карту и доклад руководству Штаба ВСМК Разработка проекта решения руководством Штаба ВСМК, согласование его и утверждение Постановка задач исполнителям Контроль исполнения. Прием докладов об исполнении Уточненные данные Рис.2 Алгоритм функционирования Штаба ВСМК 17 Организационно-штатная структура Штаба ВСМК оптимальна 9% требует совершенствования затрудняюсь ответить 50% 41% Деятельность Штаба ВСМК и его структурных подразделений 10% 34% 56% Рис. 3 Оценка организационно-штатной структуры и деятельности Штаба ВСМК 18 Оценка деятельности Штаба и его структурных подразделений позиционируется следующим образом: 34 % экспертов считают необходимым её дальнейшее совершенствование, по мнению 56 % экспертов деятельность Штаба и его структурных подразделений соответствует современным требованиям, в 10 % экспертов возникли затруднения в оценке. Разработаны направления совершенствования деятельности Штаба ВСМК, основными из которых являются: определение стратегии развития ВСМК; создание законодательной нормативной, методической базы, разработка и реализация целевых программ ВСМК; совершенствование единых подходов к планированию медицинского обеспечения; разработка новых систем организации медицинской помощи населению и управление здравоохранением при вооруженных конфликтах и террористических актах; усиление контроля за готовностью сил и средств ВСМК к реагированию на ЧС и их специальной подготовкой; организация взаимодействия подсистемы ВСМК в рамках системы РСЧС; активное внедрение и развитие ЕИС ВСМК и др. В целях совершенствования оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации разработан алгоритм работы Штаба ВСМК. Выводы: 1. В соответствии с современными условиями деятельности, функциями и задачами Штаба ВСМК его организационная структура должна включать: руководство Штаба, управления - оперативное, организации медицинского обеспечения в ЧС, по работе с регионами, организации медицинского обеспечения населения в особый период, организации медицинской защиты населения от экстремальных факторов, отдел материальнотехнического обеспечения и общий отдел. 2. Основными задачами Штаба ВСМК по управлению службой медицины катастроф являются: разработка и совершенствование единой системы медицинского обеспечения населения; планирование и организация медицинского обеспечения населения в мирное время и в особый период; обеспечение готовности ВСМК к действиям в ЧС; организация и поддержание непрерывного управления и взаимодействия с органами управления и формированиями, участвующими в ликвидации последствий ЧС; обеспечение функционирования ЕИС ВСМК; организация специальной подготовки органов управления, формирований и учреждений ВСМК; организационнометодическая деятельность по предотвращению и ликвидации медикосанитарных последствий ДТП; организация учета и отчетности СМК в установленном порядке и др. 3. На содержание задач Штаба ВСМК и его структурных подразделений существенное влияние оказывают организационные (нормативноправовые), оперативные (организация управления и связи, планирование медицинского обеспечения, организация содержания резервов и др.), ситуационные (специфика ликвидации медико-санитарных последствий различных ЧС природного и техногенного характера, террористических актов и вооруженных конфликтов), которые требуют принятие организационных решений по конкретизации задач и организационной структуры Штаба. 19 4. Для ВСМК в основном приемлемы положения общих основ управления. В решении и плане на федеральном и региональном уровнях следует предусматривать организацию медико-санитарного обеспечения лишь тех ЧС, в ликвидации которых принимает участие ВСМК данного уровня; в плане медико-санитарного обеспечения должны быть определены: общие задачи ВСМК в соответствии с ее уровнями; условия деятельности ВСМК при конкретном виде ЧС; мероприятия, подлежащие выполнению в режиме повседневной деятельности и в режиме повышенной готовности; организация медико-санитарного обеспечения и управления при ликвидации конкретной ЧС. Для оперативной и эффективной работы в Штабе ВСМК необходимо иметь заранее разработанные планы медико-санитарного обеспечения населения при наиболее вероятных ЧС в соответствии с предполагаемым прогнозом, что при возникновении кризисной ситуации позволит быстро адаптировать их под конкретно складывающуюся обстановку. 5. При переводе Штаба ВСМК в режимы повышенного функционирования выполняются следующие основные мероприятия: оповещение и сбор сотрудников Штаба; уяснение задачи, оценка обстановки и расчет времени; выводы из оценки обстановки для принятия решения на выполнение мероприятий повышенных режимов функционирования; определение привлекаемых для ликвидации медико-санитарных последствий сил и средств; разработка проекта решения и плана медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайной ситуации и представление их в Минздравсоцразвития России и МЧС России в установленном порядке; организация взаимодействия по вопросам медицинского обеспечения населения с органами управления и силами министерств и ведомств, привлекаемых для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации; контроль и помощь в выполнении мероприятий принятого решения. 6. При ликвидации последствий землетрясений необходима стройная, четко действующая система управления, которая должна включать: штабы соответствующих центров медицины катастроф, их оперативные группы при пунктах управления руководителей работ по ликвидации последствий непосредственно в очагах; средства связи; заблаговременно разработанные функциональные обязанности всех должностных лиц, участвующих в управлении; формы учетной (оперативной) и отчетной документации. 7. При наводнениях планирование и организация лечебноэвакуационного обеспечения населения проводится применительно к соответствующим группам наводнений (низкие, высокие, выдающиеся и катастрофические) и осуществляется в два этапа - при немедленной эвакуации населения или укрытии его в незатапливаемых местах и после прибытия и развертывания медицинских сил и средств. Управление организацией медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического обеспечения эвакуированного населения организуется на сборных пунктах, в пунктах посадки на транспортные средства, в пути следования и в местах расселения эвакуируемых. 20 8. При локальных вооруженных конфликтах деятельность Штаба ВСМК по управлению условно можно разделить на следующие периоды: организация медико-санитарного обеспечения населения в лагерях вынужденных переселенцев; организация оказания медицинской помощи населению освобожденных районов; восстановление деятельности ЛПУ освобожденных районов. При этом необходима четкая организация взаимодействия с представителями различных министерств, принимающих участие в ликвидации последствий ЛВК, военными комендатурами, местными органами исполнительной власти и др. Необходимо предусматривать развертывание и обеспечение работы полевых госпиталей различных профилей - хирургических, терапевтических, инфекционных, туберкулезных и др., а также создание резервов медицинского имущества, дезинфекционных средств, сывороток, вакцин, обмывочно-дезинфекционной техники, емкостей для содержания аварийных запасов воды. 9. При различных террористических актах (с захватом заложников, химическом терроризме, с применением радиоактивных веществ, биологическом терроризме) особенности работы Штаба ВСМК многогранны и существенно отличаются в зависимости от характера теракта. Весьма важным фактором при ЧС террористического характера является своевременное получение информации о случившемся теракте. В Штабе необходимо иметь заранее разработанные стандартные варианты деятельности при той или иной акции, которые в случае ее возникновения уточняются в соответствии с конкретной складывающейся обстановкой (ситуацией). 10. Основными направлениями совершенствования деятельности Штаба ВСМК являются: определение стратегии развития Всероссийской службы медицины катастроф; разработка и реализация целевых программ ВСМК; создание законодательной, нормативной и методической базы ВСМК; обеспечение единого уровня государственных гарантий объемов и качества медицинской помощи; обеспечение единых подходов к планированию лечебноэвакуационного обеспечения пострадавшего населения в субъектах Российской Федерации; внедрение новых систем организации медицинской помощи населению и управления здравоохранением при возникновении вооруженных конфликтов и при крупномасштабных террористических акциях; определение важнейших направлений развития исследований и разработка технических заданий для необходимых НИР и ОКР; активное участие в разработке нормативных документов по безопасности труда, страхованию медицинских работников, привлекаемых к работе в чрезвычайных обстоятельствах; усиление контроля за готовностью здравоохранения субъектов Российской Федерации к проведению эффективного оказания медицинской помощи пострадавшим при ликвидации последствий природных и техногенных катастроф (ресурсное обеспечение, оперативное планирование, готовность ЛПУ и их формирований); проведение КШУ, опытно-исследовательских учений, контрольных тактико-специальных тренировок формирований и учреждений ВСМК; прогнозирование и оценка медико-тактической обстановки на территории федеральных округов и субъектов Российской Федерации; поддержа- 21 ние постоянного контроля за накоплением, хранением и освежением имущества неснижаемого запаса для ЧС; внедрение передовых методов организации медико-санитарного обеспечения населения, обеспечения медицинской защиты и реабилитации; выравнивание уровней готовности СМК субъектов Российской Федерации; интеграция ведомственных медицинских государственных и частных медицинских учреждений на единой нормативноправовой базе с учетом их участия в проведении мероприятий медикосанитарного обеспечения населения в ЧС; участие в разработке и планировании развития службы скорой помощи и санитарной авиации в интересах ВСМК (создание в стране системы авиамедицинской эвакуации); активное внедрение и развитие Единой информационной системы в управление ВСМК. Практические рекомендации 1. Для обеспечения эффективной деятельности Штаба ВСМК по организации ликвидации медико-санитарных последствий различных ЧС необходимо постоянно совершенствовать его организационную структуру, формы и методы работы в соответствии с уточненными задачами, стоящими перед Всероссийской службой медицины катастроф в условиях реформирования органов государственного управления и, в том числе, системы здравоохранения Российской Федерации. 2. Продолжить научные исследования вопросов оперативного реагирования органов управления, формирований и учреждений ВСМК на чрезвычайные ситуации. 3. На основе полученных в настоящем исследовании результатов и разработанных предложений по оптимизации работы Штаба ВСМК разработать и утвердить в установленном порядке методические рекомендации по организации работы Штаба ВСМК в различных режимах функционирования. 4. Опыт работы Штаба ВСМК по организации планирования и ликвидации медико-санитарных последствий ЧС рекомендовать использовать в практической деятельности территориальных центров медицины катастроф. 5. В системе Минздравсоцразвития России необходимо совершенствовать отраслевую учетно-отчетную документацию, применяемую органами управления здравоохранением при ликвидации медико-санитарных последствий ЧС. 6. Рекомендовать использовать результаты настоящего исследования в системе последипломного образования врачей-организаторов. 7. ВЦМК «Защита» разработать план совершенствования ЕИС ВСМК с применением современных технологий. Список работ, опубликованных по теме диссертации 1. Гребенюк Б.В., Крюков В.И., Лещенко А.В. Штаб Всероссийской службы медицины катастроф – опыт работы, направления совершенствования // Медицина катастроф: проблемы, состояние и перспективы развития. Сборник трудов ВЦМК «Защита» (к 5-летию образования). Библиотека Всероссийской службы медицины катастроф.1998. – С. 36-41. 22 2. Гребенюк Б.В. Учения, Ногинск-99 // Журнал «Медицина катастроф». 1999. № (27). – С. 1. 3. Гребенюк Б.В. О взаимодействии в организации медицинского обеспечения населения при возможных террористических актах с использованием химических компонентов в Московском метрополитене // Журнал «Медицина катастроф» (по материалам межведомственного совещания, 23 января 2003 г., г. Москва). 2003. № 1 (41). – С. 60-61 . 4. Гончаров С.Ф., Бобий Б.В., Крюков В.И., Гребенюк Б.В. Роль штаба Всероссийской службы медицины катастроф в организации медикосанитарного обеспечения населения и восстановлении здравоохранения Чеченской Республики. // Журнал «Медицина катастроф». 2000. № 4 (32). – С. 12-18. 5. Сахно И.И., Гребенюк Б.Г., Крюков В.И., Черняк С.И. Штаб Всероссийской службы медицины катастроф: девять лет спустя // Журнал «Медицина катастроф». 2003. № 3-4 (43-44). – С. 8-13. 6. Гончаров С.Ф., Гребенюк Б.В. Решение на медико-санитарное обеспечение в чрезвычайной ситуации // Энциклопедия «Гражданская защита», том III под общ. ред. С.К. Шойгу; - М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2007. – С. 318-319. 7. Гребенюк Б.В. Штаб Всероссийской службы медицины катастроф // Энциклопедия «Гражданская защита», том IV под общ. ред. С.К. Шойгу; М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2008. – С. 312. 8. Гребенюк Б.В., Макаров Е.П. Направления совершенствования управления силами и средствами здравоохранения, привлекаемыми для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций // Международный форум «Информационные технологии и общество – 2008», Кемер, Турция, 28 сентября – 05 октября 2008. Публикация. М., ООО «Форсикон», 2008. – С. 72-73. 9. Гончаров С.Ф., Сахно И.И., Гребенюк Б.В. Основные направления совершенствования готовности здравоохранения субъектов Российской Федерации к ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и пути ее повышения. Журнал «Медицина катастроф», 2009, № 1 М., ВЦМК «Защита». – С. 6-9. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ АИУС - автоматизированная информационно-управляющая система БСМП ВСМК - бригада специализированной медицинской помощи - Всероссийская служба медицины катастроф ВЦМК - Всероссийский центр медицины катастроф 23 ПМГ РСЧС СМК ТЦМК - полевой многопрофильный госпиталь - Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - служба медицины катастроф - территориальный центр медицины катастроф ЧС - чрезвычайная ситуация ПУ ОГ - пункт управления - оперативная группа НЦУКС - национальный Центр управления кризисными ситуациями МЧС России - специализированная медицинская бригада СМБ МЧС ЗКЗ - Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - зона катастрофического затопления РВ - радиоактивные вещества АЭС ЛВК ЦУ - атомная электростанция - локальный вооруженный конфликт - центр управления ОХВ - отравляющие химические вещества
