Протокол Координационного совета при Управлении

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО
КРАСНОЯРСКОМУ КРАЮ
ПРОТОКОЛ
заседания Координационного совета при Управлении Министерства юстиции
Российской Федерации по Красноярскому краю
г. Красноярск
27 марта 2014 г.
№1
Председательствующий - И.В. Астанина
Секретарь – В.В. Лысая
Присутствовали:
Члены Координационного совета:
Заместитель начальника Управления Минюста России
по Красноярскому краю
Член Общественной палаты Российской Федерации
Руководитель Агентства ЗАГС Красноярского края
Уполномоченный по правам человека в Красноярском
крае
Исполнительный
директор
Ассоциации
«Совет
муниципальных образований Красноярского края»
Президент Адвокатской палаты Красноярского края
Руководитель Управления Федеральной службы
судебных приставов по Красноярскому краю - главный
судебный пристав Красноярского края
Начальник Федерального бюджетного учреждения
Красноярская лаборатория судебной экспертизы
Министерства юстиции Российской Федерации
Заместитель начальника Управления Минюста России
по Красноярскому краю
Начальник Главного управления ФСИН России по
Красноярскому краю
Приглашенные:
Помощник
прокурора
Идринского
района
Красноярского края
Заместитель
начальника
отдела
юридического
управления Администрации города Красноярска
Независимый
эксперт
по
проведению
антикоррупционной
экспертизы,
аккредитованный
Минюстом России
Заместитель
начальника
Главного
управления
Л.И. Бычкова
В.И. Васильев
А.А. Грешилов
М.Г. Денисов
А.Н. Коновальцев
С.Н. Мальтов
Е.Е. Ловандо
С.С. Скоробогатова
Н.Н. Тароненко
В.К. Шаешников
О.В. Адольф
Ю.Э. Алдонина
И.В. Брежнева
2
Федеральной службы исполнения наказаний по
Красноярскому краю
Прокурор отдела по надзору за исполнением
законодательства о противодействии коррупции
Прокуратуры Красноярского края
Начальник
отдела
законодательства
субъекта
Российской Федерации, ведения федерального регистра
и регистрации уставов муниципальных образований
Управления Минюста России по Красноярскому краю
Начальник
экспертного
отдела
управления
территориальной
политики
Администрации
Губернатора Красноярского края
Федеральный инспектор в Красноярском крае
Н.Л. Васильев
М.А. Верхотурова
В.В. Лысая
С.А. Цепелева
А.В. Шилкин
I. О реализации Концепции развития уголовно - исполнительной системы на
территории Красноярского края.
Васильев Н.Л., Шилкин А.В., Астанина И.В., члены Координационного совета
Реализация Концепции развития уголовно - исполнительной системы на
территории Красноярского края (далее – Концепция) – правильное и нужное
направление совершенствования уголовно-исполнительной системы. Выполнение
мероприятий Концепции уже сегодня дает ощутимые положительные результаты.
Имеется ряд изменений, необходимость в которых на сегодняшний день
назрела. В частности, необходимо в новом уголовно-исполнительном кодексе
предусмотреть изменение сроков представления к УДО и к переводу в колониюпоселение, а также внести определенные изменения в правила внутреннего
распорядка.
В целом, реализация Концепции предусматривает значительные финансовые
вложения
из
федерального
бюджета.
Ввиду дефицита
денежных
средств
необходимо сконцентрировать внимание на тех объектах, которые уже начаты.
Завершение их строительства может стать пилотным проектом Концепции.
В Красноярском крае в рамках реализации федеральной целевой программы
«Развития
уголовно-исполнительной
системы
на
2007-2016
годы»
ведется
3
строительство следственного изолятора № 7 на 500 мест, в котором условия
содержания подследственных будут соответствовать европейским стандартам, а
жилая площадь на одного подследственного составит 7 кв. м. Этот изолятор снимет
всю напряженность с размещением подследственных в г. Красноярске. Сметная
стоимость проекта – более 2 млрд. рублей. Строительство осуществляется силами
Строительного управления № 24 ФСИН России, к выполнению работ привлечено
около 130 осужденных. На сегодняшний день освоение финансирования составило
650 млн. руб. Строительно-монтажные работы выполнены на 85 % и при наличии
дальнейшего финансирования могут быть завершены в 2015 году. Стоимость одного
места в строящемся следственном изоляторе составляет более 3,5 млн. рублей,
поэтому в ГУФСИН избрали альтернативный путь, который значительно дешевле.
Пример тому – экспериментальный проект по функционированию тюрьмы
общего режима для содержания 625 осужденных, реализованный на базе
исправительной колонии № 17 строгого режима в г. Красноярске. На оборудование
одного места в этом учреждении было израсходовано около 290 тыс. рублей. В
учреждении
построены
охранные
сооружения
нового
типа,
оборудована
интегрированная система безопасности, внедрена система «корпус-блок», которая в
полной
мере позволяет организовать
проведение социально-педагогических
мероприятий в рамках системы «социальных лифтов». Действующим законом
система «корпус-блок» не предусмотрена, поэтому на данном этапе реализации
Концепции назрела необходимость внесения соответствующих изменений в закон. В
центре внимания при корпусной системе – социально-психологическое направление
работы с осужденными, проводимой в рамках действующего законодательства, но в
условиях отсутствия отрядной системы.
Для достижения необходимого воспитательного эффекта учреждение разделено
по принципу «мультирежимной тюрьмы» на три сектора (корпусных блока):
«строгие условия отбывания наказания» со спартанской обстановкой, «обычные
условия отбывания наказания», и «облегченные условия отбывания наказания», в
которых обстановка приближена к домашней. Данная система позволила обеспечить
4
изоляцию осужденных по степени их поведения, перераспределить нагрузку на
сотрудников воспитательной, социальной и психологической служб, закрепить за
каждым корпусным блоком начальника отряда (по сути – начальника корпусного
блока), подчинив ему психолога, социального работника и сотрудников режима.
Введение в данном учреждении новой модели «Корпус-Блока» позволило за два
года снизить уровень нарушений в расчете на 1000 человек на 30,6 %, а уровень
злостных нарушений на 54,6 %. В учреждении за два года реализации проекта не
было ни одного преступления и суицида, не было случаев применения физической
силы, не поступало жалоб от осужденных на условия содержания.
Следует отметить, что практика показывает несостоятельность требования
закона о двухнедельном пребывании в карантине вновь поступившего осужденного.
Срок карантина должен быть дифференцированным в зависимости от личности
осужденного, поскольку для детального изучения психологических характеристик
человека может потребоваться гораздо большее время. Это в свою очередь
необходимо для определения условий, в которые осужденный будет определен
после карантина – в обычные или в строгие.
Учитывая,
социально
-
психологическую
запущенность
осужденных,
содержащихся в учреждениях (62 % осужденных имеют различные психические
отклонения), необходимо вводить «клинических психологов». В 2013 году в
следственном изоляторе №1 г. Красноярска внедрена система психологического
тестирования осужденных, подследственных, обвиняемых и заключенных по
системе «красный – желтый - зеленый», что позволило существенно сократить
нагрузку на психологов СИЗО по временным затратам на изучение документов, со
снижением нормативной нагрузки с 300 человек до 50-90 человек, которым
необходимо постоянное психологическое сопровождение, а также данная методика
позволяет организовать психологическое сопровождения спецконтингента с
момента поступления его в СИЗО.
Согласно статистическим данным ГУФСИН большинство осужденных к
отбыванию наказания в виде лишения свободы имеют акцентуацию характера,
5
поэтому индивидуальна и групповая психо-коррекционная работа имеет ряд
особенностей, обусловленных наличием специфическими знаниями и умениями,
входящая в компетенцию клинических психологов. С целью организации работы в
данном направлении руководством ГУФСИН было принято решение о направлении
45 психологов, проходящих службы учреждениях ГУФСИН, на повышение
квалификации по специализации «клиническая психология». Нельзя разделять
психологическое сопровождение личного состава и спецконтингента. Психологи
должны быть оснащены не только рабочим местом с комнатой психологической
разгрузки, но и специализированным оборудованием для снятия стрессового
состояния и т.д. Работа психолога должна вестись не по графику, а при
возникновении реальной необходимости.
Предоставление осужденным отпусков с выездом за пределы учреждения
должно быть обязательным для положительно характеризующихся осужденных. За
2013 год 55 осужденным было предоставлено право выезда (в 2012 году – 15),
эффект положительный, нарушений осужденными в период проведения отпуска не
допущено, случаев задержки прибытия из отпуска не было.
Для обеспечения строгого соблюдения осужденными режимных требований и
неукоснительного исполнения мероприятий распорядка дня в учреждениях
внедрены современные технические средства надзора и контроля, в основе которых
лежит система видеонаблюдения. Уже сегодня в подразделениях установлено и
функционирует более 5500 видеокамер, в том числе 124 управляемые купольные
видеокамеры. Конечная задача – перекрыть все объекты и территорию учреждений
средствами охранного телевидения.
Внедрено использование видеорегистраторов, общее количество которых
сегодня составляет более 1000. Использование видеорегистраторов значительно
дисциплинирует как осужденных, так и самих сотрудников, повышает качество
несения службы.
В условиях оптимизации штатной численности персонала надзора, для
поддержания прежнего уровня контроля за обстановкой в учреждениях ГУФСИН
6
проведен ряд компенсационных мероприятий: практически во всех учреждениях
завершена автоматизация рабочих мест оперативных дежурных и рабочих мест
младших инспекторов на постах надзора в запираемых помещениях, а также
внедряется автоматическая система контроля управления доступом. Во всех
учреждениях внедрена система биометрического контроля идентификации личности
по отпечаткам пальцев и параметрам лица, исключающая подмену одного
осужденного другим. Однако необходимо отметить, и тот факт, что эффективность
использования в работе учреждений новых технических форм надзора снижается
вследствие устаревшей законодательной базы, так в главе 3 пункта 16 Правил
внутреннего распорядка, утвержденных приказом Минюста России от 03.11.2005
№ 205, не предусмотрена обязанность осужденных проходить проверку наличия с
использованием технических средств контроля и надзора, что в свою очередь
практически исключает возможность применения дисциплинарных наказаний к
лицам систематически не выполняющих требований по прохождению проверок по
системе биометрического контроля идентификации личности.
Осужденный в период отбывания наказания в исправительной колонии должен
поэтапно пройти все условия отбывания наказания в зависимости от поведения,
переведен в колонию-поселение и оттуда освобожден под надзор службы пробации.
Сроки возможного перевода в колонию-поселение и предоставление УДО не
должны наступать одновременно. Колония-поселение должна стать основным
институтом подготовки осужденных к жизни на свободе. При решении вопроса об
УДО должно учитываться поведение осужденного на всех этапах нахождения в
уголовно-исполнительной
системе,
в
том
числе
выполнение
осужденным
индивидуальной программы, которую на осужденного составляют специалисты
социально-воспитательной и психологической службы (получение образования,
профессии, прохождение курса лечения от алкоголизма и наркомании и т.д.).
Оправдывает себя внедрение положения Концепции о разделении колонийпоселений
на
два
типа:
обычные
колонии-поселения
для
положительно
характеризующихся осужденных; колонии-поселения усиленного наблюдения,
7
представляющие изолированные территории жилых и производственных зон. В эти
колонии должны направляться осужденные из зала суда для изучения их личности, а
также осужденные, которые не могут быть направлены в обычные колониипоселения
по
совершенного
оперативно-режимным
преступления
соображениям:
(например,
за
по
преступления
степени
тяжести
против
половой
неприкосновенности и т.д.), ввиду большого неотбытого срока наказания или по
причине того, что ранее они находились в розыске.
Во всех исправительных колониях ГУФСИН России по Красноярскому краю
организован дифференцированный подход к содержанию осужденных. Для
положительно
характеризующихся
осужденных,
отбывающих
наказания
в
облегченных условиях, созданы отряды с улучшенными коммунально-бытовыми
условиями. Осужденные, склонные к нарушению режима, признанные злостными
нарушителями, переводятся в отряды со строгими условиями отбывания наказания,
которые оборудованы по камерному типу и представляют собой «тюрьму в
тюрьме». Такой, дифференцированный подход позволил снизить общий уровень
нарушений на 7,8 %, а уровень злостных нарушений – на 17,8 %.
Лица, освобожденные из мест лишения свободы, должны попадать под
контроль социальной службы - института пробации. С этой целью создана Служба
социального
сопровождения,
которая
функционирует
при
поддержке
администрации Красноярского края и бизнессообщества. В идеале такие службы
должны функционировать при органах местного самоуправления, так как
руководство субъекта Российской Федерации отвечает за социально-экономическое
благополучие региона и снижение уровня преступности. Затраты на создание
Службы при штате 5 человек незначительны (2013 год чуть более 950 тыс. рублей).
В службе работают бывшие сотрудники УИС, в том числе и участники проекта
«Шаг навстречу» из числа бывших осужденных, успешно адаптировавшихся после
освобождения и желающих личным примером оказать помощь и содействие другим
освобожденным. Уровень рецидивной преступности среди этой категории граждан
8
составил
всего 0,3 %,
в то
время как уровень рецидивной преступности по
г. Красноярску составил 56,87 %.
Для расширения сферы деятельности Службы в настоящее время подготовлена
проектная документация для участия в грантовых программах Красноярского края
на общую сумму 1,25 млн. рублей.
В крае созданы и функционируют 4 Центра адаптации для тех, кто полностью
утратил
социально-полезные
связи
и
реально
не имеет
жилья. Рецидив
преступлений среди лиц, прошедших через центры, составил 7 %.
Немаловажное значение Концепцией придается реформированию системы
здравоохранения.
Здесь
следует
отметить,
что
каким
бы
ни
был
итог
реформирования, ответственность за здоровье осужденных все равно остается на
начальниках учреждений. В составе медико-санитарной части № 24, вновь
созданной на базе медицинской службы учреждений ГУФСИН, функционирует
крупнейшее пенитенциарное лечебное учреждение «Туберкулезная больница № 1» с
лимитом наполнения 1215 коек, где за время реформирования построен
онкологический
приемное
корпус,
отделение,
иммунологическая
которые
оснащены
лаборатория,
переоборудовано
новейшим
диагностическим
оборудованием, и т.д. На эти цели затрачено 248 млн. рублей, в том числе из средств
краевого бюджета 27 млн. рублей. Поскольку больница расположена в центре
г. Красноярска и не имеет перспективы строительства новых объектов ввиду
ограниченности
занимаемой
строительстве
новых
площади,
современных
необходимо
рассмотреть
операционных,
вопрос
о
диагностических,
анестезиологических и реанимационных отделений, а также корпусов для
размещения туберкулезных больных в ЛИУ-32 г. Минусинска.
Для
оказания
квалифицированной
медицинской
помощи
осужденным,
сотрудникам и пенсионерам уголовно-исполнительной системы в отдаленных
учреждениях, создан и функционирует на протяжении ряда лет медицинский
автопоезд, который состоит из 9 автомобилей высокой проходимости, оснащенных
современным медицинским оборудованием. В среднем за год специалистами
9
автопоезда осматривается около 17 тысяч осужденных и около 3 тысяч сотрудников
и пенсионеров. Одним из важных направлений медицинского обеспечения является
лечение от наркомании и алкогольной зависимости. За период с 2006 по 2013 год
прошли кодирование от алкогольной зависимости 13,5 тыс. осужденных. Для
обеспечения доступности медицинской помощи в учреждениях установлены
информационные терминалы (в столовых и в комнатах воспитательной работы
отрядов), через которые осужденные могут записаться на прием к врачу.
Вопрос трудоустройства осужденных - это один из источников получения
финансовых средств, которые могут быть направлены на реализацию положений
Концепции. С начала реформирования УИС учреждениями ГУФСИН получена
прибыль от приносящей доход деятельности с привлечением к труду осужденных в
сумме 426 млн. руб. (в т.ч. 2010 год – 65,8 млн. руб., 2011 год – 171,3 млн. руб., 2012
год – 71,9 млн. руб., 2013 год – 117 млн. руб.), из которых 229 млн. руб. (или 54 %)
направлено на выполнение мероприятий по реализации положений Концепции. В
настоящее время, в производственном секторе ГУФСИН создаются условия для
трудовой занятости осужденных как одного из основных способов ресоциализации с
учетом вида исправительного учреждения. Вывод на оплачиваемые работы
составляет 56 %, что близко к пределу, остальные – это нетрудоспособные,
пенсионеры,
либо
содержатся
в
запираемых
помещениях.
Осужденные,
привлекаемые к оплачиваемому труду, выполняют решения судов в части
погашения исковых требований, реже нарушают режим отбывания наказания,
имеют повышенную мотивацию к условно-досрочному освобождению.
Наибольший экономический эффект приносит вовлечение в трудовую
деятельность осужденных, отбывающих наказания в колониях-поселениях. В
рамках реализации подписанного соглашения с администрацией г. Красноярска
осужденные численностью более 100 человек привлекаются к работам по
обслуживанию и благоустройству объектов городской инфраструктуры, имеется
перспектива существенного увеличения их количества.
10
Ярким примером частно-государственного партнерства, осуществлявшегося с
2008 года, являлся проект по трудоустройству более 150 осужденных КП-39 ОИК40 в агрохолдинге ЗАО «Сибирская Губерния». Этот пример себя полностью
оправдал, но, к сожалению, в связи с банкротством ЗАО «Сибирская Губерния»
реализация данного проекта в 2014 году приостановлена.
Для более успешной адаптации осужденных после освобождения необходимо
поменять подход к получению осужденными профессионального образования.
Основной уклон должен быть сделан не на получение новой профессии, а на
реанимацию старой, уже имеющейся профессии. Это должно делаться с учетом
востребованности этой специальности в регионе, в котором проживал осужденный.
Нет смысла обучать осужденного профессии «металлообработка», если он до
осуждения
проживал
и
намерен
проживать
после
освобождения
в
сельскохозяйственной местности.
Осужденные имеют возможность обучения в ВУЗах дистанционным способом,
по этой системе сегодня обучаются 30 человек. Однако, следует предусмотреть
возможность обучения по заочной форме с выездом за пределы исправительного
учреждения для сдачи экзаменов. Для этого необходимо внести соответствующие
изменения в статью 97 УИК РФ.
При реализации второго этапа Концепции развития УИС необходимо на
государственном уровне решить вопросы по обеспечению уголовно-исполнительной
системы квалифицированными сотрудниками, что в свою очередь тесно связано с
решением проблемы по обеспечению сотрудников жильем в местах дислокации
учреждений.
Координационным советом отмечены положительные моменты реализации
Концепции
развития
уголовно
-
исполнительной
системы
на
территории
Красноярского края и определены направления совершенствования федерального
законодательства, выявленные в процессе реализации Концепции.
КООРДИНАЦИОННЫЙ СОВЕТ РЕШИЛ:
11
Управлению
1.
Министерства
юстиции
Российской
Федерации
по
Красноярскому краю:
1.1. Запросить в Министерстве юстиции Российской Федерации информацию о
разработке проекта федерального закона о службе пробации.
Срок: до 30.05.2014
2. Главному управлению Федеральной службы исполнения наказаний по
Красноярскому краю:
2.1. В целях ликвидации законодательных противоречий обратиться в ФСИН
России о рассмотрении вопроса о внесении изменений: в части 2, 4 статьи 78, часть
4 статьи 89, статью 97, часть 1 статьи 116 УИК РФ, главу 3 пункта 16 Правил
внутреннего распорядка, утвержденных приказом Минюста России от 03.11.2005
№ 205.
Срок: до 30.05.2014
2.2. В целях защиты прав детей обратиться в ФСИН России о рассмотрении
вопроса
о
разработке
проекта
федерального
закона,
предусматривающего
проведение органами опеки и попечительства проверки возможности воспитания
малолетнего ребенка в семье осужденной женщины при принятии решения о
проживании ребенка вместе с матерями в учреждениях УИС.
Срок: до 30.05.2014
2.3. Разработать проект соглашения об обмене информацией между органами
опеки и попечительства, Уполномоченным по защите прав детей в Красноярском
крае и ГУФСИН по Красноярскому краю по вопросам защиты интересов детей.
Срок: до 30.05.2014
II. О практике ведения федерального регистра муниципальных правовых
актов, проведения правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных
правовых актов и взаимодействии Управления Минюста России по
12
Красноярскому краю с уполномоченными органами государственной власти
Красноярского края
Лысая В.В., Цепелева С.А., Верхотурова М.А., Адольф А.В., Букарин А.В.,
Васильев Н.Л., Шилкин А.В., Астанина И.В., члены Координационного совета
В соответствии с компетенцией территориальные органы Минюста России
осуществляют правовую и антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных
образований при их регистрации, чем обеспечивается их законность. Не менее
важным направлением деятельности является и обеспечение законности на уровне
иных муниципальных нормативных правовых актов (далее – МНПА).
Федеральный регистр МНПА создан в целях реализации конституционного
права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых
актах.
Во всех регионах Сибирского федерального округа приняты законы и
подзаконные нормативные правовые акты, по реализации этого полномочия.
Остается
не
решенной
проблема
своевременного
направления
в
уполномоченный орган муниципальных актов для включения их в регистр.
В 2013 году в муниципальный регистр включено 126 250 актов. Лидером по
СФО является Красноярский край – более 43 тысяч актов, наименьшее количество
актов в Республике Тыва – чуть более 1 тысячи.
Вопрос с включением муниципальных актов в регистр на сегодняшний день
решен во всех регионах, кроме Иркутской области, указанные акты направляются и
вносятся в регистр.
Проведение правовой экспертизы муниципальных актов в регионах округа: 4
субъекта СФО - Республика Бурятия, Красноярский и
Забайкальский края,
Иркутская область - правовую экспертизу проводят только на выборочное
количество актов.
Выявлена проблема большого разнообразия установления сроков проведения
экспертизы муниципальных правовых актов, которые колеблются от 30 дней до
13
одного года, определенного в Забайкальском крае. Не установлены сроки
проведения юридических экспертиз в Омской, Кемеровской областях и Алтайском
крае.
Нужно отметить, что в 2013 году уполномоченными органами проведена
экспертиза 28,8% муниципальных актов (около 37 тысяч), в 29% (в более чем 10
тысяч) из которых выявлены несоответствия действующему законодательству.
Приведено из названного числа в соответствие с законом 31,6%, что составляет
почти 3,5 тысячи актов. Ситуация очень сложная, так как 68% проэкспертированных
актов противоречат действующему законодательству.
Низкий процент проведенных правовых экспертиз с одной стороны, и
значительное количество выявленных нарушений, с другой, вызывают тревогу, так
как свидетельствуют о низком качестве муниципальных правовых актов. В связи с
чем, необходимо принятие дальнейших мер по доведению до глав муниципальных
образований понимания ответственности за качество муниципальных актов.
Одним из нерешенных на сегодняшний день вопросов является закрепление в
нормативных актах регионов положения о проведении антикоррупционной
экспертизы муниципальных актов уполномоченным на ведение органом наряду с
правовой экспертизой. В основных положениях федеральных законов от 25.12. 2008
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной
нормативных
экспертизе
правовых
нормативных
актов»
закреплена
правовых
актов
необходимость
и
проектов
проведения
антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Органы местного самоуправления проводят антикоррупционную экспертизу
своих актов, но самостоятельно с этой задачей справиться не могут. Еще в прошлом
году в 74 муниципальных образованиях Красноярского края (по состоянию на июнь
2013 года) не был установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы.
Органы государственной власти края уделяют внимание антикоррупционной
экспертизе
актов
ОМС.
Так,
в
апреле
запланировано
проведение
антикоррупционного мониторинга деятельности ОМС городских округов и
14
муниципальных районов края по итогам 2013 года. В рамках данного мониторинга
будет оцениваться и состояние работы по проведению антикоррупционной
экспертизы.
Наполнение регистра муниципальными нормативными правовыми актами,
обеспечение их доступности для населения, их учет и систематизация, являются
важными, но не единственными целями создания федерального регистра
муниципальных нормативных правовых актов. Другой, не менее важной, целью
создания и ведения федерального регистра является обеспечение единства
правового
пространства
Российской
Федерации,
обеспечение
верховенства
Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Достижение этой цели
невозможно
без
проведения
правовой
и
антикоррупционной
экспертиз
муниципальных актов на предмет их соответствия федеральному, региональному
законодательству
и
уставу
муниципального
образования.
Не
смотря
на
несовершенство федерального законодательства в сфере антикоррупционной
экспертиз
МПА,
Управление
неоднократно
обращало
внимание
органов
государственной власти Красноярского края на имеющуюся неполноту правового
регулирования.
Также Управление выходило с инициативой в Минюст России о внесении
соответствующих изменений в федеральный закон (подпункт 64 пункта 2 статьи
26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» изложить в следующей
редакции: «организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых
актов; проведения правовой и антикоррупционной экспертизы всех муниципальных
нормативных правовых актов, включенных в регистр»). Инициатива Минюста
России пока не нашла поддержки у Правительства Российской Федерации, но
полагаем это обусловлено лишь недостаточностью финансовых средств в бюджетах
субъектов Российской Федерации, однако, думается, что принятие данного закона
лишь вопрос времени.
15
В целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации,
учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации
конституционного права граждан на получение достоверной информации о
муниципальных актах в Красноярском крае созданы все необходимые правовые и
организационные основы для ведения Регистра.
Порядок ведения Регистра определен Законом Красноярского края от
18.12.2008 № 7-2635 «О Регистре муниципальных нормативных правовых актов
Красноярского края» и принятыми в соответствии с ним указами Губернатора
Красноярского края. Указанными нормативными правовыми актами: установлена
персональная
ответственность
Главы
представлению
муниципальных
актов
муниципального
в
Регистр;
образования
установлены
сроки:
по
по
представлению органами местного самоуправления информации, подлежащей
включению в Регистр, – не позднее 10 числа месяца, следующего за текущим; по
внесению полученной информации в Регистр – в течение 30 календарных дней с
момента поступления актов в уполномоченный орган; по проведению юридической
экспертизы муниципальных нормативных правовых актов – до 60 календарных дней
с момента внесения муниципального акта в Регистр.
Установленные законом края и указами Губернатора края сроки и порядки
способствуют своевременному размещению актуальной информации в Регистре, и
являются оптимальными для Красноярского края, на территории которого на
сегодняшний день существует 576 муниципальных образований, часть из которых
расположена в отдаленных и труднодоступных местностях.
Сокращение установленных сроков привело бы к снижению качества ведения
Регистра, к нарушению органами местного самоуправления сроков представления
актов в Регистр.
С целью ведения Регистра определен орган исполнительной власти края,
уполномоченный на ведение Регистра – управление территориальной политики
Губернатора края (далее – управление). В структуре управления создан экспертный
отдел, численность которого первоначально в 2009 году составляла – 5 человек,
16
затем 7 человек, в последующем численность специалистов, осуществляющих
ведение Регистра постепенно была увеличена (в 2010 году – до 8 человек, в 2011
году – до 10 человек, в 2012 – до 12).
По состоянию на сегодняшний день в Регистр внесено 175400 муниципальных
актов, из них в 2009 году – 14920, в 2010 году – 25573, в 2011 году – 42476, в 2012
году – 38910, в 2013 году – 34606, в 2014 году – более 10000 актов.
В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, начиная с 2009 года, подготовлено 25200 экспертных
заключений по результатам правовой экспертизы муниципальных актов, из них в
2009 году – 253, в 2010 – 2813, в 2011 – 4908, в 2012 – 8016, в 2013 – 8122, в 2014 –
около 1100 заключений. В связи с изменением федерального и краевого
законодательства проводится повторная экспертиза содержащихся в регистре актов.
В среднем в месяц в Регистр включается 3000 - 4200 муниципальных актов, в
среднем 1 специалистом – 300 - 320 актов, экспертных заключений составляется 400
- 700, в среднем 1 специалистом – 40 - 100 в зависимости от занимаемой должности
и объема иной нагрузки, не связанной с ведением Регистра.
Учитывая
имеющуюся
нагрузку,
антикоррупционная
экспертиза
муниципальных актов и экспертиза всех включаемых в Регистр муниципальных
актов в настоящее время не осуществляется. Подготовка в месяц силами одного
специалиста 400 правовых экспертиз и такого же количества антикоррупционных
экспертиз, а также внесение в Регистр не менее 300 актов невозможно. Вопрос об
увеличении численности государственных гражданских служащих для ведения
Регистра в настоящее время не рассматривается, учитывая государственную
политику, направленную на сокращение численности государственных гражданских
служащих, а также дефицит краевого бюджета.
С целью обеспечения актуальности содержащихся в Регистре МНПА
управлением
организовано
тесное
взаимодействие
с
органами
местного
самоуправления. В 2009 году при организации работы по ведению Регистра главам
муниципальных образований были направлены письма с разъяснением порядка
17
представления сведений в регистр. Главы муниципальных образований определили
ответственных за Регистр лиц, с которыми в настоящее время специалисты
управления осуществляют взаимодействие в случае выявления нарушений порядка
представления документов.
Типичным нарушением порядка ведения Регистра является несвоевременное
направление
органами
местного
самоуправления
МНПА
в
Регистр,
что
противоречит принципу актуальности сведений, содержащихся в Регистре, и
ограничивает право граждан на получение достоверной информации.
Сотрудниками управления принимаются меры к устранению выявленных
нарушений. В частности, направляются соответствующие письма в муниципальные
образования, в случае злостного неисполнения требований закона края о регистре
МНПА направляются письма в органы прокуратуры для применения мер
прокурорского реагирования.
Ежемесячно в отделе по подготовке государственных и муниципальных
служащих
управления
кадров
и
государственной
службы
Администрации
Губернатора края (Кадровый центр) проводятся лекции - консультации с главами
муниципальных образований и специалистами органов местного самоуправления по
вопросам, связанным с ведением Регистра.
Один раз в квартал в целях обеспечения информационной доступности
информации
о
выявленных
несоответствиях
муниципальных
нормативных
правовых актов действующему законодательству (обзор экспертизы муниципальных
нормативных
правовых
актов)
размещается
на
интернет-сайте
органов
государственной власти Красноярского края.
В целях обеспечения полноты содержащихся в Регистре сведений в 2010 году в
регистр были внесены МНПА, принятые органами местного самоуправления до
2009 года.
В начале 2013 года специалистами управления проанализированы данные
Регистра и направлены органам местного самоуправления муниципальных
образований края письма об отсутствии в Регистре большого количества актов по
18
наиболее значимым для населения вопросам и необходимости их принятия. По
результатам
рассмотрения
вышеназванной
информации
органами
местного
самоуправления издано большое количество муниципальных актов, представленных
в управление для включения в Регистр.
В середине 2013 года проверены данные Регистра об опубликовании МНПА. В
случае выявления в Регистре МНПА без данных об их опубликовании главам
муниципальных образований были направлены соответствующие запросы. По мере
представления отсутствующей информации сведения внесены в Регистр.
В целях полного представления информации в Регистр главы муниципальных
образований ежемесячно при направлении актов представляют полный перечень
принятых в отчетном периоде решений и постановлений. Данный перечень
сверяется сотрудниками управления с перечнем представленных в Регистр актов и в
случае выявления актов, которые не представлены в Регистр, главе муниципального
образования направляется соответствующий запрос.
Ежемесячно сотрудниками управления по итогам внесения документов в
Регистр за отчетный период в случае выявления муниципальных образований,
МНПА которых не представлены в управление, направляются соответствующие
письма в МО с просьбой представить информацию.
По результатам юридической экспертизы МНПА в случае выявления в них
несоответствий действующему законодательству специалистами управления в
течение 10 дней со дня выявления нарушения информация об этом направляется в
орган местного самоуправления, принявший данный акт. Большая часть органов
местного самоуправления активно реагирует на указанную информацию и
оперативно устраняет выявленные нарушения.
В целях обеспечения эффективной работы по ведению Регистра управлением
осуществляется взаимодействие с Управлением посредством взаимного обмена
информацией, справочными и аналитическими материалами по вопросам, входящим
в их компетенцию. Так, по запросам Управления направляются обобщенные
сведения о деятельности по ведению Регистра.
19
Прокуратура
Российской
Федерации,
являясь
единой
федеральной
централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и
исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации,
закономерно названа в Федеральном законе от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об
антикоррупционной
экспертизе
нормативных
правовых
актов
и
проектов
нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) в числе
первых среди органов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу.
Отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии
коррупции прокуратуры Красноярского края осуществляет проведение проверок
исполнения законодательства о противодействии коррупции, государственной и
муниципальной службе, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых
актов
(и
их
проектов).
Горрайпрокуроры
также
проводят
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов местного
самоуправления (далее - НПА и ОМС соответственно) и их проектов
В 2013 году органами прокуратуры края на коррупциогенность проверено более
31000 НПА и 29000 проектов НПА ОМС края. В результате выявлено более 1000
таких актов, содержавших коррупциогенные факторы.
Принесено 845 протестов, внесено 147 требований об изменении НПА, внесено
9 представлений, в суды направлено 16 заявлений. Всего в результате
вмешательства органов прокуратуры коррупциогенные факторы исключены из 855
НПА ОМС края.
Таким образом, в 2013 году в целом значительно увеличилось количество
выявленных горрайпрокурорами актов, содержащих коррупциогенные нормы и
положения. Наибольшее число коррупциогенных факторов выявлено в сфере
законодательства о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, о
бюджете, о государственной и муниципальной службе, о государственной и
муниципальной собственности, о социальных гарантиях лицам, замещающим
должности государственной и муниципальной службы, о землепользовании.
20
Проведенный анализ показал, что, по-прежнему, наиболее часто выявляются
коррупциогенные факторы, связанные с широтой дискреционных полномочий и
определением компетенции по формуле «вправе», позволяющие должностным
лицам действовать по собственному усмотрению. Имеют место и нормы,
содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации
принадлежащего ему права, юридико-лингвистическую неопределенность.
Значительное количество норм, способствующих коррупционным проявлениям,
выявлялись в административных регламентах по предоставлению муниципальных
услуг.
Нормы,
способствующие
коррупционным
проявлениям,
выявлены
горрайпрокурорами в ходе мониторинга правоприменения действующих уставов
муниципальных образований.
Так, установлено, что большинство уставов муниципальных образований края
содержали
незаконные
положения
о
предоставлении
лицам,
замещающим
муниципальные должности на постоянной основе, пособий и компенсаций при
прекращении полномочий, которые включены в них в соответствии с пп. 7 п. 1 ст. 2
и ст. 7 Закона Красноярского края от 26.06.2008 № 6-1832 «О гарантиях
осуществления
полномочий
депутата,
члена
выборного
органа
местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в
Красноярском крае».
Основной причиной выявления в НПА и их проектах незаконных положений, а
также коррупциогенных факторов по-прежнему остается несвоевременное их
приведение в соответствие с изменившимся федеральным и региональным
законодательством.
ОМС края принимались НПА, содержащие коррупциогенные факторы,
выраженные
в
возложении
непредусмотренных
законом
административных
барьеров
деятельности.
на
юридических
обязанностей,
для
лиц
а
и
также
осуществления
предпринимателей,
в
установлении
предпринимательской
21
Положения, способствующие коррупционным проявлениям, выявлялись в
МНПА, регламентирующих вопросы оплаты труда работников муниципальных
бюджетных учреждений. Значительное количество таковых вскрыто в НПА ОМС
Ачинского, Канского, Каратузского, Кежемского и других районов.
В 2013 году увеличилось количество выявленных горрайпрокурорами проектов
МНПА, содержащих коррупциогенные факторы. В органы государственной власти
края
и
местного
самоуправления
направлена
341
информация.
Наличие
коррупциогенных факторов в проектах МНПА, в основном, связано с недостатками
при проведении антикоррупционной экспертизы должностными лицами ОМС,
ненадлежащим уровнем их юридической
подготовки. Факты умышленного
включения коррупционных норм с целью получения каких-либо материальных
выгод в ходе надзорной деятельности не установлены.
Пунктом 3 ч.1 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона №172-ФЗ на ОМС возложена
обязанность определить порядок проведения и проводить антикоррупционную
экспертизу всех проектов нормативных правовых актов, а также действующих
нормативных правовых актов при проведении правовой экспертизы и мониторинге
их применения в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ и согласно
Методике.
Прокуратурой края в 2013 году проведен анализ деятельности ОМС в данном
направлении. Установлено, что правовые акты, регулирующие порядок проведения
антикоррупционной экспертизы, приняты в большинстве ОМС, в том числе 97% из
них (594) - по инициативе органов прокуратуры края. В целях устранения
нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе горрайпрокуроры
обращались в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия ОМС в части
неразработки указанных правовых актов и обязании устранить допущенное
нарушение. Только в 2013 году судами края удовлетворены 23 таких заявления
прокуроров.
Также установлено, что не во всех ОМС, утвердивших необходимый порядок
проведения
антикоррупционной
экспертизы,
такая
экспертиза
фактически
22
проводится, имеют место случаи некачественного изучения НПА, непроведения
мониторинга их применения. Так, по представлению прокурора Бирилюсского
района привлечен к дисциплинарной ответственности специалист администрации
Новобирилюсского сельсовета, не обеспечивший надлежащую антикоррупционную
проверку НПА указанного органа местного самоуправления.
Существенное
значение
для
эффективного
проведения
ОМС
антикоррупционной экспертизы имеют определение конкретных ответственных
органов (должностных лиц), оснований и сроков ее проведения, составление
заключений, реализация предусмотренного ч.5 ст.2 ФЗ №172-ФЗ принципа
сотрудничества ОМС, а также их должностных лиц с институтами гражданского
общества.
Прокурорами
Емельяновского
района
и
г.
Лесосибирска,
Ачинским
межрайонным прокурором установлено, что указанные положения отсутствовали в
МНПА о порядке проведения антикоррупционной экспертизы. По результатам
рассмотрения информационных писем прокуроров процедура экспертизы детально
урегулирована. Вместе с тем проведенный анализ показал, что не во всех таких
муниципальных актах содержатся положения, обеспечивающие проверку НПА и их
проектов на коррупциогенность субъектами независимой антикоррупционной
экспертизы,
также
не
предусмотрена
возможность
размещения
указанных
документов в сети Интернет.
Методикой предусмотрена обязанность размещения на официальных сайтах в
сети Интернет только проектов НПА органов государственной власти. Отсутствие
прямого указания на необходимость размещения проектов МНПА в сети Интернет
препятствует
своевременному
проведению
независимой
антикоррупционной
экспертизы.
В целях своевременного исключения коррупциогенных норм из проектов НПА
необходимо обеспечить надлежащее взаимодействие ОМС и прокуратуры, в том
числе путем заключения соответствующих соглашений. Так, между прокуратурой
23
края и Правительством края заключено соглашение о взаимодействии в сфере
обеспечения единства правового пространства.
Координационным советом отмечены иные проблемные вопросы ведения
федерального регистра МНПА, проведения антикоррупционной экспертизы МНПА
органами местного самоуправления, участия независимых экспертов в проведении
антикоррупционной экспертизы МНПА, участия органов государственной власти
Красноярского края
КООРДИНАЦИОННЫЙ СОВЕТ РЕШИЛ:
2.
Управлению
Министерства
юстиции
Российской
Федерации
по
Красноярскому краю:
2.1. В целях информирования органов местного самоуправления Красноярского
края и привлечения к антикоррупционной экспертизе независимых экспертов,
аккредитованных Минюстом России на проведение антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях,
предусмотренных
законодательством
Российской
Федерации,
направить
в
Ассоциацию «Совет муниципальных образований Красноярского края» список
независимых экспертов Красноярского края, аккредитованных Минюстом России на
проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов
нормативных
правовых
актов
в
случаях,
предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
Срок: до 30.04.2014
2.2. В целях сокращения сроков устранения несоответствий федеральному и
краевому законодательству, выявленных в нормативных правовых актах органов
местного самоуправления, направить предложения в Администрацию Губернатора
Красноярского
края
и
Прокуратуру
Красноярского
края
о
заключении
двухстороннего соглашения о взаимодействии.
Срок: до 30.04.2014
2.3. В целях изучения ситуации с принятием нормативных правовых актов
органов местного самоуправления Красноярского края, регулирующих порядок
24
проведения антикоррупционной экспертизы, направить запрос в Администрацию
Губернатора Красноярского края.
Срок: до 30.04.2014
2.4. При организации проведения выездных мероприятий «Дни юстиции»
информировать органы местного самоуправления об институте
независимых
экспертов, аккредитованных Минюстом России на проведение антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в
случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Срок: до 27.12.2014
Начальник Управления Минюста
России по Красноярскому краю
И.В. Астанина