Экспертное заключение Общественной палаты Российской

проект
Заключение
Общественной палаты Российской Федерации по проекту
федерального закона №155656-5 «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
Общественной палатой Российской Федерации рассмотрен проект
федерального закона №155656-5 «О внесении изменений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Рассматриваемый проект федерального закона направлен на
реализацию положений Послания Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008, касающихся
наделения представительных органов местного самоуправления правом
более действенно контролировать глав муниципальных образований.
Законопроектом
предлагается
предоставление
права
представительному органу местного самоуправления двух важнейших
полномочий – это, во-первых, заслушивание ежегодных отчетов главы
муниципального образования и главы местной администрации о результатах
их деятельности, и, во-вторых, принятие решения об удалении главы
муниципального образования в отставку.
Концепция законопроекта, предусматривающая повышение роли
представительных органов в системе организации муниципальной власти,
представляется соответствующей реалиям современного этапа развития
местного самоуправления в Российской Федерации.
В настоящее время представительные органы в подавляющем
большинстве случаев находятся в фактическом подчинении у глав
муниципальных образований.
Это во многом связано с тем, что главы муниципальных образований
традиционно воспринимаются населением как единственный властный
субъект, обладающий достаточными полномочиями для решения их
насущных проблем. Причем такое единовластное положение главы
существует как в сознании граждан, так и в политической действительности.
В свою очередь представительный орган не воспринимается
гражданами как важный элемент системы организации местного
самоуправления. Чаще всего он остается в тени глав муниципальных
образований. Причин такому положению дел довольно много, но одна из них
связана с отсутствием у местных советов действенных рычагов влияния на
процесс управления муниципальным образованием.
Кроме того, необходимо учитывать, что самостоятельность
представительных органов власти существенно ограничена тем, что большая
часть депутатского корпуса находится в прямом или опосредованном
1
подчинении у глав муниципалитетов, работая на предприятиях и в
учреждениях, находящихся в муниципальной собственности, другая же часть
представляет местный бизнес, зависящий от отношений с руководством
муниципальных образований.
При таком положении дел любые попытки сформировать какой-либо
альтернативный источник власти, уравновешивающий и ограничивающий
власть глав муниципальных образований, воспринимается ими крайне
негативно и всячески пресекается.
Поэтому предлагаемые в рассматриваемом законопроекте инициативы
могут существенно уравновесить систему организации местного
самоуправления, предоставив представительным органам реальную
возможность контролировать деятельность глав муниципальных образований
и местных администраций.
Наличие у представительного органа полномочий по отрешению от
должности высших должностных лиц напрямую следует из классической
теории разграничения властей и является одним из действенных механизмов
сдержек и противовесов. Данное полномочие известно, как «импичмент» –
особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц
государства.
Соответствующий порядок закреплен ст. 93 Конституции Российской
Федерации, предусматривающей, что избираемый прямым голосованием
Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только
на основании выдвинутого Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации
обвинения в государственной измене или
совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением
Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента
Российской Федерации признаков преступления и заключением
Конституционного
Суда
Российской
Федерации
о
соблюдении
установленного порядка выдвижения обвинения.
По аналогии представительный орган местного самоуправления как
коллегиальный орган, выражающий интересы жителей муниципального
образования, также может быть наделен полномочиями по отрешению от
должности главы муниципалитета.
Однако существенным недостатком рассматриваемого проекта закона
является недостаточная проработанность процедуры отрешения от
должности
главы
муниципального
образования,
неукоснительное
соблюдение которой должно стать основной гарантией законности и
демократичности данных действий. Прежде всего, следует обратить
внимание на следующие проблемы:
1) В проекте закона используется термин «удаление в отставку»,
который применяется в отношении судей, в частности, статьей 19
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации» и статьей 15 Закона Российской Федерации «О
2
статусе судей», но не применим в отношении должностного лица местного
самоуправления.
Более верным является употребление термина «отрешение от
должности», который используется Конституцией Российской Федерации в
отношении Президента Российской Федерации, а Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» - в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации.
Кроме того данный термин использует и Федеральный закон
Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее Федеральный закон № 131-ФЗ), предусматривающий в статье 74
отрешение от должности главы муниципального образования на основании
правового акта высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации.
2) Недостаточно проработанными являются основания отрешения от
должности главы муниципального образования.
Во-первых, представляется ошибочным закрепление в проекте закона
оснований в виде отсылочных норм, использование которых существенно
затрудняет его применение, а также расходится со сложившейся в
Федеральном законе № 131-ФЗ практикой перечисления в тексте закона
условий для осуществления каких либо юридически значимых действий1.
Во-вторых,
представляется
целесообразной
максимальная
конкретизация оснований для отрешения и, прежде всего, за совершение
действия
(бездействия),
повлекшего
вредные
последствия
для
муниципального образования. Предусмотреть и установление такого
основания, как совершение главой действий, содержащих признаки состава
тяжкого или особо тяжкого преступления, установленные соответствующим
судом.
3) В рассматриваемом проекте закона фактически не учитываются
разные варианты замещения должности главы муниципального образования,
закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Процедура отрешения от должности в том варианте, в котором она в
настоящем времени установлена, может быть применима только к главам
муниципальных образований, возглавляющим местную администрацию. В
свою очередь, процедуру и основания для отрешения от должности главы
муниципального образования – председателя представительного органа
должна предусматриваться отдельно. Это связано с тем, что в указанных
случаях главы занимают разные положения в системе организации местного
самоуправления.
4) Представляется, что закрепление в проекте закона необходимости
получения согласия высшего должностного лица субъекта Российской
Например, см.: пункт 15 статьи 35, пункт 6 статьи 36, пункт 10 статьи 37 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1
3
Федерации на отрешение главы муниципального образования за
ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных
полномочий является чрезмерным ограничением самостоятельности
местного самоуправления.
В свою очередь, учет мнения руководителя субъекта Российской
Федерации в указанной ситуации является частным случаем контроля
органов
государственной
власти
за
осуществлением
местного
самоуправления и не может рассматриваться как вмешательство в дела
муниципального образования.
5) В проекте закона не решен вопрос о последствиях отрешения главы
муниципального образования от должности. В законе следует четко указать,
что отрешенный глава не утрачивает права выдвигаться на этот же пост на
ближайших выборах. В этом случае граждане выступят в качестве арбитра –
если они согласятся с решением представительного органа, то выберут
другого кандидата, если не согласятся, то поддержат ранее отстраненного.
Единственным ограничением здесь может быть признание судом бывшего
главы виновным в совершении преступления.
6) Несмотря на то, что проект закона предусматривает определенные
гарантии для глав муниципальных образований, в отношении которых
инициирован процесс отрешения от должности, наиболее важной гарантией
демократичности и легитимности данной процедуры должно стать
закрепление в проекте закона возможности последующего судебного
контроля по соблюдению действующего законодательства при принятии
соответствующего решения представительного органа.
Общественная палата Российской Федерации считает целесообразным
поддержать принятие проекта федерального закона №155656-5 «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом предложенных
замечаний.
4