Александр Сунгуров - Высшая школа экономики

Александр Сунгуров
На пути к критериям эффективность
Уполномоченного по правам человека1
деятельности института
Оглавление
Введение
1. Существующие подходы к критериям эффективности в менеджменте.
2. Эффективность деятельности структур государственной власти
2.1.
Существующие подходы к определению эффективности власти и
государственного управления и варианты критериев эффективности
2.2.
Административная реформа в современной России и критерии
эффективности
3. Проблема эффективности государственных контрольных структур.
4. На подступах к оценке эффективности общественных правозащитных организаций
5. Поиски критериев эффективности деятельности института Уполномоченного по
правам человека и института омбудсмана: имеющийся опыт.
6. Предлагаемые критерии эффективности института Уполномоченного по правам
человека (российская специфика)
6.1.
Критерии эффективности общественных организаций и государственных
структур как основа для поиска аналогичных критериев для Уполномоченных по
правам человека.
6.2.
Предлагаемый список показателей.
Заключение
Введение
Задача разработки критериев для оценки эффективности деятельности достаточно
нового для России института государственной власти является сложной и требует
существенного подготовительного анализа. Так, наиболее близкими объектами к
институту государственного правозащитника будут, с одной стороны – контрольные
государственные структуры, и, с другой – общественные правозащитные организации.
Следующий уровень – это существующие критерии эффективности органов
государственной власти в целом, критерии эффективности государственного или
публичного. И, наконец, третий уровень – это существующие подходы к эффективности
деятельности
предприятий, организаций и фирм – как коммерческих так и
некоммерческих.
Предварительный анализ существующей литературы показал, что степень
проработанности вопросов эффективности деятельности максимальна для коммерческих
и некоммерческих фирм и организаций. Вопросы критериев эффективности органов
государственной власти проработаны существенно слабее, хотя этой теме и посвящен
широкий круг современных исследований и публикаций. Что же до проблем
эффективности работы государственных контрольных структур, а также общественных
неправительственных организаций, то нам удалось обнаружить только отдельные работы
по этой тематике.
Соответственной этой тенденции будет строиться и изложение в настоящей работе.
Вначале мы рассмотрим основные результаты разработки критериев эффективности в
1
Работа выполнена при поддержке гранта Научного фонда Государственного университета –
Высшей школы экономики (проект 09-01-0056)
менеджменте, затем – в работах по государственному и муниципальному управлению, и
далее – проанализируем существующие исследования эффективности государственных
контрольных структур и
общественных правозащитных организаций.
Проанализированные в такой последовательности работы помогут, мы надеемся, в
решении нашей основной задачи о разработке критериев деятельности института
государственной правозащиты.
1. Существующие подходы к критериям эффективности в менеджменте.
Прежде всего отметим, что в обиходе под эффективностью деятельности понимают
некую суммарную оценку результата, соотнесенного с затратами по его достижению. Так,
в широко используемом уже более 15 лет стандарте ИСО 9000:2000 "эффективность"
определяется как соотношение между достигнутыми результатами и затраченными
ресурсами2. В то же время в литературе по менеджменту принято выделять отдельные
виды эффективности, или использовать, наряду с эффективностью, другие термины.
Прежде всего, в англоязычной литературе используются два термина, который ранее
переводили на русский язык одним термином – эффективность. Это efficiency и
effectiveness.
Отметим, что и в современных экономических словарях не всегда различают эти
термины. Так, в Экономико-математическом словаре дается такое определение:
«Эффективность [efficiency, effectiveness] — 1. Одно из наиболее общих экономических
понятий, не имеющих пока, по-видимому, единого общепризнанного определения. По
нашему мнению, это одна из возможных (важнейшая, но не единственная!) характеристик
качества некоторой системы, в частности, экономической, а именно ее характеристика с
точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В
зависимости от того, какие затраты и особенно — какие результаты принимаются во
внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической,
институциональной, социальной, экологической Э. Однако границы между этими
понятиями расплывчаты и вокруг них ведутся активные дискуссии»3. В качестве
синонимов эффективности оба английские термина приводятся и в компьютерной весрии
словаря «Лингва».
В то же время в менеджменте сегодня постепенно находит все большую
поддержку позиция современного классика менеджмента Питера Друкера, который
указывал на различие этих терминов. По его мнению, понятие effectiveness (которое в
русском переводе его книги стали переводить как "результативность") означает "делать
правильные вещи" (doing the right things), а понятие efficiency ("эффективность" в русском
переводе) - "делать вещи правильно" (doing things right)4. Иначе говоря, в первом случае
выделяется сам результат, степень достижения желаемой цели, а во втором – его цена. Как
отмечает в своей статье В.Е.Швец: «Сначала - правильная стратегия, а затем экономичное производство. Выходит, что результативность важнее эффективности?!
Похоже, что это действительно так. Общеизвестно, что самый "лучший" способ
сокращения затрат - это прекращение любой деятельности!»5.
Уже упомянутыми стандартами ИСО 9000:2000 результативность (effectiveness)
определяется как степень реализации запланированной деятельности и достижения
запланированных результатов. Кроме того, поясняется, что результативностью может
2
Does ISO 9000 certification pay? ISO Managements Systems, July - August, 2002, p. 31-40.
Лопатников Л. И.Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической
науки. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2003
4
Друкер П. Задачи менеджмента в ХХI веке. - М.: Изд. дом "Вильямс", 2003
5
В.Е. Швец.
К вопросу определения результативности и
эффективности СМК.
http://www.quality.eup.ru/MATERIALY9/kvoire.html
3
2
считаться приведение в исполнение, достижение (степень законченности действия),
выполнение, проведение (степень исполнения) команды, обязанности (долга), назначения
(цели), обещания6. Иначе говоря, показатели результативности процесса, как было сказано
выше, характеризуют степень достижения цели процесса и запланированных результатов.
Показатели
эффективности
отражают,
насколько
оптимизированы
ресурсы
(минимизированы на единицу полезного результата) и устранены потери при достижении
необходимого результата. При этом для оценивания эффективности процесса необходимо,
чтобы при оценке результативности использовались показатели, характеризующие
экономическую результативность (измеряемую в денежном выражении) 7.
В работе Антона Язовских, опубликованной на сайте Международного сообщества
менеджеров8, приводится следующий анализ факторов, составляющих результативность и
эффективность процесса или проекта, при этом он также вводит понятие
«экономичность». Он предлагает рассмотреть довольно простую модель, в рамках
которой экономическая состоятельность проекта будет определяться следующими пятью
факторами:
1.
намеченный
результат;
2.
располагаемые
ресурсы (кадры, финансы,
мощности, а также особые
контакты,
опыт,
знания,
навыки);
3.
отведенное
на
достижение результата время,
т.е. тот период времени, когда
достижение
результата
сохраняет свою ценность;
4. все влияния и ограничения (в том числе, установленные законодательно, а так же
доминирование интересов отдельных лиц, репутация, общественное мнение и т.д.);
5. согласованность, взаимное соответствие четырех предыдущих составляющих.
В соответствии с этой моделью, согласование времени и результата дает
результативность, то есть
факт своевременного достижения заданного
результата. Он предлагает также использовать в качестве синонима результативности
термин «производительность», но это вызывает, на наш взгляд, определенные сомнения.
В свою очередь, соотношение результата с потраченными на его достижение
ресурсами задает экономическую обоснованность результата (то, что обычно
представляют в виде таких показателей, как рентабельность, индекс доходности, чистая
прибыль). Это, как считает А.Язовских, экономическая оправданность результата,
которая учитывает экономические интересы всех взаимодействующих сторон.
Наконец, соотношение результата с влияниями и ограничениями задает
социальную (общественную) оправданность данного результата. В соответствии с
Скрипко Л.Е. Экономические методы менеджмента качества в стандартах ИСО серии 9000:2000 //
Стандарты и качество. - 2002. - № 7. - С. 66-69.
7
Скрипко Лариса. Как определять результативность и эффективность
процессов?
http://quality.eup.ru/ECONOM/result-process.htm
8
Антон Язовских: Эффективность и результативность: философия или фактор успеха. 07.07.2009
http://www.e-xecutive.ru/community/articles/1086065/index.php?ID=1086065
6
3
позицией А.Язовских, сопоставление данных факторов формирует на разных уровнях
гуманистическую идею предпринимателя, миссию организации, командный эффект.
Сбалансированность ресурсов и влияний в процессе и по факту достижения результата,
есть не что иное, как экономичность: характеристика потенциала достичь результата и
при этом удовлетворить интересы всех заинтересованных сторон.
И далее, при реализации этого потенциала в нужное время мы получаем
удовлетворение интересов всех заинтересованных сторон посредством своевременного
достижения заданного результата, то есть, эффективность.
Приводимый здесь рисунок
из текста А.Язовских хорошо
иллюстрирует предлагаемую им
модель получения эффективного
решения. Отметим, что в этой
трактовке
английским
эквивалентом
экономичности
будет термин efficiency, то есть то,
что
в
концепции
Друкера
рассматривается
как
эффективность.
В уже упоминавшейся работе В.А.Швеца приводится графическая интерпретация
поля
эффективности
в
координатах
"затраты
результаты"
(рис.3)
Рис.
3
Как
видно
из
рисунка,
возможны
следующие
варианты:
1 - высокие результаты при высоких затратах (интуитивная позиция руководителей
новых
проектов,
процессов
и
др.);
2 - низкие результаты при высоких затратах ("миссия" крупных предприятий);
3 - низкие результаты при низких затратах (самый эффективный путь снижения затрат это
ликвидация
любой
деятельности!);
4 - высокие результаты при низких затратах (недостижимый идеал!)9.
Таким образом, мы видим, что сегодня в рамках представлений современного
менеджмента, представление о том, что целесообразно выделять две составляющие
эффективности – результативность (степень достижения результата в приемлемое время)
и экономичность, которую часто также называют эффективностью – отношение
полученного результата к затратам.
Кроме того, как видно из данных работы А.Язовских, в менеджменте также
начинают соотносить полученный результат не только с финансовыми затратами, но и с
возможными влияниями («Принять решение – смириться с перевесом одних внешних
влияний над другими (А.Бирс)») и ограничениями, связанными с реализацией данного
9
В.Е.Швец
4
проекта, обозначая этот фактор как социальную (общественную) оправданность
полученного результата, что соответствует, на наш взгляд, современным представлениям
о публичной политике и является хорошим мостиком для перехода к проблемам
эффективности государственной (публичной) власти.
Однако перед этим следует привести принятую в англоязычных странах
детализацию результатов проекта или процесса, позволяющую более прицельно
оценивать полученные продукты и итоги деятельности:
 показатели входящих ресурсов (Input measures) - показатели, характеризующие
затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к
профессиональным и личным навыкам исполнителей проекта;
 показатели процессов (Process measures) - показатели, характеризующие сроки и
нормативы выполнения определенной деятельности;
 показатели непосредственных результатов (Output measures) - показатели,
характеризующие объем проделанной работы (оказанных услуг);
 показатели конечных эффектов (Outcome measures) - показатели, характеризующие
степень достижения целей и задач организации и (или) изменение в состоянии
целевой группы потребителей услуг;
 показатели влияния (Impact measures) - показатели, характеризующие эффект
воздействия проекта на определенную целевую группу.
Мы видим, что наряду с непосредственными и итоговыми результатами (output and
outcome) сегодня выделяют также долгосрочные эффекты влияния (impact), а также
показатели проекта на его «входе» и характеристики самого процесса, то есть мы можем
говорить уже о пяти показателях, включающих три вида «результата».
В заключение этого раздела приведем три группы факторов, которые по мнению
американского психолога Р.Лайкерта, определяют эффективность организаций:
1. Внутриорганизационные факторы – формальная структура организаций,
экономическая структура и социальная
политика, профессиональноквалификационный состав персонала;
2. Промежуточные
переменные
–
человеческие
ресурсы
организации,
организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности к
руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности
3. Результирующие переменные - рост и падение производительности труда и
прибыли, степень удовлетворенности запросов потребителя10.
2. Эффективность деятельности структур государственной власти
Существующие подходы к определению эффективности власти и
государственного управления и варианты критериев эффективности
2.1.
Анализ существующих подходов к рассмотрению понятия эффективности
деятельности структур государственной власти показывает наличие двух основных
направлений. Первый из них исходит из того, что государственно-административное
управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься
разработкой особой теории эффективности в данной области. В этом случае считается
возможным адаптация разработанных в теории менеджмента концепций эффективности к
сфере государственно-административного управления. Как отмечал известный специаст в
10
Likert R. New Pattern of Management. N.Y., 1961, цит. по: Эффективность государственной власти
и управления в современной России. / Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Охотский Е.В. и др. – Ростов-наДону: Изд-во СКАГС, 1998. С. 23.
5
области теории административного менеджмента Г. Саймон: «В административном
управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки.
Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в
статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его
функции практически не изменились»11. Исходя из этого подхода он далее определяет
эффективность следующим образом: «В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства
и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей
путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина
имеет больше всего отношения к традиционной теории управления»12.
Вместе с тем он отмечает сложность четкого определения в случае
государственного управления понятия цели, которое в большой степени зависит от тех
ценностей, которые мы разделяем, а ценности эти могут быть существенно различными.
В рамках второго подхода, как отмечает в своей диссертационной работе
Д.Ю.Знаменский13, эффективность государственного управления рассматривается в
контексте теории политического управления. При этом государственное управление
анализируется не как управление в одной из разновидностей систем со специфическими
целями, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним
властный и нормативно-правовой аспекты. Согласно этого подхода, синтезирующего в
себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы,
государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода
систем14.
В рамках этого подхода возникает понятие легитимности власти, понятие
общественного мнения и общественной поддержки, а также представления о таком
естественном праве как право на сопротивление нелегитимной власти. Соответственно, в
рамках такого подхода существенно большее внимание уделяется участию общества и его
граждан в формулировании целей политического управления.
Отметим здесь, что для нашего государства – современной России – актуальным
является пока и развитие и внедрение первого подхода, взглядов и концепций
разработанных в рамках теории менеджмента, так как семидесятилетний опыт СССР, в
условиях которого начинали свою жизнь многие современные российские руководители,
учил представлению о том, что главным критерием успешности любого руководителя
является соответствие его деятельности указаниям и решением партийного руководства, а
не какие-то отвлеченные от решений партии и требований сотрудников аппаратов
райкомов, горкомов и обкомов КПСС критерии эффективности15.
Вернемся теперь к первому подходу – к способам и формам адаптации достижений
теории менеджмента в области понятия и критериев эффективности
в сфере
государственного и муниципального управления. В ряде учебников эти представления
просто переносятся на обсуждаемую здесь сферу. Так, в учебнике под редакцией
В.А.Козбаненко, говорится о выделении двух измеримых составляющих деятельности
государственного управления: технической эффективности и экономической
эффективности. Техническая эффективность государственного управления определяется
степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей».
Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение
Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.- М., 1995 г. С. 27-28
Там же. С. 270-271
13
Знаменский Д.Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц
публичной власти: политологический аспект. Диссертация на соискание уч. ст. кандидата полит. наук:
23.00.02. / Государственный университет управления, 2007.
14
Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961; Общая и прикладная
политология. М., 1997 г.
чс15 Сунгуров А.Ю. Функции политической системы и их изменения в процессе российского
транзита. Учебное пособие, в 3-х частях. Часть 1. СССР при Л.И.Брежневе. – СПб.: Издательство «ЮТАС»,
2008.
11
12
6
стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого
ресурсов16.
Легко увидеть, обратившись к разделу 1 настоящей работы, что в этом случае под
технической эффективностью здесь понимается, в соответствии со стандартами ИСО
9000:2000 и представлениями П.Друкера,
результативность (effectiveness), а под
экономической эффективностью - efficiency ("эффективность" в русском переводе)17.
Адаптация представлений теории менеджмента к сфере государственного и (или)
политического управления в большинстве случаев, впрочем, носит творческий характер.
Так, например, А.С.Деев и А.А.Хвощин отмечают, что «если для частной компании
вполне подходит определение эффективности как особого отношения затрат в процессе
деятельности и полученного результата (прибыли), то для публичных организаций и
институтов этот подход может оказаться слишком узким, а то и вовсе неверным в корне».
И далее они выделяют три аспекта эффективности:
 Результативность (полнота и качество достижения поставленных целей, а также
характеристика экстерналий (внешних, добавочных и зачастую непредвиденных
эффектов на иные социально-политические объекты – А.С. );
 Экономичность, прибыльность (классическое определение эффективности:
соотношение между затратами на получение результата и полученной выгодой –
достижение наиболее возможной выгоды при наименьших возможных затратах);
 Аккуратность
(точность,
четкость
и
своевременность
выполнения
запланированных действий)»18.
При этом первые два аспекта эффективности авторы соотносят с понятием
«эффект», а третий – с понятием «процедура». В данном случае понятие
«результативность» является синонимом понятий «техническая» или «социальная»
эффективность. Существенным является здесь выделение понятия «аккуратность»,
которое отражает такое важной свойство управленческих решений в государственном
аппарате, как своевременность – в отличие от бизнеса деятельности государственных
структур проходит в рамках четких управленческих ритмов или циклов,
синхронизирована ими (годовой цикл подготовки бюджета, четырех- или пятилетний
электоральный цикл и т.д.). Соответственно, опоздание с подготовкой решения на
несколько дней может привести к откладыванию его на год или несколько лет, а если
учитывать многолетние политические циклы, то и на десятилетия, если в нем еще
сохранится актуальность.
Важно подчеркнуть такое фундаментальное различие между публичным и
экономическим управлением, которое связано с наличием у первого такого
специфического потребителя услуг, как человеческого общества. Широкое понятие
«общество» можно заменить другим, более соответствующим деятельности той или иной
государственной службы или организации, сферы услуг, рабочих групп или даже
отдельных служащих. В целом государственные служащие должны удовлетворять
определенные потребности общества. В этой связи важным являются вопросы, как эти
потребности выявлять и кто и каким образом будет выделять из них наиболее актуальные,
особенно с учетом постоянной нехваткой ресурсов для их реализации.
В ряде случаев желания жителей выливаются в конкретные действия, трактуемые в
рамках структурно-функционального подхода как форма артикуляции интересов19, и
которые могут и должны рассматриваться как важные сигналы для власти. К таким
действиям могут относиться:
Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г
Друкер, 2003, Скрипко. 2002.
18
А.С.Деев, А.А.Хвощинин. Эффективность и результативность публичного управления. Учебное
пособие. – Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2007, с. 13.
19
Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор.
– М.: Аспект Пресс, 2002.
16
17
7
 Решение воспользоваться услугами служб или принять участие в их деятельности
(библиотек, общественного транспорта, оздоровительных программ)
 Обращение за определенными услугами (выдать паспорт, заделать ямы на дороге и
т.д.)
 Жалобы на работу определенных служб
 Обращения к своим депутатам с информацией о проблеме или с предложением.
В тех же случаях, когда интересы жителей явно не артикулированы, могут
использоваться такие формы выявления предпочтений жителей, как:
 Формальные опросы граждан;
 Встречи с избирателями по конкретным вопросам общественно-политической
жизни
 Опросы потребителей услуг20.
На основе рассмотренных
в работе подходов А.С.Деев и А.А.Хвощин
формулируют цель эффективного публичного управления и дают определение его
эффективности:
«Целью эффективного публичного управления является соединение потребностей
общества с возможностями государственных и муниципальных органов власти в
результатах управления
Эффективность публичного управления – это соотношение между результатами,
фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными
результатами, которые можно было бы получить с их помощью, при соответствии
полученных результатов ожиданиям и потребностям общества в момент их
достижения»21.
Выделение
понятия
технической
или
социальной
эффективности
(результативности) является только первым шагом на пути к реальной оценки уровня этой
результативности. Следующим шагом может служить выделение групп показателей этого
вида эффективности. В своей статье Пол. Д. Эпштейн приводит такие группы
показателей, которые были затем воспроизведены в тексте А.С.Деева и А.А.Хвощина22:
 «Оценка состояния общества и клиента – важный показатель технической
эффективности, поскольку наглядно отражает их потребности. Однако
государственные службы на местном уровне не могут достаточно контролировать
эти показатели, поэтому их следует дополнить другими.
 Оценка достигнутых в сфере услуг результатов отражает положение дел точнее,
чем состояние или положение общества.
 Мнение граждан показывает, удовлетворены ли услугами клиенты, население в
целом или обслуживаемые слои населения, особо заинтересованные в данном виде
услуг…
 Оценка побочных негативных для общества последствий позволяет судить, не
возникают ли в связи с деятельностью государственных служб новые запросы или
проблемы»23.
В рамках второго из обсуждаемых подходов к понятию эффективности
государственного управления, государственная служба рассматривается как институт
реализации власти, технологии власти, и именно в этом видится авторам коллективной
монографии под редакцией Г.В.Атаманчука (Российская академия государственной
службы), ее основная социальная миссия.
Эпштейн П.Д. Измерение результатов деятельности в государственном секторе. // Эффективность
государственного управления. – М., 1998, с. 224-225.
21
Деев, Хвощинин, 2007, с. 16
22
Там же, с. 20.
23
Эпштейн, 1998, с. 236.
20
8
Соответственно, государственная служба во всех ее основных характеристиках –
социальный институт реализации функций государства. Как отмечается в этой книге, к
государственной службе, «как социальной системе, в полной мере могут быть отнесены:
приницп «подвижного» равновесия А.А.Богданова (каждое из возникающих изменений
уравновешивается тут же другим, ему противоположным); идеи Р.Мертона о социальном
равновесии (сбалансированная система); положение Т.Парсонса о сбалансированном
равновесии, о том, что социальная система обладает четырьмя основными функциями:
адаптивной, целедостигающей, интегративной, функцией регулирования скрытых
напряжений системы. Иначе говоря, концептуальное видение государственной службы
зиждется на идее государственности – рациональном способе борьбы с социальной
энтропией»24.
В этой же работе приводится перечень критериев для определения эффективности
государственной службы как социального института:
 «четкость определения цели и круга выполняемых действий или же объема
функций;
 рациональность разделения труда и рациональность его организации;
 достаточная деперсонализация действий и объективизация функций;
 признанность и престиж, какими они обладают по мнению группы или ее
преобладающей части;
 степень бесконфликтности его включения в глобальную систему институтов»25.
Отметим, что в этом списке по сути нет показателей, которые мы могли бы отнести
к результативности государственной службы, что не может не вызывать определенного
недоумения.
Констатируя, что сегодня для большинства представителей российской
политической элиты и государственных чиновников эффективность их власти
определяется степенью достижения поставленных целей, О.Ф.Шабров справедливо задает
вопрос: следует признать эффективной и власть, для общества разрушительную, если
только разрушение является сознательно поставленной целью?
По мнению О.Ф.Шаброва, «высшей целью, неотъемлемой функцией и
предназначением власти, как и управления в целом, является сохранение и развитие,
адаптация всей системы – в этом случае политической власти – общества. Поэтому наряду
с эффективностью целедостижения следует иметь в виду и эффективность сохранения и
развития общества – эффективность по предназначению.
По отношению к эффективности политической власти по ее предназначению, т. е.
сохранению и развитию общества, все иные цели имеют подчиненное, второстепенное
значение. Понимание этого является одним из основных показателей степени зрелости
политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность
политической власти именно по этому критерию»26.
По-видимому, имеет смысл говорить об эффективности государственной политике
в широком смысле, и здесь более правомерен второй из рассматриваемых подходов, и в
более узком смысле, когда оправдан перенос сложившихся в теории менеджмента
представлений. Так, эффективность государственной политики в широком понимании, как
отмечено в работе А.П.Мартыновой и С.П.Рощина, включает в себя выбор верных целей,
направлений и мероприятий политики, а также достижение поставленных целей с
максимальным соотношением выгод и затрат. Они же определяют более узкое
определение, фокусирующееся на достижении поставленных целей и соотношении выгод
24
Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. / Под общ. ред.
Г.В.Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 1997, с. 92-93.
25
Там же, с. 94.
26
Шабров О.Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология: Учебник / Отв. ред.
В.С.Комаровский. - М.: Изд-во РАГС, 2002. − С.130.
9
и затрат, подчеркивая, что это последнее определение может быть более полезным при
оценке эффективности27.
Несколько иной подход к пониманию эффективности государственной власти и
управления развивается творческим коллективом
из Северокавказской академии
государственной службы, который опирается на модель эффективной организации
Р.Лайкерта28. В рамках этого подхода эффективность рассматривается как результат
сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение
занимают человеческий, социально-экологический фактор.
Авторы считают, что «работу госаппарата можно считать действительно
эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной
защищенности интересов государства и оптимальной защиты интересов населения,
социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче – важнейшая сторона
понятия эффективности государственного аппарата»29.
В развитие такого подхода авторским коллективом СКАГС были предложены
следующие критерии эффективности социального управления:
 степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности
управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены
функциями и статусом управленческого работника;
 законность решений и действий соответствующих управленческих структур и
работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является
элементарной предпосылкой эффективного управления;
 реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие
управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия
теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в
конечном счете, не обеспечат их реального функционирования и развития;
 глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и
комплексных потребностей, интересов и целей людей;
 характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом
людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда
повышает ее обоснованность и результативность;
 авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;
 правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой
управленческими структурами и работниками;
 нравственное влияние управленческой деятельности на «внешнюю среду»30.
Мы видим здесь существенно иной набор критериев, которые требуют, скорее
всего, дальнейшей более детальной группировки. Часть из них представляется
очевидными и не включаются в списки критериев эффективности госслужбы в странах с
устойчивыми традициями демократии и публичной политики, но для ситуации
постсоветской России они, наверное, необходимы.
Мы должны также согласиться с позицией Д.Ю.Знаменского, в соответствии с
которой при анализе эффективности власти необходимо учитывать наряду с
результативностью достижения общественно значимых целей
и способность
Мартынова А.П., Рощин С.Ю. Оценка эффективности и спрос на оценку эффективности
государственных программ на рынке труда. // Вопросы государственного и муниципального управления.
2008. № 4, с. 27-47.
27
28
Likert, 1961
Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И., Беклемишев Е.П., Огарев А.В., Понеделков А.В.
Кадровое обеспечение государственной службы. – Ростов-на/д., 1998, с. 84.
30
Эффективность государственной власти, 1998. С. 13-14.
29
10
реализовывать партикулярные и корпоративные цели бюрократии, то есть задачи,
связанные с так называемым внутренним интересом, исходящим из недр самой власти 31.
К сожалению, в современной российской литературе по эффективности
государственного управления практически не встречаются классификации критериев
эффективности в соответствии с характером результатов – непосредственных, отдаленных
и «результатов влияния». Одним из немногих исключений в этом плане является недавняя
работа Г.С.Шелкоплясовой и А.Д. Шелкоплясова, в которой приведены примеры
критериев эффективности для каждого из типов результатов:
Показатели входящих ресурсов (Input measures):
 Объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы
 Наличие сертификатов, оценивающих знание иностранного языка
 Затраты на командировки
Показатели процессов (Process measures):
 Средняя продолжительность согласования одного проекта нормативного правового
акта/документа
 Количество дней отклонения от графика проведения проверок
 Среднее время ожидания потребителя услуги в очереди
Показатели непосредственных результатов (Output measures)
 Процент рассмотренных жалоб
 Число активных проектов на текущую дату
 Доля проектов документов, оформленных с нарушением установленных
требований
Показатели конечных эффектов (Outcome measures)
 Число погибших в автокатастрофах на дорогах, прошедших инспекцию не более
года назад
 Сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей
 Доля инвалидов, прошедших программы социальной реабилитации
Показатели влияния (Impact measures)
 Сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения
 Число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги
 Процент принятых поправок в законопроект32
Рассматривая особенности оценки эффективности конкретных государственных
программ, А.П.Мартынова и С.Ю.Рощин указывают на основные блоки такой оценки:
«Прежде всего, это мониторинг выполнения программ (performance monitoring),
акцентирующий степень выполнения поставленных перед программой задач. Также это
анализ затрат и выгод (cost-benefit evaluations), сравнивающий издержки реализации
программы (желательно в сопоставлении с альтернативными возможностями
использования затраченных ресурсов) с выгодами, полученными в результате реализации
программы. Ядром оценки эффективности можно считать оценку воздействия (impact
evaluations), фокусирующуюся на причинно-следственных связях между реализацией
программы и достигнутым в итоге результатом. Оценка воздействия является ключевым
элементом оценки эффективности, так как результат программ подразумевает изменение
положения и поведения социально-экономических агентов»33.
Если же говорить об интегральных показателях состояния государственного
управления на национальном уровне, которые позволяли бы сравнивать ситуацию в
Знаменский, 2007
Шелкоплясова Г. С., Шелкоплясов А. Д., Эффективность и результативность – основные
показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих. // Сборник научных
трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009, № 9. http://www.ncstu.ru
31
32
33
Мартынова, Рощин, 2008, с. 28.
11
различных странах, то наиболее известным сегодня является так называемый
интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator
Country Snapshot - GRICS), разработанный в девяностых годах Институтом всемирного
банка. Этот показатель оценивает эффективность управления и состоит из 6 индексов,
отражающих 6 параметров государственного управления34:
 политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти
 соблюдение прав граждан и их возможность влиять на чиновников
 эффективность деятельности правительства
 качество регулирования экономических процессов
 главенство закона в принятии решений
 способность правительства сдерживать коррупцию35.
Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет
проводить межстрановые сопоставления стран. Показатель измеряется с 1996 г. с
периодичностью раз в 2 года.
Административная реформа в современной России и критерии
эффективности
2.2.
Рост внимания к понятию эффективности органов государственной власти и
управления современного российского государства, попытки более четко определить
возможные критерии этой эффективности были связаны с началом в середине нулевых
годов нашего века нового этапа административной реформы. Как известно, в рамках
административной реформы было принято Положение о докладах по результатам и
основным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования, которые
теперь готовят каждый год все центральные федеральные ведомства. В методических
рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования, согласованных заместителем
Министра финансов РФ Т.А. Голиковой и заместителем Министра экономического
развития и торговли РФ А.В. Шароновым, были определены понятия эффективности.
Таким образом, эти понятия были впервые закреплены в правительственных документах:
 Экономическая эффективность, под которой понимается соотношение
непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для
достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий с
затратами на их достижение.
 Общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно
значимого эффекта деятельности (показатели конечного результата деятельности
или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности.
 Общественно-экономическая
эффективность,
под
которой
понимается
соотношение величины достигнутого в результате реализации программы
конечного общественно значимого результата и величины затрат на его
достижение36.
Как видно из этих документов, здесь под общественной эффективностью
понимается то, что выше обозначалось как техническая, социальная эффективность или
результативность.
В.Н.Андрианов. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история
и современность. – М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 86.
35
Подробнее об этом и других интегральных показателях государственного управления см.
справочные материалы Секретариата доноров «Интегральные показатели эффективности реформы
государственного управления», 2004 г. а также базу данных показателей государственного управления
(http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/).
36
Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. Под ред. К. Плоккер и
М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006 г. С. 164
34
12
В связи с разработкой концепции административной реформы актуальной стала
задача формулирования четких критериев эффективности деятельности государственной
власти. В 2004 году всемирным банком по заказу Правительства России и
Минэкономразвития был подготовлен Доклад, в котором была предпринята попытка
разработки системы целей и показателей реформы государственного управления в России
на основе обзора международного опыта мониторинга и оценки административных
реформ. Так, для целей мониторинга и оценки реформ государственного управления
были предложены показатели результативности и индикаторы непосредственных
результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления.
Для уровня целей реформы были представлены показатели результативности (outcome),
отражающие влияние предпринятых мероприятий реформ на достижение их целей. Для
уровня задач сформулированы показатели непосредственных результатов (output)
проведения отдельных мероприятий в рамках реформ государственного управления.
Приведем здесь показатели результативности (outcome) для всех пяти целей
реформы, и, в качестве примера, показатели непосредственных результатов (output) для
одной из целей37:
Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций
Федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) для обеспечения эффективной
работы органов госуправления и повышения качества государственных услуг.
Показатели результативности (outcome):
 Восприятие населения о доступности и качестве госуслуг;
 Ориентация государственных служащих на оказание услуг; институциональный климат
на государственной службе;
 Доля исполнения утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов
Источники данных:
 Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ)
 Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.)
 Независимый мониторинг со стороны НПО, общественных организаций, оценка
государственных органов
Цель 2: Снижение уровня государственного регулирования в экономике
Показатели результативности (outcome):
 Восприятие представителями бизнеса уровня административных барьеров в отдельных
сферах экономической деятельности
 Рост доли малого и среднего бизнеса в ВВП и общей численности занятых
 Рост доли частного сектора в ВВП
Источники данных:
 Мониторинг реформы дерегулирования (ЦЕФИР)
 Обследования бизнес-кругов (ВБ – BEEPS)
Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности
государственной службы.
Показатели результативности (outcome):
 Восприятие населением престижа и качества работы государственных служащих
 Восприятие госслужащими уровня престижа госслужбы и степени внедрения принципа
учета заслуг и достоинств
 Индекс доверия к ведомственной политике (позволяет выявить аспекты: (а)
последовательность данной политики; (б) доведение политики до госслужащих; (в)
поддержка политики со стороны госслужащих; и (г) наличие вмешательства в
управление на микроуровне со стороны политических сил)
37
Е.И. Добролюбова. Показатели эффективности реформ государственного управления в России:
возможные подходы. Рабочие материалы // Всемирный банк – М., 2004.
13
 Индекс доверия к правилам по вопросам набора сотрудников, оценки эффективности
труда, управления производительностью, подготовки кадров, делопроизводства,
справедливости, предсказуемости карьерного роста)
 % текучести кадров на должностях начальников управлений/департаментов и
заместителей руководителей ФОИВ при смене руководителя ФОИВ (деполитизация)
 Источники данных:
 Опросы населения ФОМ (проведенные МЭРТ в рамках программы)
 Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.)
 Данные ФОИВ
Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов
Показатели результативности (outcome):
 Улучшение качества и доступности государственных услуг на 1 руб. затрат на
предоставление данных услуг (в реальном выражении) по видам услуг
 Восприятие объективности системы государственных закупок бизнес-сообществом
 Источники данных:
 Опросы предприятий (BEEPS)
 Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ)
 Данные ФОИВ
Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов
государственного управления
Показатели результативности (outcome):
 Снижение восприятия уровня коррупции деловым сообществом (BEEPS) и населением
(опросы TI)
 Восприятие госслужащими уровня коррупции
 Доля информационных запросов, направленных в ФОИВ, по которым был получен
своевременный ответ/ответ с задержкой/отказ
 Источники данных:
 Опросы НПО (TI), предпринимателей (BEEPS)
 Опросы госслужащих
 Мониторинг НПО
Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной
власти
Показатели непосредственного эффекта (output):
 Доля ФОИВ, соблюдающих требования Постановления №98
 Доля ФОИВ, имеющих консультативные органы (с участием заинтересованных лиц),
принимающие участие в разработке стратегий развития
 Количество жалоб о не предоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц,
запрашивающих информацию
 Количество ФОИВ, поддерживающих «горячие линии» по вопросам нарушения
профессиональной этики и коррупции (и динамика обращений в «горячие линии»)
 Источники данных:
 Мониторинг веб-сайтов ФОИВ
 Данные НПО
Позже, уже в процессе проведения Административной реформы, были утверждены
списки критериев и показателей, по которым готовится годовой доклад о деятельности
федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта
РФ. Так, в соответствующем перечне для глав субъектов РФ в таком списке приводится
239 показателей. Важно отметить при этом, что ни один из них не соответствует цели 5 из
вышеприведенных списков, а в качестве источников информации приведены только
14
органы государственной власти38.
Тем не менее понятие о конкретных критериях
эффективности
и
результативности
деятельности
органов
государственной
исполнительной власти постепенно входит в привычный обиход российской
государственной службы.
3. Проблема эффективности государственных контрольных структур.
Если мы попробуем применить апробированные на органах и структурах
исполнительной власти методы и критерии оценки эффективности ее работы к
государственным контрольным органам, мы столкнемся с проблемой принципиально
опосредованного результата их деятельности, если под результатом мы будем понимать
«показатели влияния», или итоговый эффект – impact. Действительно, контрольные
органы лишь выявляют проблему, возможно даже указывают на ее причину, но
практическое решение проблемы, устранение ее причины – дело рук исполнительной
власти (или представительной, если речь пойдет об изменениях в законодательных
основах).
Исходя из этих сложностей, исследований и публикаций о критериях
эффективности контрольных структур существенно меньше, чем материалов о работе
власти исполнительной. Имеющиеся же публикации сосредоточены в основном на
финансовом контроле, так как в этом случае можно говорить, например, о сэкономленных
или возвращенных средствах, то есть об эффекте, выраженном в количественных
значениях.
Тем не менее, в ряде работ достаточно детально обсуждаются критерии
эффективности работы контрольных структур39.
Так, можно вполне согласиться с М.В.Васильевой40, по мнению которой главным
критерием эффективности контроля является конечный результат, т.е. совокупность
объективных последствий контроля. Соответственно, получение данных о таком
результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего
органа или лица, реакции на их действия проверяемого, изменений, происходящих под
влиянием контроля в управленческой деятельности.
Наряду с критерием результативности выделяется также критерий
действенности контроля, который отражает положительное влияние, которое контроль
оказывает на содержание деятельности проверяемого органа, а также умение
контролирующего исправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение
подконтрольным объектом своих рекомендаций и предложений, а при необходимости
добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.
Упоминая об использовании такого количественного критерия, как частота и
количество проверок, М.В.Васильева вполне справедливо предостерегает от его
чрезмерного применения, так как реальные результаты могут и не коррелировать с
количеством проверок. В понятие эффективности входит также и затраты на выполнение
контрольных функций, но и здесь автор видит реальные ограничения, так как «объем
выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля,
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 «О мерах по реализации
указа президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"
39
См., например: Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М. 1999; Белуха
Н.Т.Теория финансово-хозяйственного контроля. М.: Финансы и статистика, 1991; Иткин Ю.М.Организация
контроля в переходный период в рыночной экономике. -М.: Финансы и статистика, 1991
40
Васильева М.В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом. Опубликовано на сайте
«Кот ученый», http://www.smartcat.ru/RegionEconomic/Portfolio.shtml
38
15
а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем
ее качества»41.
Наряду с социальным эффектом (итоговые изменения в социуме по итогам
проверок, impact), в текстах по теме эффективности контроля, выделяется также
организационный и экономический эффект. И если экономический эффект проявляется в
том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и
штрафных санкций за это в бюджетную систему, что составляет существенные суммы,
применяется в основном к финансовому контролю, то понятие организационного эффекта
применимо к существенно более широкому кругу контролирующих действий. Так,
организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут
применяться
административные
меры
к
лицам,
допустившим
нарушение
законодательства, включая понижение в должности, увольнение и лечение к уголовной
ответственности. Эти примеры станут уроком для вновь назначенного руководителя, а
также в обществе в целом укрепляется доверие к власти. Проблемы возникают при
попытках количественного измерения влияние данного эффекта.
В диссертационной работе Т.Ф.Табунщиковой42, посвященной развитию
муниципального
финансового
контроля,
также
используются
показатели
результативности, действенности и экономичности, но наполнение понятия
«результативность» существенно отличается от подхода М.В.Васильевой. Так,
предлагаемый в работе Т.Ф.Табунщиковой Кр - коэффициент результативности контроля
определяется по формуле:
Кр = (Одз + Они + Оу + Онэ) / Оо (1)
где Одз + Они + Оу + Онэ - объем средств, использованных с нарушением
действующего законодательства (Одз), нецелевого использования (Они), ущерба
(Оу) и неэффективного использования (Онэ); а Оо – общий объем проверенных средств.
Мы видим, таким образом, что здесь речь идет не о конечном положительном
результате (impact) действий, вызванных контролирующей активностью, а скорее о
непосредственных результатах (output) контрольных действий.
Другой коэффициент - коэффициент действенности - Кд – определяется в этой же
работе по формуле:
Кд = Кдп / Коп (2)
где Кдп - количество исполненных представлений и предписаний, а Коп - общее
количество направленных представлений и предписаний. В этом случае используется
понятие действенности, близкое к аналогичному понятию в работе М.В.Васильевой.
Итак, мы видим, что для случая контрольных органов наряду с критериями
результативности (при различном понимании результата – в смысле output, outcome или
impact) и экономичности, используется также такой критерий, как действенность
контролирующих органов – способность вызвать соответствующие действия у тех
структур исполнительной власти, которые
имеют возможность принять меры к
улучшению ситуации.
Наиболее известной из государственных контрольных структур, кроме
финансового контроля, является прокуратура43. Внимание к опыту оценки эффективности
Там же.
Табунщикова Т. Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Автореф.
дисс. уч. ст. кандидата эконом. наук: 08.00.10 / Тюменский государственный университет – Тюмень – 2006.
43
В отечественной литературе существует точка зрения о том, что задачей прокуратуры является
государственный надзор, принципиально отличный от государственного контроля (см., например: Рохлин
В.М. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятие, соотношение. – СПб,
41
42
16
этого государственного органа тем более оправдано в нашей работе, что органы
прокуратуры, особенно в традиционном российском и советском ее понимании, имеют
много общего с институтом омбудсмана, как по происхождению, так и по выполняемым
функциям44.
Эти общие черты особенно четко проявляются, если рассматривать такое
направление работы прокуратуры, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав
человека и гражданина. В российской юридической литературе мы нашли следующую
формулировку критериев эффективности работы прокуратуры в этом направлении:
 «своевременность выявления допущенных нарушений законодательства и
предусмотренных законом прав граждан, незаконных правовых актов;
 своевременность принимаемых мер прокурорского реагирования, правомерность
их применения;
 использование всех необходимых в каждом конкретном случае предоставленных
законом полномочий;
 восстановление нарушенных прав граждан, отмена незаконных правовых актов,
возмещение причиненного материального ущерба;
 привлечение виновных к материальной, дисциплинарной, административной или
уголовной ответственности»45.
При этом автор отмечает, что «проведенная работа должна оцениваться как по
каждому критерию, так и в их совокупности. Например, восстановление нарушенного
права гражданина, возмещение причиненного ему ущерба и привлечение виновного лица
к ответственности свидетельствует об эффективности принятых мер прокурорского
реагирования. Однако если такие меры были приняты только после неоднократных
обращений гражданина, а тем более — после вмешательства вышестоящей прокуратуры,
вряд ли можно говорить о хорошей работе прокурора»46
Мы можем отнести третий и пятый из вышеприведенных критериев, используя
ранее рассмотренную классификацию критериев эффективности контрольных структур, к
показателям действенности, а четвертый – к показателям результативности. Здесь
выделяются первые два критерия, характеризующие внутреннюю работу этой
государственной структуры, которые мы вполне правомерно можем отнести к
показателям процессов (Process measures).
Приведем здесь также цитату из доклада генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки
на расширенном заседание коллегии Генеральной прокуратуры в 2008 г., из которой
видно, как что понимается под эффективностью в Российской прокуратуре сегодня:
«В прошедшем году, на мой взгляд, удалось добиться главного – повысить
эффективность работы органов прокуратуры по всем направлениям деятельности. За год
через руки прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре прошло
свыше 20 млн. материалов и дел. Выявлено 4 млн. 200 тыс. различных нарушений
законодательства, в т.ч. 407 тыс. незаконных нормативно-правовых актов органов власти
всех уровней. В защиту интересов граждан и государства в суды предъявлено более 900
тыс. исков на сумму 14 млрд. рублей. К ответственности привлечено почти 600 тыс.
нарушителей закона. Следственным аппаратом окончено расследованием 110 тыс.
уголовных дел, в т.ч. около 18 тыс. – об умышленных убийствах, почти 7 тыс. – о
коррупционных проявлениях и взятках. Проведено немало и другой работы, которая,
2003). Нам, однако, ближе позиция К.В.Маркова, рассматривающего прокуратуру, как часть системы
государственного контроля (Марков К.В. Государственный контроль. – М., 2004.)
44
Подробнее смотри: А.Ю.Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная
практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005, с. 22-28.
45
Трикс,
А.В..
Справочник
прокурора.
СПб.
:
Питер,
2007,
глава
1.
http://www.piter.com/attachment.php?barcode=978546901252&at=exc&n=0
46
Там же.
17
безусловно, способствовала укреплению законности и правопорядка, повышению уровня
защищенности прав и свобод российских граждан»47.
Мы видим, что в качестве основных показателей здесь рассматриваются в
основном показатели непосредственных результатов (Output measures), отчасти показатели конечных эффектов (Outcome measures), и уже в качестве последней фразы
говорится – правда, без каких либо аргументов приводятся показатели влияния (Impact
measures). Характерно при этом, что аргументом связки между ними является термин
«безусловно», что показатели влияния «безусловно» следуют из показателей
непосредственных результатов и конечных эффектов.
Здесь также интересно кратко проанализировать изданный в 2008 году приказ
Генерального прокурора Республики Беларуси, определяющий основные критерии оценки
эффективности деятельности органов прокуратуры Беларуси. К числу таких критериев
отнесены: уровень преступности на 10 тыс. населения, в том числе особо тяжких
и тяжких преступлений, рецидива, преступности несовершеннолетних; раскрываемость
преступлений, в том числе особо тяжких и тяжких; эффективность координирующей
роли прокуратуры в борьбе с преступностью, предупреждении и пресечении
посягательств на жизнь и здоровье граждан, обеспечении их личной и имущественной
безопасности; степень влияния органов прокуратуры на соблюдение требований
законов в процессуальной деятельности органов дознания, предварительного следствия,
оперативно-розыскной деятельности, в том числе при проведении оперативно-розыскных
мероприятий, обеспечении розыска скрывшихся обвиняемых и без вести пропавших
граждан48.
Мы видим, что здесь наряду с четкими критериями влияния (impact) присутствуют
и показатели, требующие свое дальнейшей конкретизации. Далее в сообщении на сайте
Генеральной прокуратуры приводится следующая группа критериев:
 эффективность
реализации
полномочий
по надзору
за исполнением
законодательства и законностью правовых актов по вопросам охраны прав
и свобод граждан, сохранности госсобственности;
 уровень контроля за исполнением требований прокуроров, изложенных
в представлениях, предписаниях, протестах, официальных предупреждениях;
 качество исковой работы.
Мы видим, что здесь уже находятся показатели непосредственных результатов
(Output measures), а также показатели процессов (Process measures).
В анализируемом документе отмечается также, для получения предметной
и объективной оценки эффективности деятельности органов прокуратуры указанные
критерии
должны
рассматриваться
в тесной
взаимосвязи
с показателями,
характеризующими положение дел на поднадзорной территории. Исходя из основной
цели настоящей работы, отметим одну из групп таких показателей:
«В сфере соблюдения прав и свобод граждан - уменьшение числа жалоб,
направляемых гражданами в вышестоящие государственные органы; отсутствие
удовлетворенных вышестоящими органами жалоб в результате неправильного их
разрешения на местном уровне; сокращение количества обращений в суды по разрешению
Доклад Ю.Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации. Сайт Генеральной прокуратуры РФ. http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-23/
47
Генеральным прокурором Г.А.Василевичем определены основные критерии оценки эффективности
деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь. Сайт Генеральной прокуратуры республики
Беларусь. http://www.prokuratura.gov.by/?guid=19280
48
18
трудовых, жилищных и иных споров, где в качестве ответчиков выступают органы власти,
и др»49.
Мы видим, таким образом, что, хотя в сфере действия контрольных
государственных органов еще не используются разделение результатов на input, outcome
и impact, рассмотренный ранее подход разделения результатов на три уровня, вполне
применим и для выработки критериев эффективности государственных контрольных
служб. Правомерно здесь и выделение такой стороны результативности, как
действенность – способность повлиять в нужном направлении на решения структур
исполнительной власти.
4. На подступах к оценке эффективности общественных правозащитных
организаций
Прежде всего, подчеркнем, что нам известно очень мало работ, непосредственно
посвященных поиску критериев эффективности деятельности общественных
правозащитных организаций, впрочем, как и общественных организаций вообще. Отчасти
это связано с новизной для нашего экспертного и академического сообществ самих
самостоятельных общественных организаций, которые только недавно стали объектом
исследования в целом. Вопросы же эффективности государственных организаций, в том
числе и проблемы эффективности правосудия в целом обсуждались и в советское время50.
Второй причиной нежелания поднимать тему публичного обсуждения и выработки
критериев эффективности общественных правозащитных организаций были, на наш
взгляд, опасения, что эти критерии эффективности будут использованы консервативными
кругами государственных структур для обоснования репрессий по отношению к
правозащитникам. Подчеркнем, что эти опасения имеют под собой реальную основу –
особенно в ситуации активного участия многих НКО в соседних с Россией странах в
смене характера политического режима и в представлении отечественных организаций
как части «пятой колонны» недругов России.
Еще одной причиной нежелания публичного обсуждения критериев эффективности
может служить жесткая привязка некоторых правозащитных НКО, как постоянных
партнеров грантодающих фондов. Так, по мнению С.В.Сусловой, грантодающие фонды
вынуждены закрывать глаза на некоторые злоупотребления и нарушения со стороны
получателей средств, так как они также несут ответственность за реализацию проектов и
их тоже волнует качество своей репутации51.
Тем не менее исследователи – как правило, сами принадлежащие к сообществу
правозащитников, постепенно приближаются к поиску критериев эффективности
общественных правозащитных организаций. И приближение это идет по нескольким
направлениям. Прежде всего – это анализ развития самих организаций и правозащитного
движения в целом, итого которого является выявление проблем. Примером такой работы
является проект «Эффективные правозащитные НКО – основа для построения и развития
гражданского общества и правового государства в России», реализованного в 2003-2004
гг. с участием ряда известных активистов московских НКО при поддержке фонда Евразия.
Там же.
См., например: И. Л. Петрухин, Г. П. Батуров, Т. Г. Морщакова. Теоретические основы
эффективности правосудия. М., "Наука", 1979,
51
С.В.Суслова. Правозащитное сообщество и доверие. Выступление на Межрегиональной научнопрактической конференции «Права человека в контексте российской модернизации», г. Пермь, санаторий
«Усть-Качка» 17-18 мая 2006 года. Опубликовано на веб-странице Проекта «Будущее прав человека»
Пермской гражданской палаты, http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/10.shtm
49
50
19
В рамках проекта были взяты интервью у нескольких десятков правозащитников России.
Его результаты обобщены в статье статья Анны Севортьян52.
В этой статье на основе анализа интервью были достаточно четко сформулированы
многие проблемы российского правозащитного движения, такие, например, как
организационное ослабление НКО в связи с растущим дефицитом ресурсов и кадровый
голод. Среди других проблем экспертные интервью обнаружили такие, как сложность
восприятия себя и своей организации в общем правозащитном контексте и усиление
конкуренции, в том числе и из-за отсутствия системы оценки.
Автор также выделяет два внутренних мировоззренческих конфликта, которые
отражаются на многих процессах в правозащитном движении: конфликт «настоящих» и
«ненастоящих»
правозащитников,
а
также
противопоставление
«реальной»
правозащитной работы (низовой, с населением) и «мониторингов» (аналитической,
информационной). Важность последних подавляющему большинству ясна, и тем не менее
респонденты иногда противопоставляют «грязную» и «чистую» работы.
Результаты ответов лидеров правозащитных НКО на вопрос о том, что стало
основным достижением их организаций, показали, что в 50% случаев это – установлении
отношений с властью и определенное влияние на политическую жизнь, в 35% - это
инфраструктурное развитие самих правозащитных организаций и в 15% - конкретные
достижения применительно к человеку (более эффективная судебная защита и т.д.). Анна
Севортьян делает на основе этих данных вывод, что «отношение к инфраструктурному
развитию как к достижению в ущерб собственно «продукту» правозащиты – одна из
характеристик, объясняющая специфику правозащитной деятельности в нынешней
России»53. Отметим, что сами критерии эффективности деятельности правозащитных
организаций в данной работе, к сожалению, не обсуждаются.
Обсуждение проблем правозащитного движения России было продолжено в рамках
проекта «Будущее прав человека в России», реализованного в 2005-2007 гг. Пермской
гражданской палатой, при этом многие идеи были высказаны в ходе дискуссий
Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в контексте
российской модернизации», состоявшейся в окрестностях Перми в мае 2006 года. Так, в
выступлении А.В.Анохиной были сформулированы такие проблемы правозащитного
движения, как:
 личностный вакуум: права человека как ценность осознаются лишь
сознательными субъектами своей жизни;
 проблема абстрактности прав человека (невозможность рядовым (без
серьезного образования и богатого социального опыта) человеком ощупать права
человека, почувствовать их запах и вкус, примерить на себя);
 проблема надуманной эксклюзивности прав человека - правозащитники в какойто момент времени заняли достаточно специализированную нишу, в которую
попадали только люди со своеобычным социальным опытом: заключенные,
незаконно задерживаемые демонстранты, пытаемые в следственных изоляторах,
избиваемые в домах-интернатах;
 проблема актуализации прав человека - проблема выбора форм актуализации
нашей общегуманитарной ценности;
 проблема неясности механизма защиты нарушенного права.
А.В.Анохина также четко сформулировала одну из основных целей
правозащитного движения, а именно продвижение прав человека: «под продвижением я
понимаю такую деятельность правозащитных организаций, в результате которой
Севортьян А.Р. Исследование эффективности работы правозащитных организаций // Благотворительность
в России. 2004/2005: Исторические и социально-экономические исследования / Под общ. ред. О. Л.
Лейкинда. - СПб.: Издательство журнала «Звезда», 2005. – С. 391-410.
52
53
Там же, с. 396.
20
происходит усвоение (осознание, понимание содержания) и освоение (практическое
применение осмысленного и осознанного) населением (прежде всего, активными
посетителями) прав человека»54. В этой формулировке уже заложены критерии влияния
(impact) правозащитного движения на социум.
Известный российский правозащитник, редактор веб-портала «Кавказский узел»
Григорий Шведов в своем выступлении на этой же конференции заострил внимание ее
участников на таких критериях эффективности правозащитных организаций, как
менеджмент, кадровая политика, процедура принятия решений и устойчивость,
подчеркнув наличие больших проблем в большинстве таких организаций. Уделив
существенное внимание этим показателям (критериям), которые можно отнести как к
показателям процессов, так и входящих ресурсов (process и input), он перешел далее к
необходимости четкого понимания степени влияния (outcome): «Я рассматриваю
результат как изменение. Изменение, которого удалось достичь. Пусть даже самое
небольшое, но желательно пропорциональное вложенным усилиям. Изменения в
общественном мнении, а затем и укладе — один из самых сложных примеров, который
можно продемонстрировать на опыте НКО, но только за пределами нашей страны.
Изменений в конкретных случаях — уголовном деле или сложившейся ситуации
(отдельно взятом проявлении произвола в армии, насилия в правоохранительных органах
etc), — удается достигать некоторым российским общественным организациям»55.
А.В.Марченков заострил внимание участников конференции на проблеме адресата,
иначе – объекта для одной из основных целей правозащитников – продвижении прав
человека. По его мнению (полностью разделяемому нами) сегодня в нашей стране мы
имеем как минимум три автономных, асинхронных России (публичная сцена, как у
Мейерхольда, разделена на несколько плоскостей, в каждой из которых происходит свое
действие, развивается свой сюжет и есть свои персонажи), и для каждой из них должна
существовать своя стратегия продвижения прав человека:
 Традиционная, консервативная
Россия. Для нее тематика прав человека
существует лишь в той мере, в какой ценности, зафиксированные во Всеобщей
Декларации Прав Человека и других международных документах, совпадают с
нормами традиционной морали, обычного права, системой народных верований и
фольклорной мудрости.
 Индустриальная Россия, Россия массового, урбанизированного общества. У нее
совершенно другие запросы и реакции. Например, функция социальной модерации.
В обществе индустриальном «модератор» – это тот, кого «назначили» или
«избрали» быть модератором, кто занимает соответствующую позицию в
государственном аппарате, чей голос легитимизирован какими-либо выборными
или прочими рациональными процедурами. В нашем случае – это институт
омбудсмана или уполномоченного по правам человека.
 Третья Россия - постмодернистская, «постиндустриальная», «информационная»,
«глобальная». …В мире, где все относительно, где все сдвинулось с мест и
пребывает в постоянном движении, «права человека» - это точка опоры, система
универсальных правовых и этических координат, в которых общество может
А.В. Анохина. Продвижение ценности прав человека среди россиян: трудности человеческого
перевода. Выступление на Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека в
контексте российской модернизации», г. Пермь, санаторий «Усть-Качка» 17-18 мая 2006 года.
Опубликовано на веб-странице Проекта «Будущее прав человека» Пермской гражданской палаты.
http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/08.shtml
55
Г.С.Шведов. Продвижение прав человека в России: проблемы и точки роста. Там же.
http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/11.shtm
54
21
определить степень своей пригодности для цивилизованного, достойного
существования56.
К критериям эффективности правозащитного движения С.В.Суслова, выступавшая
на этой же конференции, приближается, используя институциональный подход,
рассматривая прав человека как институт, и, следуя Т.И. Заславской, анализируя
выполнение правозащитным сообществом таких четырех функций институциональной
системы, как стабилизационной, адаптационной, инновационной и интеграционной. Она,
в частности, приходит к выводу, что действия правозащитных организаций в основном
концентрируются в реализации стабилизационной функции – содействию реализации
прав человека путем защиты конкретных людей, а также продвижения самой концепции.
При этом адаптационная и интеграционная функция реализуются в наименьшей степени,
что связано как с традиционным скепсисом классических правозащитников к защите
социально-экономических прав, так и с существующими расколами как между самими
правозащитниками («настоящие» и «ненастоящие»), так и между ними и остальными
общественными организациями57.
Непосредственный анализ возможных критериев эффективности правозащитных
общественных организаций нам удалось обнаружить только в работе Е.В.Скряковой,
также выполненной в рамках проекта «Будущее прав человека в России»58. Прежде всего,
она выделяет базис, основу, на котором держалась правозащитная активность в советскую
эпоху - нравственное противостояние отдельной личности. В современной же России
такой основой становится работа с конкретным человеком. Это различие, по ее мнению,
приводит к целому комплексу проблем общественных правозащитников.
Если в докладе А.А.Марченкова выделены три типа аудитории, с которыми
работают правозащитники, то Е.В.Скрякова классифицирует уже само правозащитное
движение, выделяя в нем определенную иерархию.
В соответствии с ней, на самом верху оказывается почти исключительно группа
московских правозащитников и правозащитных организаций, которые преимущественно в
классическом ООНовском смысле понимают права человека и занимаются их защитой.
Они минимально практикуют "полевую" защиту прав человека и продвигают права
человека как общественный интерес на уровне федеральной и региональной
законодательной и исполнительной власти. Второй уровень - это специализированные
высококвалифицированные организации, которые занимаются "классическими"
правозащитными темами: милицейским произволом, правами заключенных, армейскими
делами, правами душевнобольных. Следующий уровень - это основной слой
правозащитных, в большинстве своем провинциальных организаций, которые защищают
права человека в обыденном, российском понимании. Они работают с массами и
широкими группами, оказывают помощь всем пострадавшим от любого произвола: от
родственников, соседей, коммерческих структур и т.д. Самый низовой, в смысле близости
к правам человека, но массовый и тесно связанный с третьим уровень - "левые"
организации. То есть организации социалистические и коммунистические по духу,
защищающие бедных от богатых на языке прав человека.
Отметим здесь, что близкая по смыслу, но более развернутая, и без акцентирования
иерархии, классификация правозащитников и правозащитных организаций, в том числе и
А.А.Марченков. Образование правозащитноориентированных коммуникативных сообществ через
текст. Там же, http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/04.shtml
57
С.В.Суслова. Функции защиты прав человека: институциональный подход. Там же.
http://www.pgpalata.ru/reshr/grow/05.shtml
56
Скрякова Е. В. Размышления о сути правозащитной работы: постановка проблемы. - Будущее прав
человека в России: Альманах / Вып.1. – Пермь: Пермская гражданская палата, 2006. С. 42.
http://www.pgpalata.ru/reshr/alm/01-02.shtml
58
22
по возможным направлениям их взаимодействия с властью, была сформулирована нами в
работе 2000 года59, и позже дополнена на материале начала нулевых годов60.
В завершении своей работы Е.В.Скрякова задает вопрос: как и в чем измерять
эффективность правозащитной работы? Отвечая на него, она выражает сомнение в
применимости к правозащитной работе как социальному явлению стандартных
экономических мерок: соотнесение результата с затратами и издержками61. При этом она
справедливо отмечает, что нельзя говорить и об эффективности правозащитной работы
вообще. «Эффекты с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества,
клиентских групп, государства, общественности или спонсора - это все совершенно
разные подходы. В каких-то случаях (например, в отношении клиентских групп)
деятельность может быть просто результативной. Эффективность правозащиты - это
вещь, тесно связанная, в первую очередь, с саморефлексией, с реакцией конкретных
организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не с внешним
восприятием правозащитной работы обществом или государством. С учетом того, что в
современной правозащитной активности, несмотря на появление институциональной
составляющей, до сих пор огромное значение имеет личностный фактор - персональный
выбор и индивидуальные компетенции - постановка вопроса изнутри становится
актуальной вдвойне»62.
И далее она пишет о часто возникающем противоречии: либо реализуется защита
прав конкретного человека и мы получаем локальный эффект в виде частного блага, либо
происходит
работа с ценностями
по их
формированию, продвижению,
позиционированию, поддержанию и это уже совершенно иные эффекты. При этом эти две
составляющие деятельности могут вступать в противоречие друг с другом, и на выходе локальный позитивный эффект при общем, в лучшем случае, нейтральном, в худшем негативном. Автор вполне справедливо отмечает, что эту дилемму порой невозможно
разрешить без формально-инструментального подхода - внедрения методик и технологий,
измеряющих и регулирующих индивидуальные и общие внешние эффекты.
Мы же отметим, что здесь, на наш, взгляд, идет речь о двух видов результатов
деятельность – конкретных результатов output и outcome и итогового влияния на
окружающую реальность – impact. В то же время автор ставит важную проблему –
возможного противоречия между этими видами результатов – проблему, которая
бесспорно, требует отдельного анализа и решения.
Е.В.Скрякова также вполне справедливо указывают на такую важную специфику
результатов правозащитной деятельности, как то, что при работе с ценностями, будь это
демонстрация позиции в той или иной форме или целенаправленная просветительская
работа, - результатом зачастую является сам процесс. По мнению автора, многие
правозащитные организации работают сегодня ради процесса, поэтому эффект их
деятельности невозможно измерять результативными характеристиками, к их активности
необходимо применять характеристики процесса. Эта позиция открывает, на наш взгляд,
новое измерения поиска критериев эффективности правозащитных организаций.
В заключение своего насыщенного идеями текста Е.В.Скрякова выдвигает тезис о
том, что, так как правозащитное движение сегодня уже теперь это не совокупность
Сунгуров А.Ю. Участие правозащитников в политике и пределы их сотрудничества с властью. //
Правозащитник. 2000, 1. С. 19-31.
http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=302
59
Сунгуров А.Ю. Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений. – В кн.:
Роль правозащитных организаций в принятии государственных решений и влияние на общественное
мнение. / Под ред. Т.И.Виноградовой. – СПб.: Норма, 2005, с. 8-47.
http://www.strategyspb.ru/index.php?do=biblio&doc=738
60
61
Отметим здесь, что проблема здесь еще и в том, что автор, к сожалению, мало знаком с новыми
критериями эффективности и результативности, отчасти изложенными в предыдущих главах работы.
62
Скрякова, 2006.
23
личностей, а сообщество организаций, групп, проектов и инициатив, то можно пытаться
говорить о суммарной эффективности. В нее свою лепту вносят все: кто обучает, кто
оказывает услуги, кто работает с информацией, кто производит печатный продукт, кто
декларирует позицию, кто интерпретирует и т.д. Тогда критериями эффективности
становятся уже хорошо налаженные внутренние связи - умение договариваться друг с
другом, сотрудничать в партнерских проектах, подстраивать под потребности "общего
дела" уровень организационной культуры своих структур, а также, с позиции итогового
влияния
- разнообразие институтов, практик, инструментов, позволяющих
правозащитному сообществу формировать широкий комплекс общественных благ и быть
эффективным в ситуации самых разных вызовов.
Мы видим, таким образом, что сегодня возникают новые и интересные подходы к
оценки эффективности и общественных, в том числе и правозащитных организаций.
Отметим, что некоторые из выделенных Е.В.Скряковой инновационных подходов к
проблеме эффективности в связке с ценностным подходом вполне могут применяться и к
оценке некоторых видов иных организаций, хорошо коррелируя с гуманистическим
подходом в современном менеджменте, а также с некоторыми направлениями концепции
governance в государственном управлении. Именно концепция прав человека, как
некоторая интегральная ценность, признанная сегодня большинством стран нашего
глобализирующегося мира, может стать той общей площадкой, на которой могут сойтись
идеологические и иные ценности различных культур и социальных групп.
5. Поиски критериев эффективности деятельности института Уполномоченного
по правам человека и института омбудсмана: имеющийся опыт.
Работа по поиску критериев эффективности деятельности Уполномоченных по
правам человека в субъектах РФ, их аппаратов и сотрудников, началась уже в 2002-2002
годах, в ходе занятий и дискуссий первого потока Курса повышения квалификации
сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ,
организованных СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ совместно с
Центром подготовки руководителей
Министерства образования РФ. Первые итоги
этих обсуждения были опубликованы в Учебном пособии для этого курса63.
В этом тексте было выделено четыре группы критериев эффективности:
1. Критерии результативности, к которым относились показатели различных
направлений работу Уполномоченных – от количества рассмотренных жалоб, до
наличия постановлений регионального правительства или парламента по итогам
ежегодного доклада
2. Критерии авторитета, к которым были отнесены показатели, отражающие
сложившееся место института Уполномоченного в государственной иерархии и
обществе
3. Организационные критерии, отражающие уровень менеджмента в аппарате
Уполномоченного
4. Интегральные критерии, такие, как:
 Пересечение основных направлений работы аппарата с наиболее «больными»
проблемами региона
 Способность инициировать проекты по защите прав человека, подбирать их
грамотных исполнителей и способствовать получению финансирования
63
Сунгуров А.Ю. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам
человека и его сотрудников // Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской
Федерации. Учебное пособие – СПб.: Норма, 2003,
24
Эти предложения стали предметом серьезных дискуссий в среде Уполномоченных
по правам человека. При этом некоторые из них вообще отрицали целесообразность
принятия каких-либо четких критериев эффективности, аргументируя это опасностью
использования этих критериев для расправы (или угрозы расправы) со слишком
активными в отстаивании прав человека Уполномоченными со стороны недовольных эти
губернаторов или иных влиятельных лиц региональной власти. Все же большинство
Уполномоченных считали разработку критериев эффективности своей деятельности
необходимым делом, особенно в связи с тенденций в ходе начавшейся в регионах
административной реформы внедрения «оценки по результатам». В этой ситуации
реальной стала опасность того, что при отсутствии критериев эффективности,
разработанных самыми Уполномоченными, к ним будут применять критерии,
разработанные для власти исполнительной, которые не будут учитывать специфику
деятельности государственной правозащиты.
Исходя из такой позиции, в ходе работы X Круглого стола российских
Уполномоченных по правам человека, проходившего в июле 2008 г. в г. Пушкине, СанктПетербург, решением Координационного совета Уполномоченных по правам человека
была создана рабочая группа по выработке критериев эффективности, координатором
которой стал автор этих строк.
В эту группу вошла и Уполномоченный по правам человека в Самарской области
И.А.Скупова, позиция которой о критериях эффективности деятельности этого института
была не только изложена и обсуждена на Межрегиональной конференции «Концепция
развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»,
Дагомыс, 20-21 сентября 2007 г., но и опубликована затем в тематическом сборнике
статей64. В этом тексте И.А.Скупова фактически исходит из изложенной выше позиции
Е.В.Скряковой (будучи незнакомой с этой позицией) о том, что для каждой из групп
общества и власти критерии эффективности обсуждаемого института будут различными.
Так, например, хотя, по мнению И.А.Скуповой, должностные лица органов
исполнительной власти считают ненужным сам институт Уполномоченного, но если
Уполномоченный будет участвовать в разработке конкретных проектов постановлений
органов, направленных на решение проблем целых групп населения, то ответственные
чиновники увидят эффект в его деятельности. Депутаты органов законодательной и
представительной власти закономерно ждут от него законодательных предложений,
законопроектов и правовых заключений.
Для сотрудников правоохранительных органов представления об эффективности
уполномоченного будет складывается исходя из количества направленных в их адрес
обращений («пишут – значит, работают»), количества вынужденного проведения
дополнительных проверок по уголовным делам (пусть и безрезультатных, но ведь
«уважили»), но главное, из количества тех процессуальных действий и дисциплинарных
мер к сотрудникам, которые они вынуждены предпринять по обращениям омбудсмана.
В корпоративном же правозащитном сообществе эффективность и влиятельность
уполномоченного, по мнению И.А.Скуповой будет признаваться в зависимости от
количества и социальной значимости реализованных по его предложениям
законопроектов и социальных инициатив. Значимым здесь также является создание
публичных прецедентов восстановления прав граждан, повлиявших на качественные
изменений в деятельности органов власти или хотя в общественном (профессиональном)
сознании.
В аппарате Уполномоченного по правам человека в Тверской области
И.В.Блохиной пошли по несколько иному пути, сформулировав стратегическую цель,
миссию, базовую идеологическую задачу этого государственного органа, и четыре
64
И.А.Скупова. Эффективность омбудсмана: особое измерение. // Институт Омбудсмана как
институт государственной правозащиты: российский и международный опыт. Сборник статей. / Под ред.
А.Ю.Сунгурова. – СПб.: Норма, 2007 г. С.150-155.
25
тактических задачи. Стратегической целью государственного органа Уполномоченный по
правам человека в Тверской области и его аппарат является обеспечение гарантий
государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами
государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления и
должностными лицами, содействие восстановлению нарушенных прав. Базовая
идеологическая задача сформулирована следующим образом: «Формирование
позитивного имиджа Тверской области в сфере защиты достоинства, прав и свобод
человека и соответствующее позиционирование региональных общественных
правозащитных организаций, института Уполномоченного по правам человека в Тверской
области на всех уровнях взаимодействия (региональном, федеральном и
международном)»65. Для достижения этой цели планируется деятельность по следующим
направлениям, для каждого из которых сформулированы свои критерии результативности:
Блок А. «Формирование системы антикоррупционных мер»
Блок В. «Формирование системы правового просвещения и дискуссионных площадок»
Блок С. «Обеспечение системы доступности правовой поддержки граждан»
Блок D. «Формирование системы межведомственного взаимодействия»
Кроме того, аппаратом УПЧ в Тверской области сформулированы четыре
тактических задачи, каждая из которых имеет свои показатели эффективности.
Тактическая задача 1. Правовая поддержка и защита граждан в вопросах,
относящихся к области прав человека.
 степень удовлетворенности граждан правовой поддержкой измеряется на основании
опросов общественного мнения, как относительный показатель - количество всех
опрошенных к количеству граждан, давших положительную оценку (оценивается на
основании внешнего мониторинга).
Тактическая задача 2. Содействие беспрепятственной реализации прав человека,
восстановление нарушенных прав.
 количество полученных уведомлений в письменной форме от органов и должностных
лиц о принятых мерах по результатам заключений и рекомендаций Уполномоченного
(оценивается на основании внутреннего мониторинга)
Тактическая задача 3. Правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и
свобод, а также форм и средств их защиты.
 количество проведенных мероприятий по правозащитной тематике - семинаров,
конференций, круглых столов и пр. (оценивается на основании внешнего и
внутреннего мониторинга)
Тактическая задача 4. Участие в совершенствовании законодательства в сфере
прав человека и их защиты.
 количество внесенных законодательных инициатив (оценивается на основании
внутреннего и внешнего мониторинга)
Тема поиска критериев эффективности государственных и (или) национальных
институтов защиты и продвижения прав человека является также одной из важных тем в
деятельности институтов Организации объединений наций, и, прежде всего Совета по
правам человека ООН. Так, по заказу офиса верховного комиссара ООН по правам
человека английским экспертом Ричардом Карвером была подготовлена работа «Оценка
эффективности национальных институтов по правам человека»66, материалы которой
были использованы им спустя два года для подготовки по заказу Регионального центра
65
Специальный доклад уполномоченного по правам человека в Тверской области «Критерии оценки
эффективности и показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в Тверской области и его
аппарата». – Тверь, 2009.
66
R.Carver. Assessing the Effectiveness of national Human Rights Institutions. Zeneva, 2005
26
ПРООН в Братиславе (совместно с Алексеем Коротаевым) доклада «Оценка
эффективности национальных институтов по правам человека»67.
В этом докладе на основе исследования института омбудсмана в трех странах –
Молдовы, Грузии и Литвы – описываются общие проблемы в развитии институтов
государственной правозащиты в этих странах и даются некоторые рекомендации. Авторы
доклада констатируют, что институты государственной правозащиты в регионе СНГ – это
новые институты, испытывающие дефицит ресурсов, работающие в очень сложной,
зачастую крайне нестабильной политической, социальной и экономической ситуации, и к
тому же отягощенные колоссальными и зачастую нереалистичными ожиданиями со
стороны общества. По их мнению, этим институтам нужно приобрести общественную
поддержку и легитимность, определить и закрепить свой статус и свое место в иерархии
государственных учреждений. Только достигнув этих целей, они смогут успешно
выполнять свою основную функцию – защищать права человека и пропагандировать
идеалы правозащитной деятельности в своих странах. Существенно способствовать
решению этой задачи могло бы повышение эффективности их деятельности.
Авторы доклада понимают, что эффективность государственных институтов прав
человека в значительной степени зависит от уровня развития демократических институтов
и судебной системы в стране. Эти институты, как правило, не в состоянии существенно
превосходить общий уровень институционального развития и эффективности, имеющийся
в стране. Поэтому им приходится развиваться и совершенствоваться вместе с другими
институтами государства. Но, как справедливо пишут Ричард Карвер и Алексей Коротаев,
здесь имеет место сложная двусторонняя взаимосвязь: активные государственные
правозащитники, последовательно и эффективно выполняющие свою работу, могут
существенно способствовать демократическому развитию своей страны.
В качестве важнейшего направления повышения эффективности деятельности
авторы выдвигают разработку стратегических и тактических планов и системный подход
к защите прав человека. И важной частью планирования они считают разработку
«критериев эффективности работы», которые они разделяют на три типа показателей:
 Показатели непосредственного результата (output).
 Показатели выполнения (performance).
 Показатели воздействия (impact), т.е. реального влияния на общество и ситуацию с
правами человека в стране.
Мы видим, что в этой трактовке вместо термина outcome используется термин
performance, но суть дела от этого не меняется – мы снова видим три вида результатов –
непосредственные, итоговые для данного проекта, и показатели влияния на социум и
государство.
Как пишут авторы доклада, первые из этих показателей разработать легче всего,
поскольку они естественно вытекают из работы организации. Примером
непосредственного результата может служить количество рассмотренных жалоб, число
опубликованных пресс-релизов и т.д. Эта информация полезна, но она имеет
ограниченную ценность, и эти показатели надо верно интерпретировать. Более того, они
могут даже таить в себе опасность, так как существует тенденция превращать подобные
индикаторы в цели работы, даже если это не декларируется явным образом. В результате
возникает опасность появления «ложных установок», т.е. эти показатели начинают
побуждать сотрудников к деятельности, которая противоречит интересам организации.
Здесь авторы приводят хороший пример, когда телефонистки, выполняя указание тратить
на соединение не более 5 секунд, стали допускать столько ошибок, что работа фирмы
была дезорганизована.
Ричард Карвер и Алексей Коротаев. Оценка эффективности национальных институтов по правам
человека. – Октябрь, 2007 г. – 36 с.
67
27
Показатели конечных эффектов предназначены для того, чтобы организация могла
судить, насколько хорошо она выполняет свою работу, например, процент положительно
решенных жалоб. Важно, что эти индикатора могут носить не количественный, а
качественный характер, например, по итогам опроса клиентов института.
Авторы доклада понимают исключительную сложность доказательства того, что
какие-то изменения в ситуации с правами человека в целом произошли из-за деятельности
правозащитников, но призывают к этому стремиться.
В рамках двух докладов, подготовленных автором этих строк в 2008-2009 годах
(совместно с национальными партнерами) в качестве приглашенного международного
эксперта по развитию института омбудсмана в Киргизии68 и в Таджикистане69, была
сформулирована и апробирована схема анализа достижений и проблем институтов
государственной правозащиты, состоящая из двух основных разделов, посвященных реактивной стороне деятельности Уполномоченных (реакция на нарушения прав человека,
расследование и т.д.) и про-активной стороне – деятельность по предотвращению
нарушений: доклады Уполномоченного, законотворческая работа, обучение правам
человека, сотрудничество с общественными правозащитниками, межрегиональное и
международное сотрудничество.
Эта схема была также использована нами для группировки возможных критериев
эффективности деятельности Уполномоченных по правам человека. Так, во время XII
Круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (Пушкин, сентябрь
2010 г.) 23 Уполномоченные по правам человека заполнили специальную анкету, в
которой их просили проранжировать показатели эффективности этого института,
разделенные на три группы:
 Критерии, относящиеся к ре-активной деятельности УПЧ
 Критерии, относящиеся к про-активной деятельности УПЧ
 Интегральные критерии.
Ниже приведены итоги этого ранжирования.
А. Критерии ре-активной работы (защита прав конкретных людей)
1. Процент положительно решенных жалоб
2. Количество жалоб в год
3. Количество повторных жалоб
Б. Критерии про-активной работы (предупреждение нарушений прав
человека)
1. Наличие конкретных решений власти по итогам Ежегодного доклада
2. Количество подготовленных проектов нормативных актов
3. Наличие региональной программы по гражданскому образованию
4. Количество специальных докладов
5. Количество выступлений в СМИ
6. Количество проведенных занятий по правам человека
7. Количество ссылок в Интернете
В. Интегральные критерии
1. Количество проектов и программ, инициированных УПЧ
2. Количество выступлений на коллегиях территориальных управлений Федеральных
структур
3. Количество семинаров и конференций межрегионального и международного
уровня, проведенных с участием Уполномоченного и (или) силами его аппарата
4. Количество встреч с губернатором (президентом) субъекта РФ
А.Сунгуров, Д.Кобак. Институт омбудсмана в Кыргызской Республике. Август 2008 г.
А.Сунгуров, Н.Бахриева. Уполномоченный по правам человека в Республике Таджикистан.
Декабрь 2009 г.
68
69
28
Итак, сегодня мы имеем уже определенный опыт разработки критериев
эффективности непосредственно для института омбудсмана (Уполномоченного по правам
человека). Использование накопленного опыта оценки эффективности других
организаций, государственных структур и общественных правозащитных организаций
позволит нам подойти к формулировке критериев эффективности деятельности
Уполномоченных по правам человека уже с новых позиций.
6. Предлагаемые критерии эффективности института Уполномоченного по
правам человека (российская специфика)
Критерии
эффективности
общественных
организаций
и
государственных структур как основа для поиска аналогичных критериев
для Уполномоченных по правам человека.
6.1.
Рассмотрение существующих подходов к поиску критериев эффективности
деятельности организаций, органов государственной власти в целом и их контрольных
органов в частности, а также общественных правозащитных организаций, дает нам
надежную основу для предложения подобных критериев и для такого государственного
правозащитного института, как Уполномоченный по правам человека.
Прежде всего, рассмотренные подходы дают нам основание выделить из общего
понятия эффективности понятие результативности, которое в некоторых работах
именуется как «техническая» (для менеджмента) и «социальная» эффективность, и
которому в английском языке соответствует термин «effectiveness»70. Это понятие будет
для нашего анализа основным, тогда как эффективность в смысле «экономической
эффективности» или «efficiency», где основной задачей является учет затрат и их
минимизация, будет играть второстепенное значение. Это объясняется, прежде всего,
ограниченностью ресурсов (малая численность аппарата большинства Уполномоченных
по правам человека в субъектах РФ, ограниченное финансирование поездок, мероприятий
и т.д.), с одной стороны, и очень большим объемом работы, с другой. Поэтому экономия в
общепринятом смысле, то есть сокращение затрат, в данном случае приведет только к
снижению результативности, что не сможет быть скомпенсировано некотором ростом
«экономической эффективности»71.
Само понятие результативности важно понимать конкретно, выделяя различные
уровни этой результативности, и здесь, на наш взгляд, вполне логично использовать
принятую во многих развитых странах и рассмотренную ранее схему из пяти уровней
 Показатели входящих ресурсов (Input measures)
 Показатели процессов (Process measures)
 Показатели непосредственных результатов (Output measures)
 Показатели конечных эффектов (Outcome measures, Performance measures)
 Показатели влияния (Impact measures).
Так как Уполномоченный по правам человека не может сам предпринимать
действия, направленные, например, на устранение выявленной несправедливости, а может
лишь указать на нарушение прав человека и рекомендовать возможные меры, то в этом
случае, также как и для случая контрольных государственных органов, имеет смыл
Друкер, 2003
Важность работы в этом, последнем направлении, растет параллельно с ростом количества
сотрудников аппарата, например, до нескольких десятков или сотен, но это актуально лишь для
национальных институтов омбудсманов в крупных странах.
70
71
29
использовать показатель действенности – способности вызвать соответствующие
действия у тех структур исполнительной власти, которые имеют возможность принять
меры к улучшению ситуации.
Рассматривая деятельность органов государственный власти, мы выделили понятие
аккуратности (точности, четкости и своевременности выполнения запланированных
действий), предложенный в работе А.С.Деева и А.А.Хвощинина72. Это важный
показатель, особенно в смысле характеристики своевременности, но он все же является
одной из сторон «показателей процесса - process measures», которые позволяют оценивать
возможную эффективность еще до получения первых результатов.
Если же учесть, что Уполномоченный по правам человека является единственным,
кроме губернатора, государственным выборным лицом, приносящем присягу при
вступлении в должность, то в отношении его работы можно применить и понятие
эффективности «в широком понимании», что означает, в соответствии с позицией
А.П.Мартыновой и С.П.Рощина73, не только достижение поставленных целей, но и их
верный выбор, выбор верных направлений и мероприятий политики, которые могут быть,
например, сформулированы в Ежегодном докладе Уполномоченных.
Особенности подходов, связанных с поиском критериев эффективности
общественных правозащитных организаций, также могут быть очень полезными и для
случая государственных правозащитников. Прежде всего, это связано с такой целью их
деятельности, как продвижение (promotion) уважения к правам человека как в органах
государственной власти, так и в обществе в целом. Для эффективной реализации такой
цели очень важно точно представлять, в какой именно среде происходит это продвижение,
для какой фокусной группы, образно говоря – какой из «трех Россий», выражаясь
словами А.Марченкова74, адресована та или иная деятельность Уполномоченного.
Вторая важная особенность критериев эффективности работы как общественных,
так и (добавим мы) государственных правозащитников, о которой говорится в статье
Е.В.Скряковой75 – это необходимость оценивать эффективность (результативность) их
деятельности с точки зрения самой организации, правозащитного сообщества, клиентских
групп, государства, общества в целом, или его различных групп. Так, например, с точки
зрения групп и лиц чисто государственнической ориентации, само понятие прав человека
вредит интересам государства и служит целям мировой закулисы, а с позиции многих
генералов, да и многих современных российских политиков, критика силовых структур
равносильна антигосударственным действиям.
Наконец, позиция, высказанная в этой же статье В.Е.Скряковой, о том, что
эффективность правозащиты тесно связанна с саморефлексией, с реакцией конкретных
организаций и сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы, а не только с
внешним восприятием правозащитной работы обществом или государством, может быть
также применима и к государственным правозащитникам. Уполномоченные по правам
человека, вероятно, являются единственными государственными лицами, к которым этот
тезис может применяться.
6.2.
2.
О Возможном списке показателей.
Прежде всего, подчеркнем, что для всех Уполномоченных по правам человека в
субъектах РФ скорее всего единый список
критериев эффективности
(результативности) не нужен. Каждый Уполномоченный имеет право выработать
Деев, Хвощинин, 2007.
Мартынова, Рощин, 2008.
74
Марченков, 2006.
75
Скрякова, 2006.
72
73
30
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
такой список самостоятельно, и можно лишь говорить о возможном, модельном
списке.
Важно отметить, что показатели результативности важны не сами по себе, и не
как список, который можно предъявить в альтернативу предложенным
администрацией критериям, а как часть серьезной работы по стратегическому
планированию своей деятельности. Такая работа должна начинаться с
формулирования миссии организации на несколько лет, цели, которую надо
достичь в конкретное время (например, за год) и ряда задач, которые необходимо
решить для достижения поставленных целей. И тогда логическим шагом будет
формулировка критериев эффективности – тех показателей, по которым сам
Уполномоченный, его сотрудники и общество в целом будут судить о том,
удалось ли ему достичь поставленных целей, решить сформулированные задачи.
В этом случае, особенно, если учесть, что путь к решению задач ведет через
конкретные мероприятия и дела, приведенные выше показатели результативности
обретают свою конкретную привязку. Действительно,
показатели
непосредственных
результатов
(Output
measures)
станут
просто
характеристикой выполнения в срок и надлежащим образом тех или иных
мероприятий и конкретных дел. Показатели конечных эффектов (Outcome
measures)- станут мерой решения конкретных сформулированных задач, а
показатели влияния (Impact measures) будут характеристикой степени
приближения к поставленным целям. При этом важно использовать также и
показатели процессов (Process measures), на основании которых мы можем
судить о возможной результативности еще до получения первых результатов
работы.
В соответствии с подходами, рассмотренными в предыдущей главе этой работы,
деятельность института Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана)
логично разделять на две основные части – ре-активную и про-активную.
Соответственно,
показатели непосредственных результатов и показатели
конечных эффектов, а также отчасти и показатели процесса, можно и нужно
рассматривать для ре-актиквной и про-активной компонент отдельно.
При
рассмотрении ре-активной деятельности наряду с показателями
результативности логично использовать и показатель действенности –
способность вызвать соответствующие решения у органов государственной
власти.
Чем далее мы будем продвигаться по цепочке показателей, тем большую роль
будут играть не количественные, а качественные показатели, которые можно
оценить только на основании анкетирования и (или) экспертного опроса.
При оценке показателей влияния мы должны ясно представлять себе, о влиянии
на какую группу населении, власти, общества мы будем говорить (в терминологии
И.А.Скуповой76 и В.Е.Скряковой77), или о влиянии на какую из «трех Россий» (в
терминологии А.А.Марченкова78). Соответственно, мы должны выявлять
экспертное мнение из этих социальных групп или слоев.
При выходе же за пределы конкретных институтов Уполномоченного по правам
человека в данном регионе, при переходе к сообществе Уполномоченных по
правам человека, объединенному в Координационный совет, или к более
широкому кругу государственной правозащиты, куда могли бы войти и
Уполномоченные по правам ребенка, или к правозащитному сообществу в целом
(включая и общественных правозащитников), мы сможем уже говорить о
Скупова, 2007
Скрякова, 2006
78
Марченков, 2006
76
77
31
показателях, связанных с саморефлексией, с реакцией конкретных организаций и
сообщества в целом на внешние и внутренние вызовы 79. Здесь же может идти и о
показателях международного сообщества омбудсманов, например, в форме
Европейского института омбудсманов или Международного института
омбудсманов.
Исходя из вышеизложенного, мы могли бы предложить следующую возможную
совокупность критериев эффективности, точнее, критериев результативности
деятельности Уполномоченных по правам человека.
А. Уровень отдельных институтов (Уполномоченный по правам человека и
его аппарат.
Критерии процесса (общие)
Наличие в аппарате процесса стратегического и тактического планирования
Существование в аппарате системы постоянного обучения сотрудников
Наличие в аппарате функциональных обязанностей его сотрудников
Наличие в аппарате стабильных практик привлечения к работе экспертов и
специалистов (экспертные советы и т.д.)
Наличие постоянных форм консультирования с общественностью (общественные
советы и т.д.)
Критерии процесса (специфические)
Ре-активная часть работы
Уполномоченного
Наличие инструкций
жалобами
по
работе
Про-активная
часть
Уполномоченного
с
Наличие практик проверки жалоб с
выездом на место
Наличие планов совместных проверок
вместе с силовыми структурами
Наличие соответствующих инструкций
Существование
технологии
ежегодного
и
докладов
работы
оформленной
подготовки
специальных
Существование
подразделений
или сотрудников, ответственных
за отдельные направления проактивной работы
Наличие
практик
получения
проектов нормативных актов для
экспертизы по правам человека
79
См., Скрякова, 2006.
32
Показатели непосредственных результатов
Ре-активная часть работы
Уполномоченного
Про-активная
Уполномоченного
Процент положительно решенных
жалоб
Количество
мероприятий
гражданскому образованию
Количество жалоб в год
Количество подготовленных проектов
нормативных актов, включая поправки
Количество проверок с выездом
на место
часть
работы
по
Количество совместных проверок
Наличие
в
ежегодных
докладах
конкретных рекомендаций и раздела о
эффективности предыдущих докладов
Количество дел (расследований)
по собственной инициативе
Количество встреч с общественными
правозащитниками, заседаний советов
Количество договоров о сотрудничестве
Количество публикаций в СМИ
Количество
международных
межрегиональных мероприятий
и
Количество упоминаний в Интернете
Показатели действенности
Ре-активная
Уполномоченного
деятельность
Количество взысканий, наложенных по
представлению Уполномоченного тео
Количество выступлений на коллегиях
территориальных
управлений
федеральных структур
Количество публичных встреч с
губернатором
33
Показатели конечных эффектов
Ре-активная деятельность
Уполномоченного
Про-активная
Уполномоченного
деятельность
Снижение жалоб на нарушение прав
человека из конкретных колоний,
конкретных районов, на конкретные
ведомства
или
подразделения
милиции
Принятие
итогам
докладов
конкретных постановлений власти
Количество повторных жалоб
Принятие
нормативных
актов,
подготовленных Уполномоченным
Снижение отказов прокуратуры
рассмотреть жалобу по существу
Принятие в регионе программы
гражданского образования
Положительное решение Уставного
суда
Показатели влияния
Оценка деятельности Уполномоченного и его аппарата со стороны основных экспертных
и фокусных групп ( с учетом адресности)
Снижение случаев дискриминации
Снижение числа ксенофобских агрессивных действий
Изменение степени нарушений прав человека в регионе
Реальное продвижение концепции прав человека в регионе
Б. Уровень правозащитного сообщества




Уровень сотрудничества по защите прав конкретных людей
Число межрегиональных и международных встреч
Число проявлений актов солидарности
И т.д.
Заключение
Представленные в данной работе результаты поиска критериев в эффективности
деятельности института Уполномоченных по правам человека, прежде всего, дают
определенную методологическую основу для разработки таких критериев для конкретных
аппаратов Уполномоченных. Как мы уже отмечали, наиболее близкими аналогами для
интересующего нас института являются институты государственного контроля и
общественные правозащитные организации. Для каждой из этих групп уже имеются
определенные наработки, которые могут и должны быть использованы для
формулирования критериев эффективности органов государственной правозащиты.
Однако представленные в работе материалы показывают, что и здесь еще очень много
неясного, и есть поле для соответствующих исследований и предложений. В частности,
поиск критериев эффективности деятельности правозащитных НКО находится в самом
начале, и мы надеемся, что данная работа поможет дальнейшему продвижению и в этой
области. При этом важным вопросом является – а с точки зрения кого мы оцениваем
эффективность их деятельности?
34
Более разработана тематика критериев эффективности деятельности органов
исполнительной власти и, особенно, организаций и проектов как таковых. Здесь, однако,
возникает проблема адекватности переноса полученных результатов на органы
государственной правозащиты.
Как было отмечено в работе, конкретные критерии эффективности любой
деятельности зависят от четкого видения целей и задач этой деятельности, и потребность
в них возникает прежде всего для оценки успеха в их достижении, что представляет из
себя важную часть планирования. Соответственно, реальная и общая потребность в
разработке критериев эффективности деятельности института Уполномоченного по
правам человека, соответствующих целям и задачам конкретных институтов УПЧ (а такие
задачи будут различны, например, для случая Пермского края и Республики Ингушетия)
возникнет, когда сами Уполномоченные приступят к разработке планов стратегического
развития их институтов.
35