БЮЛЛЕТЕНЬ, октябрь 2015 года
advertisement
Рабочая группа при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по правовому анализу законодательных процедур и принимаемых на Украине правовых актов БЮЛЛЕТЕНЬ Москва Октябрь 2015 2 3 Содержание Введение 5 Анализ законодательных инициатив и принятых правовых актов 9 Усиление блокады Луганской народной республики и Донецкой народной республики, ограничение наземного транспортного сообщения с территорией Российской Федерации 17 Ограничение деятельности международных гуманитарных организаций 18 Кадровый кризис и проблемы коррупции 20 Рассмотрение Венецианской комиссией положений проекта поправок в Конституцию Украины и антикоррупционных проектов 21 Анализ экономической ситуации на Украине (на основе показателей, приведенных в инфляционном отчете Национального банка Украины за сентябрь 2015 года) 22 Заключение 25 4 Мониторинг принимаемых на Украине правовых актов, который мы ведем, не теряет своей актуальности. Об этом говорят и результаты саммита «нормандской четверки», который недавно прошел в Париже. Об этом говорят и заявления, звучавшие с трибуны Генеральной ассамблеи ООН. И главное, об этом говорит и сама ситуация на Донбассе и в других регионах Украины. Хотя режим прекращения огня в целом соблюдается и даже начат новый этап отвода вооружений от линии соприкосновения, тем не менее выполнение Минских договоренностей продолжает упорно тормозиться в своей политической, законодательной части. Причем тормозится именно Киевом. И парижская встреча лидеров «нормандской четверки» это ярко продемонстрировала. Мы по-прежнему видим нежелание Киева вести диалог с жителями Донбасса. Именно на этом пункте забуксовали и украинская конституционная реформа, и закон об особом статусе Луганской и Донецкой областей, и обязательства по местным выборам. Некоторые украинские политики даже на самом высоком уровне заявляют, мол, перемирие перемирием, а война будет продолжена. Складывается устойчивое ощущение, что ущербный по своей сути киевский режим цепляется за остатки своего влияния и пытается продлить свое правление, основанное на запугивании, насилии и других нарушениях прав человека. Добавлю, что стремление к миру должно быть подтверждено и доказано правовыми актами. Теми, которые украинский парламент должен принять и реализовать на практике. И мы с вами будем внимательно следить за этим процессом – основополагающим для будущего украинской государственности. Потому что речь идет о братском для нас народе, о нашем ближнем соседе. Из вступительного слова Председателя Государственной Думы С.Е.Нарышкина на заседании рабочей группы по правовому анализу законодательных процедур и принимаемых на Украине правовых актов 5 Введение Истекший сентябрь и начало октября 2015 года характеризуются большим числом событий, связанных с вопросами урегулирования украинского кризиса, и наметившейся тенденцией среди лидеров стран «нормандской четверки» приложить максимум усилий к достижению позитивных результатов в выполнении условий Минских соглашений. В этот же период международная ситуация вокруг украинского конфликта стала предметом обсуждений в рамках Генеральной ассамблеи ООН, где 28 сентября 2015 года выступил Президент Российской Федерации В.В.Путин, подчеркнувший в своей речи, что «…остановить кровопролитие, найти выход из тупика можно только при полном добросовестном выполнении Минских соглашений от 12 февраля текущего года. Угрозами, силой оружия целостность Украины не обеспечить... Нужен реальный учет интересов и прав людей на Донбассе, уважение к их выбору, согласование с ними, как это и предусмотрено Минскими договоренностями, ключевых элементов политического устройства государства. В этом залог того, что Украина будет развиваться как цивилизованное государство, как важнейшее связующее звено в строительстве общего пространства безопасности и экономического сотрудничества как в Европе, так и в Евразии». Напомним, что ранее Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, подписанный 12 февраля 2015 года участниками Трехсторонней контактной группы (послом Х.Тальявини, вторым Президентом Украины Л.Д.Кучмой, Послом Российской Федерации на Украине М.Ю.Зурабовым, А.В.Захарченко, И.В.Плотницким) и поддержанный межгосударственным актом – Декларацией Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия, был одобрен в резолюции 2202 (2015), принятой Советом Безопасности ООН 17 февраля 2015 года, в ней же приветствуется вышеуказанная Декларация и выраженная президентами четырех государств «неизменная приверженность выполнению Минских соглашений». Указанной резолюцией Совет Безопасности ООН призвал все стороны обеспечить полное выполнение Комплекса мер по выполнению Минских соглашений. Таким образом, принятие резолюции Совета Безопасности ООН подтвердило особое международно-правовое значение различных по юридической силе, но взаимосвязанных документов, принятых в рамках урегулирования вооруженного конфликта на территории Донецкой и Луганской областей. 6 Многозначительные и многообещающие заявления Президента Украины и руководителей Верховной Рады Украины о начавшейся реализации пунктов указанного Комплекса мер по выполнению Минских соглашений и оживление конституционного процесса в летние месяцы 2015 года должны были стать свидетельством намерений украинских властей следовать курсом «конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года», как это предписано пунктом 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений. Однако ожидаемого эффекта от проекта закона Украины о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти) не случилось. Предлагаемые к рассмотрению Верховной Радой изменения были направлены в ДНР и ЛНР для предложений, однако обсуждения не состоялось, проект был принят без учета мнения населения Юго-Востока страны, которому был причинен наибольший вред военными действиями в ходе внутриукраинского конфликта. Проект был подвергнут критической оценке не только ведущими экспертами в области конституционного права, но и Венецианской комиссией, поскольку фактически не расширяет полномочий органов местного самоуправления, создавая неоправданные ограничения для их деятельности, а также предоставляет расширенные полномочия Президенту Украины по контролю за деятельностью органов местного самоуправления. В настоящее время наблюдается замедление конституционного процесса. Не состоялось также последовательных шагов украинских властей по реализации пункта 5 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений: «обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины». Те законодательные акты, которые ранее касались амнистии, не получили достойного воплощения в реальной жизни. Отсутствие значимых политических событий на Украине в осенний период и нежелание украинских властей вести конструктивный диалог с представителями ДНР и ЛНР по вопросам проведения конституционной реформы дают повод сделать вывод, что основные положения Минских соглашений Украиной не выполняются. 7 Процесс подготовки новой конституции не является публичным, прозрачным, продуманным, согласованным с представителями ДНР и ЛНР, не решаются вопросы децентрализации и до настоящего времени оставался открытым вопрос о проведении выборов на территориях ДНР и ЛНР. Пунктом 4 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений предписано «в первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона». Согласно пункту 12 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений вопросы, касающиеся местных выборов, должны обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней контактной группы, а сами выборы должны проводиться с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ. До настоящего времени реализация указанных пунктов не происходила, процесс легитимации власти в юго-восточных областях Украины тормозился по инициативе руководителей страны. На системное неисполнение Комплекса мер по выполнению Минских соглашений в преддверии участия в юбилейной 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке обратил внимание Президент Российской Федерации В.В.Путин в интервью от 29 сентября 2015 года американскому журналисту Чарли Роузу: «Что означает исполнение Минских соглашений? Там несколько пунктов, я скажу о главном. Главное, что нужно сделать для того, чтобы ситуация на Украине изменилась кардинальным образом, – провести политические преобразования. Первое: нужно принять изменения в Конституции, так записано в Минских соглашениях. И теперь самое главное: в Минских соглашениях написано, что это должно быть сделано по согласованию с Донецком и Луганском. Это принципиальный вопрос. На Украине сейчас принимаются изменения в Конституции, первое чтение прошло, но никакого согласования с Донецком и Луганском не было и нет, и никто даже не собирается с ними ничего согласовывать. Пункт один. Теперь пункт два: нужно – прямо в Минских соглашениях записано – имплементировать закон, уже принятый на Украине, об особенностях местного самоуправления на этих территориях. Закон принят, но его введение отложено. Минские соглашения не выполнены. 8 Третье: нужно было принять закон об амнистии. Как можно вести диалог с людьми из Донбасса, из Луганска и Донецка, если все они находятся под уголовным преследованием, против всех из них возбуждены уголовные дела? Поэтому в Минских соглашениях написано: принять закон об амнистии. Он не принят. И есть еще ряд пунктов. Вот например, провести местные выборы, написано: принять закон о местных выборах по согласованию с Донецком и Луганском. На Украине приняли закон о местных выборах, представители Донецка и Луганска три раза направляли свои предложения по этому закону, с ними даже никто не стал разговаривать, хотя в Минских соглашениях написано: по согласованию с Донецком и Луганском… Если одна сторона, киевские сегодняшние власти говорят: мы сделали то, мы сделали это, мы выполнили Минские соглашения – это не соответствует действительности, потому что все это должно сделано быть по согласованию с Донецком и Луганском. Никакого согласования нет… Поэтому мы выступаем за полное и безусловное исполнение Минских соглашений обеими сторонами, но не так, как это интерпретируется одной из сторон, а так, как там записано». В то же время по итогам встречи в нормандском формате в Париже 2 октября 2015 года Президента Российской Федерации Владимира Путина, Президента Франции Франсуа Олланда, Канцлера ФРГ Ангелы Меркель и Президента Украины Петра Порошенко, которая прошла в Елисейском дворце в узком кругу, Президент Франции Франсуа Олланд заявил, что в выполнении Минских соглашений достигнут значительный успех «с точки зрения безопасности… В общем, эти соглашения соблюдаются, и поэтапно мы смогли достигнуть отвода вооружений, смогли снова достичь новых подвижек, которые позволят нам избежать будущих жертв». 6 октября 2015 года по сообщениям информационных агентств власти ДНР и ЛНР согласились перенести местные выборы с 18 октября и 1 ноября на следующий год. Об этом говорится в совместном заявлении полпредов республик Дениса Пушилина и Владислава Дейнего на переговорах в Минске. Решение о переносе выборов было принято после изучения решений саммита «нормандской четверки». Подчеркивается, что Украина, в свою очередь, должна полностью выполнить Минские соглашения. По заявлению Дейнего и Пушилина, переданному ТАСС, «Украина будет обязана выполнить все взятые на себя по Минским соглашениям обязательства. А именно: предоставить Донбассу особый 9 статус, не допустить преследования и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой и Луганской областей, а также переголосовать поправки в конституцию в новой, согласованной с нами редакции». Таким образом, несомненно положительным аспектом является то, что в настоящее время остановлен собственно военный процесс, но тем не менее стабильной долгосрочной перспективы не просматривается, поскольку не установлен особый статус ЛНР и ДНР и не определены процедуры формирования легитимных органов власти и проведения голосования на выборах в эти органы власти. Наблюдается усиление экономической блокады юго-восточных районов, которая может привести к дополнительным страданиям гражданского населения, процесс гуманитарной деградации не остановлен, экономическое и социальное существование не получает дополнительных стимулов, возрастает опасность затягивания конфликта, а с приближением второго зимнего периода в условиях, когда население огромного региона не готово к будущим суровым условиям, риск возгорания конфликта с новой силой многократно повышается. На основании анализа изменений законодательства Украины и экономической ситуации на Украине выявлено наличие негативных тенденций, свидетельствующих об угрозе потери Украиной суверенитета в экономической и политической сферах. Законодательные инициативы в сентябре 2015 года были тесно связаны с запланированными на 25 октября 2015 года выборами органов местного самоуправления. Анализ законодательных инициатив и принятых правовых актов Проведенный анализ законодательных инициатив и принятых законодательных актов на Украине свидетельствует, что, несмотря на нарастающие кризисные явления в экономике Украины, социальный коллапс, органы государственной власти Украины устранились от принятия необходимых для оздоровления экономики законодательных актов и полностью сконцентрировались на информационной кампании в преддверии выборов в органы местного самоуправления, назначенных на 25 октября 2015 года. Внесение изменений в Конституцию Украины, направленных на реализацию Минских соглашений в отношении децентрализации власти, позиционировалось киевскими властями как первоочередная 10 мера по исполнению указанных соглашений. Однако после принятия 31 августа 2015 года Верховной Радой Украины Постановления «О предварительном одобрении законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти» конституционный процесс на Украине остановлен, несмотря на то, что проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой Конституции Украины, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию, является одним из обязательных условий достижения политического согласия. В то же время Верховная Рада Украины, не принимая необходимых законодательных актов, направленных на преодоление тяжелейшего экономического и социального кризисов, включает 3 сентября 2015 года в порядок дня рассмотрение проекта постановления «Об обращении Верховной Рады Украины к парламентам иностранных государств и международным парламентским ассамблеям и о нарушении Российской Федерацией основополагающих прав и свобод человека и усилении политических преследований». В проекте обращения приведен ряд ничем не обоснованных предположений и оскорблений в адрес Российской Федерации. В тексте проекта обращения Российская Федерация обвиняется в нарушении прав человека, вследствие чего, по мнению народных депутатов Украины, превращается в тоталитарное государство. При этом народные депутаты Украины забывают о том, что их усилиями поддержаны все законодательные инициативы, связанные с применением вооруженных сил против мирного населения Донецкой и Луганской областей, созданы условия для продовольственной блокады пострадавших от военных действий регионов. Народные депутаты Украины предлагают на законодательном уровне перейти от языка дипломатии и компромисса к языку оскорблений. Ничем не мотивированные предположения и оскорбления содержатся в проекте постановления Верховной Рады Украины "Об обращении Верховной Рады Украины к государствам-партнерам (демократическим государствам мира) и международным организациям относительно намерений проведения незаконных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей". В таких необоснованных публичных заявлениях высшего законодательного органа Украины прослеживается не только желание спровоцировать конфликтную ситуацию на международном уровне, но и отчетливо проявляется некомпетентность парламентариев в 11 международных делах, выражении суждений о действиях иностранного государства. Обсуждение и принятие подобного рода правовых актов имеет своей целью переключить внимание и отвлечь народ Украины от бездействия высшего законодательного органа Украины в период тяжелейшего экономического кризиса, сопровождающегося фактическим техническим дефолтом. В настоящее время основное внимание всех действующих политических сил на Украине направлено на предстоящие 25 октября местные выборы. В связи с этим возникла серьезная проблема в отношении внутренне перемещенных лиц в свете обеспечения гарантий осуществления ими избирательных прав. По мнению оппозиционного вице-премьер-министра по вопросам социальной политики и пенсионной реформы Наталии Королевской, принятие Верховной Радой Украины соответствующих законопроектов «…это последний шанс дать возможность проголосовать на местных выборах вынужденным переселенцам… Ситуация с вынужденными переселенцами катастрофическая… Фактически права проголосовать лишают около полутора миллионов человек. По большому счету речь идет о пятой части избирателей, которые придут на выборы. Почему этих людей сегодня отстраняют от участия в них? Потому что они, может быть, собираются как-то «не так» голосовать?». В соответствии с Законом Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц» внутренне перемещенным лицом (далее – ВПЛ) является гражданин Украины, который постоянно проживает в Украине, которого заставили или который самостоятельно покинул свое место жительства в результате или во избежание негативных последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, массовых нарушений прав человека и чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Определение термина «внутренне перемещенное лицо» в украинском законодательстве в целом соответствует Руководящим принципам по вопросу о перемещении лиц внутри страны, принятых в рамках ООН в 1998 году (далее – Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны), которые являются базовым международным документом в этой сфере политики. Согласно Руководящим принципам по вопросу о перемещении лиц внутри страны ВПЛ являются лица или группа лиц, которых заставили покинуть свое жилье или место обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий военного конфликта, 12 массовых проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийного или вызванного деятельностью человека бедствия, и которые не пересекали международные признанные государственные границы. Конституция Украины, законодательство Украины и международные стандарты политики государств по вопросам ВПЛ не допускают случаев дискриминации или других форм ограничений ВПЛ при реализации ими прав и свобод. В частности, статьей 24 Конституции Украины установлено, что граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом. При этом не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, по языковым или другим признакам. В то же время в статье 38 Конституции Украины отмечается, что граждане имеют право принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления. В статье 24 Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц» закрепляется, что ВПЛ пользуются теми же правами и свободами в соответствии с Конституцией Украины, законами и международными договорами Украины, что и другие граждане Украины, постоянно проживающие на Украине. Запрещается их дискриминация при осуществлении ими любых прав и свобод на основании, что они являются ВПЛ. Принцип 1 Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны провозглашает право ВПЛ пользоваться на основе полного равенства теми же предусмотренными международным правом и национальным законодательством правами и свободами, которыми пользуются остальные лица в их стране. Они не могут подвергаться дискриминации при осуществлении любых прав и свобод на том основании, что они являются ВПЛ. Соответствующие положения по предотвращению дискриминации ВПЛ содержатся и в Рекомендациях «О внутренне перемещенных лицах», принятых Комитетом министров Совета Европы (2006). Международные стандарты ВПЛ свидетельствуют о необходимости надлежащего законодательного и практического обеспечения избирательных прав граждан - ВПЛ. В частности, Рекомендации «О внутренне перемещенных лицах» Комитета министров Совета Европы (2006) предусматривают осуществление государствами-членами надлежащих правовых и практических мер для того, чтобы ВПЛ эффективно осуществляли свое право голоса на национальных, региональных или местных выборах, и обеспечение 13 того, чтобы это право не нарушались препятствиями практического характера. В отличие от выборов Президента Украины и выборов народных депутатов Украины, на которых избиратели - ВПЛ имели возможность принять участие в голосовании на основании временного изменения места голосования без изменения избирательного адреса, Закон Украины «О местных выборах» не обеспечивает избирательные права ВПЛ. В соответствии с законодательством о местных выборах избиратели - ВПЛ не имеют практической возможности принять участие в голосовании на выборах органов местного самоуправления территориальных общин, в которых они с момента перемещения фактически проживают. Игнорирование на местных выборах международных стандартов относительно участия ВПЛ на равноправных условиях в жизнедеятельности территориальных общин, в которых они фактически проживают, имеет признаки нарушения конституционного принципа равенства прав и свобод граждан, создает препятствия для привлечения ВПЛ к решению локальных проблем по месту фактического проживания. Кроме этого, отсутствие возможности для реализации активного избирательного права ВПЛ устранит данную социальную группу от реального влияния на принятие решений местными органами власти, текущая деятельность которых включает решение проблем, связанных с внутренним перемещением. 23 сентября 2015 Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений (далее – Комитет) Григорий Немыря направил письма Председателю Верховной Рады Украины Владимиру Гройсману, председателю Комитета по вопросам правовой политики и правосудия Руслану Князевичу и главам депутатских фракций и групп. Комитет подчеркивает насущную необходимость обеспечения прав и свобод ВПЛ и обеспечения для них возможности реализовать свое активное избирательное право во время местных выборов 25 октября 2015 года. С этой целью Комитетом предложено включить на ближайшую пленарную неделю рассмотрение законопроектов, направленных на усиление гарантий соблюдения прав и свобод ВПЛ, проекта закона № 2166 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усиления гарантии соблюдения прав и свобод внутренне перемещенных лиц» и проекта закона № 2501а-1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по обеспечению избирательных прав внутренне перемещенных лиц». По мнению Комитета, неодобрение в ближайшее время соответствующих изменений в законодательство «фактически лишит 14 около полутора миллиона граждан Украины - внутренне перемещенных лиц возможности реализовать свои избирательные права», что создает «препятствия для привлечения данной категории лиц к решению проблем местных общин и затрудняет их интеграцию». Указанный проект закона № 2166 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усиления гарантии соблюдения прав и свобод внутренне перемещенных лиц» был разработан в целях реализации положений Резолюции 2028 (2015) Парламентской ассамблеи Совета Европы от 27 января 2015 года «Гуманитарная ситуация: украинские беженцы и перемещенные лица», в которой Ассамблея отметила действия Верховной Рады Украины, направленные на принятие 20 октября 2014 года Закона «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц» и «связанного с ним законодательства по вопросам налогообложения и гуманитарной помощи». Вместе с тем указанная Резолюция содержала призыв к органам украинской власти полностью соблюдать международные стандарты, определенные в Руководящих принципах по вопросу о перемещении лиц внутри страны; продолжать внедрять в действие Закон о правах и свободах внутренне перемещенных лиц, чтобы соответствующее рамочное законодательство было полным, целостным и прозрачным, учитывая точки зрения соответствующих международных организаций и гражданского общества; чтобы ВПЛ систематически предоставлялась информация и консультации по их правам, чтобы соблюдалось их право свободно решать, хотят ли они вернуться домой и интегрироваться там или переселиться в другую часть страны, а также принимать меры, чтобы помочь им в осуществлении их выбора; разработать и внедрить политику, структуры и программы для тех ВПЛ, которые смогут безопасно возвращаться в свои дома, или найти альтернативные долгосрочные решения для тех, кому может быть отказано в возвращении; обеспечить подотчетность и прозрачность организаций, получающих помощь, распределяющих международную помощь и финансирование вынужденным переселенцам; устранить ненужные бюрократические препятствия в работе международных и неправительственных организаций, гуманитарных действий по помощи; провести расследование и там, где это целесообразно, привлекать к ответственности за все случаи нарушения прав человека и нарушения норм гуманитарного права незамедлительно, независимо и беспристрастно; в этом плане тесно сотрудничать с международными следственными органами; в более общем плане способствовать национальному единству и примирению. 15 В законопроекте в частности предлагается решить вопрос, может ли иностранец или лицо без гражданства, находящиеся на территории Украины на законных основаниях и имеющие право на постоянное или временное проживание на территории Украины, быть внутренне перемещенным лицом; проект расширяет перечень органов, куда можно обращаться за получением справки о постановке на учет внутренне перемещенного лица, предлагается, чтобы такие лица могли обращаться или в структурное подразделение местной государственной администрации по вопросам социальной защиты населения, или в районный, городской центр занятости, или в управление Пенсионного фонда Украины в районе, городе по месту фактического проживания внутренне перемещенного лица. Проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по обеспечению избирательных прав внутренне перемещенных лиц» № 2501а-1 По состоянию на конец июля 2015 года на Украине органами социальной защиты взято на учет более 1 млн 414 тыс. внутренне перемещенных лиц, многие из которых являются избирателями. Основной задачей законопроекта является надлежащее законодательное обеспечение активного избирательного права избирателей - внутренне перемещенных лиц на всех без исключения выборах на Украине. Указанным проектом закона планируется достичь следующих целей: 1) привести избирательное законодательство Украины в соответствие с международными стандартами по вопросам обеспечения прав внутренне перемещенных лиц, в том числе путем учета положений Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 года, Рекомендаций Парламентской ассамблеи Совета Европы, Комитета министров Совета Европы и т.д.; 2) ввести действенные механизмы обеспечения избирательных прав внутренне перемещенных лиц на очередных местных выборах на Украине 25 октября 2015 года; 3) внедрить долгосрочные механизмы обеспечения избирательных прав внутренне перемещенных лиц путем расширения оснований для изменения избирательного адреса таких избирателей в соответствии с Законом Украины «О Государственном реестре избирателей»; 4) создать условия для добровольного и сознательного выбора внутренне перемещенными лицами дальнейших перспектив собственной интеграции путем предоставления им возможности изменить избирательный адрес по месту фактического проживания; 16 5) гарантировать равноправное участие внутренне перемещенных лиц в принятии решений территориальных общин, в которых они фактически проживают; 6) обеспечить надлежащую интеграцию внутренне перемещенных лиц, предусмотренную национальным законодательством и международными стандартами; 7) законодательно обеспечить конституционные положения о равенстве прав и свобод граждан. Законопроектом предлагается внести изменения в законы Украины «О местных выборах», «О Государственном реестре избирателей» и «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц». Путем изменения отдельных положений Закона Украины «О местных выборах» предлагается предусмотреть, что принадлежность избирателей – внутренне перемещенных лиц к определенной территориальной общине может быть определена по адресу фактического проживания, указанному в справке о постановке на учет внутренне перемещенного лица, полученной в соответствии с требованиями Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц». До настоящего времени не имеется информации, что Верховная Рада Украины приступила к рассмотрению названных законопроектов. По этой причине реализация важнейшего конституционного права – активного избирательного права на всех без исключения выборах на Украине – гражданами Украины, которые по разным причинам, в том числе вынужденно в ходе внутриукраинского конфликта, стали внутренне перемещенными лицами, по-прежнему остается не гарантированной и не обеспеченной. 6 октября 2015 года Верховной Радой Украины был одобрен в первом чтении проект закона Украины «О внесении изменения в статью 9 Закона Украины «О гражданстве Украины» (относительно установления упрощенного порядка принятия гражданства Украины для иностранцев и лиц без гражданства, которые проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины)», которым предусматривается сокращение срока непрерывного проживания на законных основаниях на территории Украины для принятия гражданства для иностранцев и лиц без гражданства, которые в установленном законодательством Украины порядке проходят военную службу по контракту в Вооруженных Силах Украины, а также предусматривается сокращенный порядок получения гражданства для иностранцев и лиц без гражданства, которые в установленном законодательством Украины порядке проходят военную 17 службу в Вооруженных Силах Украины или имеют государственную награду. Таким образом, Верховная Рада Украины в условиях военного и экономического кризиса на законодательном уровне создает условия для привлечения к службе в Вооруженных Силах Украины иностранцев и лиц без гражданства. Усиление блокады Луганской народной республики и Донецкой народной республики, ограничение наземного транспортного сообщения с территорией Российской Федерации 29 августа 2015 года в Верховной Раде Украины зарегистрирован проект закона Украины «О полной блокаде временно оккупированных территорий Украины (относительно прекращения железнодорожного, автогрузового и автобусного сообщения)», направленный на введение запрета на «железнодорожное, автогрузовое и автобусное сообщение» с Донецкой и Луганской областями и Республикой Крым. Такие действия народных депутатов Украины, несомненно, повлекут усиление проблем, с которыми столкнулись граждане Юго-Востока Украины, наиболее пострадавшие от внутриукраинского вооруженного конфликта. К числу не решенных и не решаемых украинскими властями проблем в этих регионах относятся бедственное социальное положение населения, продовольственный дефицит, катастрофически осложненное боевыми действиями оказание неотложной медицинской помощи и медицинского обеспечения, вопросы восстановления инфраструктуры и обеспечения энергетическими носителями в преддверии зимнего сезона насущных потребностей этих регионов. Совершенно недопустимыми являются действия, предпринятые в сентябре 2015 года вооруженными формированиями, другими негосударственными организациями с использованием вооружения при полной поддержке органов власти Украины, повлекшие блокаду автотранспортных коммуникаций с субъектом Российской Федерации – Республикой Крым. По данным средств массовой информации, 20 сентября 2015 года несколько народных депутатов Украины перекрыли автомобилями автодорогу перед пропускным пунктом Чаплинка на российскоукраинской границе, в дальнейшем представители негосударственных организаций и вооруженные формирования перекрыли проезд на территорию Российской Федерации – Республику Крым по трем направлениям: Чонгар, Каланчак и Чаплинка. Согласно статье 279 УК Украины блокирование транспортных коммуникаций на Украине является уголовно наказуемым деянием. Ситуация, когда противоправные, преступные деяния представителей 18 органов внутренних дел Украины, в служебные обязанности которых входит пресечение блокирования транспортных коммуникаций, бездействуют либо оказывают полную поддержку таким действиям незаконных вооруженных формирований и представителей негосударственных организаций, не может считаться нормальной. Более того, представители негосударственных организаций и народные депутаты Украины требуют начать энергетическую блокаду субъекта Российской Федерации – Республики Крым. 29 августа 2015 года представители незаконного вооруженного формирования "Правый сектор" заявили о дальнейших действиях, направленных на прекращение морского сообщения с граничащей с Украиной территории Российской Федерации – Республикой Крым. Скоординированные действия органов государственной власти Украины, народных депутатов Украины и незаконных вооруженных формирований, негосударственных организаций по блокированию автомобильного грузового сообщения с территорией субъекта Российской Федерации – Республикой Крым носят провокационный характер и нацелены на ожидание негативной реакции со стороны Российской Федерации. Целью таких действий является отвлечение внимания населения Украины перед выборами в органы местного самоуправления от темы углубления экономического, социального и политического кризиса на Украине. Ограничение деятельности международных организаций гуманитарных Постоянным межведомственным Комитетом агентств ООН в начале сентября проведена оценка гуманитарной ситуации на территории ЛНР и ДНР. Согласно данным ООН приостановка гуманитарных программ с середины июля напрямую коснулась жизней порядка 3 млн человек. Около 16 тыс. тонн гуманитарной помощи, в том числе продукты питания, питьевая вода, предметы гигиены и строительные материалы, ожидают возможности доставки. По оценкам Комитета, наступление холодного времени года резко снижает вероятность улучшения ситуации. Приостановка гуманитарных операций на территории Донецкой и Луганской народных республик ведет к следующим последствиям: 1. Больницы, находящиеся на территории республик, не могут выполнять запланированные операции; экстренные операции проводятся без анестезии. 19 2. В течение сентября около 100 человек могут погибнуть из-за отсутствия инсулина, который необходим 50 тыс. пациентов. 3. Пациенты, находящиеся в реанимации, остаются без мониторинга и регулярных анализов. 4. Более 500 тыс. детей, проживающих на территориях ДНР и ЛНР, нуждаются в вакцинации от полиомиелита. 5. К середине сентября многие из 8 тыс. больных туберкулезом и СПИДом погибнут из-за отсутствия лекарственных средств. 6. Около 150 тыс. человек не получают ежемесячные продуктовые наборы, ранее регулярно выдававшиеся международными организациями в качестве гуманитарной помощи. 7. 1,3 млн. человек находятся под угрозой остаться без доступа к питьевой воде. 8. Невозможность организации уроков по минной безопасности ставит под угрозу жизнь 200 тыс. детей. В то же время Комитет агентств ООН не принимает во внимание факты гуманитарных поставок, организованных Российской Федерацией, как по линии МЧС, так и через возможности общественных организаций. *** Международные общественные организации указывают на многочисленные массовые нарушения прав человека, имеющие место на Украине в зоне вооруженного конфликта на Юго-Востоке Украины. К выводам о наивысшей в Европе вероятности геноцида в Украине пришли сотрудники американского Мемориального музея Холокоста, работающие над так называемым «Проектом раннего предупреждения» (EarlyWarning Project), сообщает Washington Post. Украина, по выводам экспертов, является единственной из европейских государств, получившей «желтый» уровень угрозы геноцида. Стоит отметить, что по данному показателю Украина существенно обошла как европейские страны, так и своих ближайших соседей. Так, среди европейских государств самый высокий риск геноцида наблюдается на Балканах и в Бельгии (0,2–0,3%). Стоит отметить, что еще в прошлом году по вероятности совершения актов геноцида Украина была на среднеевропейском уровне (0,3%). 20 Кадровый кризис и проблемы коррупции На фоне глубочайшего экономического и социального кризиса на Украине более ощутимо проявляется кадровый кризис. Так, еженедельный экономический журнал The Economist в статье за 26 августа 2015 года1 указывает, что Украине требуется прямая помощь извне. При этом правительство уже привлекло технократов из Центральной и Восточной Европы, однако этого, по мнению издания, недостаточно. Кроме того, издание указывает, что западные доноры предлагают значительно повысить зарплаты украинских чиновников с целью обуздать искушение брать взятки, но это может привести к тому, что теперь чиновники будут помимо взяток получать и солидный оклад. Идея просто платить иностранцам в этой ситуации кажется более привлекательной. Такая оценка деятельности чиновников, пришедших к власти после трагических событий конца 2013 – начала 2014 года, свидетельствует о полнейшем недоверии властям Украины со стороны ее западных партнеров. Следует отметить, что по результатам нового индекса восприятия коррупции от Transparency International Украина так и не преодолела границу «коррупционного позора». Украина заняла 142-е место из 175 позиций. Transparency International сообщает, что «и через год после Майдана Украина остается наиболее коррумпированной страной Европы»2. Показательным является выступление 24 сентября 2015 года посла США на Украине Джефри Паетта на финансовом форуме в Одессе3, в ходе которого был высказан следующий тезис: «…существует одна очевидная проблема, которая угрожает всей той работе… Это препятствие – невозможность Генеральной прокуратуры Украины успешно бороться с внутренней коррупцией. Вместо того, чтобы поддерживать реформы в Украине и работать над искоренением коррупции, коррумпированные вредители в Генпрокуратуре ухудшают положение вещей, открыто и агрессивно подрывая реформы». Прозвучавшее сравнение работников Генеральной прокуратуры Украины с «вредителями» является показательным и свидетельствует как о полном контроле властей США над ситуацией, сложившейся в правоохранительных органах, так и о полнейшем недоверии к кадровому составу. 1 (http://www.economist.com/news/leaders/21666610-revolution-ukraine-being-smothered-corruption-andspecial-interests-look-west) 2 (http://ti-ukraine.org/corruption-perceptions-index-2014/press-release.html) 3 (http://ukrainian.ukraine.usembassy.gov/uk/statements/pyatt-odesa-09242015.html) 21 Рассмотрение Венецианской комиссией положений проекта поправок в Конституцию Украины и антикоррупционных проектов По информации, представленной 26 августа 2015 года на заседании Рабочей группы по правовому анализу законодательных процедур и принимаемых на Украине правовых актов, Украиной был направлен запрос в Венецианскую комиссию о времени действия одного из положений Конституции Украины, а именно о сроке действия пункта 18 Переходных положений проекта конституции: «Конкретные меры урегулирования местного самоуправления в некоторых частях Донецкой и Луганской областей устанавливаются отдельным законом». 24 августа 2015 года Постоянный представитель Украины в Совете Европы обратился с просьбой дать заключение о времени действия предполагаемой редакции пункта 18 Переходных положений проекта Конституции Украины, предусматривающего возможность конкретных договоренностей в некоторых частях Донецкой и Луганской областей. «8) раздел XV «Переходные положения» дополнить пунктами 17 и 18 следующего содержания: «18. Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом». По данному вопросу Венецианская комиссия подготовила предварительное заключение, которое будет рассматриваться Комиссией на 104-й сессии 23-24 октября 2015 года. В настоящее время на рассмотрении Венецианской Комиссии находятся два антикоррупционных законопроекта: 1) «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно предупреждения и борьбы с политической коррупцией»; 2) «О проверке неподкупности (integrity checking)» (Настоящий Закон определяет правовые принципы проверки неподкупности лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций или функций местного самоуправления, порядок проведения таких проверок и регистрации их результатов, а также правовые последствия таких проверок). Для обсуждения данного законопроекта 30 сентября рабочая группа Венецианской комиссии прибыла в Киев. На ближайшей сессии Венецианской комиссии ожидается рассмотрение семи проектов, направленных Украиной на получение заключения. При этом наблюдается тенденция, что в целях получения заключения направляется большое число неподготовленных проектов, некоторые из них находятся в стадии рассмотрения в парламенте. Это 22 можно расценить как попытку создания видимости соблюдения европейских стандартов без ощутимого практического результата. Анализ экономической ситуации на Украине (на основе показателей, приведенных в инфляционном отчете Национального банка Украины за сентябрь 2015 года) 17 сентября 2015 года Верховной Радой Украины был принят ряд законодательных актов, закрепляющих возможность и порядок прекращения обслуживания Украиной государственного долга, а именно Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О ценных бумагах и фондовом рынке» относительно государственных деривативов относительно реструктуризации государственного и гарантированного государством долга и его частичного списания», Закон Украины «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно реструктуризации государственного и гарантированного государством долга и его частичного списания». Распоряжением Кабинета Министров Украины «О начале процедуры реструктуризации государственного и гарантированного государством долга и его частичного списания» № 978-р от 22 сентября 2015 года было введено временное приостановление осуществления платежей по погашению и обслуживанию государственного долга и гарантированного государством долга по долговым обязательствам. Фактически Украиной объявлен технический дефолт. Ухудшение основных экономических показателей на фоне политического и военного конфликта угрожает полным уничтожением социальной инфраструктуры Украины. Падение реального ВВП Украины во ІІ квартале 2015 года составило 14,6% в годовом измерении. Показательным является хроническое падение реального ВВП с момента начала акций протеста и насильственного свержения законной власти на Украине, что наиболее информативно изображено на следующей диаграмме. 23 Изменение по сравнению с предыдущим кварталом, сезонно скорректированные данные Годовое изменение (правая шкала) Источник: Государственная служба статистики Украины Государственный и гарантированный государством долг по состоянию на конец июня 2015 года увеличился на 30,6% по сравнению с началом года и продолжает увеличиваться, превысив 90% ВВП. Национальный банк Украины указывает в Инфляционном отчете за сентябрь 2015 года, что весомым риском для прогноза показателей сектора общегосударственного управления является вероятность повышения неплатежей населения за газ и соответственно более существенный дефицит НАК «Нафтогаз Украины» и более высокие потребности его финансирования. Увеличение цен на непродовольственные товары в августе 2015 года составило 43,1% в годовом измерении. Небазовая инфляция в августе 2015 года составила 62,7% в годовом измерении. Годовой прирост цен на все виды продуктов значительно увеличился. Объемы сельскохозяйственного производства снизились на 9,9% в годовом измерении. Падение объемов оптового товарооборота во ІІ квартале составило 16,9%. Ярким примером стагнации экономики Украины является снижение оборота розничной торговли до 25,2% во II квартале в годовом измерении по сравнению с 23,9% в I квартале, что 24 соответствует нисходящей тенденции в динамике реальной заработной платы населения, информативно отображенной на диаграмме. Розничная торговля, годовое изменение в % Реальная зарплата, годовое изменение в % Потребительские настроения населения (правая шкала) Во II квартале 2015 года продолжилось катастрофическое ускорение падения внутреннего потребления (-22,8% в годовом измерении по сравнению с -15,4% в I квартале). В контексте анализируемой темы наблюдается критическая ситуация в сфере занятости, порождающая социальную нестабильность. Так, на рынке труда во II квартале 2015 года продолжалось снижение количества вакансий и штатных работников. Сезонно скорректированный уровень безработицы во II квартале увеличился до 9,1%. Существенное ускорение инфляции (до 59,1% в годовом измерении в среднем за II квартал по сравнению с 36,3% в I квартале) обусловило дальнейшее снижение реальной заработной платы – падение за II квартал 2015 года составляло 27,8% в годовом измерении и было самым большим с середины 90-х годов. 25 Номинальная Реальная На протяжении 2014–2015 годов наблюдается существенное увеличение теневой экономики. По оценкам специалистов Международного валютного фонда и Национального банка Украины падение ВВП в 2015 году составит 11%. Заключение Остановка развития конституционного процесса является серьезным фактором, дестабилизирующим возможность сохранения украинской государственности. Она ведет к дальнейшей деградации государственных институтов, подмене иными формами самоорганизации и самоуправления, которые не могут носить долгосрочный характер, делают развитие ситуации непредсказуемым. Наблюдается дальнейшая эрозия легитимности всех властных институтов, что делает политическую ситуацию крайне неопределенной, возможно взрывоопасной и может вести к последующим разрушительным изменениям государственновластных институтов вопреки конституционной модели и законам.
