На правах рукописи Сушков Михаил Николаевич Финансовое
advertisement
На правах рукописи СУШКОВ МИХАИЛ НИКОЛАЕВИЧ ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПОСТКРИЗИСНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва – 2010 1 Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений» Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Бурлачков Владимир Константинович кандидат экономических наук, доцент Ваславская Ирина Юрьевна Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт» Защита состоится «21» октября 2010 г. в 14.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений» Автореферат разослан «20» сентября 2010 г. Ученый секретарь Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент В.Т. Стрейко 2 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Вопросы развития государственного рынка, или рынка товаров и услуг для государственных нужд, имели важное значение для государства на протяжении всей истории человечества, которая в этом смысле всегда была историей войн между государствами, а войны требовали государственных закупок соответствующих товаров и услуг в больших размерах и вызывали рост государственных долгов. В ХХ в. изменилась роль государства на рынке. Государство из простого потребителя постепенно превратилось в крупного участника рынка, который все покупает и многое продает, крупного заемщика и кредитора, регулирующего рыночные процессы, во многом определяющие направления развития самого рынка и финансовой системы в целом. В России объем государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти, существенно увеличился в 2000-х годах по мере роста доходов консолидированного бюджета РФ и наращивания бюджетного профицита на федеральном уровне. Если в 2002 г., по данным Всемирного банка, объем государственных закупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов бюджетов органов власти всех уровне, то к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., или 11,7%1. При этом в отличие от ситуации хронических неплатежей в 1990-е годы теперь государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по госзаказу. В результате госзаказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. Не случайно, в 2007 г. в восьми регионах Европейской части России свыше половины фирм участников квазирыночных отношений с государством реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%. Все это обусловило объективную необходимость радикальных изменений в законодательстве о государственных закупках, которые были реализованы в 2005 — 2006 гг. Вместе с тем по мере роста масштабов государственного товарного рынка в России начала увеличиваться коррупция, о масштабах которой косвенно свидетельствовало возрастание доли государственных контрактов, размещенных у единственного источника. Так, по данным доклада Всемирного банка, среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г. 2 Фирмы, вовлеченные в коррупционную практику в системе госзакупок, имели более высокие текущие показатели продаж, инвестиций и занятости, а также более См.: Яковлев А. Система госзакупок: на пути к новому качеству // Вопросы экономики, № 6, 2010. 2 Business Environment and Enterprise Performance Survey. Реализуется с 1999 г. совместно ЕБРР и Всемирным банком в странах с переходной экономикой (включая Турцию) с периодичностью один раз в три года (подробнее см.: go.worldbank.org/Y4YAMUYFS0) 1 3 уверенно прогнозировали развитие своего бизнеса в среднесрочной перспективе. Закон 94-ФЗ был нацелен на решение назревших проблем в секторе государственных закупок и на повышение их эффективности. Однако современный финансовый кризис, вызвавший абсолютное сокращение валового внутреннего продукта (ВВП) страны в 2009 г. усугубил эту проблему вследствие увеличения масштабов присутствия государства во всех сферах экономической деятельности как объективный результат массированных антикризисных мер государства. Параллельный рост дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы повысил научную и практическую значимость проблемы повышения эффективности государственных закупок в качестве основы оптимального управления государственными ресурсами. Сложность ее решения обусловлена тем, что во-первых, «ставки в этой игре слишком высоки, и, несмотря на активизацию по реформированию, во всем мире сфера государственных закупок остается источником повышения коррупционного риска»; во-вторых, «чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества, государства и частного сектора»3. Эти сложности выявились в ходе реализуемой с 2006 г. реформы системы государственных закупок в России, которая носит во многом фрагментарный и процедурный характер, что не позволяет кардинально улучшить ситуацию в области удовлетворения потребностей государственного (общественного) сектора. Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов повышения макроэкономической результативности и бюджетного эффекта государственных закупок в качестве инструмента восстановления финансового равновесия в стране в посткризисный период. Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного иccледования, его цель и задачи. Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных ученых и специалистов-практиков: О.Г. Аллилуевой, Е.А. Звоновой, М.А. Корытцева, И.В. Кузнецовой, А.Т. Шамрина, М.М. Юдкевича, Л.И. Якобсона, А.А. Яковлева и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общеcтвенными финансами, развития государственного рынка, или рынка товаров и услуг для государственных нужд, до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма взаимодействия государства и рынка в системе рыночных отношений. В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем формирования и развития государственного товарного рынка: Д.Г. См.: Многоликая коррупция — проект Всемирного банка / Пер. с англ.; под ред. Э. Кампоса, С. Прадхана. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 377, 380. 3 4 Антонова, А.Р. Батчаева, В.А. Галанова, О.А. Гришиной, В.П. Заварухина, А.П. Патрона, В.А. Федоровича, С.Р. Шибаева и др. Информационно насыщенными оказались работы Н.В. Нестеровича, В.И. Смирнова, Г.А. Суходольского, и др., которые помогли разобраться с принципами формирования государственных закупок в качестве института рыночной экономики, возникшего в России в ходе наиболее радикальной реформы второй половины 2000‐х годов, которая затронула массу экономических агентов на стороне государства и частного сектора. В диссертации использовались публикации по проблемам развития рынка товаров и услуг для государственных нужд в зарубежных странах таких западных ученых, как Ш.М. Вагнер, Г. Китчен, М. Линдере, Г. Льюис, Э. Слэк, М. Хогье, А. Шик и др. В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам организации государственных закупок товаров и услуг в России и зарубежных странах. Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок. При рассмотрении сложившихся теоретических моделей государственного товарного рынка в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход. Цель диссертационного исследования заключается в структурировании методологических подходов к трактовке механизма повышения эффективности финансового обеспечения государственных закупок в условиях квазирыночных отношений государства с частными компаниями в России и в обосновании системы мер по повышению результативности управления финансовыми ресурсами в руках государства в условиях посткризисной модернизации общественного сектора. Для реализации поставленной цели были обоснованы и решены следующие задачи: - обобщить теоретические концепции российских и зарубежных ученых, трактующих квазирыночные отношения государства и частного бизнеса в контексте реформирования общественного сектора в докризисный период и воздействия на макроэкономическое равновесие в условиях кризиса; - выявить сущностные характеристики механизма взаимодействия между государством и экономическими агентами по поводу перераспределения централизованных финансовых ресурсов в форме государственных закупок в структуре основополагающих функций государства; - осуществить количественный и качественный анализ особенностей формирования и реализации государственной системы размещения заказов в сфере удовлетворения социально-экономических потребностей общества, выделить критерии оценки эффективности механизма финансирования 5 государственных закупок в предкризисный и кризисный периоды и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях посткризисного развития препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных расходов бюджета государства; - дать оценку адекватности и качества основных направлений реализации государством мер по повышению эффективности финансирования государственной системы размещения заказов в условиях дефицита бюджетов всех уровней в контексте профилактики их несбалансированности, и обосновать необходимость восстановления доверия и устранения коррупции в системе госзакупок в качестве основы посткризисной модернизации общественного сектора; - определить структурные характеристики механизма повышения эффективности финансирования государственной системы размещения заказов и его элементов в контексте антикризисных инструментов бюджетно-налоговой политики; - разработать комплекс мер, нацеленных на создание системы раннего выявления кризисных явлений в системе госзакупок, а также на оптимизацию системы финансирования заказов государства для нужд общества, эффективной в условиях модернизации общественного сектора в среднесрочной перспективе. Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются структурные связи в российской экономике между экономическими агентами и фискальными органами власти по поводу формирования и реализации государственных закупок в условиях дефицитов бюджетов всех уровней и нарушенного равновесия на рынке финансовых ресурсов в условиях кризиса и посткризисного развития в качестве основного условия качественной модернизации общественного сектора. В качестве объекта исследования выступает совокупность инструментов финансового обеспечения государственной системы размещения заказов в руках фискальных органов власти в России в контексте ее влияния на состояние государственных финансов и общественного сектора в целом. Научная новизна работы заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма финансирования системы размещения заказов для государственных нужд в России на основе жесткого соблюдения таких принципов бюджетной системы, как результативность и экономическая эффективность, что позволит осуществить реальную модернизацию общественного сектора и ослабить социальную напряженность в обществе в условиях депрессивного состояния экономики и централизованных финансов на первых этапах посткризисного развития. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: 1. Выявлен механизм формирования квазирынков в системе национального общественного сектора, структурированы теоретические модели организации рынков товаров и услуг для государственных нужд с оценкой их 6 эффективности с точки зрения сбалансированности финансовой системы; 2. Обоснованы причины и специфика сложившихся квазирыночных характеристик системы государственных тендерных закупок, их различия в российской и западных моделях формирования квазирынков с участием государства и частного бизнеса, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма финансирования государственных систем размещения заказов; 3. Проанализировано современное состояние системы размещения государственных заказов в России, позволившее сформулировать объективные причины неэффективности ее организации с выделением причин финансового характера в условиях кризисного состояния бюджетной системы и создать методическую основу анализа качества финансирования государственной системы размещения заказов с привлечением критериев оценки эффективности общественного сектора; 4. Доказана прямая связь между расширением масштабов государственных заказов и ростом коррупционной составляющей в механизме их организации в России по причинам субъективного и объективного порядка, что лежит в основе механизма неэффективных бюджетных расходов и торможения внедрения в бюджетный процесс практики бюджетирования, ориентированного на результат. Доказано, что устранение препятствий на пути внедрения программно-целевого финансирования в бюджетное планирование является основным условием эффективной модернизации общественного сектора РФ в посткризисный период. 5. Предложены формы и методы совершенствования системы финансирования государственной системы размещения заказов на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а также предложена методическая основа систематизации по приоритетам механизмов устранения оппортунистического поведения агентов тендерных отношений с государством и профилактики коррупции в сфере закупок для нужд государства, что предваряет принятие решений о дальнейшей модернизации национального общественного сектора; 6. Проведен сравнительный анализ инструментов модернизации квазирыночной модели организации государственных закупок в системе финансирования функций государства в посткризисный период на примере реального воплощения в практику бюджетного процесса двух основных принципов бюджетной системы – результативности и экономической эффективности, на этой базе разработаны основы совершенствования современной модели государственной системы размещения заказов в качестве основного элемента стабильной системы государственных финансов. Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации управления бюджетными доходами и расходами на федеральном уровне путем внедрения эффективного механизма финансового обеспечения государственной системы размещения заказов на основе программно-целевого метода планирования и реализации принципов 7 результативности и экономической эффективности. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости общественного сектора, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов федерального центра в условиях растущего дефицита территориальных бюджетов. Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности финансирования государственной системы размещения заказов на товары и услуги в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе. Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений». Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности. Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 1 брошюре и 4 статьях общим объемом 4,5 печатных листа, одна из которых – в издании, определенном ВАК РФ. Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований. ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. Теоретические основы трактовки моделей квазирынков в национальных экономических системах 1.1 Концепции квазирынков в контексте реформирования общественного сектора 1.2. Квазирыночные характеристики системы государственных тендерных закупок 1.3. Западный опыт формирования первых моделей квазирынков ГЛАВА 2. Механизм финансирования государственной системы размещения заказов в контексте реализации функций государства в РФ 2.1. Особенности изменения динамики показателей состояния системы государственных финансов во второй половине 2000-х годов. 2.2. Анализ качества механизма финансирования государственной системы размещения заказов 2.3. Система финансирования государственных закупок в контексте модернизации общественного сектора 8 ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности финансирования в российской модели размещения заказов государства для целей посткризисной модернизации общественного сектора 3.1. Повышение эффективности институционального обеспечения системы бюджетных закупок в России 3.2. Меры по оптимизации системы финансирования заказов государства для нужд общества в условиях посткризисной модернизации общественного сектора 3.3 Механизмы устранения оппортунистического поведения агентов и профилактики коррупции в сфере закупок для нужд государства 3.4. Модернизация квазирыночной модели в системе финансирования социальных функций государства в посткризисный период ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ 2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования. В первой главе – «Теоретические основы трактовки моделей квазирынков в национальных экономических системах» – обобщаются концептуальные подходы к трактовке квазирынков в контексте реформирования общественного сектора; определяются квазирыночные характеристики системы государственных тендерных закупок, а также рассматривается западный опыт формирования первых моделей квазирынков в контексте его адаптации в российских условиях. Институциональный экономический анализ, в рамках которого в настоящей работе исследуется феномен квазирынков, проявляемый в поле взаимодействия общественного и рыночного секторов смешанной экономики, позволяет теоретически охарактеризовать социально-экономическую и институциональную природу базовых хозяйственных институтов современности: рынка и государства, а также эволюцию их содержания. Институциональный подход имеет собственные методологические ориентиры. Учитывая полиморфизм институционального течения современной экономической мысли, приходится констатировать не только концептуальное разнообразие методологических подходов к институциональным исследованиям в экономической науке, но и более существенные методологические отличия различных школ институционализма, наиболее ярким проявлением которых выступает противопоставление так называемого «старого» (традиционного) и «нового» (нео) институционализма. Эти проблемы достаточно широко отражены в специальных работах зарубежных и отечественных авторов 4. Тем не менее авторская концепция настоящего Фуроботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория: достижения новой институциональной экономической теории. – СПб: Издат. Дом Санкт-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 41-51; Ходжсон Дж. Жизнеспособность институциональной экономики // Эволюционная экономика на пороге XXI века. – М.: Япония сегодня, 9 4 исследования предполагает конкретизацию институциональной методологии, используемой в исследовании квазирыночных структур. Это обусловлено также и тем, что современными отечественными исследователями, на наш взгляд, не уделялось достаточного внимания разработке методологических проблем, характерных для институционального направления экономического анализа; совокупности исследований, выполняемых в рамках теоретических посылок – методологии институциональной парадигмы. Другим значимым аспектом настоящего исследования является анализ институциональных структур квазирынков («квазирыночных структур»). Подобные структуры являются одним из важнейших содержательных элементов, характеризующих собственно институты. В силу этого квазирынки исследуются нами как автономный объект, объединяющий совокупность специфических институтов, имеющих ряд упомянутых признаков. Институциональная структурированность также является значимым признаком, внешним «объективированным» проявлением института 5, и её характеристика неизбежно предполагается при проведении институционального исследования6. Институциональный экономический анализ, в рамках которого в настоящей работе исследуется феномен квазирынков, проявляемый в поле взаимодействия общественного и рыночного секторов смешанной экономики, позволяет теоретически охарактеризовать социально-экономическую и институциональную природу базовых хозяйственных институтов современности: рынка и государства, а также эволюцию их содержания. Современными отечественными исследователями не уделялось достаточного внимания разработке методологических проблем, характерных для институционального направления экономического анализа; совокупности исследований, выполняемых в рамках теоретических посылок – методологии институциональной парадигмы. Существенна при этом также и институциональная специфика социальноэкономических (хозяйственных) систем, способных либо деформировать институциональную структуру, либо при её сохранении детерминировать 1997. С. 29-69; Кузшинов Я.И. и др. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакци-онные издержки, контракты. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 11-21, 28-36; Олейник А.Н. Институциональная экономика. – М.: ИНФРА-М, 2000. С. 4-16 (введ. – Нуреев Р. М.); Сухарев О.С. Институциональная теория и экономическая политика: к новой теории передаточного механизма в макроэкономике. – В 2-х т. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика»», 2007. Т. 1. С. 79-118; Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. С. 39-43. 5 «Институты – это структуры, с которыми индивиды как сталкиваются, так и дают им начало. Соответственно, институты представляют собой одновременно и объективные «внешние» структуры, и субъективные, «из головы человека», продукты человеческого поведения. Индивид и структура, несмотря на различия, связаны циклом обоюдного взаимодействия и взаимозависимости. Однако взаимосвязь не симметрична; структуры и институты обычно предшествуют индивидам. Все мы рождены в мире с уже существовавшими ранее институтами, которыми наградила нас история» (Ходжсон Дж. Скрытые механизмы убеждения: институты и индивиды в экономической теории // Terra economicus: сборник статей российских и зарубежных экономистов начала XXI века. – М.: Наука-Спектр, 2008. С. 27-28). 6 «Институционалисты пытаются понять экономические события и феномены исходя не только из аллокации ресурсов, но и из причин и последствий структурной организации и контроля» (Сэмюэлс У. Дж. Институциональная экономическая теория // Панорама экономической мысли конца XX столетия / под ред. Д. Гринуэя, М. Блини, И. Стюарта: в 2-х т. – СПб.: Экономическая школа, 2002. Т. 1. С. 138). 10 дисфункции возникающих квазирынков. Природу и особенности такого влияния также необходимо охарактеризовать, что позволит определить вектор институциональной модернизации, способствующий росту эффективности подобных структур. Доминирующей в современном мире хозяйственной моделью является смешанная экономика, сочетающая в той или иной степени рыночный и государственный (основанный на административной иерархии) типы координации хозяйственной активности, наиболее очевидным, но далеко не единственным проявлением которой является разграничение рыночного и общественного секторов. Для включения государства в рыночный экономический порядок как экономического агента, например, при осуществлении закупок в частном секторе (на рынке) товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, необходимо конструирование специфических, «как бы рыночных» (квазирыночных) институтов, имитирующих работу рыночного механизма через формирование конкурентной среды распределения бюджетного заказа, распределения финансовых ресурсов в ряде социально значимых сфер (здравоохранения, образования, ЖКХ и др.). Квазирыночные институты, моделируемые государством, представляют собой в этой связи одну из форм сочетания двух, во многом противостоящих друг другу, полюсов — рынка и государства. За созданием подобных институциональных образований стоит, очевидно, стремление государства использовать преимущества, присущие обоим типам координации при возможном нивелировании характерных для них недостатков («провалов»). В рамках квазирыночных структур на основе выработанных государством правил взаимодействуют между собой хозяйствующие субъекты, значительную часть которых составляют нетрадиционные для рынка государственные и (или) негосударственные некоммерческие организации. При этом государство пытается воспроизвести здесь конкурентные, подобные рыночным отношения. Полагаем, однако, что успех проводимых реформ «орыночнивания» государства, сводящихся к разновидности социального (в данном случае, экономического) конструирования, во многом определяется учётом специфики институциональной истории развития того или иного государства. Институциональная специфика может иметь существенное, а порой даже определяющее влияние на особенности функционирования создаваемых институтов, эффективность их механизмов. Государство всегда при реализации подобных институциональных преобразований играло ведущую роль. Во-первых, даже формирование рыночной экономики, как это убедительно показал К. Поланьи7, происходило в Западной Европе и США в XVIII — начале XIX вв. под определяющим влиянием именно государственных политики и структур. Соответственно, последующие рыночные преобразования в XIX в. в странах Центральной и Восточной Европы, Латинской Америке и Японии, а в XX в. в большинстве Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономическиеистоки нашего времени. — СПб.: Алетейа, 2002. 7 11 стран современного мира, также инициируются и осуществляются государством. Во-вторых, даже формирование квазирынков в социальной сфере современных стран с установившейся или «созревающей» рыночной экономикой происходит с подачи государства, реформирующего находившийся под административно-государственным управлением в прошлом, в том числе и в развитых странах, во второй половине прошедшего столетия, общественный сектор8. Естественно, новые поведенческие модели госслужащих и самих организационных структур, в недавнем прошлом функционирующих исключительно в контексте государственной административной иерархии и в той или иной степени продолжающих находиться, прежде всего, в финансовой зависимости по отношению к государству, формируются с трудом. В рамках экономики общественного сектора исследуются управленческие и регулирующие функции государства, связанные с воспроизводством общественных (смешанных) благ и нейтрализацией внешних эффектов. Как представляется, собственно концепция воспроизводства общественных благ имеет теоретически фундаментальное значение для экономической науки, поскольку опять же теоретически содержание любой выполняемой функции государства в экономике можно свести к предоставлению государством соответствующего типа общественного блага (услуг). Так, например, в качестве общественных благ выступают собственно функции макроэкономического регулирования и социальной поддержки населения, рассматриваемые в рамках учебных курсов отдельно. Более того, если государство монополизирует определённый тип деятельности (регуляции) в экономике, не обладающий свойствами общественного блага, то подобная узурпация, особенно с точки зрения неоклассического мэйнстрима, не является оправданной, так как конкурентный рыночный механизм обеспечит получение более эффективного результата при условии, конечно, что функционирование рынка в этом случае вообще возможно. При воспроизводстве общественных благ государство пользуется властной монополией на применение насилия, что с экономической точки зрения предполагает монопольное право сбора налогов для организации производства общественных и смешанных благ9. В результате этих исследований была сформирована теоретическая основа трактовки бюджета государства в качестве механизма перераспределения национального дохода общества для целей финансирования производства общественных благ. И встала логическая проблема поиска адекватного критерия оценки эффективности расходования государством части созданной обществом добавленной стоимости. Она была решена итальянским экономистом Вильфредо Парето, обосновавшим критерий эффективности государственных расходов. По его мнению, они отвечают ему в тех случаях, когда переход от Фридман М., Фридман Р. Свобода выбирать: наша позиция. — М.: Новое издательство, 2007; Пайпс Р. Собственность и свобода. — М.: МШПИ, 2000. С. 291-300. 9 См.: Корытцев М.А. Институциональная структура и механизмы функционирования квазирынков в общественном секторе. – М.: Содействие – XXI век., 2009. 8 12 одной аллокации к другой, во-первых, влечет за собой позитивное изменение значения функции полезности хотя бы для одного индивида и, во-вторых, не вызывает негативных изменений значений функций полезности для всех остальных. Однако универсального механизма установления такого оптимума до сих пор не существует. С проблемой эффективности использования бюджетных ресурсов государства связан и так называемый принцип «второго лучшего», предложенный в середине 1950-х гг. Р. Липси и К. Ланкастером10. В соответствии с ним, если одно из условий оптимума по Парето не может быть выполнено, то ситуация второго лучшего оптимума достигается только через отклонение от всех прочих оптимальных условий. Для его достижения была провозглашена «поэтапная политика второго лучшего» (piecemeal second-best policy). Реализуя ее, государство должно постепенно определять и вводить оптимальные отклонения от Парето-эффективности в тех секторах экономики, где это возможно, а в случае, когда достижение Парето-эффективности невозможно - хотя бы в одном из сегментов. Для современных экономических систем вопрос оптимального распределения ресурсов между государственным и частным секторами - далеко не риторический, поскольку в них ежегодно перераспределяется в пользу государства значительная доля созданного экономическими субъектами валового внутреннего продукта (ВВП). Следовательно, ее эффективное или неэффективное использование обусловливает ускорение или торможение экономического роста в стране, что сказывается непосредственно на благосостоянии всего общества. Эта посылка лежит в основе современной теории «провалов» (неэффективности) государства, как, собственно, и рынка в качестве механизмов распределения валовой добавленной стоимости между государственным и негосударственным секторами. Другими словами, в настоящее время отсутствует оптимальный финансовый механизм как сочетание рыночных и нерыночных инструментов, способных оптимизировать потоки ресурсов в стране. Важнейшим элементом структуры государственных (публичных, общественных) финансов является бюджетная система, а основной характеристикой последней - бюджетное устройство и характер налоговобюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. Это связано с тем, что государственные финансы по своей сути являются многоуровневыми, так как организационная структура публичной власти (государства в широком смысле) всегда имеет два или более уровня власти. Управление значительной долей национального дохода общества в руках государства осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориальнопубличном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. 10 Lipsey R. and Lancaster K. The general theory of Second Best // Review of Economic Studies. 1956. № 24. Р. 11-32. 13 Фундаментальные работы Ч. Тибу11, Р. Масгрейва12 и У. Оутса13 легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В ее основу американский экономист У. Оутс14 положил теорему децентрализации. В соответствии с ней помимо общественных благ, предназначенных для всего общества, существуют локальные общественные блага, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения15. При этом уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств для удовлетворения местных нужд. Это позволяет субнациональным органам власти адекватно учитывать конкретные потребности местного населения и получать выгоды от реализации этих услуг путем оптимизации налоговых платежей в субфедеральные бюджеты и расходов на производство локальных общественных благ. В этом случае именно на региональном уровне достигается Парето-эффективный уровень их производства. Экономичность Раcходы бюджета Материальные, трудовые, финанcовые и т.д. Реcурсы Экономичеcкая эффективность Бюджетные целевые программы Мероприятия, процеccы деятельности Социальная эффективность Прямые результаты Бюджетные уcлуги Конечные результаты Общеcтвенный эффект Cоциально-экономическая эффективность Рис. 1. Критерии эффективности расходов государства в лице центрального и региональных органов власти Центральные органы власти не могут его обеспечить, поскольку не Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424. 12 Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959. 13 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. 11 14 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. 15 14 удовлетворяют следующим условиям: 1) издержки предоставления общественных услуг одинаковы для центральных и субнациональных уровней власти, т.е. отсутствует экономия на масштабе; 2) произведенные на территории конкретной юрисдикции локальные общественные блага полностью потребляются населением, проживающим на данной территории, т.е. отсутствуют внешние эффекты; 3) их производство должно максимально удовлетворить дифференцированные предпочтения населения местных сообществ (учет местных потребностей может приводить к значительному удорожанию централизованного предоставления общественных услуг). Однако бюджетные расходы не могут сокращаться, напротив, чем больше их величина, тем выше качество жизни населения данной территории — при условии, что расходы бюджета результативны, а cам бюджет cбалансирован. Так объективно встал вопрос о критериях результативности и эффективности бюджетных расходов, которые являются формой проявления функций государства и местного самоуправления по производству общественных благ и услуг (см. рис. 1). Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования cектора бюджетных услуг, а значит, и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. К сожалению, лимиты финанcирования бюджетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Такая структурная разбалансированность структуры национальной бюджетной системы послужила объективной предпосылкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в структуре централизованных финансов в России. Во второй главе - «Механизм финансирования государственной системы размещения заказов в контексте реализации социальных функций государства в РФ» - анализируется организационная структура российской государственной системы размещения заказов финансирования, рассматривается функциональная модель финансирования государственных закупок в сфере образования, науки и культуры на стадиях кризиса и посткризисного развития российской экономики, определяются особенности финансирования государственных закупок для нужд здравоохранения в российских условиях, а также дается оценка расходования бюджетных ресурсов на государственные закупки в социальной сфере. Введение Закона 94-ФЗ сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2006 по 2008 г. их объем вырос в два раза — со 1922 млрд. до 3981 млрд. руб. При этом темпы роста объема госзакупок после принятия закона существенно опережали динамику ВВП (см. рис.2). Однако практически с самого начала при исполнении закона возникли серьезные проблемы. Так, по данным мониторинга Института госзакупок ГУ— 15 ВШЭ, в 2006 г. нарушения процедур, предусмотренных Законом 94-ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 г. этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем он практически не менялся. Эти массовые процедурные нарушения закона объяснялись по-разному. Госзаказчики говорили о сложности процедур Закона 94-ФЗ, нехватке специалистов, ограничениях Бюджетного кодекса. Рис. 2. Динамика ВВП и объема госзакупок в 2006-2009 гг. (в % к 2005 г.) Разработчики закона настаивали на том, что нарушения процедур скрывают неравные условия конкуренции и предпочтения госзаказчиков по отношению к конкретным поставщикам. Вместе с тем практика применения Закона 94-ФЗ выявила много объективных проблем, затруднявших выполнение организациями - госзаказчиками своих основных функций16. На стадии формирования и размещения заказа определены следующие проблемы. Невозможность гарантировать надлежащее качество закупки только за счет детализации технического задания. Хотя данная проблема отсутствует в отношении массовых стандартизованных товаров, она крайне остра для товаров, работ, услуг, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации/использования объекта закупки или даже по окончании его использования17. Отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов. В настоящее время отсутствуют методические указания по порядку определения начальной цены контракта, а также общедоступные источники информации о ценах на аналогичные товары. В этих целях госзаказчики теоретически могли бы использовать портал www.zakupki.gov.ru, Перечень основных проблем составлен на основе анализа данных опросов госзаказ чиков и «кейсов», собранных в рамках реализации исследовательского проекта ГУ—ВШЭ «Анализ функционирования системы государственных закупок и разработка предложений по ее совершенствованию». 17 См.: Пивоварова С. Г., Юдкевич М.М. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обес печение. 2009. № 18. С. 54-61. 16 16 однако по своему интерфейсу он ориентирован больше на запросы регулятора, чем на потребности участников рынка. Длительность процедур открытого конкурса/аукциона. В результате возникают сбои в основной деятельности организации-заказчика, особенно при отсутствии заявок. Отмечается несовершенство процедур документального обеспечения заявки (включая невозможность затребовать документы, подтверждающие и обосновывающие данные, указанные в ней поставщиком). Другие проблемы обусловлены рисками недобросовестного поведения поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью «перебить» контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта) и неспособностью пресечь такое поведение; невозможностью взаимодействовать с одним поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в ходе предыдущих поставок (особенно если речь идет об обслуживании ранее поставленного оборудования, ИТ-систем и т.д.); необходимостью использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реально присутствует один поставщик, который может обеспечить должное качество товаров, работ или услуг). На стадии исполнения заказа выявлены следующие проблемы. Невозможность адаптировать контракт к изменению внешних условий. Многие виды закупок осуществляются в условиях высокой неопределенности и действия случайных факторов. Это характерно в первую очередь для крупных закупок с длительными сроками реализации. Если на этапе размещения заказа введен запрет на внесение изменений в условия контракта, это может усложнить исполнение государственного контракта, например контрактов на проектирование, особенно объектов, находящихся в исторической городской застройке. При этом запрет на изменение условий государственного контракта может привести к приостановке или расторжению контракта на проектирование. Аналогичные проблемы возникают при поставках ИТ-оборудования, на рынке которого происходят быстрые технологические изменения. В случае исполнения контракта длительностью более полугода ряд моделей компьютерного оборудования может быть снят с производства, но за ту же цену поставщик, как правило, готов поставить более новые и совершенные модели. В то же время госзаказчики, не имея права вносить изменения в спецификации закупаемого оборудования, должны отказаться от поставки новых современных компьютеров. Высокие риски поставки товара ненадлежащего качества. Формируя техническое задание, заказчик осознает, что фирмы — участницы аукциона независимо от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями технического задания по качеству, но фактически его можно оценить только после осуществления поставки. Так, в интервью приводились примеры проектно-изыскательских работ, где заказчик оказывается незащищенным от мелких организаций, которые впоследствии не в состоянии в полном объеме и с надлежащим качеством выполнить контракт. Данная 17 проблема обусловлена тем, что заранее оценить качество подрядчика в рамках существующего законодательства невозможно (запрещено применять к участникам квалификационные требования). Однако от качества выполненных подрядчиком проектно-изыскательских работ в значительной степени зависят дальнейшие расходы заказчика на выполнение строительно-монтажных работ, эксплуатацию и обслуживание объекта и т. п. В случае ИТ-продукции низкое качество закупаемых комплектующих для периферийного оборудования (тонеры, картриджи и др.) приводит не только к сбоям в работе, но и к полному выходу из строя дорогостоящего ИТоборудования. Недобросовестные поставщики зачастую предлагают цену в два раза ниже и охотно соглашаются с требованием предоставлять услуги по ремонту вышедших из строя комплектующих. Такой ремонт проводится с использованием некачественных компонентов, причем отремонтированные комплектующие работают не более двух-трех месяцев, а затем снова выходят из строя. В итоге общие потери организации-заказчика многократно превышают экономию, полученную от закупок более дешевых комплектующих у недобросовестных поставщиков. Срыв установленных сроков поставки. При срыве сроков поставки в конце календарного года госзаказчики должны либо не заплатить поставщику последний транш (что означает вернуть деньги в бюджет и не получить необходимые товары, работы, услуги), либо «договориться», что оплата пройдет в пределах отчетного периода, а поставка будет осуществлена позже. Первое решение соответствует духу и букве Закона 94-ФЗ, однако оно препятствует основной деятельности организации-заказчика. Поэтому в большинстве случаев заказчики идут по второму пути, переходя в зону неформальных отношений с поставщиками. Ограниченные возможности заказчика воздействовать на недобросовестного поставщика. Предусмотренное Законом 94-ФЗ внесение фирм, нарушающих условия госконтрактов, в реестр недобросовестных поставщиков возможно только по двум основаниям — отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом угроза применения данной меры может воздействовать только на реально существующие добросовестные фирмы, а не на «фирмы-однодневки», специально созданные для «одноразового» участия в конкурсе. Аналогично, возможное возмещение убытков через суд, при помощи страхования рисков неисполнения контрактов или механизмов банковских гарантий не решает проблемы заказчика при поставке некачественных товаров, работ, услуг или срыве сроков поставок. Высший арбитражный суд (ВАС) накопил значительный опыт по делам, связанным с применением законодательства о государственных и муниципальных закупках. Дальнейшее его системное совершенствование должно базироваться на анализе арбитражной практики. При этом факт оспаривания в судебном порядке предписаний контролирующих органов может привлечь более пристальное внимание к работе оспорившего их решение госзаказчика. Поэтому обращение в суд большинство госзаказчиков 18 рассматривают как крайнюю меру, и решения ВАС важны не столько в количественном, сколько в качественном плане. Из-за непоследовательности Закона 94-ФЗ не все цели реформы госзакупок были достигнуты. Так, согласно данным Росстата, в 2006 г. объем госконтрактов, размещенных на торгах, по стоимости в три раза превышал госзаказ, размещенный у единственного поставщика. В 2008 г. эти показатели практически сравнялись, а за три квартала 2009 г. сумма закупок у единственного поставщика превысила объем средств, израсходованных на закупки на торгах. Этот бурный рост связан не только с принятыми исключениями для отдельных товаров или категорий заказчиков, но и с феноменом «несостоявшихся торгов», на которые либо был допущен только один участник, либо их вообще не было. Распространенность таких ситуаций свидетельствует о том, что требования 94-ФЗ подчас не только создают проблемы для добросовестных госзаказчиков, но и не обеспечивают должных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков (см. таблицу 1). Таблица 1 Мнения руководителей частных компаний-участниц размещения государственных заказов относительно последствий для деятельности предприятий изменений законодательства о госзакупках в 2006—2009 гг. Источник: составлено автором на основе базы данных ГУ ВШЭ Как видно из данных таблицы 1, руководители фирм, работавших по госзаказам в 2008-2009 гг., в первую очередь отмечали усложнение процедур участия в госзакупках (34% респондентов). Следующие по частоте упоминания варианты ответа: повышение конкуренции на торгах (26%); рост общих издержек участия в конкурсах по госзакупкам (26%); повышение требований со стороны госзаказчиков (24%); расширение возможностей демпинга со стороны 19 недобросовестных поставщиков (23%). При этом лишь 12% респондентов заявили о повышении прозрачности госзакупок. Иными словами, до реформирования системы госзакупок об «откатах» говорили 34% фирм, через три года после реформы их стало почти 40%. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают «откаты» как массовое явление. Эти пропорции сохранились и при учете ответов только тех фирм, которые участвовали в поставках по госзаказам и в 2004 и 2008 гг. Таким образом, данные обследования ГУ—ВШЭ свидетельствуют о высоких издержках участия в торгах для фирм-поставщиков, а также о том, что применение Закона 94-ФЗ в целом не привело к заметным успехам в борьбе с «откатами». Отвечая на вопрос о взятках или «откатах», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. на аналогичные ответы пришлось 20 и 14% (см. табл. 2). Таблица 2 Ответы руководителей предприятий обрабатывающей промышленности на вопрос «Как часто предприятиям Вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или „откаты"?» Источник: составлено автором на основе базы данных ГУ ВШЭ Проблемы с применением Закона 94-ФЗ в разной степени касаются различных рынков. Как уже отмечалось, при закупках простой стандартизованной продукции он имеет положительный эффект, но при закупках технически сложной продукции и услуг возникают потери. В практическом плане эти проблемы заставили добросовестных госзаказчиков добиваться выведения их закупок из-под действия жестких формальных процедур закона. Последствия различались в зависимости от «политического веса» соответствующих агентов. Например, МЧС и Министерству обороны еще на стадии подготовки закона удалось добиться введения предквалификации поставщиков по закупкам для этих ведомств. Насколько нам известно, из-за проблем при применении Закона 94-ФЗ к закупкам сложной продукции и услуг на определенном этапе было принято решение вывести госкорпорации из-под его действия. Менее влиятельным ведомствам удавалось добиться лишь частичного ослабления требований Закона 94-ФЗ: так было с ограничением доли ценовых параметров 20 при закупке НИР или с разрешением на предквалификацию для крупных строительных проектов. Анализ базовых положений Закона 94-ФЗ показывает, что его идеология была ориентирована на один тип рынков, а именно — рынки, близкие к идеальной модели совершенной конкуренции между «атомизированными» фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией о них. Однако этот тип рынков отнюдь не единственный. Так, экономическая теория, опираясь на различия в структуре издержек оценки качества товаров, делит товары на инспекционные, экспериментальные и доверительные. Анализ параметров рыночных сделок с каждым из перечисленных типов товаров позволяет сделать вывод: проблемы, порождаемые Законом 94-ФЗ на рынках товаров, отличных от «стандартных инспекционных», были предсказуемыми. На практике при отсутствии разграничения процедур закупок разных типов товаров, работ и услуг сегодня для большинства добросовестных госзаказчиков наиболее важны риски неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов и связанные с этим потенциальные издержки. Разработчики Закона 94-ФЗ считают, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести госзаказчики. Однако такой подход не учитывает многих реалий18.Во-первых, получение денег далеко не всегда возмещает потери времени, особенно с учетом специфики бюджетного процесса, в рамках которого действуют госзаказчики. Во-вторых, недостаточно высокое качество работ творческого характера (научных и проектных разработок, произведений искусства и т. п.) в суде, как правило, сложно доказать. В-третьих, даже если качество поставки удается со временем оспорить, закупка, например, некондиционных лекарств для медицинских учреждений или поставка некондиционного оборудования для очистных сооружений чреваты потерями, которые могут значительно превосходить стоимость первоначальной закупки. В-четвертых, если речь идет о высокотехнологичной продукции, которая быстро обновляется и дешевеет, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, чем через суд, ведут к прямым потерям с точки зрения не только качества, но и расходов бюджета. Снижение рисков при закупке сложных товаров, работ, услуг предполагает учет квалификации и репутации поставщиков^. При этом в зарубежной литературе обсуждается не вопрос его уместности, а то, какие механизмы учета наиболее рациональны в тех или иных обстоятельствах. В мировой науке и практике убедительно обоснованы конкретные рекомендации См.: Пивоварова С. Стимулы к оппортунистическому поведению и неформальные институты обеспечения качества в российской системе государственных закупок / Доклад на 11-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества ГУ—ВШЭ. Москва, 6 — 8 апреля 2010 г. 18 21 по использованию в этих целях специальных процедур (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и др.), а также по оптимизации соотношения качественных и ценовых критериев применительно к разным типам закупаемых товаров и услуг. За рубежом также действуют научно проработанные механизмы адаптации уже заключенных контрактов к изменению внешних условий с обеспечением должной прозрачности таких изменений. К сожалению, при подготовке Закона 94-ФЗ зарубежный опыт не был учтен. Более того, были безосновательно отвергнуты оправдавшиеся впоследствии предостережения Всемирного банка о рисках, заложенных в концепции закона. В соответствии с ним в России разрешено использовать менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, — преимущественно наиболее простые и легче поддающиеся контролю. Иными словами, под запрет попала значительная часть общепринятых способов повышения эффективности госзакупок. Это создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам качества и были предоставлены в установленные сроки. Другое направление вытеснения участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений связано с обязательным применением конкурсных процедур для мелких закупок. Акцентируя внимание на широком распространении коррупции и барьерах для участия МСП в системе госзакупок, разработчики Закона 94-ФЗ сознательно настаивали на распространении обязательных процедур даже на мелкие закупки. В международной практике использование конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тыс. долл. Введение в России на порядок более низких «ценовых порогов» (сейчас это около 3 тыс. долл.) существенно повысило издержки организаций-заказчиков. В третьей главе – «Основные направления совершенствования российской модели размещения заказов государства для социальных нужд в условиях посткризисной модернизации общественного сектора» обосновываются принципы повышения эффективности институционального обеспечения системы бюджетных закупок в РФ, предлагаются меры по оптимизации системы финансирования заказов государства для социальных нужд общества в условиях посткризисной модернизации общественного сектора, разрабатываются механизмы устранения оппортунистического поведения агентов и профилактики коррупции в сфере закупок для нужд государства, а также определяются основные направления модернизации квазирыночной модели в системе финансирования социальных функций государства в посткризисный период. Одним из аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур. Так, в СМИ неоднократно приводилась сумма накопленной за годы действия закона экономии в размере 500 млрд. руб. 22 Она получена путем вычитания из суммы всех когда-либо объявленных начальных цен закупок той реальной общей стоимости заключенных контрактов, которая содержится в форме Росстата «Торг-1». Но размеры объявленных начальных цен, по сути, никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно чтобы продемонстрировать масштабную экономию. Кроме того, в первую часть формы Росстата (со стартовыми ценами) длительное время включались данные о всех торгах, как состоявшихся, так и не состоявшихся. Во второй части отражались итоговые результаты только тех торгов, которые были признаны состоявшимися. Соответственно экономический эффект Закона 94-ФЗ автоматически увеличивался на сумму торгов, признанных несостоявшимися. В последнее время неоднократно звучали предложения специально стимулировать закупщиков, выплачивая им в виде премий часть разницы между стартовой ценой и финальной, сложившейся на торгах. Такая схема, очевидно, создаст стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению в сторону снижения конечных цен независимо от качества поставляемых товаров и услуг. На основании проведенного анализа необходимо выделить следующие системные проблемы, которые требуется решить в рамках совершенствования законодательства о закупках. Во-первых, необходимо создать комплексную систему управления рисками госзакупок, охватывающую все типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. При разработке и принятии Закона 94-ФЗ главным фактором риска считалась коррупция. Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа. Одновременно выяснилось, что коррупционные риски трансформировались и переместились на другие стадии закупочного цикла. Система запретов не столько уменьшила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговор заказчика и поставщика путем излишней детализации технического задания под конкретных поставщиков; увеличение числа несостоявшихся торгов, где остается один участник, с которым заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия, а контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками посредством демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков. Важно минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими. Решить эту задачу можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован 23 Закон 94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов. Возобновившееся в 2009 г. обсуждение концепции Федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что правительство осознает данную проблему. Нужно создать эффективные барьеры для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов — как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков — через соответствующие механизмы селекции, стимулов и санкций. Решение этой проблемы тесно связано с критериями «добросовестного поведения» и «компетентности», которые можно сформулировать в контексте оценки конечных результатов деятельности: соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг; эффективного выполнения госзаказчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки. Во-вторых, надо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования выступают лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами только с точки зрения соблюдения процедур Закона 94-ФЗ. В действительности конечная цель госзакупок — обеспечить государственные потребности, и система регулирования должна быть настроена на решение именно этой задачи. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования выступает построение эффективного мониторинга госзакупок. В-третьих, необходимо гармонизировать права и ответственность поставщика и госзаказчика. Если до 2005 г. баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием Закона 94-ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня важно найти оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика и обеспечить защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок. В международной практике развитию добросовестной конкуренции в секторе государственных закупок и повышению качества поставляемых товаров и услуг способствует недискриминационное применение ко всем участникам процесса квалификационных требований, которые должны быть точно определены и стандартизированы, отвечая предмету конкретной закупки. При этом качество конкуренции оценивается не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности. Наконец, в-четвертых, важно учитывать издержки всех участников торгов (как поставщиков, так и госзаказчиков) в связи с соблюдением процедур Закона 94-ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования формировалась скорее с целью упростить процессы администрирования для регулятора. Это действительно позволяло снижать стоимость регулирования и контроля. Однако надо также учитывать издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Закона 94-ФЗ. В конечном счете они всегда заложены в цену закупок — либо за счет абсолютного завышения цен поставок при отсутствии достаточной 24 конкуренции на торгах, либо путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Одновременно в силу избыточных издержек госзаказчики реализуют свои основные функции в меньшем объеме или со сниженным качеством. Чтобы решить названные системные проблемы, нужно расширить полномочия госзаказчиков, предоставив им больше прав по выбору процедур закупок. Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделить такими правами госзаказчиков более высокого уровня — в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проведенных закупок можно распространить такие права «квалифицированного госзаказчика» на иные крупные организации. При этом следует расширить спектр используемых способов закупки и обеспечить легальные возможности адаптации заключенных контрактов к изменению внешних условий. В результате сократится сфера нерегламентированных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время обсуждается в правительстве). Необходима многоуровневая система мониторинга и контроля, опирающаяся на публичную систему сбора информации о госзакупках и служащая основой для оценки их конечной эффективности, а также выявления возможных злоупотреблений в данной сфере. Тогда государство сможет контролировать не только соблюдение процедур Закона 94-ФЗ, но и весь закупочный цикл, оценить конечные результаты проводимых закупок. При проектировании такой системы следует осуществить ряд мер. В частности, нужно разделить информационные потоки по стандартизованной (массовой) и нестандартизованной продукции, структурировав эти массивы данных по группам товаров, работ и услуг (на основе принятых классификаций). В случае массовой продукции это даст возможность сравнивать цены и другие условия поставки в разрезе отдельных ГРБС, государственных заказчиков, разных способов закупки и т.д., а также проверять обоснованность стартовых цен закупок. Для нестандартизованной продукции это чаще всего невозможно. Но аккумулирование этой информации позволит впоследствии анализировать условия закупок с привлечением экспертов, которые не аффилированы с заказчиком, проводившим закупку. Необходимо разделить информацию о закупках на несколько блоков: общедоступную (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков и т.д.); доступную только для государственных заказчиков (по их собственным закупкам, а также по закупкам других заказчиков в объемах, достаточных для корректного анализа рынка, сопоставления результатов аналогичных закупок и т.д.); доступную для вышестоящих органов (ГРБС по закупкам подведомственных организаций), а также для контролирующих инстанций (по всем закупкам). Общедоступная часть информации о государственных закупках должна содержать сведения о новых торгах и ценах, сложившихся на предшествующих торгах. Закрытая часть информационной системы позволит 25 ГРБС и контролирующему органу отслеживать ход реализации закупок на всех стадиях закупочного цикла. Построение подобной информационной системы будет качественно новым шагом в развитии механизмов контроля и создаст основу для эффективного выявления возможных злоупотреблений в рамках государственных закупок. К их числу относится не только коррупция (когда чиновник, принимающий решение о закупке, заведомо отдает заказ конкретному поставщику за вознаграждение), но и мошенничество (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки). Закон должен предотвращать оба типа злоупотреблений. Но их можно выявить не столько по критерию нарушения процедур Закона 94-ФЗ, сколько при фиксации существенного отклонения цен от сложившихся на рынке — как вверх (в случае коррупции), так и вниз (в случае мошенничества). Отклонения второго рода свидетельствуют не об экономии бюджетных средств, а о некомпетентности заказчика или недобросовестности поставщика, которая может быть чревата для государственного заказчика срывом поставок или серьезными рисками при использовании товаров, работ, услуг, поставленных по заниженным ценам. Практическая реализация предлагаемых подходов существенно усложнит функции регулятора. Очевидно, в этом случае ФАС потребуются дополнительные ресурсы. Для повышения эффективности администрирования регулятор должен сконцентрироваться на крупных закупках, для чего нужно поднять «стоимостной порог» применения обязательных конкурентных процедур до международно признанного уровня, а также (возможно) передать ГРБС часть нынешних контрольных функций ФАС. Решение перечисленных задач по развитию системы регулирования госзакупок займет определенное время и даст наибольшую отдачу в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому параллельно надо реализовать первоочередные меры, прежде всего применительно к размещению заказа в отношении технически сложной, инновационной и уникальной продукции и услуг (включая НИР и ОКР): — установить квалификационные требования к участникам размещения заказа с четким разграничением на стадиях допуска и оценки заявок участников; — установить аналогичные требования к субподрядчикам / соисполнителям, а также требования к поставляемой ими продукции; — разнообразить способы размещения заказа, включая многоэтапный конкурс с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами; — предоставить заказчику право запрашивать у участников разъяснения и дополнительную информацию, проверять представленные данные, отклонять заявки на всех стадиях рассмотрения в случае выявления недостоверной информации; 26 — предоставить заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, включая проверку ее качества и технической совместимости на стадии допуска участников; — совершенствовать механизмы оценки заявок, в том числе путем выбора победителя на основе комплексного показателя - «наиболее экономически выгодное предложение», который должен учитывать проверенные заказчиком данные и стоимость владения в целом с учетом сопутствующих работ, стоимости эксплуатации, ремонтопригодности, срока службы и т.д.; — разрешить вносить обоснованные изменения в государственный контракт по мере его исполнения, в том числе в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик. Обоснованный выбор оптимума в отношении этих мер позволит снять наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются добросовестные госзаказчики, и создаст основу для конструктивного диалога о проблемах и перспективах развития системы государственных закупок. В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы по результатам исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов. 3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора. Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК: 1. Сушков М.Н. Функциональная модель финансирования государственных закупок в сфере образования, науки и культуры // Экономические науки, № 6, 2010. - С. 72-80 (0,5 п.л.) Публикации в других изданиях: 2. Сушков М.Н. Реформирование бюджетной сети в основных сегментах публичного сектора // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2008. Вып. 2. - С. 93-98 (0,5 п.л.) 3. Сушков М.Н. Квазирыночные характеристики системы государственных тендерных закупок // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.) 4. Сушков М.Н. Анализ расходования бюджетных ресурсов на государственные закупки в социальной сфере / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2010, вып. 1. - С. 79-89 (0,4 п.л.) 5. Сушков М.Н. Механизм финансирования государственной системы размещения заказов в контексте реализации социальных функций государства в РФ / М.Н. Сушков. Брошюра. – М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010. – 2,6 п.л. 27
