Анализ и оценка правового и техрегулирования отношений при

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования ( ФГОУ ВПО )
«Государственный университет по землеустройству» ( ГУЗ )
Волков Сергей Николаевич
Правовое и техническое регулирование
отношений при проведении землеустройства
сельских территорий
Москва, 2010
1
Введение
Российская Федерация обладает громадными земельными
ресурсами. По состоянию на 1 января 2009 года площадь земельного
фонда страны составляла 1709,8 млн. га. Если исключить из этой
площади земли населенных пунктов, промышленности и иного
специального назначения, а также земли под застройкой (с объектами
капитального строительства) в составе других категорий земельного
фонда, то общая площадь межселенных (сельских) территорий России
будет равняться 1672,8 млн. га или 97,8 % территории страны.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения на это время
составила 402,3 млн. га, из которых 196 млн. га занимали наиболее
ценные сельскохозяйственные угодья. По отчётным данным у
предприятий,
организаций
и
граждан,
занимающихся
сельскохозяйственным производством, в использовании числилось
536,3 млн. га земель, из них земли сельскохозяйственного назначения
составляли 353,9 млн. га (66,0%). На землях населенных пунктов для
сельскохозяйственных целей использовалось 8,4 млн. га. Кроме этого,
использовались земли, предоставленные в аренду и срочное
пользование из земель лесного фонда, водного фонда и других
категорий земель.
Учитывая то, что земли сельскохозяйственного назначения и
сельские
территории
являются
основными
составляющими
производства продовольствия, сырья для промышленности, биотоплива,
а также главными факторами поддержания традиционного уклада
жизни сельского населения и геополитической стабильности, их
сохранение, организация рационального использования и охраны,
является основной и первоочередной задачей государства.
Вместе с тем, за последние годы данные территории используются
неэффективно. Так в 2009 году в сельской местности имелось 25,6 млн.
га земель, невостребованных земельными дольщиками; числилось
12,4 млн. га бесхозной (не засеваемой) пашни, 5,0 млн. га залежи,
48,4 млн. га земель фонда перераспределения, включая 11,8 млн. га
сельскохозяйственных угодий, 3,6 млн. га пашни; 15,6 млн. га земель
сельскохозяйственных предприятий и организаций, ликвидированных в
результате банкротства.
За 1991-2008 годы площадь сельскохозяйственных угодий,
подвергающаяся негативным воздействиям (водной эрозии, дефляции,
деградации, зарастанию древесно-кустарниковой растительностью
и др.), увеличилась на 23,2 млн. га.
2
А общее число предоставленных для различных целей, изъятых и
перераспределенных
земельных
участков
на
землях
сельскохозяйственного назначения за 1995-2008 годы оценивается в
9,7 млн. ед. на площади 42,1 млн. га, из которых 1,5 млн. ед. (15,5%)
были переведены в другие категории земельного фонда или изменили
вид разрешенного использования, то есть фактически выбыли из
сельскохозяйственного оборота1.
В этой связи землеустройство в соответствии со статьей 68
Земельного кодекса Российской Федерации является основным
мероприятием, способствующим наведению порядка на земле и
организации рационального использования и охраны земель в сельской
местности. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что только
на основе землеустройства можно повысить эффективность
сельскохозяйственного
производства
и
решить
социальноэкономические и экологические проблемы села.
На значение землеустройства, как механизма регулирования
земельных отношений и рациональной организации сельской
территории, указывал
еще П. А. Столыпин.
Выступая в
Государственной
Думе
в
1908
году,
он
говорил,
что
«…землеустроительные начинания правительства имеют не только
экономическое, но и глубоко общественное и политическое значение».
Однако сложившаяся ситуация в сфере землеустройства, как в целом по
стране, так и в сельской местности, показывает, что в последние годы
резко снизилась роль землеустройства, как основного инструмента
управления земельными ресурсами Российской Федерации.
Происшедшие в 1991-2009 годах политические и социальноэкономические процессы привели к разрушению действовавшей ранее
системы землеустройства, фактической ликвидации 87 проектноизыскательских и научно-исследовательских институтов и предприятий
системы «РосНИИЗемпроект», а также институтов по мониторингу
земель, к потере государственными органами функций организации и
проведения землеустройства, контроля за его осуществлением.
Стихийно сформировавшийся в настоящее время корпоративный
рынок оказания землеустроительных услуг с участием частных
землеустроительных предприятий, индивидуальных предпринимателей,
саморегулируемых организаций не позволяет технически правильно,
юридически грамотно и экономически обоснованно решить все
Волков С. Н. Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации
(содержание и методы разработки). – М.: ГУЗ, 2009. – с.64.
1
3
земельные вопросы, что затрудняет реализацию национального проекта
«Развитие АПК».
Большинство норм Федерального закона от 18.06.2001 г. №78-ФЗ
«О землеустройстве», а также подзаконных актов, принятых в его
развитие, не выполняется или отменено вообще.
В связи с тем, что в сельской местности перестал выполняться
полный
комплекс
землеустроительных
работ,
на
землях
сельскохозяйственного назначения не проведена инвентаризация; в
границах территорий бывших сельскохозяйственных предприятий не
осуществлено
разграничение
земель,
используемых
сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном
праве, в связи с чем данные участки не поставлены на государственный
кадастровый учет и не зарегистрированы; земельные участки фонда
перераспределения не выделены в натуре; не проведены
землеустроительные работы по передаче в собственность или
пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или
гражданам несельскохозяйственных угодий, расположенных между
участками продуктивных земель в границах земельных участков,
предоставленных им в собственность, а также земельных участков,
занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями,
строениями и сооружениями и др. Это приводит к тому, что:
– не созданы организационно-территориальные условия для
развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного
рыночного оборота;
– использование большей части земель сельскохозяйственного
назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются
незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор
не знают точных границ своих земельных участков;
– происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной
инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и
снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного
и лесохозяйственного назначения;
– осуществляется незаконное изъятие бывших колхозных лесов и
их неконтролируемая приватизация и др.
В данной ситуации государство недополучает инвестиции ввиду
отсутствия ипотеки, несет потери за счет снижения общей суммы
бюджетных поступлений от регистрации сделок с земельными долями и
другими земельными участками, не может эффективно развивать
сельское хозяйство.
4
В этой связи восстановление системы землеустройства на основе
совершенствования земельного законодательства является неотложным
государственным предприятием.
В системе государственного управления землеустройством
сельских территорий особое место занимает правовое регулирование
отношений при проведении землеустройства, а также разработка
технических условий и требований проведения комплекса
землеустроительных работ на основании нормативных правовых актов,
которые являются обязательными для исполнения при проведении
землеустройства сельских территорий, осуществлении государственной
экспертизы землеустроительной документации, а также при контроле за
проведением землеустройства.
Поэтому в данной работе осуществлён анализ существующего
правового и технического регулирования отношений при проведении
землеустройства
сельских
территорий,
дана
правовая
и
землеустроительная оценка действующего законодательства в сфере
землеустройства и на этой основе разработаны предложения по его
совершенствованию.
В работе сформированы также основные требования по
проведению комплекса землеустроительных работ в сельской местности
и рассмотрены особенности землеустройства при перераспределении
земель, используемых сельскохозяйственными организациями и (или)
находящихся в общей долевой собственности.
В подготовке и написании данной работы приняли участие:
– С.Н. Волков — введение;
– С.Н. Волков, Т.А. Емельянова, В.К. Мизюрин, В.В. Милляр,
Н.А. Новикова, В.Ф. Спиридонов, Г.А. Карцев, Е.С. Киевская — главы
I, II, III;
– С.Н. Волков — глава IV;
– В.Ф. Спиридонов, Г.А. Карцев — приложения.
Общая редакция работы осуществлена заслуженным деятелем
науки Российской Федерации, академиком Россельхозакадемии,
доктором экономических наук, профессором С.Н. Волковым.
Авторы выражают признательность А.Е. Гуськову, Н.М.
Радчевскому, С.И. Скубиеву, В.В. Талалёву за предоставленные
материалы по схемам и проектам землеустройства.
5
Глава 1 Анализ и оценка правового и технического
регулирования отношений при проведении землеустройства
сельских территорий на современном этапе
1.1. Законодательная основа правового регулирования отношений
при проведении землеустройства сельских территорий
Устойчивое развитие сельских территории, повышение занятости
и уровня жизни сельского населения, рост эффективности и
конкурентоспособности сельскохозяйственного производства на основе
финансовой стабильности и модернизации сельского хозяйства,
сохранения и воспроизводства земельных и других природных ресурсов
определяют роль и место любого государства в современной мировой
экономике, в решении продовольственных, сырьевых и энергетических
проблем.
Уже в самом ближайшем будущем страны с высокоэффективным
сельским хозяйством получат дополнительные преимущества в своем
социально-экономическом развитии и определенные политические
выгоды. Именно поэтому устойчивое развитие сельской местности,
обеспечиваемое за счет организации рационального использования
земель
и
их
охраны,
стабилизации
сельскохозяйственного
землевладения и землепользования, нормализации земельных
отношений, является главной задачей социально-экономической и
земельной политики Российской Федерации. При этом сельские
территории, находящиеся за чертой населенных пунктов, земли
сельскохозяйственного назначения, предоставленные в соответствии со
ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г.
№136-ФЗ для нужд сельского хозяйства и предназначенные для этих
целей, а также сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы,
пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями:
садами, виноградниками и другими), должны иметь не только особый
правовой режим и приоритет в использовании, но и подлежать особой
охране.
В этой связи необходимо так организовать использование земель
сельскохозяйственного
назначения,
чтобы
оно
подчинялось
определенным правилам, регламентам, стандартам и способствовало
повышению эффективности сельскохозяйственного землевладения и
землепользования при выполнении соответствующих экологических
требований,
что
невозможно
без
осуществления
системы
землеустроительных мероприятий.
6
В настоящее время согласно Указа Президента Российской
Федерации от 25 декабря 2008 г. №1847 «О Федеральной службе
государственной регистрации, кадастра и картографии» и одноименного
постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г.
№457, которым было утверждено «Положение о Федеральной службе
государственной регистрации, кадастра и картографии», на этот
федеральный орган исполнительной власти возложена функция по
оказанию государственных услуг в сфере землеустройства. В
соответствии с этой функцией Росреестр должен осуществлять
полномочия по: организации проведения землеустройства в
соответствии с решениями федеральных органов государственной
власти; подготовке землеустроительной документации для делимитации
и демаркации государственной границы Российской Федерации, а также
для установления границ субъектов Российской Федерации, границ
муниципальных образований; по ведению государственного фонда
данных, полученных в результате проведения землеустройства; по
контролю за проведением землеустройства; по проведению
государственной экспертизы землеустроительной документации.
В соответствии с Типовым положением о территориальном органе
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии, утвержденным Приказом Министерства экономического
развития Российской Федерации от 5 октября 2009 г. №395, на
территориальный орган Росреестра возлагаются вышеперечисленные
полномочия и функции по оказанию землеустроительных услуг, а также
проведение
государственной
экспертизы
землеустроительной
документации в соответствии со своей компетенцией.
В последние годы Правительство Российской Федерации обратило
внимание на необходимость землеустроительного обеспечения
ускоренного развития агропромышленного комплекса страны, создания
условий для устойчивого развития сельских территорий, осуществляя
приоритетный национальный проект «Развитие АПК», утвердив
постановлением от 14.07.2007 г. №446 и осуществляя Государственную
программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012
годы на основе Федерального закона от 29.12.2006 г. №264-ФЗ «О
развитии сельского хозяйства».
Продолжают действовать федеральные целевые программы,
утвержденные Постановлениями Правительства Российской Федерации:
– от 03.12.2002 г. №858 «Социальное развитие села до 2010 года»
с
реализацией
мероприятий
по
развитию
социальной
и
производственной (инженерной) инфраструктуры сельских территорий;
7
– от 20.02.2006 г. №99 «Сохранение и восстановление плодородия
почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов – как
национального достояния России на 2006-2010 годы», обеспечивающей
решение задач по воспроизводству и улучшению качества земель и их
защите от затопления, подтопления, водной и ветровой эрозии,
опустынивания и воздействия других негативных факторов.
В 2007 году закончено финансирование федеральной целевой
программы от 25.10.2007 г. №745-р «Создание автоматизированной
системы
ведения государственного
земельного
кадастра и
государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» с
подпрограммой от 25.10.2001 г. №745 «Информационное обеспечение
управления недвижимостью, реформирования и регулирования
земельных и имущественных отношений».
В рамках этой федеральной целевой программы продолжает
осуществляться вторая подпрограмма от 13.09.2005 г. №560 «Создание
системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» с организацией
государственного кадастрового учета объектов недвижимости и
развития на этой основе земельного оборота, налогового
администрирования и оценки земель.
В
стадии
дальнейшего
совершенствования
находится
законодательство о землеустройстве и градостроительной деятельности.
Как следует из земельного законодательства, правовое
регулирование
отношений
при
проведении
землеустройства
осуществляется на основании Федерального закона от 18.06.2001 г.
№78-ФЗ «О землеустройстве» (ст.2), а также в соответствии с другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской
Федерации.
К
ним
относятся:
федеральные
конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента
Российской Федерации, Постановления (распоряжения) Правительства
Российской Федерации, а также принятые на их основе федеральными
органами исполнительной власти ведомственные нормативные
правовые акты. В соответствии с приказом Минюста России от 4 мая
2007 г. №88 ведомственные нормативные правовые акты могут
выступать в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил,
инструкций и положений.
Полнота решения задач в области землеустройства сельских
территорий и земельных отношений в значительной мере зависит от
наличия и применения этой правовой базы.
Большой сдвиг в развитии земельного законодательства в России в
области земельных отношений, землепользования и землеустройства, а
также в решении вопросов, связанных с субъектами права
8
собственности на землю, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными ресурсами, природопользованием и охраной окружающей
среды, особо охраняемыми природными территориями, памятниками
культуры и истории и др., произошел на первом этапе осуществления
земельной реформы в период с 1991 по 2001 годы.
На федеральном уровне было принято 32 федеральных закона,
52 Указа Президента Российской Федерации, около 180 Постановлений
(распоряжений) Правительства Российской Федерации и 240
ведомственных нормативных правовых актов2.
Однако такая законотворческая деятельность не дала ощутимых
результатов, прежде всего потому, что в связи с отсутствием
Земельного кодекса и ряда других ключевых законов в земельном
законодательстве осталось больше белых пятен, чем ясности.
Вследствие разночтений и противоречивости ряда земельных
законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами,
имеющими право принимать решения, вызывающие юридические
последствия на местах, возникли крупные нарушения в области
приватизации земельных участков, предоставления и изъятия земель,
при отводах земель для индивидуального жилищного строительства,
для нужд промышленности, транспорта, развивающегося бизнеса.
Сохраняется большое количество случаев самовольного захвата земель,
их нецелевого использования и порчи. Имеет место уклонение от
оформления прав на землю и от уплаты земельных налогов.
Как следствие правового вакуума в регулировании земельных
отношений
на
федеральном
уровне,
возникло
стихийное
неурегулированное нормотворчество в субъектах Федерации, что также
привело к массовым нарушениям законных прав и интересов граждан и
юридических лиц в области землепользования и землеустройства. Так,
только за 1991-2000 годы в 78 субъектах Федерации было принято
более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регулирования
земельных отношений, в том числе в Москве – 759, в Московской
области – 372, в Воронежской области – 447 и т. п. Хорошо известны
законы Саратовской и других областей «О земле», которые шли в то
время вразрез с действующим законодательством. Как следствие, среди
органов власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления
распространилась
практика
одностороннего
присвоения прав распоряжения землями.
Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале XXI века (проблемы и
решения). – М.: ГУЗ, 2001. – с.15.
2
9
Проведение землеустройства в ходе земельной реформы в России
на первом этапе её осуществления (1991-1996 годы) в большей степени
осуществлялось на основании Указов Президента Российской
Федерации, которые в начале 2000-х годов были отменены и потеряли
свою силу. В связи с этим было отменено и большинство постановлений
Правительства Российской Федерации, которые были приняты на
основании и во исполнение утративших силу Указов. Отмена указанных
нормативных правовых актов стала необходима из-за того, что
политические, социальные, экономические и правовые факторы
обусловили, начиная с 2001 года, потребность принятия новых или
обновления большего числа действующих нормативных правовых актов
по регулированию земельных отношений и правовому регулированию
отношений в сфере землеустройства.
Впервые в новой истории в Российской Федерации был принят
Федеральный закон от 18.06.2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве», в
котором было дано понятие землеустройства, определены полномочия
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в области регулирования проведения
землеустройства, установлен состав землеустроительных работ, виды
землеустроительной документации, порядок создания государственного
фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
За последние 10 лет были приняты новые (или в новой редакции)
основополагающие нормативные правовые акты, в которых содержатся
нормы, регулирующие проведение землеустройства. К ним относятся
следующие:
– Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.
№136-ФЗ;
– Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря
2004 г. №190-ФЗ;
– Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.
№206-ФЗ;
– Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. №74ФЗ;
– Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
от 7 марта 2001 г. №24-ФЗ;
– Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ;
– Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков
из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ;
– Федеральный
закон
«О
государственном
кадастре
недвижимости» от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ;
10
– Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29
декабря 2006 г. №264-ФЗ;
– Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»
от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ;
– Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июня
2003 г. №112-ФЗ;
– Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10
января 2002 г. №7-ФЗ;
– Федеральный закон «Об особых экономических зонах» от 22
июля 2005 г. №116-ФЗ;
– Федеральный закон «О содействии развитию жилищного
строительства» от 24 июля 2008 г. «161-ФЗ;
– Федеральный
закон
«О
территориях
традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ;
– Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» от 10
января 2003 г. №17-ФЗ;
– Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной
деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября
2007 г. №257-ФЗ;
– Федеральный закон «О государственной компании «Российские
автомобильные дороги и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» от 17 июля 2009 г.
№145-ФЗ.
В этот же период в ранее принятые законодательные акты, исходя
из современных требований по упорядочению земельных отношений и
землеустройства, внесены изменения и дополнения, которыми
урегулирован ряд правовых норм, связанных с углублением земельных
преобразований в Российской Федерации.
К числу основных из них относятся:
– Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в
упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого
имущества» от 30 июня 2006 г. №93-ФЗ (так называемый Закон
«О дачной амнистии»);
– Федеральный
закон
«О
внесении
изменений
в
Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г.
№232-ФЗ;
11
– Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу отдельных законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от
13 мая 2008 г. №66-ФЗ;
– Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
части
совершенствования земельных отношений» от 22 июля 2008 г. №141ФЗ;
Существенные изменения в оценку компенсационных потерь
сельского хозяйства при отводах земель для несельскохозяйственных
целей внесло Постановление Правительства Российской Федерации от
19.02.2008 г. №98 «О признании утратившими силу некоторых решений
Правительства Российской Федерации по вопросам возмещения потерь
сельскохозяйственного
производства»,
которым
отменено
Постановление Совета Министров – Правительства Российской
Федерации от 28.01.1993 г. №77 «Об утверждении Положения о
порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам,
землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного
производства».
Во исполнение этих законодательных актов Правительством
Российской Федерации были приняты также Постановления, которыми
утверждались соответствующие Положения, правила и другие
документы, регулирующие проведение землеустройства. Наибольшее
внимание из них заслуживают следующие:
– Положение о государственной экспертизе землеустроительной
документации. Утверждено 4 апреля 2002 г. №214;
– Положение о контроле за проведением землеустройства.
Утверждено 26 апреля 2002 г. №273 (отменено Постановлением
Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. №1061);
– Положение о контроле за проведением землеустройства.
Утверждено 29 декабря 2008 г. №1061;
– Положение о проведении территориального землеустройства.
Утверждено 7 июня 2002 г. №396 (отменено Постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. №501);
– Положение о согласовании и утверждении землеустроительной
документации, создании и ведении государственного фонда данных,
полученных в результате проведения землеустройства. Утверждено 11
июля 2002 г. №514;
12
– Положение о порядке консервации земель с изъятием их из
оборота. Утверждено 2 октября 2002 г. №830;
– Правила установления на местности границ объектов
землеустройства. Утверждены 20 августа 2009 г. №688;
– Постановление Правительства Российской Федерации «О
некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для
государственных и муниципальных нужд» от 22 июля 2008 г. №561;
– Постановление Правительства Российской Федерации «О
Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 12 июня
2008 г. №450;
– Постановление Правительства Российской Федерации «О
внесении изменений в некоторые Постановления Правительства
Российской Федерации и признании утратившим силу Постановления
Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. №396» от 15
июня 2009 г. №501.
В развитие отдельных законодательных актов, в том числе
градостроительного, лесного, водного, природоохранного и других
законодательств, были также приняты нормативные правовые акты,
применяемые при проведении землеустроительных работ. Например,
для
градостроительной
деятельности
при
территориальном
планировании используются следующие положения и правила:
– Положение о составе схем территориального планирования
Российской Федерации. Утверждено 13 ноября 2006 г. №680;
– Положение о порядке подготовки и согласования проекта схемы
территориального планирования Российской Федерации. Утверждено 23
марта 2008 г. №198;
– Положение о составе разделов проектной документации и
требованиях по их содержанию. Утверждено 16 февраля 2008 г. №87;
– Правила определения границ зон охраняемых объектов и
согласовании градостроительных регламентов таких зон. Утверждены
20 июля 2006 г. №384.
Ряд нормативных правовых актов, разработан в развитие Лесного
кодекса Российской Федерации, в том числе:
– Положение о составе и порядке подготовки документации о
переводе лесного фонда в земли иных (других) категорий. Утверждено
29 января 2006 г. №48;
– Правила проведения лесоустройства. Утверждены 18 июня
2008 г. №377.
Для анализа нормативных правовых актов, методических и
технических документов, регламентирующих правовое регулирование
отношений, технические условия и требования при проведении
13
землеустройства сельских территорий Российской Федерации, нами
составлен соответствующий перечень законодательных актов (далее
Перечень).
Данный Перечень приведен в приложении 1.
Он включает в себя 403 нормативно-правовых актов и документов,
используемых при проведении землеустройства сельских территорий
Российской Федерации, в том числе по разделам:
Раздел I. Федеральные законы – 71.
Раздел II. Указы Президента Российской Федерации – 8.
Раздел III. Постановления и распоряжения Правительства
Российской Федерации – 72.
Раздел IV. Нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти – 62.
Раздел V. Методические и технические документы, содержащие
технические условия и требования проведения землеустройства – 190.
Как видно из приложения 1 во всех разделах дан порядковый
номер нормативного правового акта или методического и технического
документа, его наименование, дата принятия статьи (главы) законов,
пункты Постановлений Правительства Российской Федерации, пункты
приказов (постановлений) федеральных органов исполнительной власти
и пункты (главы, разделы) нормативных правовых актов, принятых в
соответствии с постановлениями и приказами; орган федеральной
исполнительной
власти,
издавший
соответствующий
приказ
(постановление), которым утвержден нормативный правовой акт или
методический и технический документ; сфера действия нормативного
правового акта или иного документа.
Все методические и технические документы сформированы в
группы,
соответствующие
видам
землеустроительных
работ,
приведенных в статьях 9-18 главы III «Проведение землеустройства»
Федерального закона «О землеустройстве» (с учетом изменений,
введенных в него соответствующими федеральными законами).
При составлении Перечня сформированы следующие группы
методических и технических документов.
I группа. Изучение состояния земель сельских территорий
(статья 9 Федерального закона «О землеустройстве»).
В эту группу включены виды землеустроительных работ,
обеспечивающие получение информации о количественном и
качественном состоянии земель сельских территорий путем проведения:
1.1. Геодезических и картографических работ (статья 10).
1.2. Почвенных, геоботанических и других обследований и
изысканий (статья 11).
14
1.3. Оценки качества земель как средства производства в сельском
хозяйстве (статья 12).
1.4. Инвентаризации земель (статья 13).
II группа.
Планирование
и
организация
рационального
использования и охраны земель сельских территорий путем разработки
(статья 14):
2.1. Федеральных, региональных и местных схем использования и
охраны земель сельских территорий.
2.2. Федеральных, региональных и местных программ охраны
земель сельскохозяйственного назначения с учетом особенностей
хозяйственной деятельности, природных и других условий (статья 13,
пункт 2 Земельного кодекса Российской Федерации.
2.3. Схем
размещения
территорий
традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации.
2.4. Природно-сельскохозяйственного районирования земель.
2.5. Эколого-ландшафтного зонирования, сельских территорий.
2.6. Зонирования сельских территорий с учетом потенциальной
продуктивности сельскохозяйственных угодий.
III группа. Описание местоположения и установление на
местности границ объектов землеустройства на землях сельских
территорий (статьи 15 и 16) путем проведения землеустроительных
работ по:
3.1. Установлению или описанию границ сельскохозяйственных и
других предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств при их
образовании, слиянии, разделении, консолидации земельных участков,
устранении недостатков в их расположении (чересполосицы,
дальноземелья, изломанности границ, неудобства в использовании).
3.2. Восстановлению
(установлению)
границ
сельскохозяйственных и других организаций и предприятий,
крестьянских (фермерских) хозяйств в целях установления пределов
прав использования земель.
IV группа. Составление проектов землеустройства (статья 18)
путем проведения работ по:
4.1. Перераспределению
земель
сельскохозяйственного
назначения, включенных в фонд перераспределения земель для
сельскохозяйственного производства.
4.2. Образованию
землепользований
сельскохозяйственных
предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств на территориях
фонда перераспределения земель с разработкой бизнес-планов по их
развитию.
15
4.3. Внутрихозяйственному землеустройству в целях организации
рационального
использования
земель
сельскохозяйственного
назначения и их охраны.
4.4. Рабочему проектированию по освоению новых земель, защите
земель от водной и ветровой эрозии, консервации земель,
рекультивации земель, других негативных (вредных) воздействий.
4.5. Установлению охранных зон и границ земельных участков на
землях сельскохозяйственного назначения, на территории которых
устанавливается особый режим использования земель, ограничения и
обременения (сервитуты) или оборот которых ограничен.
V группа. Землеустроительная документация (статья 19).
Стандарты предприятия. Комплексная система управления качеством
проектно-изыскательских работ.
Включение в Перечень нормативных правовых актов,
утвержденных Правительством Российской Федерации, проведен по
всем отраслям экономики, связанным с использованием и охраной
земель.
В Перечень включены также нормативные правовые акты,
изданные федеральными органами исполнительной власти. Наибольшее
количество из них принято Минэкономразвития России, в ведении
которого находится Федеральная служба государственной регистрации,
кадастра и картографии. К ним относится ряд приказов об утверждении
соответствующих форм договоров аренды земельных участков, форм
межевого плана и требований к его подготовке; методики расчета
арендной платы по договорам аренды государственного и (или)
муниципального имущества, находящегося на земельных участках в
переделах
экономических
зон;
федеральных
стандартов
оценки (ФСО №1, ФСО №2, ФСО №3); требований к составу,
структуре, порядку ведения и использования единой электронной
картографической
основы
федерального,
регионального
и
муниципального назначения, форм перечня земельных участков,
направляемого органами государственной власти субъекта Российской
Федерации в Федеральный фонд содействия развития жилищного
строительства и др.
Также в Перечень включен ряд документов, утвержденных
другими Министерствами и ведомствами, в том числе Роскартографией
(до 2009 г.), Минрегионом России, Минприроды России, Минюстом
России, Росземкадастром (до 2004 г.), Роспотребнадзором (Главного
государственного санитарного врача Российской Федерации) и др.
Отбор и включение в Перечень нормативных правовых актов
проведен только по основополагающим документам, имеющим
16
наибольшее применение в сфере землеустройства сельских территорий,
на
основании
которых
можно
принимать
решения
по
совершенствованию
перераспределения
земель,
улучшению
организации территорий и определению иных направлений
использования земель в сельской местности.
Следует иметь в виду, что в большинстве субъектов Российской
Федерации в период после 2001 года, приняты свои (региональные)
нормативные
правовые
акты,
регламентирующие
вопросы
землеустройства и землепользования. Например, в Воронежской
области, Красноярском крае Ханты-мансийском автономном округе,
были приняты и функционируют свои законы «О землеустройстве».
Для
обеспечения
землеустройства
и
оборота
земель
сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов
Российской Федерации были приняты и вступили в действие также свои
нормативные правовые акты в этой области. Кроме этого в некоторых
субъектах
Российской
Федерации
были
приняты
законы,
ограничивающие стоимость проведения межевания объектов
землеустройства в сельской местности.
1.2. Состояние методического и технического обеспечения
проведения землеустройства сельских территорий
В соответствии с действующим законодательством Российской
Федерации отношения при разработке, принятии, применении и
исполнении
обязательных
требований
к
землеустроительной
кадастровой топографо-геодезической и другой продукции, процессам
землеустроительного производства; при выполнении работ и оказании
услуг, оценке соответствия землеустроительных действий техническим
регламентам, устанавливает и регулирует Федеральный закон от 27
декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании».
В целях соблюдения стандартов, технических регламентов, норм,
правил, требований и технологий землеустроительного производства,
обеспечивающих выполнение процедурных вопросов землеустройства
по составлению, рассмотрению, согласованию, экспертизе и
утверждению
землеустроительной
документации,
перенесению
проектов в натуру, а также обеспечивающих необходимую точность
измерений, подготовку требуемых сведений по изучению земель, а
также
составляющих
информационно-технологическую
основу
выполнения отдельных видов землеустроительных работ, необходимо
их методическое и техническое обеспечение.
17
Поэтому при подготовке Перечня имеющихся методических и
технических документов, содержащих технические условия и
требования проведения землеустройства сельских территорий, было
подобрано и проанализировано около трехсот документов,
разработанных и принятых для применения в землеустроительном
производстве с начала осуществления земельной реформы в Российской
Федерации (1991 год); а также документов разработанных ранее,
аналогов которым, начиная с 1991 года, составлено не было.
Основными принципами отбора и включения их в Перечень
являлись:
– возможность использования документов при выполнении
проектно-изыскательских работ по землеустройству в современных
условиях без внесения в них изменений и дополнений;
– пригодность их применения в качестве аналога;
– пригодность
их
для
использования
после
внесения
соответствующих изменений и дополнений (корректировки) или
подготовки на их основе новой редакции методического документа.
При анализе существующей методической и технической
документации было установлено, что определенная часть документов,
разработанных на основании нормативных правовых актов, связанных с
осуществлением земельной реформы на первом этапе (1991-1999 гг.),
потеряла свое значение поэтому не была включена в Перечень.
Своё значение они потеряли из-за того, что были разработаны на
основании Указов Президента Российской Федерации, которые в
настоящее время отменены и утратили силу. То же касается и
Постановлений Правительства Российской Федерации, разработанных
во исполнение данных Указов.
Кроме этого, в период реформирования земельных отношений
очень сильно изменился состав землеустроительных работ. В это время
землеустроительные работы использовались лишь как инструмент по
расгосударствлению и приватизации земель сельскохозяйственного
назначения,
реорганизации
колхозов,
совхозов
и
других
сельскохозяйственных предприятий, по перераспределению земель и
передаче их хозяйствующим субъектам на различном праве
пользования. При этом роль землеустройства сводилась, в основном,
только к оформлению решений, принимаемых соответствующими
органами по перераспределению земель и наделению земельными
участками физических и юридических лиц.
Занижение роли землеустройства привело к тому, что в этот
период, а также после 1999 года, были практически прекращены
землеустроительные работы, связанные с получением информации о
18
количественном и качественном состоянии земель, по планированию и
организации рационального использования земель и их охраны.
Перестали также проводиться работы по внутрихозяйственному
землеустройству, что повлекло за собой разрушение пространственной
организации территории сельскохозяйственных предприятий и
крестьянских (фермерских) хозяйств. Устройство их территории не
соответствует ресурсному потенциалу их сельскохозяйственных угодий
и плодородию почв. Осуществление мероприятий по улучшению
земель, предотвращению их деградации и сохранению природных
ландшафтов не возможно без проектов землеустройства. Вместе с тем,
повсеместно составление и осуществление рабочих проектов по защите
земель от эрозии и других негативных (вредных) воздействий
прекращено.
Отсутствие финансирования, а также исключение из состава
указанных видов землеустроительных работ, привели к тому, что
разработка научных основ, методов и новых технологий выполнения
указанного комплекса работ путем разработки соответствующих
правил, стандартов была также остановлена.
При анализе методической и технической документации было
установлено, что их разработка осуществлялась по мере реализации
стоящих перед землеустройством задач по организации рационального
использования земель и их охраны, определенных соответствующими
нормативными правовыми актами и перспективами развития отраслей
экономики страны.
Большинство из этих документов, исходя из резкого снижения
роли землеустройства, непоследовательности и бессистемности его
проведения, отсутствия четкой программы как по выполнению
землеустроительных работ, так по их нормативно-методическому
обеспечению, не подвергались переработке или не составлялись заново.
В связи с этим в Перечень включено значительное количество
методических и технических документов, разработанных в 1970-1980-х
годах.
Эти документы, в целом, не потеряли своей актуальности, но
учитывая изменение земельных отношений, методов их правового
регулирования, а также необходимость внедрения в землеустроительное
производство более эффективных технологий, они требуют
корректировки.
Это касается прежде всего методических и технологических
документов по изучению состояния земель сельскохозяйственного
назначения,
по
разработке
проектов
внутрихозяйственного
землеустройства
на
эколого-ландшафтной
основе,
рабочего
19
проектирования и др. Так, например, «Общесоюзная инструкция по
почвенным обследованиям и составлению крупномасштабных
почвенных карт землепользования» была утверждена Минсельхозом
СССР в 1972 году. До настоящего времени нового варианта этой
инструкции нет. Аналогичное состояние с «Общесоюзной инструкцией
по проведению обследования природных кормовых угодий и
составлению крупномасштабных геоботанических карт», утвержденной
в 1982 г., «Указаниями по составлению генеральной схемы
противоэрозионных мероприятий на область, край и автономную
республику»,
«Указаниями
по
проектированию
комплекса
противоэрозионных
мероприятий
при
внутрихозяйственном
землеустройстве колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных
предприятий (в трех частях)», утвержденных Минсельхозом РСФСР в
1971 году и многих других.
Включение таких документов в Перечень дает возможность
специалистам-землеустроителям, в случаях необходимости, применять
их в своей работе в виде аналогов, с учетом современных технических
условий и требований проведения землеустройства сельских
территорий, а также использовать их при разработке новых стандартов,
норм, правил проведения отдельных видов землеустроительных работ, а
также современных компьютерных технологий.
В Перечень включены методические и технические документы,
разработанные и утвержденные Росземкадстром (ранее Роскомзем),
Министерством сельского хозяйства РСФСР, а также ряд документов,
утвержденных
другими
министерствами
и
ведомствами,
непосредственно связанными с проведением землеустроительных работ,
принятием проектных решений по организации территорий,
использованию и охране земель.
Это касается документов по геодезическим и картографическим
работам (ГУГК при СМ СССР, Роскартография), классификации почв
России (Почвенный институт им. В.В. Докучаева), классификации
природных кормовых угодий (ВНИИ кормов, ВАСХНИЛ),
классификации оленьих пастбищ (Россельхозакадемия), ландшафтноэкономическому районированию территорий (Россельхозакадемия),
разработке адаптивно-ландшафтных систем земледелия (Россельхозакадемия), по основным положениям о рекультивации земель, снятии,
сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почв
(Минприроды России, Роскомзем) и других.
Необходимо также отметить, что отдельные документы
методического и технического характера, содержащие технические
условия и требования проведения землеустройства, не по отдельным
20
видам землеустроительных работ, указанных в статьях 9-18
Федерального закона «О землеустройстве», а в целом по проблеме
землеустройства, включены в разделы «Постановления Правительства
Российской Федерации» или «Нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти».
Например, к ним отнесены «Положение о согласовании и
утверждении землеустроительной документации, создании и ведении
государственного фонда данных, полученных в результате проведения
землеустройства», «Положение о государственной экспертизе
землеустроительной
документации»,
«Положение
о
порядке
консервации земель с изъятием их из оборота», «Порядок
использования спутниковой геодезической аппаратуры», «Инструкция о
порядке предоставления в пользование и использование материалов и
данных федерального картографического фонда» и многие другие.
Таким образом, можно сделать вывод, что большая часть
методической и технической документации, обеспечивающей
проведение
землеустройства
сельских
территорий,
требует
корректировки, новой разработки, а её использование должно быть
приведено в соответствие с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г.
№184-ФЗ «О техническом регулировании».
1.3. Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих
правовое регулирование отношений при проведении
землеустройства сельских территорий
Анализ принятых за последние годы законодательных актов,
касающихся организации рационального использования земель
сельскохозяйственного назначения и развития сельского хозяйства,
показывает, что главная проблема землеустройства в сельской
местности, обеспечивающего формирование земельной собственности,
ее эффективное использование и охрану, по-прежнему остается не
разрешённой.
Это относится к вопросам, связанным с восстановлением учета,
оценки и изучения земель сельскохозяйственного назначения,
планирования и организации рационального использования земель в
сельской местности и их охраны, научно обоснованного
перераспределения земельных участков и их эффективного
использования, контроля за проведением землеустройства.
Следует отметить, что ни приоритетный национальный проект
«Развитие АПК», ни «Государственная программа развития сельского
хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции,
21
сырья и продовольствия на 2008-2012 годы», ни Федеральный закон от
29.12.2006 г. №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», не содержат в
себе положений, связанных с землеустроительным обеспечением
намеченных мер.
Несмотря на значительное число нормативных правовых актов,
регламентирующих
правовое
регулирование
отношений
при
проведении землеустройства сельских территорий, они не дали
ощутимых результатов в деле территориального обеспечения
сохранения и воспроизводства сельскохозяйственных угодий,
плодородия почв, рационального использования сельскохозяйственных
угодий и создания на этой основе условий роста производства
сельскохозяйственной продукции.
Нормы принятых правовых актов как по регулированию
земельных отношений, так и в сфере землеустройства не находят
правоприменительной практики и не в полной мере реализуются.
Существенным недостатком является то, что в Российской
Федерации в настоящее время так и не сформирована единая политика в
установлении правовых основ проведения землеустройства в целях
обеспечения рационального использования как всего земельного фонда
России, так и земель сельскохозяйственного назначения. На уровне
федеральных органов исполнительной власти отсутствует полное и
четкое планирование подготовки нормативной правовой базы в сфере
рационального использования и охраны земель страны и в области
правового обеспечения землеустройства сельских территорий.
В настоящее время вопросы по правовому регулированию в сфере
землеустройства и государственного управления земельными ресурсами
рассредоточены между Минэкономразвития России, Минсельхозом
России, Минрегионом России, Минприроды России и другими
министерствами и ведомствами. При этом нет достаточной
определенности всех ведомственных обязанностей, что ведет к
возникновению противоречий в принимаемых ими нормативных
правовых актах, которые учитывают ведомственные интересы.
Примером этого может служить передача в 2000 году функций по
реализации Федеральной целевой программы «Развитие земельной
реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» в ведение
Министерства государственного имущества Российской Федерации, без
привлечения к этой работе Росземкадастра и Минсельхоза России, хотя
земельной реформе в большей мере были подвержены земли
сельскохозяйственного назначения. Все это привело к срыву
выполнения второго этапа земельной реформы и ухудшению
использования земель сельских территорий.
22
Полному и современному внедрению в производство
нормативных правовых актов не дают возможности вносимые в них
многочисленные изменения и дополнения. Особенно значительные
изменения были внесены в Федеральный закон «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», Земельный кодекс Российской
Федерации и другие. Так, например, после принятия Земельного
кодекса Российской Федерации и по настоящее время (по состоянию на
10 августа 2009 года) было принято 38 федеральных законов, на
основании которых в него были внесены изменения и дополнения. При
этом, только в 2006 году таких законов было принято 11, в 2008 году –
7. Формы договоров аренды земельных участков для различных целей
утверждались Минэкономразвития России, Минимуществом России,
Роскомземом и др.
Вносимые многочисленные изменения и дополнения в
действующие законодательные акты носят, в основном, процедурный
характер и, как правило, касаются вопросов представления и изъятия
земель для капитального строительства, порядка установления границ
таких участков, что не решает кардинальных проблем проведения
землеустройства в целом, а также землепользования и землеустройства
сельских территорий.
Необходимо отметить, что в последние годы наметилась
тенденция свести землеустройство к формированию объектов
недвижимости, установлению местоположения и границ земельных
участков методами «землеописания». При этом полностью
игнорируются вопросы планирования и организации рационального
использования земель и их охраны в целях совершенствования
распределения земель в увязке с перспективами развития всех отраслей
экономики страны, получения информации о количественном и
качественном
состоянии
земель,
организации
рационального
использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны.
Особенно
вызывает
тревогу
необоснованная
ревизия
Федерального закона от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве» в
части
выхолащивания
его
содержания
и
упрощения
землеустроительных действий. Так, из закона вообще исключены
положения:
– об обязанности проведения землеустройства в случаях
определения границ, ограниченных в использовании частей объектов
землеустройства;
– о перераспределении
используемых
гражданами
и
юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства, в то время как статья 80
23
Земельного кодекса Российской Федерации несет в себе положение о
перераспределении фонда земель для сельскохозяйственного
производства;
– об определении земель, которые могут быть включены в
специальные земельные фонды, в то время как этот вид действий при
планировании и организации использования земель и их охраны на
перспективу должен быть основным;
– о территориальном
землеустройстве,
которое
заменено
описанием местоположения объектов землеустройства, без должного
обоснования содержания и необходимости проведения данного вида
работ.
Кроме этого, инвентаризация земель сведена только к проведению
работ по выявлению неиспользуемых, нерационально используемых
или используемых не по целевому назначению земель, в то время как
уже сейчас инвентаризация земель проводится по отдельным
категориям земельного фонда.
В связи с тем, что почти 20 лет не осуществляются работы по
изучению состояния земель, необходимо провести новое почвенное и
другие обследования территории и выявить процессы, оказывающие
негативное воздействие на состояние земель. Без актуализации данных
почвенных обследований, проведенных 20-30 лет назад, нельзя считать
достоверными данные государственной кадастровой оценки земель
сельскохозяйственного назначения, а земельные налоги – правильными
Не в полной мере выполняются полномочия Российской
Федерации,
установленные
Федеральным
законом
«О
землеустройстве», а также Земельным кодексом Российской Федерации
относительно выполнения требований главы II. Охрана земель.
При этом до настоящего времени:
– не установлен порядок проведения землеустройства, в том числе
сельских территорий;
– не приняты меры по разработке, согласованию и реализации
Генеральной схемы землеустройства территории Российской
Федерации, схем землеустройства территорий субъектов Российской
Федерации, схем землеустройства территорий муниципальных
образований, схем использования и охраны земель;
– не обеспечено осуществление комплексного землеустройства на
землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной
собственности (при этом из всех земель сельскохозяйственного
назначения в государственной и муниципальной собственности
находится около 68%);
24
– не приняты меры по разработке федеральных, региональных и
местных программ охраны земель, включающих в себя перечень
обязательных мероприятий по охране земель с учетом хозяйственной
деятельности, природных и других условий;
– практически не обеспечено осуществление контроля за
проведением землеустройства и государственной экспертизы
землеустроительной документации.
Недостаточно обоснованным является подмена работ по
планированию использования и охраны земель страны только
проведением в соответствии с градостроительным законодательством
территориального планирования Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, что вступает в
противоречие с земельным законодательством.
Вызывает сомнение принятие положения (статья 9, часть 4), что
«… не допускается принятие органами государственной власти,
органами местного самоуправления решений о резервировании земель,
об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для
государственных и муниципальных нужд, о переводе земель из одной
категории в другую при отсутствии документов территориального
планирования,
за
исключением
случаев,
предусмотренных
федеральными законами». Таким образом запрещается принимать
соответствующие решения о переводе земель из одной категории в
другую во всех случаях перераспределения земель.
Однако, в соответствии со статьями 10 (часть 3), 14 (часть 3 и 19),
территориальное планирование предусматривает размещение только
объектов
капитального
строительства
государственного
и
муниципального значений, а в статье 36 часть 6 указано, что «…
градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного
фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса,
земель особо охраняемых природных территорий (за исключением
земель
лечебно-оздоровительных
местностей
и
курортов),
сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения, земельных участков, расположенных в границах особых
экономических зон. В части 7 этой статьи установлено, что
использование
этих
земельных
участков,
определяется
соответствующими органами исполнительной власти.
Учитывая, что перечисленные выше земли занимают около 90%
территории страны, они не находятся в сфере территориального
планирования. Поэтому возникает вопрос о правомочности запрета
перевода земель из одной категории в другую. По этой же причине
непонятно как быть с предоставлением и изъятием земель, несвязанных
25
с капитальным строительством (ст.34 Земельного кодекса Российской
Федерации).
Следовательно,
требуется
составление
других
предпроектных документов по планированию развития территории
Российской Федерации в системе землеустройства, где бы были
рассмотрены вопросы совершенствования распределения земель в
соответствии с перспективами развития всех отраслей экономики
страны.
Схема территориального планирования рассматривает земли всех
категорий лишь в качестве объекта градостроительной деятельности и
капитального строительства без учета развития других отраслей
экономики страны и, в первую очередь, сельского хозяйства. На
практике это приводит к неоправданному размещению объектов
капитального строительства на продуктивных сельскохозяйственных
угодьях, ценных и особо ценных земельных участках в составе земель
сельскохозяйственного назначения, в природоохранных зонах, на
лесных площадях, землях водного фонда.
Учёные, специалисты сельского хозяйства и землеустроители не
могут объяснить того, что определенные регламенты (правила
землепользования) не устанавливаются лишь для сельскохозяйственных
угодий, тогда для как других угодий, входящих в состав земель
сельскохозяйственного назначения, они должны быть установлены. Но
в состав этих угодий, помимо объектов капитального строительства,
входят
болота,
участки,
покрытые
древесно-кустарниковой
растительностью, леса, грунтовые полевые дороги, нарушенные земли
и др.
Действующий Федеральный закон «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» со дня его принятия также
претерпел значительные изменения, но и в настоящее время он не в
полной мере раскрывает вопросы организации рационального
использования и выделения земельных долей на местности и их
дальнейшей консолидации. До сих пор до конца не проведено
разграничение земель реформированных колхозов и совхозов, не
выделены на местности земельные участки, используемые
хозяйствующими субъектами и гражданами на различном вещном
праве,
что
отрицательно
сказывается
на
эффективности
сельскохозяйственного производства, не дает возможности решить
проблему перехода от условных земельных долей к эффективному
сельскохозяйственному
землепользованию,
вовлечь
в
сельскохозяйственный оборот все земли.
Действующее законодательство в сфере регулирования земельных
отношений и землеустройства не обеспечивает сохранность земель
26
сельскохозяйственного назначения и их охрану от негативных
(вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Не соблюдается
основной принцип земельного законодательства (статья 1, подпункт «Г»
Земельного кодекса Российской Федерации) о приоритете охраны
земель как важнейшего компонента природы, средства производства в
сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве
недвижимого имущества, а также о приоритете сохранения особо
ценных земель (статья 1, подпункт «В»), согласно которому изменение
целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения
для иных целей ограничивается или запрещается.
При действующем экономическом механизме регулирования
земельных отношений сельскохозяйственные угодья, в том числе особо
ценные продуктивные земельные участки, продолжают предоставляться
на значительных площадях для несельскохозяйственных нужд и
выводиться из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается
и ухудшается земельно-ресурсная база сельского хозяйства. Так,
например, только в 2007-2008 годах для государственных и
общественных
нужд
было
изъято
более
120 тыс.
га
сельскохозяйственных угодий, а с 1991 года по настоящее время из
сельскохозяйственного оборота было выведено за счет перевода в
другие категории 16,6 млн. га земель.
Отсутствие
подзаконных
актов
по
экономическому
стимулированию охраны и использования земель в целях повышения
заинтересованности
собственников
земель,
землевладельцев,
землепользователей и арендаторов в сохранении и восстановлении
плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий
хозяйственной деятельности (статья 13, пункт 8 Земельного кодекса
Российской Федерации) привело к тому, что практически не
осуществляются мероприятия по защите земель от водной и ветровой
эрозии почв, заболачивания, вторичного засоления, загрязнения и
других негативных (вредных) воздействий, в результате чего
происходит дальнейшая деградация земель.
Ликвидация государственной системы землеустройства как в
законодательной области, так и на практике, отмена лицензирования
землеустроительных работ, несовершенство законодательства в этой
сфере земельных отношений привело к заполнению рынка
землеустроительных услуг юридическими и физическими лицами 3,
зачастую не имеющими достаточной профессиональной и правовой
В законе «О землеустройстве» нет статьи об участниках отношений при проведении
землеустройства, а также термина (определения) «рынок землеустроительных услуг».
3
27
подготовки к проведению землеустроительных работ. Это отрицательно
сказывается на качестве всей землеустроительной документации.
В настоящее время широко распространены случаи принятия
непрофессиональных решений и ошибок в области землеустройства,
нарушения профессиональной этики, землеустроительных норм и
правил, земельного законодательства. Имеет место проведение
землеустроительных действий упрощенными методами без должного
правового,
экономического,
экологического
и
технического
обоснования, что уже сейчас приводит к многочисленным судебным
разбирательствам и земельным спорам.
Отмеченные проблемы в области правового регулирования
отношений при проведении землеустройства сельских территорий
приводят к проявлению многочисленных фактов:
– необоснованного
занятия
ценных
продуктивных
сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, в том
числе путем самовольного захвата, незаконного предоставления и
изъятия земельных участков, спекуляции земельными участками,
«рейдерства» по захвату земель сельскохозяйственного назначения;
– утраты границ объектов землеустройства, что не позволяет
правообладателям земли иметь определенные законом границы своих
прав на местности и не дает им уверенности в том, что государство
обеспечит защиту их интересов и прав как собственников земельных
участков;
– потери достоверной информации о количественном и
качественном состоянии сельскохозяйственных угодий, которая
является базой научно обоснованного механизма регулирования
оборота этих земель, точного определения их кадастровой, оценочной и
рыночной стоимости, платежей за землю, без которой невозможно
проведение землеустройства, мониторинга и государственного
земельного контроля;
– непрофессионального принятия решений при проведении
землеустройства,
допущения
ошибок
при
оформлении
землеустроительной
документации,
завышения
стоимости
землеустроительных работ;
– потребительского
отношения
к
эксплуатации
сельскохозяйственных
угодий,
несоблюдения
ограничений
и
обременений прав землевладения и землепользования, использования
земельных участков не в соответствии с их целевым назначением и
способами, которые наносят вред окружающей среде, приводят к потере
плодородия почв, истощению и широкомасштабной деградации земель;
28
– возникновения многочисленных споров и тяжб в сфере оборота
сельскохозяйственных земель, установления прав на земельные участки
и их использования.
1.4. Правовая и землеустроительная оценка действующего
законодательства в сфере землеустройства сельских территорий
Учитывая то, что система землеустроительных мероприятий
является главным и единственным механизмом наведения порядка в
использовании земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения
устойчивого развития сельских территорий, законодательство,
регулирующее отношения при проведении землеустройства в сельской
местности, должно быть чётко ориентировано на возможность
профессионально правильно, юридически и экономически обосновано и
технически грамотно организовать территорию, использование и охрану
земель, а также способствовать реализации и защите прав земельной
собственности, землевладения и землепользования.
Именно поэтому во всех экономически развитых государствах
формирование законодательства в сфере землеустройства идёт с
привлечением не только высококвалифицированных юристов, но и
учёных и практических работников, занимающихся землеустройством.
Это объясняется также и тем, что любые неправильные действия с
земельными ресурсами, особенно в сельской местности, могут повлечь
за собой серьёзные экономические последствия, колоссальный
экономический и экологический ущерб, а в ряде случаев, – большие
социально-экономические и политические потрясения.
При создании земельного законодательства и законов о
землеустройстве в странах Европейского Союза, США, Канаде
обеспечивают его стабильность с тем, чтобы землевладения и
землепользования, по- возможности, были устойчивыми, не меняли не
обоснованно своих границ и площадей. Сами же землевладения и
землепользования рассматриваются не как виртуальные земельные
участки с геометрическими параметрами (границами, координатами,
площадями), а как объекты хозяйственной деятельности, имеющие
определённую специализацию,
структуру земельных угодий,
трудообеспеченность,
фондооснащённость,
инфраструктуру,
взаимосвязанную с другими объектами землеустройства. При этом
учитывают, что они располагаются на конкретной территории,
имеющей свойственные ей природные условия (климат, почвы, рельеф,
процессы эрозии, дефляции, увлажнения и др.), что требует
29
осуществления мелиоративных, природоохранных, противоэрозионных
мероприятий, проведение которых возможно только в группе хозяйств.
Стабильность землеустроительного законодательства можно
видеть на примере Федеральных Законов о землеустройстве Германии
(Flurbereingungs gesets. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtshaft
und Forsten)4. Данные законы прямого действия были приняты 16 марта
1976 г. За 35 последних лет незначительные корректировки в них были
внесены всего 2 раза, однажды, – это было связано с объединением
Западной и Восточной Германии.
В Федеральный Закон Российской Федерации от 18 июня 2001 г.
№78-ФЗ «О землеустройстве», имеющий рамочный характер, за 20012009 годы изменения вносились уже 9 раз.
Существенные изменения, касающиеся объектов землеустройства
и видов землеустроительных действий, которые оказывают негативное
влияние на порядок устройства территории и могут в перспективе
дезорганизовать различные отрасли экономики государства, вводят
отдельные положения Федерального закона Российской Федерации от
22.07.2008 №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
части
совершенствования земельных отношений».
Так, внесение изменений в Земельный кодекс Российской
Федерации (ст. 5) предусматривает дополнение этого нормативного
документа целой главой «Земельные участки». При этом
подразумевается, согласно первой редакции и в противоречие
измененной редакции Федерального закона Российской Федерации от
18.06.2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве» (в ред. Федеральных
законов от 18.07.2005 г. №87-ФЗ, от 04.12.2006 г. №201-ФЗ, от
13.05.2008 г. №66-ФЗ), что земельные участки являются объектами
землеустройства, так как они могут образовываться (ст. 11.2., 11.3.) при
их разделе (ст. 11.4.), выделе (ст. 11.5.), объединении (ст. 11.6),
перераспределении (ст. 11.7).
Таким образом, законодателем выделено четыре следующих вида
землеустроительных действий:
– раздел земельного участка;
– выдел земельного участка;
– объединение земельных участков;
– перераспределение земельных участков.
Волков С.Н. Землеустройство в Германии / Учебное пособие, – М.: ГУЗ, 2003. – с.50152.
4
30
Если говорить о правильности таких действий, то они имеют
право на существование, а «раздел», «выдел», «объединение»
земельных
участков
связаны,
в
конечном счете,
с их
перераспределением.
Данные виды землеустроительных действий в теории и практике
землеустройства относятся к «примитивным» или самым простейшим
межевым действиям, связанным с границами и площадями земельных
участков, известным еще с глубокой древности. Однако, более сложные
землеустроительные работы по разделению, объединению или
выделению земельных участков с одновременной прокладкой
постоянных и временных оросительных каналов, выводных и поливных
борозд, дорог и установлением или восстановлением границ земельных
участков были известны в Египте еще в эпоху Древнего царства
(XXVIII-XXV вв. до н.э.). Землеустроительные действия и описания
земель были настолько точны, что после объединения Египта в эпоху
Среднего царства (XXI-XVIII вв. до н.э.) царь Аменемхет (около 2000 г.
до н.э.) смог восстановить по ним старые границы областей (так
называемых номов), нарушенные в предшествующие годы.5
Греческий историк Геродот, упоминая о системе египетских
орошаемых земельных участков и каналов, созданных фараоном
Сесострисом (Сенусерт III, 1878-1841 гг. до н.э.), приводит слова
жрецов, что если чья-либо земля разрушалась во время паводка, то
посылались землемеры для восстановления и уточнения границ
земельных участков и расчета новой земельной подати. Геродот считал,
что «… при этом и было изобретено землемерное искусство и затем
перенесено в Элладу».6
Однако в реальности даже межевые землеустроительные действия
по своему перечню и содержанию значительно шире. Так, в начале XX
века в период земельной реформы, проведенной П.А. Столыпиным на
основании «Положения о землеустройстве» (1912 г.), принятого в
соответствии
с
Законом
о
землеустройстве,
одобренным
Государственным советом, Государственной Думой и утвержденным
Императором Николаем II 29 мая 1911 года, помимо выдела, раздела и
объединения земельных участков (земель) применялись следующие
землеустроительные действия:
– разверстание (сведение – примеч. авт.) к одним местам земель
разного владения; в последующем в нашей стране и за рубежом данный
Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. – М.:
Колос, 2001. – с.72-73.
6
Геродот. История в девяти книгах. – Л.: Наука, 1972. – с.112.
5
31
вид землеустроительных действий стал именоваться как комассация
угодий (земельных) участков;
– отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных
владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних
границ было необходимо для исполнения землеустроительных
действий;
– раздел угодий (а не земельных участков – примеч. авт.),
находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;
– уничтожение чересполосности земель с прилегающими
владениями;7 (в ходе данного вида работ устранялись также и другие
недостатки землепользования, такие, например, как многополосица,
вклинивания, вкрапливания, дальноземелье и др.)
Так, при разверстании земель деревни Куйтелево Петербургской
губернии в 1907 году с устранением недостатков землепользования, до
землеустройства одно крестьянское хозяйство имело 35 мелких полос
(земельных участков - контуров) на двор, после землеустройства – по
две большие полосы той же площади.
В первом Земельном кодексе РСФСР, который был принят 30
октября 1922 года IV сессией ВЦИК и 1 декабря 1922 года введен в
действие, относительно земельных участков или их групп были
установлены следующие землеустроительные действия:
а) отвод земель (земельных участков – примеч. авт.),
предоставляемых в пользование государственным организациям,
учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа,
объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях
аренды, концессии и прочим учреждениям, обществам и лицам;
б) образование земельных фондов специального назначения
(переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление
угодий из одного фонда в другой;
в) изъятие земель для государственных и общественных
надобностей;
г) установление городской черты;
д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ,
выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам;
разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на
хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных
трудовых земледельческих хозяйств (дворов);
Вехи Российского землеустройства: Время, события, люди / Сост.: С.Н. Волков. – М.:
ГУЗ, 2000. – с.113.
7
32
е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных
землепользований, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья,
неправильности
очертаний
границ
и
других
недостатков
землепользования;
ж) проложение, перемещение или упразднение дорог,
предоставление водопоев и перемещение землепользований, в связи с
производством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);
з) распланирование сельских мест поселения (то есть устройство
территории сельскохозяйственных угодий, находящихся в черте
населенных пунктов с перепланировкой земельных участков,
используемых для сельскохозяйственных целей – примеч. авт.);
и) установление и изменение границ волостей.
Отвод земельного участка представляет собой важнейшее
землеустроительное действие, в процессе которого земельный участок
не только выносится в натуру (на местность), но и производится
закрепление поворотных точек его границ межевыми знаками
установленного государственного образца, которые имеют точные
геодезические координаты. Данное действие производится в любой
цивилизованной стране и служит гарантией государства по защите прав
земельной собственности. Именно за счет этих землеустроительных
действий были восстановлены границы земельной собственности,
уничтоженные с большей частью недвижимости, ураганом «Катарина»
и наводнением в штате Новый Орлеан (США) в 2005 году.
Межевые (пограничные) знаки в древности освящались с
использованием религиозных обрядов. На них даже наносились тексты,
славшие проклятия на головы лиц, уничтожающих эти знаки, например:
«Cursed is he that removed his neighbors land-mark» (англ.) («Будь
проклят тот, кто передвинет межевой знак (камень) соседа»).8 В
настоящее время во всех государствах межевые знаки охраняются
законом.
После
образования
в
1922
году
Союза
Советских
Социалистических
Республик
(СССР)
в
ходе
проведения
коллективизации, действия с земельными участками регулировались
«Общими
началами
землепользования
и
землеустройства»,
утвержденными ВЦИК СССР 15 декабря 1928 года. В Инструкции по
производству землеустроительных работ 1928 года был осуществлен
правильный переход от понятия «земельный участок» к понятию
«землепользование» (землевладение) –выступающему в качестве
объекта землеустройства, а также названы две формы землеустройства:
8
Тетерин Г.Н. История развития геодезии. – Новосибирск: СГГА, 1999. – с. 86.
33
межселенное и внутриселенное. Последнее, в свою очередь, было
разделено на четыре группы: а) землеустройство коллективных
хозяйств; б) землеустройство групповое; в) землеустройство
внутрихозяйственное; г) землеустройство обособленных хозяйств.
С точки зрения землеустроительной науки и основ экономической
теории замена земельного участка как объекта землеустройства на
землепользование (землевладение) являлась принципиальной. Это
объясняется следующим. Во-первых, земельный участок в ходе
землеустройства не может рассматриваться в отрыве от природных,
социально-экономических, организационно-хозяйственных условий
территории. В этой связи он превращается в землевладение
(землепользование), как земельный участок, ограниченный на
местности, имеющий соответствующий правовой статус, площадь,
местоположение, принадлежащий собственнику (землевладельцу,
землепользователю) и используемый для определенных хозяйственных,
природоохранных и других целей.
Поэтому характеристики землевладения (землепользования),
используемого физическим или юридическим лицом для производства
продукции сельского хозяйства, должны быть другими по сравнению,
например, с предоставленными для нужд промышленности.
Если
промышленное
землевладение
(землепользование)
характеризуется только размером, плотностью застройки, различной
землеемкостью в зависимости от отрасли, то сельскохозяйственное
землевладение (землепользование) отличается не только размером, но и
качеством и мелиоративным состоянием земель, составом и структурой
сельскохозяйственных угодий, типом, специализацией и системой
ведения хозяйства, формами расселения, способами использования
земель (системой севооборотов, сенокосо- и пастбищеоборотов,
устройством территории многолетних насаждений и др.)
Во-вторых, землевладение (землепользование), функционирующее
в определенной экономической сфере, может состоять не только из
групп земельных участков, объединенных одной территорией, но и из
многочисленного количества отдельных земельных контуров угодий.
Так, например, в хозяйствах Нечерноземной зоны Российской
Федерации пахотные земли, сенокосы и пастбища состоят из 7856,9
тыс. контуров. При этом 547,9 тыс. контуров пашни (23,9 % их общего
числа), 2075,3 тыс. контуров сенокосов (65,4 %) и 1267,3 тыс. контуров
пастбищ (53,0 %) имеют площадь до 1 га.9 Многие
Волков С.Н. Землеустройство. Т.8. Землеустройство в ходе земельной реформы
(1991-2005 годы). – М.: КолосС, 2007. – с.224.
9
34
сельскохозяйственные организации Северо-Западного, Центрального,
Уральского, Сибирского федеральных округов, отличающихся
мелкоконтурностью угодий, в составе своих землевладений используют
от 3 до 8 тыс. земельных участков (контуров), расположенных среди
лесов, кустарников, болот и др.
Именно поэтому, уже в настоящее время, руководство
Министерства сельского хозяйства Российской Федерации ставит
вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 24.07.2007 г.
№221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и в
Федеральный закон от 24.07.2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» в части введения понятия «единое
землепользование» или «многоконтурный земельный участок» в целях
облегчения постановки участков сельскохозяйственного назначения на
государственный кадастровый учет и упорядочения их использования.
В-третьих, земельный участок (территория) из земель
сельскохозяйственного назначения может включать в себя не только
сельскохозяйственные угодья, но и несельскохозяйственные массивы,
расположенные между участками продуктивных земель (леса, реки,
кустарники, болота), объекты инженерного обустройства территории
(полевые и магистральные дороги, каналы, водоисточники), а также
земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности
(территории животноводческих комплексов и ферм, хозяйственных
дворов и других производственных центров), которые технологически,
организационно, территориально связаны между собой, как источники и
потребители кормов, места производства и хранения продукции, поля
для использования сельскохозяйственной техники и места ее стоянки и
др.).
Поэтому
любые
землеустроительные
действия
должны
рассматриваться не по одному земельному участку, а по хозяйству в
целом с соответствующим ему землепользованием (землевладением).
Если следовать ст. 5 Федерального закона от 22.07.2008 г. №141ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования земельных
отношений», то появляются следующие замечания.
1. Все операции с земельными участками рассматриваются лишь с
точки зрения проведения простейших геометрических действий по их
разделу, выделу, объединению, перераспределению, что придает
виртуальный, примитивный характер предоставлению и изъятию
земель, которые не учитывают конкретных природных, социальноэкономических, организационно-хозяйственных, технологических и
других условий.
35
2. Вопросы, связанные с образованием земельных участков,
решаются в отрыве от процедурных требований правового характера по
предоставлению и изъятию земель, определяющих состав участников
землеустройства,
правовые
и
экономические
последствия
перераспределения земель, порядок возбуждения, составления,
утверждения землеустроительных дел и др.
3. Отдельные действия по формированию (образованию)
земельных участков требуют следующего уточнения:
– целевым назначением и разрешенным использованием
образуемых земельных участков (п. 3, ст. 11.2) не всегда признаются
целевое назначение и разрешенное использование земельных участков,
из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе
образуются земельные участки (например, при изъятии (разделе) части
земельного
участка
сельскохозяйственного
назначения
для
строительства федеральной автомобильной или железной дороги), когда
осуществляется перевод земель из одной категории в другую);
– имеет место путаница и неточности в определении проектносметной документации, служащей основанием для образования
земельных участков (например, в п. 3 ст. 11.3 делается ссылка на
документацию по планировке территории или на иной документ,
предусмотренный федеральным законом; в п. 4 ст. 11.4 идет отсылка к
проекту организации и застройки территории некоммерческого
объединения либо к другим документам (каким, - неизвестно),
устанавливающим распределение земельных участков в данном
некоммерческом объединении; в п. 5 ст. 11.4 делается ссылка на проект
межевания территории; п. 11.5, 11.6, 11.7 вообще не содержат
документации, служащей основанием для выдела, объединения и
перераспределения земельных участков);
– перераспределение нескольких смежных земельных участков
(ст. 11.7) – это частный случай перераспределения земель, так как в
ходе этих землеустроительных действий, в особенности при
образовании земельных фондов различного целевого назначения,
перераспределении земельных участков на землях реорганизованных
или обанкротившихся сельскохозяйственных организаций и в
большинстве других случаев, перераспределяются не только смежные
(соседние, имеющие общую границу) земельные участки, но и те,
которые находятся в единой хозяйственно-экономической сфере;
– п. 5 ст. 11.9, п. 4 (абз. 2, п. 2, ст. 232 Бюджетного кодекса
Российской Федерации) ст. 3 рассматриваемого закона по непонятной
причине не содержат действия по объединению земельных участков,
36
перераспределению
земель,
порядок
возбуждения,
составления, утверждения и исполнения землеустроительных дел и др.
Оцениваемые действия по разделу, выделу, объединению и
перераспределению земельных участков не учитывают того, что
атрибутом и движущей силой развития экономики любого типа и
совершенствования земельных отношений, является земля в единстве ее
свойств: как основы жизни и деятельности человека, согласно которому
отношения по использованию и охране земли регулируются, исходя из
представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в
качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе и
пространственно-операционном базисе, используемом в качестве
главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве и
основы хозяйственной и иной деятельности на территории Российской
Федерации, и, одновременно, как о недвижимом имуществе, об
объекте прав собственности и иных прав на землю. Неслучайно, этот
принцип является первым в ст. 1 Земельного кодекса Российской
Федерации.
Исходя из этого, как подтверждает практика, в ходе проведения
землеустроительных работ действия по разделу, выделу, объединению и
перераспределению участков являются единичными, хотя и
многократно
повторимыми.
В
действительности
же
они
осуществляются в комплексе и одновременно. Так, например, выдел
доли или долей из земельного участка связан с его частичным
разделением, при этом одновременно могут решаться вопросы об
объединении части земельных долей, их комассации, то есть сведению к
одному месту в один массив, обмена равновеликими и неравновеликими
участками, перераспределения и оценки земель.
Мозаичное, последовательно-выборочное решение данной задачи
значительно усложнило бы процедуру и время проведения
землеустройства, постановки земельных участков на государственный
кадастровый учет и регистрации прав.
Кроме этого, в процессе осуществления вышеназванных
землеустроительных действий затрагиваются средства производства,
неразрывно связанные с землей, и различные объекты недвижимого
имущества, технологически взаимосвязанные с территорией (фермы,
полевые станы, хозяйственные дворы). К каждому участку необходимо
подвести дорогу, то есть обеспечить подъезд; в районах мелиорации
следует сохранить или обеспечить подачу или сброс воды, изменить
сеть магистральных, хозяйственных, групповых или участковых
каналов; в условиях проявления водной и ветровой эрозии почв нужно
перепроектировать комплекс противоэрозионных и природоохранных
37
мероприятий; с социальной точки зрения надо обеспечить занятость
населения или изменить систему расселения.
Более того, на землях сельскохозяйственного назначения
необоснованное предоставление и изъятие земель связано с нарушением
всех
пропорций
и
условий
организации
и
ведения
сельскохозяйственного производства. Так, сокращение кормовой базы
из-за изъятия земель приводит к ликвидации отрасли животноводства и
забою скота; разделение садов, виноградников, ягодников в итоге
влечет за собой сведение многолетних насаждений; нарушение
освоенных севооборотов влияет на продуктивность пашни, приводит к
ее выводу из сельскохозяйственного оборота и др. Все это хорошо
видно на примере итогов скоротечного земельного реформирования в
нашей стране, странах СНГ и Восточной Европы (Болгарии, Румынии,
Молдавии и др.).
Таким образом, образование или формирование земельных
участков – это очень сложная комплексная техническая, социальноэкономическая, экологическая и правовая задача, которая во всем мире
решается на основе проектов землеустройства. В данных проектах
проводятся сложные инженерные и экономические расчеты,
позволяющие увязать перераспределение земельных участков с
земельными и водными балансами территорий, размещением объектов
производственной и социальной инфраструктуры и расселением;
обосновать и оценить испрашиваемые размеры земельных участков и
скорректировать на этой основе производственные программы (бизнеспланы) организаций; наметить комплекс мероприятий по организации
рационального использования земель и их охране; рассчитать
потребность в трудовых, материальных и финансовых ресурсах,
установить источники финансирования и др.
В нашей стране, начиная с Земельного кодекса РСФСР (1922 г.),
предусматривалось осуществлять все действия по перераспределению
земель и переустройству территории только на основании проектов
землеустройства. При этом статьей 179 предписывалось производить
землеустроительные дела к следующим стадиям:
1) возбуждение землеустроительного дела;
2) подготовка
землеустроительного
дела,
составление
землеустроительного проекта и предъявление его участникам
землеустройства;
3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в
исполнение с установлением на месте пограничных межевых знаков;
4) составление и выдача сторонам землеустроительных документов.
38
За весь период, начиная с 1922 года, все земельные
преобразования осуществлялись только в порядке землеустройства и на
основе проектов землеустройства. К ним относились работы по
образованию и совершенствованию землепользований колхозов и
совхозов
в
ходе
коллективизации
сельского
хозяйства,
индустриализации и восстановления народного хозяйства СССР после
Великой Отечественной войны (1928-1953 гг.), землеустроительные
мероприятия в период освоения целинных и залежных земель (19541964 гг.), развития специализации на базе межхозяйственной
кооперации и агропромышленной интеграции (1965-1990 гг.),
проведения нового земельного реформирования.
Так, только за пять лет с 1954 по 1958 годы было разработано
12855 проектов межхозяйственного землеустройства, на основе которых
были образованы новые и упорядочены землепользования
существующих хозяйств, 28102 проектов внутрихозяйственного
землеустройства. Кроме этого, землеустроительными органами была
организована территория 25,7 млн. га пастбищ, 385 тыс. га садов и
виноградников, проведено почвенное обследование на площади
139 млн. га.10
Говоря о роли землеустройства в тот период, руководитель ЦК
КПСС Л.И. Брежнев в своей книге «Целина» писал: «В сельском
хозяйстве с нулевым циклом можно сравнить землеустроительные
работы, ибо землеустройство – это своего рода генеральный план,
которым определяется контур и характер хозяйства, расположение и
размер его полей, лугов, пастбищ, места для строительства усадеб,
источники водоснабжения и многое другое, очень важное для жизни и
производства»11.
Ежегодно, в период с 1976 по 1990 годы, разрабатывалось не
менее 10 тыс. проектов землеустройства, из них 1-2 тыс. проектов
межхозяйственного землеустройства (без учета проектов отвода
земельных участков), 2-3 тыс. проектов внутрихозяйственного
землеустройства, 5-7 тыс. рабочих (техно-рабочих) проектов на
осуществление мероприятий, связанных с использованием и охраной
земли.
Только за первые годы земельной реформы (1991-1996 гг.), в
Российской
Федерации
было
составлено
9256
проектов
межхозяйственного
землеустройства,
20,6
тыс.
проектов
Вехи российского землеустройства: Время, события, люди / Сост.: С.Н. Волков. –
М.: ГУЗ, 2000. – с. 159.
11
Брежнев Л.И. Целина. – М., 1978. – с.12-13.
10
39
перераспределения земель в реорганизуемых сельскохозяйственных
предприятиях, 5578 проектов внутрихозяйственного землеустройства и
3,8 тыс. рабочих землеустроительных проектов.
И только в 1930-1931 годах в стране с еще нестабильной
политической обстановкой для форсирования работ по коллективизации
был применен самый простейший вид землеустройства – землеуказания.
Землеуказания предназначались «… для быстрого оформления
землепользований вновь возникающих колхозов и совхозов»12 и
разрушения индивидуального крестьянского землепользования.
При землеуказаниях никаких топографо-геодезических съемок
местности и обследований не проводилось, а использовался плановокартографический материал прошлых лет. Границы землепользований
новых хозяйств устанавливались визуально и примерно описывались,
указывались также места посева сельскохозяйственных культур и
намечались севообороты.
Однако, уже в 1935-1937 годах в государстве был осуществлен
комплекс землеустроительных работ по закреплению земель точными
инструментальными методами и выдаче сельскохозяйственным артелям
государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей.
На основании Федерального закона от 13.05.2008 №66-ФЗ из
комплекса землеустроительных действий необоснованно исключено
территориальное (межхозяйственное) землеустройство, включающее в
себя работы по образованию новых и упорядочению существующих
объектов землеустройства и их межеванию. Постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года №501 было
признанным утратившим силу Постановление Правительства
Российской Федерации от 7 июня 2002 года №396 «Об утверждении
Положения о проведении территориального землеустройства».
Данный вид землеустройства заменен описанием местоположения
и (или) установлением на местности границ объектов землеустройства.
В соответствии с Федеральным законом от 13.05.2008 г. №66-ФЗ,
объектами землеустройства перестали также быть земельные участки и
их части.
Таким образом произошло законодательное разрушение
целостности
землеустроительных
действий
по
организации
рационального использования земель и их охране в системе управления
земельными
ресурсами
страны,
что
противоречит
теории
землеустройства,
отечественной
и
зарубежной
практике
Зырянов Н.Е., Афанасьев В.И. Землеуказания : Учеб. пособие. – М. – Л.: Сельхозгиз,
1931. – с. 25.
12
40
землеустроительного
обеспечения
развития
эффективного
землевладения и землепользования.
Специалистам в области управления земельными ресурсами
хорошо известно, что территориальное землеустройство, ранее
называемое межхозяйственным (см. ст. 122 Земельного кодекса РСФСР
от 01.07.1970 года и Основные положения землеустройства в СССР от
1991 года), служит связующим звеном между сквозным планированием
развития
землепользования
на
уровне
страны,
регионов,
муниципалитетов и устройством территорий конкретных землевладений
и землепользовании, находящихся в ведении (в собственности, в
пользовании) отдельных физических и юридических лиц.
Формирование территории любого земельного участка не
возможно рассматривать в отрыве от других, граничащих с ним
земельных участков, так как изменение местоположения, границ и
площадей того или иного землевладения или землепользования
автоматически затрагивает смежные земельные участки.
Это обусловливает необходимость проведения территориального
землеустройства.
При
этом
объектом
территориального
землеустройства
служит
всегда
группа
землевладений
и
землепользовании, в максимально упрощенном понимании, – это
система земельных участков при любом перераспределении земель.
Объектом территориального землеустройства может являться и
непосредственно земельный участок (землевладение, землепользование)
при разделении его на несколько частей, которые будут в дальнейшем
принадлежать различным собственникам.
Территориальному землеустройству соответствуют и свои виды
землеустроительной документации. Прежде всего, это проекты
территориального землеустройства. Необходимость их разработки
объясняется следующими причинами:
– с земельными участками связано размещение объектов и
линейных элементов производственной и социальной инфраструктуры
(дорог, линий электропередач, каналов, инженерных сооружений и др.),
поэтому любое изменение границ, площадей, конфигурации,
внутренней структуры и состава угодий землевладений и
землепользований влечет за собой необходимость корректировки
размещения существующих или проектирования новых инженерных
сетей и других объектов или элементов инфраструктуры, что
осуществляется только в процессе территориального землеустройства;
– все землевладения и землепользования размещаются на
территории, имеющей определенные ландшафтно-экологические
особенности и характеризующейся наличием соответствующих
41
природных или антропогенных процессов (водной эрозии, дефляции,
повышенной увлажненности или низкой водообеспеченности, селевой
опасности и т.п.), предотвращение или устранение которых путем
проектирования комплекса мелиоративных, противоэрозионных и
природоохранных мероприятий, возможно только по группе хозяйств
(земельных участков), расположенных на одном водосборе, овражнобалочной системе, в бассейне реки, что является областью
территориального землеустройства;
– в процессе перераспределения, предоставления и изъятия земель
затрагиваются не только количественные параметры земельных
участков (общая площадь земельного массива, площади, состав и
структура земельных угодий), но и их качественные характеристики,
меняющие оценку земель и требующие проведения комплекса
землеустроительных,
организационно-хозяйственных
или
экономических мер по равновеликому или неравновеликому обмену
участками или их частями, определения убытков, потерь, упущенной
выгоды, различных компенсационных платежей, что производится в
проектах территориального землеустройства;
– многие физические и юридические лица владеют земельными
участками, имеющими различные недостатки землевладения и
землепользования, такие, например, как: дальноземелье, чересполосица,
вклинивания, вкрапливания, мозаичное расположение, которые сильно
подрывают экономику хозяйств, затрудняют использование земель,
передвижение транспорта, что требует проведения территориального
землеустройства с комплексом проектных мер по устранению этих
недостатков;
– решаемые в проектах территориального землеустройства
вопросы образования новых и упорядочения существующих объектов
землеустройства позволяют с правовой, экономической и технической
точек зрения обосновать площадь и структуру угодий формируемого
землевладения или землепользования, обеспечить их соответствие
нормативным правовым документам, регулирующим минимальные и
предельные размеры земельных участков; выполнить природоохранные
требования, исключающие выделение земельных участков в
запрещенных зонах, охраняемых территориях; предотвратить изъятие
особо ценных сельскохозяйственных угодий, охраняемых лесных
массивов,
участков
природоохранного,
историко-культурного
назначения и др.;
– сами материалы проектов территориального землеустройства
служат исходными данными для осуществления земельного контроля и
контроля за проведением землеустройства, что позволяет в любое время
42
выявить нарушения при предоставлении и изъятии земельных участков
и определить ответственность за это виновных лиц;
– установленная во всех странах процедура разработки проектов
территориального землеустройства, включающая подготовительные
работы, составление, рассмотрение, утверждение проектов и их
перенесение в натуру (на местность), предусматривает проведение
государственной экспертизы землеустроительной документации,
согласование
проектных
решений
со
всеми
участниками
землеустройства, смежными и посторонними землевладельцами и
землепользователями, что исключает в последующем возможность
возникновения многочисленных земельных споров и судебных
разбирательств.
Образование правового вакуума в сфере территориального
землеустройства, и прежде всего, на землях сельскохозяйственного
назначения, еще более затруднит, сделает социально-несправедливым и
необоснованным оформление землеустроительных дел по:
– предоставлению и отводам земельных участков;
– образованию новых и упорядочению существующих объектов
землеустройства при приватизации и перераспределении земельных
участков;
– разграничению государственной собственности на землю;
– обороту земель сельскохозяйственного назначения;
– постановке
земельных
участков
на
государственный
кадастровый учет и регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним;
– перераспределению
сельскохозяйственных
угодий,
используемых сельскохозяйственными организациями и (или)
находящимися в общей долевой собственности;
– осуществлению мероприятий по охране земель;
– межеванию объектов землеустройства.
Учитывая, что на основе проектов территориального
землеустройства устанавливались межевые знаки на поворотных точках
границ землевладений и выдавались документы, удостоверяющие право
на земельные участки, устои частной земельной собственности и
гарантии государства по ее охране при отсутствии данного вида
землеустроительных работ, будут нарушены.
Игнорирование объективных экономических закономерностей
развития агропромышленного комплекса, учитывающих триединую
роль земли как природного ресурса, главного средства производства в
сельском хозяйстве и объекта социально-экономических отношений, а
также значение землеустройства в экономике любого государства,
43
привело к невозможности использования Федерального закона от
14.07.2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» и хаосу в земельных отношениях на селе. Именно поэтому,
в январе 2010 года Государственная Дума рассматривала проект
Федерального закона №130822-5 «О внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
части
совершенствования
оборота
земель
сельскохозяйственного
назначения».
Земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначения
так и не закончена, а для ее реализации нужно провести большие
объемы землеустроительных работ.
На землях сельскохозяйственного назначения не проведена
инвентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйственных
предприятий не осуществлено разграничение земель, используемых
сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном
праве, в связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет
и не зарегистрированы; земельные участки фонда перераспределения не
выделены в натуре; не проведены землеустроительные работы по
передаче
в
собственность
или
пользование
(аренду)
сельскохозяйственным
организациям
или
гражданам
несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками
продуктивных земель в границах земельных участков, предоставленных
им в собственность, а также земельных участков, занятых
принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями и
сооружениями и др.
Это приводит к тому, что:
– не созданы организационно-территориальные условия для
развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного
рыночного оборота;
– использование большей части земель сельскохозяйственного
назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются
незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор
не знают точных границ своих земельных участков;
– имеет место обезличка в использовании бывших «колхозных»
лесов, находящихся в категории земель сельскохозяйственного
назначения, их незаконное изъятие и перевод в другие категории
земель;
– происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной
инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и
снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного
и лесохозяйственного назначения.
44
В данной ситуации село недополучает инвестиции ввиду
отсутствия нормальной земельной собственности и ипотеки, а
государство несет потери за счет снижения общей суммы бюджетных
поступлений от регистрации сделок с земельными долями и другими
земельными участками; от реализации земельных участков на торгах; от
уменьшения госпошлин, взимаемых за юридически значимые действия
по сделкам с землёй и др. Отложенный экономический ущерб и
упущенную экономическую выгоду из-за отсутствия землеустройства
на землях сельскохозяйственного назначения государство имеет за счёт
неэффективного использования земель и их деградации, разрушения
сельскохозяйственного производства и инфраструктуры, установления
организационно-территориальных и земельно-правовых барьеров,
препятствующих нормальной инвестиционной политике, ипотеке и
обороту земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно наших расчётов, общую сумму бюджетных поступлений
за счёт осуществления юридически значимых действий по сделкам с
землёй
и
гербовых
сборов
при
проведении
комплекса
землеустроительных работ, можно увеличить не менее чем в 8-10 раз,
что окупит все затраты государства на землеустройство.
На территории сельскохозяйственных организаций в период
земельной реформы (1991-2009 годы) появилось значительное число
посторонних землевладельцев и землепользователей.
Например, если в 1991 году в среднем на одно
сельскохозяйственное предприятие России приходилось 8 посторонних
землепользований, расположенных на его территории, то в 2009 году
это число, включая владельцев земельных долей, достигло 469. В ряде
хозяйств число земельных собственников доходит до 2-3 тысяч и более,
что делает невозможным эффективное использование земель. Кроме
того, более 500 тыс. собственников земельных долей потеряло право на
них, внеся доли в уставной капитал сельскохозяйственных организаций,
которые впоследствии обанкротились.13
Кроме того, в границах сельскохозяйственных предприятий, в
особенности в густонаселенных районах, появились большие площади
земель, требующие особого режима и условий использования. Это
водоохранные зоны и прибрежные полосы, защитные и охранные зоны
вдоль автомагистралей и железных дорог, трубопроводов, линий
электропередачи, связи, санитарно-защитные зоны, загрязненные и
эродированные территории, ценные и особо ценные угодья, земли
Фомкин И.В. Экономические основы государственного регулирования проведения
землеустройства. – Дисс. канд. экон. наук. – М., 1997. – 190 с.
13
45
природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения
и др. В зависимости от района расположения сельскохозяйственных
предприятий доля таких земель достигает от 15 до 60% их площади и
более.
По землям сельскохозяйственного назначения и лесного фонда
проходят автомобильные дороги, общей протяженностью 922 тыс. км;
железные дороги - 139,1 тыс. км; магистральные трубопроводы - 217
тыс. км; линии электропередач - 2,7 млн. км, имеющие придорожные
полосы и охранные зоны общей площадью 32,0 млн. га; (8% от площади
земель сельскохозяйственного назначения). На этих площадях
использование сельскохозяйственных угодий ограничено. В странах
Европейского Союза, например, фермеры получают компенсации за
причиняемые им неудобства. Следуя современной правовой практике
регулирования земельных отношений при использовании земель
сельскохозяйственного назначения, очевидно, что аналогичные
компенсации в виде платы за ограничения землепользования
(обременения,
сервитуты)
должны
получать
и
российские
землевладельцы. Это требует внесения соответствующих дополнений и
изменений в отечественное земельное законодательство.
Анализ показывает, что наилучших экономических результатов
добиваются, как правило, те сельскохозяйственные предприятия,
которые не подвергаются без необходимости существенной
реорганизации и перестройке, так как в этот период разрушается старое
хозяйство, требуется время для построения нового, отладки и
налаживания связей, формирования инфраструктуры. Поэтому даже для
выхода на экономические результаты, предшествующие реорганизации,
необходимы значительные средства и усилия. То есть для ведения
стабильного и эффективного хозяйства необходимо устойчивое
землепользование в смысле сохранения его площадей, границ,
внутренней территориальной организации и структуры.
Переход же на новые типы хозяйствования и землепользования
должен осуществляться при тщательном экономическом обосновании,
поэтапно, без нанесения ущерба экономике сельскохозяйственного
предприятия. Причем основанием для этого должна служить
землеустроительная документация, разрабатываемая в соответствии с
законодательством о регулировании отношений при проведении
землеустройства сельских территорий.
При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 12.05.2008 г. №724 «Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
Минсельхозу России были переданы функции преобразуемого Мин46
экономразвития России по выработке и реализации государственной
политики в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель
сельскохозяйственного
назначения)
и
по
государственному
мониторингу таких земель, в целях повышения эффективности и
наведения порядка в сельскохозяйственном землевладении и
землепользовании.
47
Глава II Совершенствование правового и технического
регулирования отношений при проведении землеустройства
сельских территорий
2.1. Общие требования
В условиях мирового продовольственного, энергетического,
финансового кризиса роль земельных ресурсов, как движущей силы
развития земельно-имущественного комплекса, и сельского хозяйства, –
как важнейшей отрасли экономики государства, существенным образом
повышаются.
Вместе с тем, по расчетам ученых, земельно-ресурсный потенциал
сельского хозяйства России в настоящее время по сравнению с 1990
годом, годом начала земельной реформы, снизился более чем на 30%.
Так кадастровая стоимость земель сельскохозяйственного назначения
уменьшилась на 6,96 трлн. руб., а объем недополученной продукции
сельского хозяйства составил 43,5% или 927,89 млрд. руб. по причине
ухудшения использования земель сельскохозяйственного назначения.14
Так, за 1990-2009 годы посевные площади в стране сократились на
40,8 млн. га, площади фактически орошаемых земель и земель с
действующей осушительной сетью уменьшились на 11,54 млн. га,
площади сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями
(водной эрозией, дефляцией, различными видами деградации)
увеличились на 23,52 млн. га. За 1990-2009 годы за счет перевода в
другие категории земельного фонда из сельскохозяйственного оборота
было выведено 16,6 млн. га, а кустарником и мелколесьем заросло не
менее 3,14 млн. га пашни. Фактически не осуществляются мероприятия
по окультуриванию и повышению плодородия почв.
Основной причиной такого положения является уход государства
из сферы управления земельными ресурсами страны и разрушение
механизма или системы землеустройства, как основы развития,
регулирования и улучшения земельной собственности.
Так, даже в «Обзоре управления земельными ресурсами в
Российской Федерации», подготовленном Рабочей группой по
управлению земельными ресурсами Европейской Экономической
Комиссии Организации Объединенных Наций в 2003 году, было
отмечено, что в России: "…не эффективно организовано
Скубиев С.И. Эффективность землеустроительного обеспечения управления
землями сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. Автореф. дисс.
к.э.н. – М.: ГУЗ, 2009. – с. 12-14.
14
48
землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных
функций и методов реализации", а также, что "…землеустройство
сельскохозяйственных земель не являлось приоритетной задачей
программы по земельной реформе, что привело к потере миллионов
гектаров обрабатываемых земель…", и "… для стимулирования рынка
земель
сельскохозяйственного
назначения
необходима
правительственная поддержка в проведении землеустройства".15
За годы земельной реформы была ликвидирована государственная
землеустроительная служба страны. За последние 18 лет функция
землеустройства и полномочия по его проведению передавались от
одного министерства (ведомства) другому 14 раз.
Для сравнения, в царской России первое землеустроительное
ведомство – Поместный приказ, просуществовал более 150 лет, с 1550
по 1702 годы, а последнее землеустроительное ведомство, – Межевая
Канцелярия, проработала также более 150 лет, с 1765 по 1917 годы.
Государственная присяжная земельная служба США действует с 1812
года, управляя государственными землями. Высокую эффективность
доказали Национальные земельные службы Швеции, Финляндии,
Национальная топографическая (землемерная) служба Великобритании.
В Австралии в штате Новый Южный Уэльс имеется даже должность
Главного землемера штата (Surveyor General).
В современной России основные задачи и функции, связанные с
управлением земельными ресурсами и объектами недвижимости, а
также организацией рационального использования земель и их охраны,
выполняют 6 федеральных министерств и 11 ведомств (агентств и
служб). Как известно, "у семи нянек – дитя без глаза".
Отечественный и зарубежный опыт управления земельными
ресурсами показывает, что без четко налаженной системы правового,
экономического и технического регулирования отношений при
проведении землеустройства сельских территорий не
возможно
организовать рациональное использование и охрану этих земель. При
этом в условиях рынка государственное воздействие на земельный
строй должно не только не уменьшаться, а наоборот, усиливаться.
В противном случае возникают не только экономические, но и
социальные, и даже политические потрясения. Например, вследствие
нарушения землеустроительного процесса (процедуры землеустройства)
увеличивается число земельных споров и судебных разбирательств.
Материалы третьей сессии Рабочей группы по управлению земельными ресурсами
(WPLA). Комитет по населенным пунктам Европейской экономической комиссии
Экономического и социального совета ООН. – 64 сессия. – Женева, 17-18 ноября
2003 г. (пункт 4”Б” предварительной повестки дня. – с.17).
15
49
Так, за последние годы число письменных обращений граждан по
земельным спорам в территориальные управления Роснедвижимости
(Росземкадастра, Росреестра) постоянно растет. Если в 2002 году число
таких обращений составляло 186 тыс., в 2004 году – 370 тыс., то в 2008
году – более 524 тыс. Если в 2004 году специалисты территориальных
управлений «Роснедвижимости» приняли примерно 1 млн. граждан,
пытающихся разрешить свои земельные вопросы, то в 2008 году число
таких посетителей увеличилось почти в 2 раза. Хорошо известны также
знаковые земельные споры жителей поселков «Речник» и «Сокол» с
Правительством г. Москвы и др.
Руководители территориальных управлений и отделов данного
ведомства значительную часть своего рабочего времени вынуждены
проводить в судах, разбирая землеустроительные вопросы. В 2004 году,
например, они закончили судебные дела по 18 199 земельным спорам,
из которых 13 819 дел (75,9%) касались прав на землю. В 2008 году
число судебных дел по земельным спорам, в которых участвовали
представители территориальных органов Роснедвижимости, было на
35,6% больше, чем в 2004 году.
В судах появились новые дела по вопросам государственного
кадастрового учета и государственной кадастровой оценки земель.
Только в 2008 году по вопросам кадастровой оценки земель в судах
Российской Федерации рассматривалось 343 иска16.
В ходе осуществления частичного земельного контроля
работниками территориальных органов Роснедвижимости в 2008 году
было выявлено 62 111 нарушений земельного законодательства,
связанных
с
самовольным
занятием
земельных
участков,
использованием их без правоустанавливающих документов и
документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности
на площади 5,07 млн. га.17 В 2004 году было 55 тыс. таких случаев.
Всего в 2008 году было выявлено более 100 тыс. нарушений земельного
законодательства на площади 7,2 млн. га.
В этой связи работники законодательных и исполнительных
органов государственной власти Российской Федерации, совместно с
учеными и общественными деятелями должны в самое ближайшее
время объединить усилия по созданию в стране целостной системы
земельного законодательства и, прежде всего, связанного с правовым
Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в
Российской Федерации в 2008 году». – М.: Роснедвижимость, 2009. – с.250.
17
Там же, с.145.
16
50
регулированием отношений при проведении землеустройства сельских
территорий.
Большое значение в совершенствовании законодательства о
землеустройстве должны иметь предложения созданного при
Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации Совета по
организации рационального использования и мониторингу земель
сельскохозяйственного назначения (приказ от 30 октября 2009 года
№30), ученых отделения экономики и земельных отношений
Россельхозакадемии,
Государственного
университета
по
землеустройству, членов и специалистов Российского Земельного
Союза, а также Союза комплексного проектирования и землеустройства
сельских территорий.
Совершенствование законодательства о землеустройстве должно
исходить из государственной политики использования земельных
ресурсов Российской Федерации.
В ходе своего выступления на заседании Совета Безопасности
Российской Федерации 4 декабря 2009 года, посвященном
рассмотрению Доктрины продовольственной безопасности, Президент
Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев поручил
Правительству
Российской
Федерации
разработать
«Основы
государственной политики использования земельных ресурсов России».
Особое внимание Д.А. Медведев обратил на необходимость
совершенствования законодательной базы в сфере земельных
отношений, создающей, по его мнению, в настоящее время
благоприятную почву для многочисленных правонарушений, прежде
всего, в использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Практика формирования государственной земельной политики и
ее законодательного утверждения давно известна в зарубежных странах.
Например, в Европейском Союзе имеются «Директивы по
установлению европейских зон роста», включая зоны: потребления,
экономического развития, экономического риска и другие, на основании
которых планируется развитие землевладения и землепользования,
производственной и социальной инфраструктуры территории.
Во Франции действуют «Национальные директивы в области
землепользования», устанавливающие приоритеты государственной
земельной политики на определенную перспективу.
В Японии на основании Закона о национальном планировании
использования
земли
разрабатывают
Национальный
план
использования земли, который определяет долгосрочную перспективу
развития землепользования, устанавливает рамки использования земель
в различных отраслях и в природоохранных целях, служит
51
руководящим документом при составлении планов использования
земель на уровне префектур и муниципалитетов.
В США действует Федеральный Модельный закон о развитии
землепользования, устанавливающий основы земельной политики и ее
осуществления в различных штатах18.
Совершенствование
законодательства
о
регулировании
отношений при проведении землеустройства также основывается на
возвращении землеустройству статуса государственного мероприятия
при его осуществлении на землях, находящихся в государственной
собственности. Это объясняется тем, что на 1 января 2009 года
1 576,88 млн. га земель Российской Федерации (92,2%) находились в
государственной и муниципальной собственности, причем 293,75 млн.
га из них уже разграничено и относится к федеральной собственности.
А единого исполнительного органа государственной власти по
управлению земельными ресурсами в стране нет, за 1991-2009 годы
землеустройство потеряло также статус государственного мероприятия
и не финансируется из госбюджета.
В США управление государственными землями находится в
ведение Федерального Бюро Землеустройства (Bureau of Land
Management), являющего подразделением Федерального Департамента
(министерства) внутренних дел.
Это Бюро имеет территориальные органы, оно учитывает и
организует рациональное использование и охрану 262 млн. акров
государственных земель (1 акр = 0,04047 га); владеет правами на
разработку недр на площади 300 млн. акров; поддерживает легальный
статус для 331 млн. акров заповедников, созданных на государственных
землях, таких, как национальные парки, заказники, заповедные леса;
обеспечивает управление минеральными ресурсами и кадастровую
съемку для 56 млн. акров индейских земель. Всего в ведении Бюро
имеется примерно 384,1 млн. га земель.
Бюро землеустройства (BLM) было учреждено в 1946 году и
объединило главный земельный офис, созданный в 1812 году при
Министерстве финансов, и Пастбищную службу, функционирующую с
1934 года. Учрежденная BLM Программа кадастровой съемки включает
в себя документальную регистрацию и определение официальных
границ земель общей площадью более 700 млн. акров. Современные
межевые знаки BLM, устанавливаемые на поворотных точках границ
Волков С.Н. Землеустройство. Т. 7. Землеустройство за рубежом. – М.: КолосС,
2005. – 408 с.: ил.
18
52
государственных земель, снабжены надписью «Unlawful to disturb» –
«Трогать запрещено законом».
В структуру Бюро землеустройства входит 12 отделений штатов,
58 отделений графств и 140 местных отделений. Всего в системе
работает около 10 тыс. человек.
Основные функции бюро:
- ведение земельных информационных систем;
- проведение кадастровых съемок;
- ведение земельных архивов 31 штата;
- подготовка конкретных планов регионального развития;
- проведение земельных съемок и землеустройства;
- выпуск лицензий и других разрешений на использование земель
и полезных ископаемых;
- инспектирование правильности использования выданных
лицензий и разрешений;
- проектирование и строительство дорог, других коммуникаций и
зданий;
- мониторинг ресурсов;
- продажа федеральных земель и покупка земель в федеральную
собственность.
Указанные функции выполняют специалисты и эксперты бюро на
местах и координируют с другими органами государственной власти
соответствующих уровней (федерация, штат, графство).
Работа бюро по землеустройству – один из источников денежных
поступлений в федеральный бюджет (около 800 млн. долл. ежегодно).
Главные статьи дохода – продажа древесины и общественных земель,
сдача в аренду пастбищ, а также дорог для проезда к собственности,
продажа разрешений на разработку полезных ископаемых,
предоставление услуг (обучение кадров, проведение исследований,
оценка проектов, проведение закупок).
Бюро землеустройства поддерживает архив свидетельств о
собственности на земли, ранее находившиеся в общественной
собственности.
В архиве нет данных по штатам, составляющим 13
первоначальных колоний, земли которых никогда не были
собственностью федерального правительства. Информация по этой
территории находится в архивах соответствующего штата.
В Российской Федерации в целях упорядочения системы
управления земельными ресурсами, в особенности в сельской
местности,
необходимо
передать
функцию
по
оказанию
государственных услуг в сфере землеустройства от Федеральной
53
службы государственной регистрации, кадастра и картографии
(Росреестра) Министерству сельского хозяйства Российской Федерации,
законодательно обеспечив это действие.
Это объясняется тем, что в целях организации рационального
использования и мониторинга земель сельскохозяйственного
назначения, в том числе земель, находящихся в государственной
собственности, а также реализации Указа Президента Российской
Федерации от 12 мая 2008 года №724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» выработка и реализация
государственной политики и нормативно-правовое регулирование в
сфере земельных отношений (в части использования земель
сельскохозяйственного назначения и государственного мониторинга
таких земель) находятся в сфере деятельности Минсельхоза России.
Если считать, что в ведении Минсельхоза имеется 402,3 млн. га
земель сельскохозяйственного назначения и 1106,5 млн. га земель
лесного фонда, всего 1508,8 млн. га (88,2% от общей площади
Российской Федерации), из которых 1379,9 млн. га (91,4%) относится к
государственной и муниципальной собственности, то целесообразность
решения данной задачи очевидна.
В этой связи необходима разработка нормативного правового и
технического обеспечения регулирования отношений по проведению
землеустройства сельских территорий и управлению землями
сельскохозяйственного назначения.
В связи с этим во исполнение Федерального закона от 18.06.2001
г. №78-ФЗ «О землеустройстве» и Указа Президента Российской
Федерации от 12.05.2008 г. №724 в целях осуществления полномочий
по государственному регулированию проведения землеустройства
необходимо:
– принять меры по координации деятельности федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
при планировании развития землепользования и землеустройства на
землях сельскохозяйственного назначения:
– инициировать и обеспечить разработку, согласование и
реализацию Генеральной схемы землеустройства территории
Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов
Российской
Федерации,
включающих
зонирование
сельских
территорий, а также установление режимов и правил землепользования,
ограничений и обременений, выполнение которых будет способствовать
устойчивому развитию сельской местности, охране и рациональному
использованию продуктивных земель;
54
– организовать и осуществить контроль за проведением
землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения с
использованием инспекционных функций и данных государственного
мониторинга этих земель;
– обеспечить
законодательное
сопровождение
проведения
природно-сельскохозяйственного районирования земель Российской
Федерации и использование его материалов для защиты земель
сельскохозяйственного назначении от необоснованного изъятия и
повышения эффективности сельскохозяйственного землепользования.
Совершенствование правового регулирования отношений,
разработка новой или корректировка существующей методической и
технической документации при проведении землеустройства сельских
территорий должны исходить из задач по формированию и
последовательному проведению активной государственной политики в
сфере организации рационального использования и охраны земель в
сельской местности и землеустроительному обеспечению по реализации
этих задач. При этом государством должны быть определены основные
направления и приоритеты в области землеустройства сельских
территорий, которые будут сориентированы на повышение
эффективности использования земли, создание условий для увеличения
социального, инвестиционного и производительного потенциала земли,
превращения её в мощный самостоятельный фактор экономического
роста.
Совершенствование нормативных правовых актов, методических
и технических документов в части упорядочения правового
регулирования отношений при проведении землеустройства сельских
территорий и внедрение современных технических регламентов,
условий и требований при осуществлении отдельных видов
землеустроительных работ должны обеспечить:
– упорядочение и углубление земельных преобразований в
сельском хозяйстве, усиление роли земли как главного средства
производства для всего агропромышленного комплекса и незаменимого
природного ресурса;
– полное, эффективное и экономически безопасное использование
всех земель сельскохозяйственного назначения, в том числе способами,
обеспечивающими их сохранность и исключающих проявление
негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности на
землю;
– создание
организационно-территориальных
условий
для
развития
различных
отраслей
сельского
хозяйства,
форм
хозяйствования на земле, консолидации земельных участков;
55
– исключение случаев использования особо ценных продуктивных
угодий для целей, не связанных с сельскохозяйственным
производством,
а
также
для
предотвращения
выбытия
сельскохозяйственных угодий из оборота;
– сохранение и воспроизводство плодородия почв, создание
устойчивых
агроландшафтов,
рациональное
использование
сельскохозяйственных угодий, способствующих росту производства
сельскохозяйственной продукции, снижению её себестоимости, для
укрепления продовольственной безопасности страны;
– улучшение и восстановление мелиоративно-неустроенных,
нарушенных и деградированных земель, приведение их в состояние,
пригодное для использования в сельскохозяйственном производстве;
– переход на сельских территориях преимущественно к
экономическим методам управления земельными ресурсами, внедрение
в практику законодательно установленных методов экономического
стимулирования использования земель и их охраны;
– приоритет сельскохозяйственного землепользования перед
другими
видами
использования
земель,
охрану
земель
сельскохозяйственного назначения от необоснованного изъятия для
иных целей;
– разработку юридически правомочной землеустроительной
документации, позволяющей правообладателям земельных участков
иметь определенные границы своих прав, их признание и защиту со
стороны государства, а также обоснованные ограничения и
обременения (сервитуты);
– принятие таких решений в проектах землеустройства, которые
обеспечили бы максимальную отдачу вложенного капитала и снижение
до минимума риска потери вложенных средств за счет изменения
рыночной ситуации;
– упорядочение
оборота
земель
сельскохозяйственного
назначения, включая залог земельных участков, социальносправедливое
налогообложение
земель
сельскохозяйственного
назначения и уточнение налогооблагаемой базы;
– уточнение функций и полномочий Минсельхоза России в сфере
землеустройства сельских территорий, контроль за использованием и
охраной земель сельскохозяйственного назначения, упорядочение
взаимоотношений по данным вопросам с другими органами
исполнительной власти;
– строжайшее соблюдение законодательства об обязательности
проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного
назначения; при проведении землеустройства сельских территорий;
56
выполнение технических условий и требований, обеспечивающих
гарантии
прав
собственников
земли,
землевладельцев
и
землепользователей, рациональное использование и охрану земель,
сохранность особо ценных продуктивных сельскохозяйственных
угодий;
– государственную поддержку развития научно-технического
прогресса
при
землеустройстве
сельских
территорий,
совершенствование научных основ, методов и технологий выполнения
комплекса землеустроительных работ;
– регулирование рынка землеустроительных услуг при проведении
землеустройства сельских территорий, в том числе путем
саморегулирования;
– совершенствование
финансового
механизма
проведения
землеустройства сельских территорий;
– усиление контроля за проведением землеустройства сельских
территорий, осуществлением землеустроительных мероприятий,
обязательным
проведением
государственной
экспертизы
землеустроительной документации;
– информационное обеспечение проведения землеустройства
сельских территорий в системе Минсельхоза России;
– установление приоритетных направлений в развитии отдельных
видов землеустроительных работ и порядка их проведения.
Перечисленные направления по совершенствованию правового
регулирования отношений при проведении землеустройства и
внедрению
более
эффективных
технологий
выполнения
землеустроительных работ отличаются масштабностью, сложностью и
многообразием, что требует разработки предложений по всему
комплексу землеустроительных действий, взаимоувязанных по
конкретным
целям,
задачам,
исполнителям,
источникам
финансирования. Виды, объёмы и содержание землеустроительных
работ при этом зависят от потребности органов государственной власти
и органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан,
других заказчиков землеустроительной документации, занимающихся
сельскохозяйственным
и
иным
производством
на
землях
сельскохозяйственного
назначения,
а
также
от
наличия
инвестиционного, ресурсного, кадрового и иного потенциала.
Чтобы обеспечить комплексное и научно-обоснованное решение
всех законодательных проблем, целесообразно разработать «Концепцию
совершенствования правового и технического регулирования
отношений при проведении землеустройства сельских территорий»,
которая позволила бы в дальнейшем в плановом порядке проводить
57
нормативное
правовое,
научно-техническое
и
методическое
сопровождение проведения землеустройства в сельской местности.
В Концепции, в первую очередь, должны быть даны основные
направления развития землеустройства и отдельных видов
землеустроительных работ. На этой основе следует разработать
конкретные предложения по совершенствованию нормативных
правовых актов, методических и технических документов в сфере
землеустройства сельских территорий.
Совершенствование нормативной правовой базы регулирования
отношений при проведении землеустройства сельских территорий
требует также решения вопросов развития нормативной правовой базы
регулирования земельных отношений в сфере экономики страны,
сельского хозяйства и использования земель сельскохозяйственного
назначения в целом.
При разработке предложений по совершенствованию правового
регулирования, разработке новых или корректировке существующих
методических
и
технических
документов
при
проведении
землеустройства сельских территорий необходимо руководствоваться:
– Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О
техническом регулировании»;
– Федеральным законом от 26 июня 2008 г. №102-ФЗ «Об
обеспечении единства измерений»;
– Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации, утвержденными приказом Минюста
России от 4 мая 2007 г. №88;
– Положением о составе разделов проектной документации и
требованиях по их содержанию, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. №87.
2.2. Совершенствование правового регулирования отношений при
проведении землеустройства сельских территорий
Учитывая то, что на Минсельхоз России Постановлением
Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. №450,
утверждающим «Положение о Министерстве сельского хозяйства
Российской Федерации», возложена функция по выработке и
реализации государственной политики и нормативному правовому
регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся
земель сельскохозяйственного назначения), в первую очередь
необходимо обеспечить внесение в действующий Федеральный закон от
58
24.07.2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» и Федеральный закон от 29.12.2006 г. №264-ФЗ «О
развитии сельского хозяйства» ряд дополнений и изменений по:
– законодательному закреплению ведущей роли государства по
управлению земельными ресурсами в сфере сельского хозяйства, в том
числе ведущей роли Минсельхоза России по управлению землями
сельскохозяйственного назначения;
– установлению
основных
направлений
и
приоритетов
государственной политики в области земельных отношений и в сфере
землеустройства
сельских
территорий,
усилению
значения
землеустройства в организации рационального использования земель и
их охраны;
– обеспечению перехода преимущественно к экономическим
методам управления землями сельскохозяйственного назначения и
экологизации
землепользования,
повышению
экономической
эффективности использования сельскохозяйственных угодий на основе
внедрения современных методов и технологий в отраслях сельского
хозяйства, а также внедрению в практику регулирования земельных
отношений законодательно установленных методов экономического
стимулирования использования земель;
– улучшению порядка реализации прав на земельные доли,
обеспечению консолидации земельных участков, сосредоточению их у
эффективно хозяйствующих субъектов, конкретизации отдельных
положений в части рыночного оборота сельскохозяйственных земель;
(в этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и
принятии закона «Об упорядочении реализации прав на земельные доли
и о порядке выделения земельных участков на местности в счет
земельных долей)
– установлению порядка, регулирующего вопросы распоряжения
земельными участками, занятыми объектами недвижимости на
территориях сельскохозяйственных организаций, в том числе под
внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, зданиями и
сооружениями
общего
пользования,
древесно-кустарниковой
растительностью и лесом, местными мелиоративными системами и
иным имуществом общего пользования, включая земельные участки,
которые совместно с расположенным на них недвижимым имуществом,
являются фактически бесхозными;
– обеспечению
экологической
сбалансированности
сельскохозяйственного
землепользования,
предусматривающей
внедрение механизма управления охраной земель и регулирования
плодородия почв на федеральном и региональном уровнях
59
(установлению принципов нормирования плодородия почв и учета
показателей оценки их состояния, определению нормативов предельно
допустимых концентраций вредных веществ, в том числе
биологических веществ, уточнению порядка финансирования работ по
сохранению и воспроизводству плодородия почв из различных
источников);
– урегулированию положений по предоставлению земельноипотечных
кредитов,
особенностям
договоров
об
ипотеке
сельскохозяйственных земель;
– улучшению территориальных условий землевладений и
землепользований, а также функционирования хозяйствующих
субъектов путем оптимизации и устранения нерациональных размеров
земельных участков, чересполосицы, дальноземелья, изломанности
границ и других недостатков их расположения; совершенствованию
организационно-правовых форм хозяйств, упорядочению их правового
статуса.
В связи с этим необходимо предусмотреть в законодательстве
проведение работ по консолидации земельных участков и
совершенствованию (упорядочению) системы землевладений и
землепользований.
При этом следует законодательно установить, что разработка
комплекса взаимоувязанных и сбалансированных мероприятий по
использованию и охране земель, повышению плодородия почв,
формированию экологически стабильных агроландшафтов, внедрению
эколого-ландшафтной системы земледелия, применению оптимального
комплекса мероприятий по охране земель с наиболее экономным и
адаптированным к ландшафту расходованием ресурсов осуществляется
через разработку соответствующих схем и проектов землеустройства.
С целью обеспечения выполнения законодательно установленных
принципов приоритета охраны земли как важнейшего средства
производства в сельском хозяйстве, приоритета сохранения особо
ценных
земель,
в
том
числе
ценных
продуктивных
сельскохозяйственных угодий и предотвращения случаев их нецелевого
использования, необходимо ввести в Федеральный закон от
21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую» следующие изменения: конкретизировать
основания перевода сельскохозяйственных земель в другие категории, в
том числе и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий,
с обязательной разработкой вариантов, обеспечивающих минимизацию
изъятия этих земель, в случае возникновения необходимости изъятия
земель для целей, установленных соответствующим законодательством.
60
При совершенствовании Федерального закона от 18.06.2001 г.
№78-ФЗ «О землеустройстве» необходимо дополнить его положениями:
– о регулировании землеустроительной деятельности, включая
положения об управлении землеустройством и функциях федеральных
отраслевых Министерств и ведомств, на которые возлагается
проведение землеустройства;
– об участниках отношений, возникающих при проведении
землеустройства, их взаимоотношениях и обязанностях;
– об инвестициях и финансировании работ по землеустройству,
увязав
данный
вопрос
с
проведением
работ,
имеющих
общегосударственное значение (по инициативе и за счет государства) и
проводимых за счет юридических лиц и граждан (по инициативе и счет
средств хозяйствующих субъектов).
При этом в закон необходимо ввести понятия о землеустройстве,
как имеющем общегосударственное значение (по инициативе и за счет
государства), так имеющем и инициативное значение (по инициативе и
за счет хозяйствующих субъектов).
Землеустроительные работы, имеющие общегосударственное
значение, должны включать:
– создание планово-картографической основы;
– проведение почвенных, геоботанических и иных обследований и
изысканий;
– планирование и организацию рационального использования и
охраны земель на федеральном, региональном и местном уровнях.
В соответствии с этим в качестве источников финансирования
землеустройства сельских территорий должны выступать средства
федерального бюджета, средства субъектов Российской Федерации,
средства муниципальных образований, средства физических лиц и
граждан, прочие источники, в том числе с указанием перечня
землеустроительных работ, по которым возможен принцип
софинансирования.
В законе «О землеустройстве» целесообразно также рассмотреть
следующие вопросы:
– об установлении определенного процента отчислений от платы
за землю на землеустроительные работы общегосударственного
значения, а также на экономическое стимулирование проведения
землеустроительных работ хозяйствующими субъектами и на
повышение заинтересованности в сохранении и восстановлении
плодородия почв, в защите земель от негативных воздействий;
– о разграничении градостроительной и землеустроительной
деятельности в части составления схем территориального планирования
61
и схем землеустройства различного административно-территориального
уровня;
– об усилении требований по обоснованию землеустроительной
документации в правовом, экономическом, экологическом, социальном
и техническом отношениях;
– об ужесточении требований об обязательности исполнения
правообладателями земельных участков мероприятий, намеченных в
утвержденной землеустроительной документации, а также об усилении
контроля за проведением землеустройства;
– о введении в состав работ по изучению состояния земель на
уровне муниципального образования картирования публичных и
частных сервитутов, ограничений в использовании земель, а также
земель, ограниченных в обороте (при этом следует установить, что
порядок проведения указанных работ, а также порядок демаркации
границ участков (частей участков) и отражения полученных данных в
документах по регистрации прав на земельные участки, определяется
соответствующим Положением, утверждаемом Правительством
Российской Федерации);
– о создании
саморегулируемых
организаций
в
области
землеустройства, осуществляющих комплекс работ по землеустройству,
в том числе по изучению состояния земель, их инвентаризации,
планированию и организации рационального использования земель и их
охраны, внутрихозяйственному землеустройству и разработке рабочих
проектов по охране земель, повышению и сохранению плодородия
почв.
В связи с расширением оборота земель, необходимостью
определения достоверной информации о налогооблагаемой базе и
стоимости земельных участков все большее значение приобретают
работы по установлению границ с необходимой точностью и
закреплением на местности, что дает возможность правообладателям
земельных участков реализовывать и защищать свои права. Учитывая
это, в законе необходимо восстановить требование о закреплении
границ земельных участков межевыми знаками с определением их
координат.
При этом описание границ допустимо лишь в случаях их
совмещения с границами естественных рубежей, водных, линейных
объектов, чётко опознающихся на местности, а также в местах с
ограниченной доступностью (тундра, таежные места, ледники и т. д.).
В законе необходимо также установить предусматривающее
требование, в зонах интенсивного использования земель с высокой их
рыночной стоимостью и с развитым рынком земли установление
62
граничных межевых знаков только инструментальным методом с
определением их координат. При этом следует определить случаи, когда
обозначение границ возможно без установления межевых знаков, но с
определением координат поворотных точек границ графическим или
иными методами.
Учитывая
современное
состояние
границ
различных
административно-территориальных образований и объектов, наличие
жалоб и тяжб по их опознанию и установлению, целесообразно
подготовить и принять Федеральный закон «О границах в Российской
Федерации», в котором следует изложить требования по установлению
(восстановлению), корректировке и закреплению (маркировке) границ
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
населенных пунктов, землевладений и землепользований. В этом законе
необходимо также отразить порядок перевычисления (уточнения)
площадей объектов землеустройства, правовые и организационные
аспекты разрешения споров, возникающих между участниками
землеустройства по поводу прохождения границ.
Наряду с уточнением действующих и принятием новых
Федеральных законов требуют своего совершенствования также
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и
федеральных органов исполнительной власти. В этой связи в первую
очередь необходимо разработать следующие нормативные правовые
акты:
– Положение о проведении землеустройства сельских территорий;
– Положение об инвестиционной и финансовой политике
государства в сфере землеустройства сельских территорий, определении
цен на землеустроительные услуги, экономическом стимулировании
проведения землеустройства и осуществления землеустроительных
мероприятий;
– Положение
о
межхозяйственном
(территориальном)
землеустройстве на землях сельскохозяйственного назначения;
– Положение о контроле за проведением землеустройства
сельских территорий и осуществлением землеустроительных
мероприятий;
– Положение о создании банка данных, характеризующих
состояние
земель
сельскохозяйственного
назначения,
о
землеустроенности сельских территорий, обеспечении разработчиков и
потребителей землеустроительной документации нормативными
правовыми актами по регулированию земельных и правовых отношений
при проведении землеустройства сельских территорий;
63
– Положение о создании и ведении «Общероссийского реестра
особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий;
– Положение об организации органами государственной власти и
органами местного самоуправления работ по картографированию
сельских
территорий
(обновлению
планово-картографических
материалов), а также по сгущению опорной межевой сети для целей
землеустройства сельских территорий и земельного кадастра;
– Положение о порядке подготовки, составе и согласовании
Генеральной
схемы
использования
и
охраны
земель
сельскохозяйственного назначения и обеспечения устойчивого развития
сельских территорий;
– Административный регламент по исполнению Министерством
сельского хозяйства Российской Федерации государственных функций
по проведению землеустройства сельских территорий, мониторинга и
контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного
назначения;
– Положение о выполнении землеустроительных услуг при
проведении землеустройства сельских территорий на платной основе;
– Порядок проведения землеустройства сельских территорий в
условиях техногенного загрязнения и биологического заражения;
– Порядок установления публичных и частных сервитутов и
ограничений прав в использовании земель сельскохозяйственного
назначения;
– Положение
об
информационном
обеспечении
землеустроительной деятельности на землях сельских территорий;
– Положение «О возложении на Россельхознадзор и его
территориальные органы контроля за соблюдением требований
земельного
законодательства
об
использовании
земель
сельскохозяйственного назначения и за проведением землеустройства
на землях сельскохозяйственного назначения;
– Положение
о
порядке
проведения
государственного
мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и залога
земельных участков из состава земель сельскохозяйственного
назначения, включая формирование инфраструктуры, определение
особенностей и условий земельно-ипотечного кредитования;
– Положение о порядке разработки Генеральной схемы
землеустройства территории Российской Федерации и схем
землеустройства территорий субъектов Российской Федерации;
– Положение о природно-сельскохозяйственном районировании
территории
Российской
Федерации
с
целью
установления
землеустроительных регламентов и правил землепользования для
64
земель сельскохозяйственного назначения, включающих установление
правового режима, видов разрешенного использования, минимальных и
предельных размеров земельных участков, ограничений, обременений и
условий их использования.
2.3. Совершенствование методической и технической
документации по проведению землеустройства
сельских территорий
Разработка новой и совершенствование (корректировка)
существующей методической и технической документации по
проведению землеустройства сельских территорий должна быть
направлена на:
– повышение
эффективности
землеустройства
сельских
территорий за счёт улучшения его организации и порядка проведения,
внедрения в производство современных и эффективных методов и
технологий проведения землеустроительных работ;
– надежное и наиболее полное обеспечение участников
землеустройства (разработчиков и потребителей землеустроительных
услуг) качественной и относительно дешевой землеустроительной
документацией на федеральном, региональном и местном уровнях;
– повышение информационной значимости землеустроительной
документации, обеспечение её правовой, социальной, экономической,
экологической и инженерно-технической обоснованности;
– строгое
соблюдение
законодательства
по
правовому
регулированию отношений при проведении землеустройства сельских
территорий, технических условий и требований, обеспечивающих
достоверность землеустроительной документации;
– сквозное комплексное проведение землеустройства сельских
территорий, обеспечивающего устойчивое развитие этих территорий,
сохранение и воспроизводство сельскохозяйственных угодий,
осуществление мероприятий по повышению плодородия почв и охране
земель;
– регулирование и контроль за деятельностью подрядных
организаций и частных землемеров в части развития конкуренции,
механизмов конкурсного распределения бюджетных контрактов,
подрядов и заказов на выполнение землеустроительных работ.
Проведение землеустройства сельских территорий невозможно без
разработки
методической
и
технической
документации,
обеспечивающей регулирование земельных отношений в части
использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, а
65
также землеустроительное сопровождение работ по организации
сельской территории. В связи с этим необходимо, в первую очередь,
разработать следующие документы:
– Методические указания по разработке схем фактического
использования и размещения земельных долей и составлению форм
текущего общероссийского реестра земельных долей;
– Порядок разработки методов и нормативов охраны земель
сельскохозяйственного назначения и поддержания устойчивости
агроландшафтов на сельских территориях;
– Рекомендации по выявлению деградированных, загрязненных,
захламленных, нарушенных земель, а также земель, подверженных
другим
негативным
(вредным)
воздействиям
хозяйственной
деятельности на сельских территориях и по порядку их консервации;
– Порядок оценки состояния земель и эффективности проводимых
мероприятий по охране земель с учетом их соответствия установленным
законодательством
экологическим
и
санитарно-гигиеническим
требованиям;
– Порядок выявления малопродуктивных сельскохозяйственных
угодий и перевода их в другие виды сельскохозяйственных или
несельскохозяйственных угодий;
– Порядок определения вреда и возмещения ущерба вследствие
негативных (вредных) воздействий на сельскохозяйственные угодья в
процессе хозяйственной деятельности;
– Порядок
определения
дополнительных
издержек
сельскохозяйственного производства и их компенсации в связи с
установлением ограничений прав на землю;
– Порядок составления общероссийского реестра особо ценных
продуктивных сельскохозяйственных угодий;
– Методические рекомендации по определению рисков и
вероятной оценке земель сельскохозяйственного назначения вследствие
их утраты или повреждения, ухудшения или потери плодородия почв
под воздействием природных, техногенных и иных факторов
(классификация рисков, показатели и критерии для целей определения
рыночной, залоговой, инвестиционной и иных видов стоимости
земельных
участков,
защиты
имущественных
интересов
сельскохозяйственных
товаропроизводителей
в
порядке
имущественного страхования и др.);
– Методические рекомендации по прогнозированию и вероятной
оценке возможных рисков материального характера, которым
подвержен или может быть подвержен земельный участок в процессе
нахождения его в залоге;
66
– Порядок передачи в собственность юридических лиц и граждан
земельных участков, занятых несельскохозяйственными угодьями,
расположенными
в
границах
земельных
участков,
где
сельскохозяйственные угодья переданы в собственность;
– Рекомендации по установлению основных направлений
использования
земель
ликвидируемых
сельскохозяйственных
организаций и предприятий (на добровольной основе или при
банкротстве);
– Порядок формирования фонда перераспределения земель и его
использования для сельскохозяйственных целей;
– Порядок конфискации и реквизиции земельных участков,
используемых в сельскохозяйственном производстве;
– Порядок
использования
земель
сельскохозяйственного
назначения в случаях допуска осуществления на них видов
деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Разработка новых и корректировка существующих методических
и технических документов по видам землеустроительных работ,
включенных в соответствующие их группы, должна осуществляться по
следующим направлениям.
1. По первой группе «Изучение состояния земель сельских
территорий»:
а) по геодезическим и картографическим работам:
– установление порядка планово-картографического и топографогеодезического
обеспечения
выполнения
комплекса
землеустроительных работ на сельских территориях;
– упорядочение отражаемой на картах (планах) картографируемой
информации, в том числе установление дополнительной информации
или её исключение в связи с потерей своей актуальности при
проведении землеустройства сельских территорий (результатом этой
работы должна стать подготовка новых «Условных знаков,
применяемых в землеустройстве и земельном кадастре», так как
существующие были разработаны в 1966 году, указанные «Условные
знаки» необходимо разрабатывать Минсельхозу России совместно с
Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и
картографии);
– регламентация установления масштабов съемок и издания карт
(планов) с учетом:
- а) конкретных целей их использования (изыскательские и
обследовательские работы; планирование и организация рационального
использования земель и их охраны; разработка схем и проектов
землеустройства, в том числе рабочих проектов; составление
67
тематических карт и атласов состояния и использования земель и иных
надобностей),
- б) вида объекта землеустройства (территория Российской
Федерации, территории субъектов Российской Федерации, территории
муниципальных образований, территориальные зоны, зоны с особыми
условиями использования территорий, части этих территорий,
землепользования хозяйствующих субъектов и др.),
- в) специфики природных и иных условий (земледельческие
районы, в том числе с орошаемым земледелием, возделыванием
технических культур, зоны полупустынь и пустынь, районы Крайнего
Севера и проживания коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и т. д.).
Регламентирующим документом при этом должен стать «Каталог карт
(планов), разрабатываемых при землеустройстве сельских территорий»;
– установление точности съемок и картирования информации в
зависимости от принятого масштаба, стоимости (ценности) земель,
риска возникновения конфликтов по отношению к размеру площади
объекта землеустройства, а также с учётом потребностей пользователей
землеустроительной документации в достоверной и точной
информации, получаемой при проведении землеустройства сельских
территорий;
– установление сроков обновления планово-картографических
материалов (проведение новых съемок или корректировок), ведение
дежурных карт с нанесением на них текущих изменений в состоянии
земель,
границах
объектов
землеустройства,
площадях
и
местоположении земельных участков и др., что позволит исключить
случаи старения информации;
– обеспечение перехода на современные методы выполнения
геодезических и картографических работ, основанных на спутниковых,
геоинформационных и цифровых технологиях.
Регламентирующими документами в данном случае должны стать
соответствующие стандарты, нормы и правила проведения указанных
работ, основанных на применении новых эффективных технологий.
б) по почвенным, геоботаническим и иным обследованиям и
изысканиям:
– совершенствование состава и содержания получаемой
информации в процессе проведения почвенных, геоботанических,
землеустроительных ландшафтных и иных обследований и изысканий в
зависимости от потребностей в получении информаций о качественном
состоянии земель, в том числе для целей оценки земель, разработки
68
мероприятий по охране земель, рациональному использованию земель,
ведению сельскохозяйственного производства и иных целей;
– установление
масштабов
и
точности
почвенного,
геоботанического и иного картографирования, сроков обновления
полученных
при
этом
материалов
с
учетом
ценности
сельскохозяйственных угодий, необходимости обеспечения постоянной
достоверности
характеристик
качественного
состояния
сельскохозяйственных угодий, особенно на мелиорируемых землях,
территориях с проявлениями процессов деградации и других
негативных (вредных) воздействий на почву, как хозяйственной
деятельности, так и природных факторов, а также установление
соответствия качества земель экологическим нормативам по изменению
полезных свойств почв при проведении (в соответствие с
законодательством) соответствующих проверок;
– внедрение в производство современных методов проведения
соответствующих обследований и изысканий с применением
технологий дистанционного зонирования земли, введение системы
кодирования почвенных и геоботанических описаний с целью
дальнейшей обработки полученных данных на ЭВМ, включая
применение цифровых методов и технологий.
Регламентирующими документами в этих случаях должны стать
новые редакции «Инструкции по почвенным обследованиям и
составлению крупномасштабных почвенных карт», «Инструкции по
проведению обследования природных кормовых угодий и составлению
крупномасштабных геоботанических карт», «Рекомендации по
проведению почвенно-ландшафтных обследований» и других
методических разработок по иным обследованиям и изысканиям, а
также по внедрению в производство новых эффективных технологий
проведения этих работ.
в) по инвентаризации земель:
– разработка рекомендаций по проведению инвентаризации земель
сельских
территорий
с
целью
установления
фактического
использования земель, их количественного и качественного состояния,
выявления неиспользуемых, нерационально используемых или
используемых не по целевому назначению и не в соответствии с
разрешенным
использованием
земельных
участков,
случаев
самовольного захвата земель, в том числе «путем рейдерства»,
уточнения правового положения земельных участков, используемых
хозяйствующими субъектами на различном праве;
– разработка
рекомендаций
по
проведению
целевых
инвентаризаций, в том числе по инвентаризации деградированных и
69
нарушенных земель сельскохозяйственного назначения для принятия
решений по их дальнейшему использованию, в том числе по их
консервации, рекультивации, исключению сельскохозяйственных
угодий из оборота и переводу их в другие угодья;
г) по оценке качества земель:
– совершенствование
«Методических
рекомендаций
по
проведению
ресурсной
оценки
территорий
традиционного
природопользования районов Крайнего Севера» и «Методических
рекомендаций по оценке качества и классификации земель по их
пригодности для использования в сельском хозяйстве».
2. По второй группе «Планирование и организация рационального
использования и охраны земель сельских территорий»:
– подготовка требований к составу и содержанию схем
рационального использования и охраны земель сельских территорий на
федеральном, региональном и местном уровнях, в которых необходимо
разработать основные требования по достижению оптимальных уровней
неистощительного, рационального и сбалансированного использования
ресурсного потенциала земель сельскохозяйственного назначения,
совершенствованию
территориальной
организации
сельскохозяйственного
производства
и
специализации
сельскохозяйственных организаций и предприятий, их кооперации,
воспроизводству плодородия почв сельскохозяйственных угодий,
внедрению научно-обоснованных систем ведения сельского хозяйства и
адаптивно-ландшафтного земледелия;
– подготовка требований к составу и содержанию федеральных,
региональных и местных программ охраны земель, включающих в себя
перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом
особенностей хозяйственной деятельности, природных и иных условий;
– подготовка рекомендаций по составлению локальных схем по
развитию и размещению отраслей сельского хозяйства в тесной увязке с
предложениями по развитию и размещению предприятий по
переработке
сельскохозяйственной
продукции;
формированию
сырьевых зон, размещению предприятий по сервисному обслуживанию
и рыночному сервису на основе развития межхозяйственных связей и
кооперации;
– подготовка рекомендаций по составлению схем размещения
территорий
традиционного
природопользования
коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации;
– подготовка рекомендаций по природно-сельскохозяйственному
районированию, эколого-ландшафтному зонированию.
70
3. По третьей группе «Описание местоположения и установление
на местности границ объектов землеустройства на землях сельских
территорий» необходимо учитывать следующее:
– в связи с тем, что установление (восстановление) и закрепление
границ объектов землеустройства и земельных участков в современных
условиях приобретают все больший юридический (правовой) характер,
необходимо, чтобы в методических разработках нашли место
следующие положения.
Установление местоположения, площадей и границ объектов
землеустройства и земельных участков, а также демаркация границ
должны обеспечить точность и бесспорность их положения на
местности, что определит пределы прав использования земель и
обеспечит признание и защиту прав собственности и других вещных
прав на землю. В связи с этим, необходимо в законе дать четкое
определение действию «описание местоположения границ объектов
землеустройства».
Учитывая международный опыт, наличие в России споров и тяжб
из-за неясности и неточности расположения границ, необходимо
установить, что повсеместно местоположение границ объектов
землеустройства на сельских территориях закрепляется межевыми
знаками с определением координат. Описание границ земельных
участков допускается в случае их совмещения с границами водных,
линейных и других четко обозначенных на местности объектов, а также
в местах с ограниченной доступностью (тундры, таежные места и др.).
Обязательность установления границ должна быть увязана с
показателями ценности земель.
В связи с тем, что из Федерального закона «О землеустройстве»
исключено понятие «Территориальное землеустройство» необходимо
внести в этот закон равноценное понятие «межхозяйственное
землеустройство» и разработать соответствующее «Положение о
проведении межхозяйственного землеустройства».
В дополнение к «Правилам установления на местности границ
объектов землеустройства», утвержденных Правительством Российской
Федерации 20 августа 2009 г. №688 следует разработать «Порядок
проведения работ по описанию местоположения и установлению на
местности границ объектов землеустройства».
4. По
четвертой
группе
«Составление
проектов
землеустройства» необходима разработка следующих методических и
технических документов:
71
– «Инструкции по внутрихозяйственному землеустройству
сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских)
хозяйств»;
– рекомендаций по устройству территории сельскохозяйственных
организаций и хозяйств граждан, занимающихся сельскохозяйственным
производством, на эколого-ландшафтной основе;
– «Основных требований по составлению рабочих проектов по
реализации
мероприятий,
предусмотренных
проектом
внутрихозяйственного
землеустройства
по
улучшению
сельскохозяйственных угодий, охране земель, рекультивации
нарушенных земель»;
– норм и правил по составлению рабочих проектов по отдельным
мероприятиям: улучшению сельскохозяйственных угодий, защите
земель от эрозии, рекультивации земель, консервации земель и др., а
также по составлению сметной документации;
– современных методов проектирования и изготовления
землеустроительной
документации
путем
внедрения
автоматизированных систем проектирования, цифровых моделей
местности, методов цифровой фотограмметрии и картографии и иных
методов.
При разработке указанных методических документов необходимо
обеспечить внедрение адаптивно-ландшафтного принципа устройства
территории сельскохозяйственных организаций и крестьянских
(фермерских)
хозяйств,
базирующегося
на
закономерностях
внутреннего расчленения ландшафтов, характере взаимосвязей и
взаимного расположения его морфологических частей, учёте процессов
деградации земель и загрязнения почв.
Внедрение такой организации территории целесообразно вести
путем составления проектов внутрихозяйственного землеустройства по
двум вариантам, выполняемым в качестве самостоятельного вида работ.
По первому варианту разработка проекта внутрихозяйственного
землеустройства осуществляется традиционным методом с техникоэкономическим обоснованием организации территории и разработкой
проектных решений путем последовательных приближений от общего к
частному.
По второму варианту проект составляется в два этапа.
На первом этапе проводится разработка проекта по экологоландшафтному устройству территории землепользования или
нескольких землепользований, охватывающих, например, водосборный
бассейн или иную зону, характеризующуюся своеобразием природных
условий, определенную в порядке эколого-ландшафтного зонирования.
72
При этом будет обеспечено создание первоначального «каркаса»
эколого-ландшафтной организации территории. Эту работу необходимо
выполнять за счет средств государства.
На втором этапе, силами хозяйствующих субъектов или по их
заказу и за счет их средств силами подрядных землеустроительных
проектных организаций на базе указанного «каркаса» разрабатывается
проект территориальной организации производства с размещением
севооборотов и их полей, посевов сельскохозяйственных культур, а
также установлением мероприятий по охране земель. При подготовке
методических
и
технических
документов
в
области
землеустроительного проектирования необходимо обеспечить:
– разработку
комплекса
мероприятий,
обеспечивающих
устойчивое воспроизводство ресурсов земли и окружающей среды в
технологическом цикле получения необходимого количества и качества
продукции сельского хозяйства и исключающих сложившуюся в
настоящее
время
практику
потребительского
использования
сельскохозяйственных угодий, а также позволяющих свести до
минимума проявления процессов деградации земель, исключить случаи
загрязнения земель и проявления других негативных (вредных)
воздействий хозяйственной деятельности;
– инвестиционный характер деятельности хозяйствующего
субъекта в части улучшения использования и охраны земель,
повышения и сохранения плодородия почв при условии обеспечения
максимальной
отдачи
вложенного
капитала
в
повышение
продуктивности земель и снижения до минимума риска потери средств
за счет изменения рыночной ситуации (при этом инвестиционная
деятельность должна быть увязана с возможностями государства по
экономическому
стимулированию
охраны
и
рационального
использования земель в целях повышения заинтересованности
хозяйствующих субъектов в сохранении и восстановлении плодородия
почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий);
– наиболее полное использование всех земельных ресурсов,
исходя из потенциальной продуктивности почв.
Частичное использование земель возможно лишь при
недостаточной
обеспеченности
трудовыми,
финансовыми
и
материально-техническими ресурсами. В этих случаях должны быть
разработаны мероприятия по временной консервации земель или
вовлечению их в оборот путем передачи в аренду другим
хозяйствующим субъектам и другими способами сохранения
неиспользуемых земель в продуктивном состоянии. При этом,
целесообразно рассмотреть вопрос о предварительном, перед
73
организацией территории, составлении «Бизнес-плана развития
сельскохозяйственного предприятия, крестьянского (фермерского)
хозяйства».
Кроме этого, в методических и технических документах должны
найти отражение особенности составления проектов землеустройства на
территориях, имеющих специфические условия использования земель и
их охраны, в том числе:
– на урбанизированных территориях, где разработка проектов
должна осуществляться в увязке с градостроительной деятельностью;
– в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей,
на которых организация
территории должна обеспечивать
традиционный образ жизни коренных малочисленных народов на
принципах самообеспечения;
– в районах проявления негативных (вредных) воздействий, где
земли подвержены в значительной мере водной и ветровой эрозии почв,
опустыниванию и др.;
– в районах эксплуатации сырьевых ресурсов с интенсивной
разработкой месторождений полезных ископаемых (нефти, газа, угля,
руды и др.), где функционирование промышленных объектов приводит
к тепловому, химическому и иному загрязнению ландшафтов, вплоть до
формирования так называемых зон антропогенных пустынь;
– на территориях с особым режимом хозяйственной деятельности
и иных ограничений в использовании земель.
5. По пятой группе «Землеустроительная документация»
необходимо разработать комплексную систему управления качеством
проектно-изыскательских работ по землеустройству, стандарты
предприятия, сборники цен на отдельные виды землеустроительных
работ.
74