конституционный суд республики беларусь как орган контроля
advertisement
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ КАК ОРГАН КОНТРОЛЯ ЗА КОНСТИТУЦИОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ (В сб. материалов научно-практической конференции “О совершенствовании законодательства Республики Беларусь и роли в этом процессе Парламента”. Минск. 1998. С. 28 - 34) Институт конституционного правосудия, как известно, существует в абсолютном большинстве современных демократических государств. Реализация идеи правового государства, где обеспечивается верховенство права, среди главных источников которого является Конституция, требует наличия конституционного контроля. Согласно действующей Конституции статус Конституционного Суда принципиально не изменился. Можно отметить главное — он перестал зависеть только от одного органа — Верховного Совета, который и закон о Конституционном Суде принимал, и мог решить судьбу Конституционного Суда. Сейчас предусмотрен обычный для мировой практики принцип формирования специализированных органов конституционного контроля, когда в этом процессе участвуют различные органы государственной власти. Именно такой путь способствует обеспечению независимости Суда, исключает его подчинение какой-либо одной из ветвей власти. Конституционный Суд не имеет права возбуждать производство по делам по своему усмотрению, чем ранее он активно пользовался и за что, видимо справедливо, подвергался критике: ведь в этом случае “состязание” шло между Судом и органом, принявшим акт. Например, в 1995 и 1996 годах соответственно по каждому третьему, каждому второму рассмотренному делу производство возбуждалось Судом. 7 июля 1997 года парламентом был принят закон, которым внесены изменения и дополнения в Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь" (вступил в силу с 15 июля 1997 года). Отмечу, что проект изменений и дополнений в закон о Конституционном Суде был внесен в Парламент в порядке законодательной инициативы Президентом А.Г.Лукашенко. Если говорить о компетенции Конституционного Суда, то она даже несколько расширена. Это объясняется тем, что Суд дает заключения о конституционности актов не только высших общегосударственных органов, но и нормативных актов министерств, ведомств, местных Советов и исполнительных и распорядительных органов, что, безусловно, направлено на усиление конституционного контроля. Благодаря внесенным изменениям и дополнениям Закон о Конституционном Суде приведен в соответствие с действующей Конституцией. Важным его достоинством является то, что в нем детализирован порядок реализации положений ст. 112 Конституции, действующей с 30 марта 1994 года. Согласно названной статье, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. К сожалению, с 30 марта 1994 года данная норма фактически не действовала: суды не входили с соответствующими предложениями в Конституционный Суд. Многими это объяснялось отсутствием законодательной регламентации такого обращения. Хотя и в тот период нельзя было согласиться с такого рода объяснениями, так как были все условия для формирования соответствующей практики. Чтобы снять всякие сомнения в законе от 7 июля 1997 года предусмотрено, что суд (общей компетенции или хозяйственный) при выявлении расхождений между Конституцией и подконституционным актом принимает решение в соответствии с Конституцией и после вступления в законную силу судебного постановления ставит соответственно перед Верховным Судом или Высшим Хозяйственным Судом вопрос о внесении ими предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным. Очень важно, что согласно закону Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд обязаны сделать это в месячный срок со дня обращения к ним суда нижестоящей инстанции. Наше законодательство в этой части несколько отличается от законодательства ряда других стран, в том числе СНГ: предполагается, что суд сразу выносит решение по делу, руководствуясь при этом Конституцией. Однако не исключаю и возможности суда при рассмотрении конкретного дела приостановить производство по нему до вынесения вердикта Конституционным Судом по вопросу о конституционности нормативного акта. На мой взгляд, следовало бы предусмотреть аналогичный механизм взаимодействия судов (общей компетенции, хозяйственных) и международными Конституционного договорами, Суда при действующими на установлении территории расхождений Беларуси, и между иными подконституционными актами с целью обеспечения реального верховенства первых над вторыми. Как суды выполняют возложенную на них обязанность постановки перед Конституционным Судом вопросов о проверке конституционности нормативных актов время уже показывает. Конституционный Суд, инициируя соответствующие нормы в законе, тем самым стремился к более полному обеспечению конституционных прав и свобод граждан. В обновленном законе сохранен ряд норм, имеющих важнейшее значение для развития правовой системы, а также предусмотрен ряд новых положений, которые призваны способствовать независимости Суда, совершенствованию его работы. В статье 9 закона предусмотрено, что законы, декреты и указы Президента, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента, определяемого Конституционным Судом. Таким образом, здесь Суд получил большую свободу действий, что налагает на него и дополнительную ответственность. Ранее, например, если речь шла об актах, нарушающих права и свободы человека, то при признании Судом их неконституционными, они считались не имеющими юридической силы в целом или в определенной их части с момента принятия соответствующего акта. Нетрудно представить, какие могли появиться проблемы, когда после многих лет действия такого акта, он признавался неконституционным. В законе изменены сроки, а также процедура оглашения и принятия итогового решения Конституционным Судом. Ранее Суд сразу после окончания слушаний по делу уходил в совещательную комнату для подготовки и оглашения решения. Сейчас в законе имеются иные нормы, в большей мере обеспечивающие принятие решения в спокойной обстановке. Так, по завершении исследования материалов дела председательствующий заседания объявляет об окончании слушания дела и сообщает дату и время оглашения итогового решения. При этом итоговое решение должно быть оглашено не позднее пятнадцати дней с момента окончания слушания дела. Председательствующий голосует последним. Судьи голосуют “за” или “против” и не вправе воздержаться или не участвовать в голосовании. Заключение Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава судей. Если же голоса разделились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. В связи с тем, что Президент и Парламент формируют Суд на равной основе, такой подход к определению итогов голосования обеспечивает паритет названных органов. Конституционный Суд Республики Беларусь не может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя я полагаю, что в перспективе к этому можно прийти. В Конституции наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. На мой взгляд, в этой связи Суд может быть наделен дополнительными правами. В этом убеждает комплексный анализ Конституции. Компетенция — это совокупность прав, обязанностей и ответственности того или иного субъекта. Как я отметил, в статье 116 Конституции предусмотрено, что не только организация и порядок деятельности Конституционного Суда, но и его компетенция определяется законом. Кстати, аналогично решен вопрос о компетенции Правительства (ст.108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст.124), прокуратуры (ст.128), Комитета государственного контроля (ст.131). В Конституции закреплены основные, фундаментальные права, которые могут быть дополнены, развиты соответствующими законами, конкретизирующими статус названных органов. Почти одновременно с корректировкой закона о Конституционном Суде Парламент внес изменения в закон о хозяйственном суде и Хозяйственный процессуальный кодекс. Эти изменения были предложены в порядке законодательной инициативы Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко. Проект же готовился совместно Конституционным и Высшим Хозяйственным судами. Суть изменений состоит в том, отныне хозяйственные суды не могут рассматривать иски о признании нормативных актов недействительными (речь идет об актах министерств, ведомств, местных Советов и т.п.), так как по Конституции контроль за конституционностью нормативных актов может осуществлять только Конституционный Суд. Несколько противоречивая ранее существовавшая практика объясняется тем, что Верховный Совет в свое время не торопился привести свои акты в соответствие с Конституцией. В обновленном законе о Конституционном Суде решены некоторые иные важные вопросы. Основная функция Конституционного Суда - контроль за конституционностью нормативных актов путем вынесения соответствующих заключений. Интенсивность этой работы зависит сегодня только от активности тех субъектов, которые указаны в статье 116 Конституции, которые наделены правом на внесение соответствующих предложений в Конституционный Суд. Присутствующие здесь участники конференции, как представляется, едины в том, что наше законодательство далеко от совершенства, оно часто отстает от потребностей экономического, социального развития, продолжают действовать и применяются на практике многие архаичные нормы. Например, на мой взгляд, не основан на законе существующий порядок суммирования основных и дополнительных отпусков (в КЗоТе уже давно отпуск был увеличен до 15, а затем и 18 рабочих дней, а суммирование осуществлялось к 12 рабочим дням, которые составляли отпуск до 1967 года?), неконституционно требование о минимальном сроке проживания в городе Минске, некоторых иных населенных пунктах для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условиях, ряд других норм жилищного, трудового, налогового законодательства. При этом подчеркну, что сама по себе корректировка нормативных актов государственными органами часто не снимает проблему конституционности этих нормативных актов и возможных последствий в связи с их действием в течение определенного срока. За последние полтора года Высший Хозяйственный Суд и Верховный Суд вносили предложения в Конституционный Суд о проверке нормативных актов, в отличие от палат Парламента, Правительства, хотя это можно было бы сделать даже в целях подтверждения конституционности нормативных актов. Наглядный тому пример, дело о проверке конституционности нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления частной нотариальной деятельности. На протяжении почти пяти лет действовали явно неконституционные и незаконные акты, однако, по крайней мере с целью снять возможные недоразумения, никто из уполномоченных субъектов не посчитал необходимым своевременно обратиться в Конституционный Суд. Именно с учетом того, что большая доля вины в принятии и действии нормативных актов лежит на государственных органах, Конституционный Суд в своем решении от 23 января с.г. предложил решить вопросы, связанные с налогообложением частных нотариусов, перераспределением государственной пошлины со дня начала проведения эксперимента с учетом заключения Конституционного Суда, в том числе и исходя из ответственности государственных органов, за необеспечение надлежащего правового регулирования организации эксперимента и деятельности частных нотариусов. Или другой пример. В январе 1998 г. одновременно в Конституционный Суд и в некоторые иные государственные инстанции обратились с коллективным письмом более 5 тысяч граждан — предпринимателей без образования юридического лица относительно неконституционности нормативных актов, которыми была введена уплата налогов исходя из совокупного годового дохода. Ситуация была непростой и действительно требовала быстрого ответа. Мы несколько недель ждали, что официально в адрес Конституционного Суда будет внесено предложение о проверке названных актов. Видя, что этого не будет, мы приняли решение, обратиться в Правительство с предложением Совету Министров отменить противоречащие Конституции и законам акты. Правительство, надо отдать должное, быстро скорректировало нормативные акты. Многое здесь зависело и от Президента, указавшего на неконституционность актов, которыми было введено налогообложение исходя из совокупного годового дохода. Здесь хотелось бы отметить, что Президентом Республики Беларусь только в мае текущего года внесено в Конституционный Суд шесть предложений о проверке конституционности нормативных актов. В настоящее время на рассмотрении у Президента находятся законопроекты, предусматривающие наделение Генерального прокурора правом на непосредственное обращение в Конституционный Суд. Это предложение полностью основано на Конституции и законах. Более того, статью 34 закона о Прокуратуре просто необходимо скорректировать таким образом, чтобы обеспечить проверку, как того требует Конституция, конституционности нормативных актов, в отношении которых не удовлетворены протесты прокуроров, в Конституционном Суде. Кроме того, здесь речь идет о проверке тех нормативных актов, которые являются предметом конституционного контроля. Много споров сейчас о содержании Конституции. Не надо забывать, что люди по достоинству оценят Основной Закон, когда государственные органы обеспечат наиболее полно права и свободы гражданина и человека, весь их спектр, в том числе — неотъемлемые, политические, социально-экономические и социально-культурные. Полагаю, что содействовать формированию надлежащей правовой системы, практики, ориентированной именно на достижение этих целей могут и решения Конституционного Суда, которые следует рассматривать в качестве источников права. В целом полагаю, что к формам права следует относить не только нормативные акты, но и судебные прецеденты — в данном случае, как уже отметил, заключения Конституционного Суда Республики Беларусь. Роль Конституционного Суда в нынешних условиях вижу в том, чтобы не быть детонатором политических конфликтов. В его деятельности должны быть исключены какие-либо политические пристрастия, недопустимо Суду выступать с какого-либо рода заявлениями, оценками вне тех форм, которые допускаются законодательством. С точки зрения сегодняшнего дня особенно хорошо видно, какую злую шутку сыграл “судебный активизм” в 1994 - 1996 годах, проявившийся в том числе и в возбуждении дел по усмотрению суда. Думаю, что Конституционному Суду должна быть присуща сдержанность, действие в строгих рамках Конституции, вольности просто недопустимы. Как я уже отмечал, еще много проблем с совершенствованием текущего законодательства. Многие нормативные акты потеряли свою актуальность, устарели, становятся тормозом общественного развития. Поэтому Президент, Правительство, Парламент и стремятся восполнить те пробелы, которые у нас есть в правовом регулировании. В формировании нормальной правовой системы огромную, если не решающую, роль могут сыграть суды. На мой взгляд, в качестве важнейшего элемента правотворческого процесса следует предусмотреть прогнозирование последствий принятия того или иного нормативного акта. С целью укрепления правопорядка желательно установить правило, в соответствии с которым государственные органы, должностные лица, принимая правовое решение ссылаются на акт более высокой юридической силы. Мне представляется, что мы еще слабо используем зарубежный опыт при совершенствовании нашего законодательства. Кстати, тоже здесь не должно быть идеализации. За рубежом действуют жесткие правила поведения не только государства, но и граждан. Возьмите, хотя бы такую сферу, как уплата налогов. Мы должны взять все лучшее и шаг за шагом формировать необходимую правоприменительную практику. В настоящее время мы, в Конституционном Суде, активно работаем с письмами и другими обращениями граждан. Пытаемся, если находим основания и возможности, помочь людям в защите их прав и законных интересов. Конституционный Суд, руководствуясь законом о его статусе, вносил в государственные структуры соответствующие предложения по совершенствованию действующего законодательства. Наши идеи находили понимание со стороны Президента, Парламента, Правительства, других органов государственной власти. Это в частности касается деятельности религиозных организаций, права граждан требовать указания в паспорте своей национальности и др. Сейчас в Правительстве на рассмотрении находится несколько наших обращений. Весьма рассчитываем на то, что идеи и предложения, высказанные в ежегодном послании Конституционного Суда Республики Беларусь Парламенту и Президенту о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1997 году будут реализованы в законодательстве и на практике. Анализируя историю других государств, опыт конституционного развития, прихожу к выводу, что в Республике Беларусь есть все условия для ее становления как демократического правового государства. Нужна последовательная, без нагнетания страстей работа всех государственных органов, граждан в этом направлении.
