правового статуса Республики Татарстан
advertisement
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН КАЗАНЬ 1АТАРСКОЕ КНИЖНОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО 1996 ББК 6799(2)0 П68 Составитель: акад. Б. Л. ЖЕЛЕЗНОВ Н' умные редакторы: акад. В. Н ЛИХАЧЕВ акад. Б. Л. ЖЕЛЕЗНОВ Правовой статус Республики Татарстан.— Казань: Татар, кн. изд-во, 1996.—205 с. ISBN 5—29Э—00689—2 В книге рассмотрены важнейшие вопросы статуса и конституционной правосубъектности Республики Татарстан в системе современного российского федерализма и международных отношениях, правовое положение высших и местных органов государственной власти и управления республики, порядок их формирования, проблемы конституционного контроля в Республике Татарстан. Многие положения книги носят дискуссионный характер, так как она представляет собой первую попытку системного научного осмысления основ правового статуса республики. Предназначена для политиков и ученых, практиков государственного строительства, политологов, международников, аспирантов и студентов — всех, кто интересуется проблемами национальной государственности Татарстана. ISBN 5—298—00689—2 © Татарское книжное издательстзо. 1996 Содержание Глава /. РЕСПУБЛИКА СТИТУЦИЯ РАЛЯ ТАТАРСТАН РЕСПУБЛИКИ 1994 г. И РОССИЙСКАЯ ТАТАРСТАН И ФЕДЕРАЦИЯ, ДОГОВОР ОТ 15 КОН ФЕВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Глава //. КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН . . . . . . . . . . . . . . . 32 Глава ///. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 7 Глава IV. ПРЕЗИДЕНТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Глава V. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ И МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глава VI. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ . . . . . . . . . . . . 98 115 Глава VII. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР . . . . . . . . 142 Глава VIII. РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Глава IX. ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 ТАТАРСТАН От авторов 30 aвгуста 1990 года Татарская автономная республика стала суверенной Республикой Татарстан. Были заложены основы принципиально нового статуса, позволившие республике, не посягая на целостность Российской Федерации, обеспечить себе разумную самостоятельность в решении вопросов экономики, политики, культуры и в то же время положить начало новым, подлинно демократическим отношениям между Российской Федерацией и ее субъектами. Однако, хотя со времени принятия Декларации о государственном суверенитете Татарстана прошло уже более пяти лет и за эти годы был проведен ряд научных форумов, а также опубликовано немало материалов, посвященных исследованию «татарстанской модели», правовой статус республики все еще остро нуждается в дальнейшем изучении и обобщении. Он по-прежнему привлекает внимание отечественных и зарубежных ученых, а равно и практиков, которых интересуют не только статика, но и динамика проблемы, вопросы совершенствования этого статуса, опыт его использования в строительстве новой России. Настоящее издание представляет собой попытку обобщить и систематизировать важнейшие государственно-правовые, а в определенной мере — и международно-правовые аспекты жизнедеятельности суверенного Татарстана, показать первые шаги республики в реализации ее статуса. Вместе с тем ограниченность объема издания не позволила авторам охватить, в частности, такие сферы нашей государственности, как судебная система, прокурорский надзор, затронуть проблемы местного самоуправления. Их исследование еще впереди. При этом ав4 торы отдают себе отчет в том, что многие положения книги носят остро дискуссионный характер, изложены с недостаточной убедительностью и полнотой, порой даже неприемлемо; для читателей, занимающих крайние позиции по вопросам национальной государственности и федерализма. И все же они искренне надеются, что эта первая попытка систематизированного научного обобщения проблемы окажется объективно полезной и для ученых, и для политиков, и для практиков государственного строительства, не говоря уже о студентах и аспирантах, изучающих право. Авторы приносят благодарность Государственному Совету Республики Татарстан за ценное содействие в подготовке и публикации книги. Авторский коллектив: Гл. 1—акад. Б. Л. Железное (КГУ); гл. 2—канд. юр. наук Г. Р. Хабибуллина (КГУ); гл. 3—член Центризбиркома Российской Федерации канд. юр. наук Р. Т. Биктагиров; гл. 4—начальник Государственно-правового управления администрации Президента Республики Татарстан Р. А. Сахиева; гл. 5—акад. Б. Л. Железное (КГУ); гл. 6 — канд. юр. наук Р. И. Тарнапольский и канд. юр. наук Е. К. Алексашкин (КГУ); гл. 7 — акад. Б. Л. Железное и канд. юр. наук Т. Я. Насырова (КГУ); гл. 8 — докт. юр. наук Д. И. Фельдман, акад. Б. Н. Лихачев, докт. юр. наук Г. И. Курдюков (КГУ), советник Председателя Государственного Совета Республики Татарстан канд. юр. наук Г. Р. Шайхутдинова; гл. 9—канд. ЮР наук Л. X. Мингазов, канд. юр. наук Н. Е. Тюрина и асп. Ю. В. Алфеева (КГУ). 5 Глава 1_______________ РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН И РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ. КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН И ДОГОВОР ОТ 15 ФЕВРАЛЯ 1994 г. Согласно статьи 61 Конституции Республики Татарстан, принятой Верховным Советом Республики Татарстан 6 ноября 1992 года, Республика Татарстан—уже не автономия, а «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Однако новейшая история этой республики, связанная с приобретением ею суверенного статуса, началась ранее, с принятием «Декларации о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической республики», документа, означавшего, что существовавшая до того в течение 70 лет Татарская АССР вступила в качественно новый этап своего развития. Между тем события, которые привели к конституционному обновлению Татарстана, пока еще мало освещены в литературе и упоминание о них поможет глубже понять особенности сегодняшнего положения республики. Рамки настоящего очерка не позволяют раскрыть экономические, политические и социально-этнические корни того удивительного процесса «суверенизации», который в начале 90-х годов охватил практически все республики бывшего СССР и даже выплеснулся за его пределы. Это — предмет специального исследования. Заметим лишь, что не осталась в стороне от этого процесса и Татарская АССР. Более того, она явилась одной из пер- 6 вых советских автономий, решительно декларировавших переход к суверенной государственности. 30 августа 1990 года Верховный Совет Татарской АССР провозгласил государственный суверенитет Татарстана и преобразовал ее в Татарскую Советскую Социалистическую республику— Республику Татарстан 1. Земля, ее недра, природные богатства и другие ресурсы на территории Татарской АССР были объявлены исключительной собственностью ее народа. Вместе с тем республика гарантировала всем проживающим на ее территории гражданам независимо от их национальности, социального происхождения, вероисповедания, политических убеждений, других различий равные права и свободы человека, равноправное функционирование татарского и русского языков в качестве государственных, сохранение и развитие языков других национальностей. Декларация также установила, что Конституция и законы Татарстана обладают верховенством на всей его территории, но до принятия новой Конституции республики, других ее нормативных актов на ее территории продолжают действовать законы и подзаконные акты Татарской АССР, РСФСР и Союза ССР, не противоречащие ее государственному суверенитету 2. Нетрудно увидеть, что эта Декларация, равно как и аналогичные акты других автономий России, не говоря уже о союзных республиках—субъектах Союза ССР, практически последовала за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. и, в частности, провозгласившей право каждого народа России на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. По существу все они были основаны на российской Декларации. Официальное переименование Татарской ССР в Республику Татарстан произведено Законом Республики Татарстан от 7 февраля 1992 г. (См : Ведомости Верховного Совета Татарстана, 1992, № 4) 2 Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан.— Казань, 1990. 1 7 В соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. вопрос о суверенитете Республики Татарстан как государства, являющегося субъектом международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, был вынесен на республиканский (РТ) референдум, в ходе которого более половины—50,3 процента избирательного корпуса республики (61,4 процента от числа проголосовавших избирателей)—ответили на него утвердительно 1. Таким образом руководящие органы Республики Татарстан получили реальную возможность, опираясь на волеизъявление большинства народа, приступить, с одной стороны, к подготовке новой Конституции, т. е. к прямому конституированию Республики Татарстан как суверенного государства, с другой — к соответствующим переговорам с руководством Российской Федерации2. Впрочем, первый официальный контакт такого рода состоялся ранее, еще 12—15 августа 1991 г. в Москве, .где встретились делегации РСФСР и Республики Татар1 Архив Верховного Совета Республики Татарстан. Заметим, что перед проведением референдума высшие органы власти Российской Федерации, руководствуясь Конституцией России, в своих актах дали негативную оценку той части вынесенного на референдум вопроса, в которой затрагивалась международная правосубъектность Республики Татарстан и ее право строить свои отношения с другими республиками, государствами на основе равноправных договоров (см.: Постановление Конституционного суда РСФСР от 13 марта 1992 г.//Известия Татарстана, 1992, 17 марта; Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 19 марта 1992 г//Российская газета. 1992, 21 марта; Обращение Президента Б. Н. Ельцина к Верховному Совету Республики Татарстан //Российская газета, 1992, 20 марта). В свете этих актов проведение референдума без изменения вынесенного на голосование вопроса показало, что республика не намерена отступать от курса на реализацию своего суверенитета; последующий же отказ органов России от конфронтации свидетельствовал в конечном счете не о слабости, а о силе Федерации, о торжестве принципов интернационализма, на которых основана российская Декларация о государственном суверенитете. Что же касается действовавшей в 1992 г. Конституции Российской Федерации, на нарушение которой указал Конституционный суд Федерации, то 8 стан, причем переговоры были обозначены как «консультации», а по их итогам был подписан только Протокол. Но значение этого документа вышло за рамки протокола. Принимая во внимание принципы деклараций о государственном суверенитете РСФСР и Республики Татарстан и «...исходя из понимания необходимости строить свои отношения на новых началах», делегации согласились «...ориентироваться на использование договорных форм регулирования отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики с Республикой Татарстан, учитывающих их приоритетные интересы без ущемления интересов других республик и Союза в целом». Далее в Протоколе было зафиксировано стремление углублять и совершенствовать хозяйственные связи и взаимовыгодное сотрудничество, гарантировать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан независимо от национальных, конфессиональных и иных различий, способствовать развитию национальных культур и языков. Само содержание Протокола, равно как и форма его изложения свидетельствовали о принципиально новом характере отношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, которые уже во многом утратили характер «властеотношений», о стремлении сторон к равноправному диалогу и, в то же время, о сохранении их единства — прежде всего единого экономического пространства1. позволительно спросить: а можно ли вообще рассчитывать на стабильность права в революционной ситуации и всегда ли придерживались существующих норм права сами органы и лидеры России? 2 В п. 4 упомянутого Постановления от 19 марта 1992 г Верховный Совет Российской Федерации сам рекомендовал Верховному Совету Республики Татарстан и Президенту Республики Татарстан заключить с Российской Федерацией двусторонний Договор о разграничении полномочий между высшими органами власти Республики Татарстан и Российской Федерации— правда, после присоединения Республики Татарстан к Федеративному договору и на его основе. 1 Протокол по итогам консультации делегаций РСФСР и РТ, состоявшихся 12—15 августа 1991 г. в г. Москве / Архив Президента Республики Татарстан, 1991 г. 9 Затем имело место еще несколько встреч на переговорах, в том числе и на межправительственном уровне. 6 декабря 1991 г. было заключено первое соглашение Правительства РСФСР с Правительством Татарской ССР—об экономическом сотрудничестве. Однако в 1992—1993 годах переговоры застопорились. Сказались как противодействие переговорному процессу со стороны некоторых политических сил, так и различия в подходах сторон к статусу республики и путям дальнейшего строительства Федерации. Что же касается Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г., то Республика Татарстан его не подписала. Означало ли это, что республика выступила против единства Российской Федерации? Чтобы ответить на подобный вопрос, необходимо вернуться к Декларации о государственном суверенитете Татарстана. Конечной целью, которую преследовал Верховный Совет Республики Татарстан, принимая Декларацию, являлось преобразование Татарстана в суверенную союзную республику—субъект Союза ССР как высшей формы советской федерации и тем самым обретение большей независимости и более широких возможностей для улучшения жизни народа республики. Следует также иметь в виду, что незадолго до того, 26 апреля 1990 г., Верховный Совет СССР принял Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», которым установил, что автономные республики—это государства, являющиеся субъектами федерации—Союза ССР, хотя и входят попрежнему в состав союзных республик. Тем самым все автономные республики Российской Федерации (РСФСР) оказались субъектами двух федераций одновременно, что противоречило не только здравому смыслу, мировой практике, но и конституционному законодательству СССР, союзных и автономных республик. 10 Можно лишь предположить, что в основе столь своеобразного решения лежала попытка союзной власти опереться на автономные республики России в борьбе за сохранение всевластия союзного центра. Но один правовой нонсенс повлек за собой второй. Принимая свои декларации о государственном суверенитете, автономные республики России заявляли в своих актах о том, что остаются субъектами РСФСР — иными словами, соглашались с тем, что являются одновременно субъектами двух федераций. Единственно грамотным, на наш взгляд, оказалась позиция Республики Татарстан, которая, справедливо исходя из того, что одно и то же государство в принципе не может быть субъектом двух федераций, сделала свой выбор и не включила в декларацию от 30 августа 1990 г. положение о сохранении за собой российской правосубъектности. При том Декларация недвусмысленно объявила, что являться основой для «участия Татарской АССР в подготовке и заключении Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками». После распада Союза ССР Верховный Совет Республики Татарстан 26 декабря 1991 г. принял Декларацию о вхождении республики в СНГ1. И хотя эта Декларация была оставлена государствами—членами СНГ без последствий, она подтвердила намерение Республики Татарстан сохранить единство с другими советскими республиками, включая РСФСР. Итак, к концу 1991 г. с распадом союзной федерации Республика Татарстан утратила возможность реализовать свою правосубъектность в составе СССР, чего никак не могла и не должна была предвидеть, принимая Декларацию о государственном суверенитете без упоминания о том, что остается субъектом РСФСР. Что же касается других республик России, то именно неоправданный, с точки зрения правовой логики, подход к 1 Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992, № 4. 11 состоянию «двухсубъектности» сделал их положение после распада СССР более определенным: они значились, согласно принятым ими декларациям субъектами Российской Федерации, притом формально суверенными, поскольку соответствующее положение было внесено и в Федеративный договор от 31 марта 1992 г. В этом «подвешенном состоянии» Республике Татарстан предстоял непростой выбор: подписать вместе с остальными республиками Федеративный договор или обеспечить себе в составе Российской Федерации своего рода индивидуальный статус, позволяющий оптимально для складывающихся условий реализовать Декларацию о своем государственном суверенитете. Разумеется, не обошлось в тот момент и без искушения выйти вообще из состава России, превратиться в изолированный от нее анклав между Волгой и Уралом. Но к этому призывали лишь определенные круги, не получившие поддержки ни у народа, ни у руководящих органов республики. Лидеры Татарстана, выступив за сохранение единства Российской Федерации, в принципе высказались за строительство федерации самими ее субъектами, за придание ей в конечном счете договорного характера, как это и практикуется в мировом сообществе. «Учитывая международный опыт и конституции уже существующих федеративных государств, Российская Федерация должна учреждаться снизу вверх на договорно-конституционной основе, что и может обеспечить ей стабильность на длительную перспективу»1. И далее: «Мы убеждены, что единственный для всех приемлемый путь сохранения Российской Федерации—это договорно-конституционное закрепление ее ассиметричного построения. Такова наша принципиальная позиция»2. 1 Шаймиев М. Ш. Из выступления на международной научно-практической конференции «Федерализм—глобальные и российские измерения «//Материалы конференции. Казань, сентябрь 1993 г.—С. 7. 2 Мухаметшин Ф. X Там же. 12 Эта позиция была закреплена ранее и в Конституции Татарстана от 6 ноября 1992 г., однако еще более года со дня принятия Конституции республика оставалась в положении человека с рукой, протянутой для рукопожатия, хотя заключение отдельных межправительственных соглашений продолжалось. И только 15 февраля 1994 г. решительные шаги президентов Российской Федерации и Республики Татарстан привели, наконец, к подписанию того Договора, который существенно прояснил правовую природу взаимоотношений между Россией и Татарстаном1. В чем же заключаются принципиальные особенности современного Татарстана как субъекта Российской Федерации? Они вытекают из соответствующих положений конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, а также Договора от 15 февраля 1994 г. 1 . Конституция Российской Федерации не выделяет статус Республики Татарстан и не содержит, хотя бы в качестве отдельного приложения, текст Договора от 15 февраля 1994 г. Она лишь устанавливает в ст. 65, что Татарстан находится в составе Российской Федерации наряду с другими республиками. К тому же она вообще не упоминает о государственном суверенитете каких-либо республик. На Татарстан, как и на прочие республику Конституция Российской Федерации распространяет положение о равноправии республик (государств), краев и областей (административно-территориальных субъектов России) между собой во взаимоотношениях с федеральными органами и о разных их правах в сфере совместного ведения с Российской Федерацией. Право выхода республик, в т. ч. Татарстана из России не 1 «В юридическом отношении значение Договора состоит прежде всего в том. что он завершает период государственно-правовой неопределенности в отношениях Татарстана с Российской Федерацией» (Тузмухамедов Р, Пустогаров В Равноправный международный акт // Республика Татарстан, 1994, 17 марта ) 13 предусмотрено. Статус любой республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, он может быть изменен только по взаимному их согласию. Суверенитет Российской Федерации распротраняется на всю ее территорию, причем Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Система государственной власти Российской Федерации едина, а республика устанавливает свою систему органов государственной власти хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения органы исполнительной власти Российской Федерации и республик составляют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, в конечном счете возглавляемую Президентом России. Законы и иные нормативные акты республик могут выходить за пределы правового регулирования Федерации только в сферах исключительного ведения республик. Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Граждане республик одновременно являются гражданами Российской Федерации, русский язык имеет статус государственного на всей территории Российской Федерации, хотя республики вправе устанавливать и свои государственные языки. Решения Конституционного суда, Верховного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации обязательны на всей территории Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (правда, по согласованию с субъектами Российской Федерации)... Даже этот, далеко не полный перечень конституционных положений, закрепляющих со стороны России статус республик, свидетельствует о том, насколько зыбкой является>грань между прежней автономной государственностью республик РСФСР и их стату14 сом суверенных государств, декларированном в Федеративном договоре1. Конституция же Татарстана, со своей стороны, устанавливает, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан; установлено гражданство Республики Татарстан (причем граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации)1; воинская обязанность исполняется на территории Республики Татарстан, а вне ее — лишь на основе договорных обязательств Республики Татарстан. Республика определяет свой государственно-правовой статус самостоятельно. Границы между Республикой Татарстан и другими государствами (!) устанавливаются и изменяются по соглашению сторон. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (о противоречии законам Российской Федерации не упоминается). Республика Татарстан заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (о руководствовании законами Российской Федерации не упоминается). Республика самостоятельно формирует свои органы государственной власти, управления, осуществляет свое законодательство. Прокурор Республики Татарстан назначается ее высшим представительным органом государственной власти, перед ко1 По-видимому, правы те авторы, которые полагают, что именно в отсутствии упоминания о государственном суверенитете республик кроется причина того, что в ряде регионов новая Конституция Российской Федерации не получила одобрения на референдуме 12 декабря 1993 г. (См.: Карапетян Л., Эбзеев Б. Нет равенства, но есть равноправней/Российская газета, 1994, 31 августа). 2 Данное положение, на наш взгляд, не означает установления двойного гражданства, так как Республика Татарстан является субъектом Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации и гражданство Республики Татарстан составляют системное единство. 15 торым ответствен и подотчетен (о его подчинении Генеральному прокурору Российской Федерации не упоминается). Государственные символы Республики Татарстан не содержат реквизитов, прямо свидетельствующих о вхождении республики в состав Российской Федерации. Заметим также, что сама Российская Федерация упоминается в Конституции Республики Татарстан только дважды — в ст. 61 (об ассоциации с Россией) и ст. 19 (о гражданстве Республики Татарстан и России). Что касается собственности, то права Республики Татарстан на землю, недра, воды и иные природные ресурсы, а также находящиеся на ее территории предприятия, кроме ресурсов и предприятий России либо других государств, также закрепляются за РТ, но — преимущественно в актах текущего законодательства Республики Татарстан и указах ее Президента. В конечном счете, как видим, расхождения в конституционном законодательстве Российской Федерации и Республики Татарстан о национально-государственном устройстве более всего касаются реалий государственного суверенитета Татарстана; соответствующей «фигуре умолчания» в Российской Конституции корреспондирует отсутствие четкого закрепления своей федеративной правосубъектности в Конституции Республики Татарстан 1. Но следует ли из всего этого, что расхождения между обеими конституциями носят характер непримиримых и принципиальных противоречий? Во-первых, современное понимание такой категории, как государственный суверенитет, отошло от его абсолю 1 В литературе уже указывалось как на отдельные противоречия между конституциями Российской Федерации и Республики Татарстан, так и на то обстоятельство, что некоторые акты текущего законодательства Республики Татарстан нарушают федеративную структуру отношений Татарстана и России. (См. в частности: Лысенко В. Что мешает России стать полноценной федерацией.//Российские вести, 1994, 2 июня; Михайлов В. В. Соотношение законов, правовых систем Федерации и ее субъектов//Федерализм — глобальные и российские измерения.— С. 202; Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации.—М.: Артания. 1995.—С. 82— 84, 87, 88). 16 тизации как по отношению к гражданину, так и в меж дународном сообществе. Например, государства—члены ЕС оказались по Маастрихтскому договору 1992 г. от ря да своих суверенных прав в пользу Европейского Союза, но никто не станет в связи с этим утверждать, будто, вступив в нерасторжимое единство и признав европей ское гражданство, Англия и Франция перестали быть суверенными государствами 1. Так что «фигура умолча ния», к которой прибегли творцы действующей Консти туции Российской Федерации применительно к сувере нитету республик, отнюдь не означала отрицания этого суверенитета в существующем его понимании. «Сувере нитет означает верховенство, это верно, но он не может быть безграничным»2. Ст. 5 Конституции Российской Фе дерации признает республики государствами, то же при знает в отношении Республики Татарстан Договор от 15 февраля 1994 г., а полномочия республик безусловно расширены по сравнению с периодом их сугубо автоном ной государственности. Во-вторых, само понятие государства, ассоциированного с Российской Федерацией, отнюдь не свидетельствует о каком-то отчуждении Республики Татарстан, о том будто бы Республика Татарстан—это некий ассоциированный член, не являющийся субъектом Федерации, нечто вроде Пуэрто-Рико в США. Термин «ассоциация» в данном случае означает не присоединение Татарстана к России, а их межгосударственное объединение в рамках федерации с разграничением предметов ведения и взаимным делегированием полномочий. Сохраняется единство территории: республика не конституировала особый государственный режим своих Насс К. Федеративный порядок в процессе объединения Европы. Доклад на российско-германской научной конференции «Современные проблемы федерализма и регионализма» 13—15 сентября 1993 г., г. Москва. 2 Проблема суверенитета в Российской Федерации,— М.: Республика, 1994.— С. 16. 1 границ, въезд и выезд остаются свободными, коммуникации— едиными. Гражданство Российской Федерации и Республики Татарстан является не двойным, а единым, поскольку на граждан Республики Татарстан распространяется суверенная государственная власть и России, и Татарстана, причем данное обстоятельство не обусловлено требованием о заключении с Россией каких-либо дополнительных договоров о гражданстве, тогда как в отношении иных государств такое требование в Конституции Республики Татарстан содержится. Конституционное регулирование экономической системы Республики Татарстан свидетельствует о признании единства экономического пространства Республики Татарстан и Российской Федерации, республика остается в рублевой зоне. Анализ отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией свидетельствует также о наличии у них общего правового пространства, хотя прямого указания на это Конституция Республики Татарстан и не содержит. Так, на основании Договора от 15 февраля 1994 г. обе стороны могут издавать в рамках переданных им полномочий правовые акты, которые будут действовать на соответствующей территории, не затрагивая принцип верховенства законов каждой из сторон1. При этом не следует исключать и предметы совместного ведения. Названные обстоятельства подтверждают, что ассоциация Российской Федерации и Республики Татарстан вне общего правового пространства практически невозможна. Общее правовое пространство освобождает республику от необходимости осуществлять дорогостоящую разработку ряда собственных кодексов. Оно создает условия для 1 Напр., в целях реализации п. 5 ст. 2 Договора от 15 февраля 1994 г. Указом Президента Республики Татарстан от 14 апреля 1994 г. образована Комиссия по вопросам помилования при Президенте Республики Татарстан, которая будет рассматривать вопросы помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан. 18 тесного взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации и Республики Татарстан, столь необходимого обеим сторонам, тем более что специальным соглашением предусмотрено формирование правоохранительных органов Республики Татарстан на основе «действующего федерального и Республики Татарстан законодательства». Не вызывает сомнений, что Прокурор Татарстана по-прежнему должен осуществлять надзор ?а неуклонным соблюдением на территории республики актов Федерации, изданных по вопросам ее ведения и не противоречащих п. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Разумеется, о федеративной правосубъектности Татарстана de facto свидетельствует и весь комплекс повседневных правоотношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией. В-третьих, само заключение Договора от 15 февраля 1994 г. отвечает положению ст. 66 Конституции Российской Федерации, согласно которому, как уже отмечалось, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. В Договоре записано, что «Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором...» Подобная форма объединения как раз и означает, что оно опирается на обе конституции, что оно не является результатом игнорирования какой-либо из них и что оно соответствует воле обеих сторон. В то же время объединение на основе обеих конституций и Договора не противоречит и ст. 59 Конституции Республики Татарстан, так как республика сделала свой выбор самостоятельно. Наконец, расхождения в конституционном законодательстве Российской Федерации и Республики Татарстан в значительной степени блокированы положениями гл. 8 Конституции Российской Федерации, позволяющими России использовать присущий многим федерациям принцип «подразумеваемых полномочий» (см., напр., п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации), который в критических случаях способен защитить единство и верховенство федерации, даже если она в обычных условиях стоит на позиции «дуалистического федерализма»". Конституция Российской Федерации действует и на территории Татарстана, «обеспечивая единство Российского государства, его территориальную целостность, единство экономического пространства и равную защищенность всех граждан»,— как справедливо утверждают Р. Тузмухамедов и В. Пустогаров,— «...по своим фундаментальным положениям и по своему демократическому содержанию Конституция Татарстана и Конституция Российской Федерации тождественны»2. 2. Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. подтвердил, что в настоящее время Республика Татарстан не ставит под сомнение свою правосубъектность в составе Российской Федерации. Ее Конституция 1992 г. сегодня выступает как важный объединительный фактор: не умаляя национальный суверенитет татарского народа, она сокращает опасность пагубной для любого народа самоизоляции и в целом отвечает современному пониманию государственного суверенитета, которое лежит в основе межгосударственной интеграции народов. Объединительную функцию осуществляет и Договор от 15 февраля 1994 г. (Тем не менее между ним и Федеративным договором, объединяющим с российским центром другие республики Российской Федерации, имеются определенные различия.) Последние начинаются уже с того, что Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан явля- 1 Имеется в виду паритет Федерации и ее субъектов в соответствующих сферах компетенции. 3 Тузмухамедов Р.. Пустогаров В. Указ. соч. К этому можно лишь Добавить, что отдельные несоответствия в тексте Конституции РТ нормам Конституции РФ вполне устранимы и, конечно же, не должны Рэссматриваться как принципиальные противоречия. 20 ется межгосударственным, т. е. кладет начало процессу преобразования России в договорную федерацию. Федеративный же договор от 31 марта 1992 г. принципиально ничего в природе России не меняет, поэтому не дает, с нашей точки зрения, оснований считать его актом, знаменующим, как провозглашалось в официальных кругах, чуть ли не рождение новой федерации. Впрочем, не дает Федеративный договор и оснований для пессимизма тем авторам, которые, наоборот, опасаются, что он превратит Россию в конфедерацию. Так, В. Лысенко утверждает, будто «...подписание Федеративного договора... являло собой компромисс, обозначавший так называемую асимметричную федерацию, фактически конфедерацию»1. Явно переоценивая значение Федеративного договора, этот автор дает понять, что, вопреки указанному договору, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. поставлена завершающая точка «в изнуряющей борьбе между договорной и конституционной федерацией... принятие новой Конституции знаменует победу конституционной федерации»2. На самом же деле особо важных правовых последствий для Российской Федерации Федеративный договор не имел и иметь не мог: ведь он исходил из признания априорно существовавшей федерации, конституированной три четверти века тому назад и не основанной ни на договоре центра с ее субъектами, ни на договоре между ее субъектами, которых, кстати, к моменту провозглашения РСФСР вообще не было. Смысл Федеративного договора состоял не в образовании новой Федерации и не в разрушении прежней, а, главным образом, лишь в разграничении предметов ведения и полномочий, притом не между федерацией и ее субъектами, а между уже Лысенко В. Что мешает России стать полноценной федерацией//Российские вести, 1994, 2 июня. 1 2 Там же. существовавшими органами государственной власти федерации и ее субъектов, что далеко не одно и то же 1 Конечно, можно и нужно понять позицию руководства России: а 1992 г. приступить к строительству федерации заново, поставить само ее существование в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство—с высокой степенью вероятности означало для России повторить судьбу Союза ССР. Однако нельзя отказать в логике и Татарстану, который в сложившейся ситуации, не разрушая единства России, поставил вопрос о реализации своего суверенитета в рамках «асимметричной федерации» на основе двустороннего межгосударственного договора. В то же время Федеративный договор распределял правомочия между органами Федерации и ее субъектами фактически по вертикали, тогда как Договор от 15 февраля 1994 г. «...исходит из признания наличия прав суверенного государства у каждой из сторон» 2. Существуют и другие различия между этими документами. В частности, как отмечает А. М. Каримов, согласно Федеративному договору споры между органами Российской Федерации и республик по вопросам совместного ведения разрешаются Конституционным судом Российской Федерации, в то время как Договор от 15 февраля 1994 г. предусматривает, что споры между органами Российской Федерации и Республикой Татарстан разрешаются в согласованном ими порядке. Тем же Договором подтверждено, что Республика Татарстан обладает исключитель1 В сущности, новая Конституция России лишь довела до логического завершения идею, заложенную в Федеративном договоре Даже упоминание суверенитета республик в нем практически мало что изменило в их статусе и характере федерации, статус республик сохранил многие черты автономии, и в этой связи нельзя не вспомнить первоначальную редакцию Декларации о государственном суверенитете Карельской республики, в которой это государство было провидчески провозглашено «суверенной автономной республикой» 2 Тагиров И Документ исторического значениях//Республика Татарстан, 1994, 30 марта 22 ным правом решать вопросы владения, пользования, распоряжения землей, ее недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а равно предприятиями и имуществом, являющимися достоянием и собственностью народа Татарстана, тогда как Федеративный договор относит право распоряжения подобными объектами к сфере совместного ведения федерации и республик. Договор от 15 февраля, в отличие от Федеративного, не включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан установление общих принципов налогообложения и сборов; предоставляет органам Республики Татарстан право осуществлять помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан; включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан общие и коллизионные вопросы гражданства. Симптоматично и то обстоятельство, что в Договоре от 15 февраля 1994 г. на первом месте находятся предметы ведения Республики Татарстан, между тем как в Федеративном договоре вначале приводятся предметы ведения Федерации1. При внимательном изучении Договора от 15 февраля можно обнаружить не только его отличия от Федеративного договора, но и некоторые его расхождения с конституционным законодательством. Так, в литературе уже указывалось, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан закрепляет полномочия Татарстана по заключению соглашений с иностранными государствами (если они не противоречат Конституции и международным обязательствам Российской Федерации), тогда как Конституция Российской Федерации устанавливает лишь возможность совместной координации, которую осуществляют Федерация и ее субъекты в сфере международных и внешнеэкономических связей 2. Договор от 15 февраля Каримов А Договор суверенных государств/'Республика Татарстан, 1994, 1 марта 2 Тузмухамедов Р.. Пустогаров В Указ соч 1 со стороны Татарстана подписан только Президентом и Премьер-министром республики. Между тем, если ст. 80 Конституции Российской Федерации закрепляет за Президентом Российской Федерации право представлять Российскую Федерацию внутри страны и право обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, то Конституцией Республики Татарстан аналогичные права относительно Республики Татарстан за ее Президентом не закреплена. Республику—по букве Конституции—он представляет лишь в международных отношениях (п. 9 ст. 111). Впрочем, может быть, правы Р. Тузмухамедов и В. Пустогаров, утверждающие, будто Договор от 15 февраля строится на «международно-правовой суверенности сторон», и что до его заключения Конституция Российской Федерации на протяжении трех лет вообще не имела силы в Республике Татарстан?1 Думается, что это не так. Согласно п. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., до принятия новой Конституции республики на ее территории продолжали действовать законы РСФСР, что было бы невозможным, если бы Россия была «другим государством», да и реальные отношения между Федерацией и Татарстаном после 30 августа 1990 г. однозначно строятся на нормах внутригосударственного права обеих старой. Следовательно, пробел в Конституции Республики Татарстан очевиден. Он может быть легко устранен, если включить в п. 9 ст. 1 1 1 этой Конституции право Президента представлять Республику Татарстан в отношениях с Федерацией и ее субъектами (а может быть, и со странами СНГ)2. Тузмухамедов Р., Пустогаров В. Указ. соч. А пока такое дополнение в Конституцию Республики Татарстан не внесено, представляется юридически некорректным также и то, что Договор, подписанный Президентом и Премьер-министром Республики Татарстан, но не содержащий подписи Председателя Верховного Совета Республики, включает обязательства, которые распространяются и на высший представительный орган государственной власти Республики Тат арстан. 24 1 2 Договор от 15 февраля 1994 г. высветил, а в ряде случаев как бы восполнил также некоторые другие пробелы в Конституции Республики Татарстан. Например, стало ясным, что в раздел III — «Государственное устройство Республики Татарстан» — следовало включить перечень предметов ведения республики, на что указывалось в ходе дискуссии при разработке и принятии Конституции. В Конституции же Российской Федерации такой перечень, естественно, содержится (ст. 71, 72), поэтому сегодня очень просто установить, соответствует ли Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий от 15 февраля 1994 г. нормам Конституции России, но гораздо труднее это сделать в отношении Конституции Республики Татарстан, так как ответить на данный вопрос можно лишь вычленяя предметы ведения и полномочия каждого из высших органов республики. Существенным пробелом в Конституции Регпублики Татарстан является, на наш взгляд, и то, что она недостаточно четко регулирует условия и пределы действия на территории республики актов Российской Федерации, принятых в рамках компетенции Федерации. С принятием Конституции был как бы сделан шаг назад от Декларации о государственном суверенитете Татарстана, поскольку во всех случаях, когда возникали споры о применении того или иного акта России на территории Республики Татарстан, приходилось обращаться не столько к самой Конституции, сколько к Закону Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г. «О порядке введения в действие Конституции Республики Татарстан», ст. 2 которого содержит возможность расширительного толкования в пользу применения российских законов. Теперь задача облегчена благодаря Договору от 15 февраля 1994 г. Только пробелами в конституционном регулировании' можно объяснить и разнобой, возникший после принятия Конституции Республики Татарстан в практике коллегии Верховного суда Республики Татарстан: до вмешательства Комитета конституционного надзора Республики Татарстан и местной прессы судебная коллегия по 25 гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан, в противовес судебной коллегии по уголовным делам того же суда, запрещала кассационное обжалование -своих решений в Верховный суд Российской Федерации. Та же причина лежит в основе настойчивых требований национал-радикалов вывести все правоохранительные органы республики из-под подчинения соответствующим органам России. Не предусмотрено Конституцией Республики Татарстан и согласование назначения Прокурора республики с Генеральным прокурором Российской Федерации, между тем как по Договору от 15 февраля кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан 1. По-видимому, договорные отношения между Российской— Федерацией и Республикой Татарстан будут совершенствоваться как с точки зрения их адаптации к конституционному законодательству обеих сторон, так и в смысле их обогащения, дальнейшей конкретизации. Уже сегодня, наряду с основным Договором, имеется ряд соглашений между правительствами Республики Татарстан и Российской Федерации, в частности: о координации борьбы с преступностью, о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности, о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики, по воп- 1 В парламентских кругах Республики Татарстан высказывалось мнение, будто указанные пробелы представляют собой на что иное, как противоречия между Конституцией Республики Татарстан и Договором от 15 февраля 19S4 г. С этим вряд ли можно согласиться: противоречия имели бы место, если бы в Договоре содержались положения, отчетливо противоположные нормам Конституции. Здесь же Договор именно восполняет случайные или заведомо допущенные пробелы («фигуры умолчания»), не создавая правовых коллизий. Иной Bonpie -следует ли устранить все пробелы немедленно, в одночасье? Думается, что срочной необходимости в этом нет, так как на практике и* во многом восполняет Договор от 15 февраля 1994 г., но в принципе рано или поздно они должны быть ликвидированы. 26 ...— . _ _ . _ . . . росам собственности, о бюджетных взаимоотношениях, в области высшего образования, о взаимодействии в области охраны окружающей среды, по вопросам таможенного дела о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки, об экономическом сотрудничестве, о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Разработана программа совместных мер по поддержке государственных предприятий оборонной промышленности, расположенных в Республике Татарстан, достигнута договоренность о частичном финансировании из бюджета Федерации работ по реконструкции Казанского Кремля и т. д.1 Итак, Республика Татарстан, не угрожая единству и целостности Российской Федерации, ныне выступает как субъект Федерации, пользующийся индивидуальным правовым статусом на основе Конституции суверенного Татарстана, Конституции Российской Федерации и двустороннего межгосударственного Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между органами сторон2. Представляется, что именно подобные отношения и должны полагаться в основу дальнейшего строительства федеративной России. Более того, с нашей точки зрения не вызывает опасений то обстоятельство, что Российская Федерация сохранит свой «асимметричный» характер, ибо, как свидетельствует мировой опыт демократического развития, нет более прочного единства, нежели единство в многообразии. Конечно, вопросы отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией далеко не исчерпывают содержания действующей Конституции Республики Татарстан. В целом ее можно охарактеризовать как важный нормативный акт, закрепляющий такие общественАрхив Кабинета Министров Республики Татарстан, 1993—1994 гг. ' Именно о роли двустороннего Договора между РФ и РТ как одной из основ статуса РТ забывают авторы, обвиняющие властные структуры республики в сепаратизме и пренебрежении Конституцией РФ (см., напр.: Коваленко А. И Указ, соч., с. 83). 1 ные отношения в республике, которые позволяют строить подлинно демократическое правовое государство. Прежде всего обращает на себя внимание ее бесспорный демократизм. Конституция устанавливает принадлежность всей власти народу, закрепляет приоритет человека как высшей ценности, участие граждан в управлении делами государства и общества, взаимную ответственность государства и гражданина, принципы социальной справедливости и политического плюрализма, идеологической терпимости. Деятельность государственных органов должна строиться на основе разделения властей, верховенства законов, неуклонного их соблюдения. Успешная реализация этих положений могла бы способствовать формированию гражданского общества и правового государства, эффективной системы местного самоуправления. Основу экономики Республики Татарстан, согласно Конституции 1992 г., составляет социально ориентированное рыночное хозяйство, в котором обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности, разнообразие и равенство форм собственности, начиная с частной, равные условия их правовой защиты. Экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством. Одной из первых на территории бывшего СССР Конституция Республики Татарстан закрепила частную собственность на землю, запретила монополистическую деятельность, направленную на ограничение или устранение конкуренции, административное ограничение хозяйственной деятельности экономически самостоятельных предприятий, предусмотрела возможность реального участия общественных ассоциаций в управлении государством, самостоятельность органов общественного самоуправления. Запрещаются прямое или косвенное ограничение прав либо установление преимуществ по расовому и национальному признакам, возбуждение национальной розни в связи с религиозными верованиями. Татарстан—светское государство. 28 Очевиден интернационализм Конституции: Республика Татарстан определяется как государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, т. е. является государством всего народа республики. Национальный же характер государственности закрепляется Конституцией косвенно и ненавязчиво о чем свидетельствуют название республики, ее символы, провозглашение в качестве государственных татарского (на первом месте) и русского языков. Чувство меры, которое проявил законодатель в этом вопросе, можно понять, если учесть, что татары составляют примерно лишь половину населения Республики Татарстан. Вместе с тем именно с точки зрения интернационализма необходимо учитывать, что Татарстан является единственным в мире государством, в котором непосредственно реализуется суверенитет татарского народа. Форму правления, установленную Конституцией Реипублики Татарстан, в самом общем виде можно охарак теризовать как «полупрезидентскую республику», в кото рой стабильность власти обеспечиваемся системой про думанных сдержек и противовесов. И все же Конституция 1992 г.— не более чем Конституция переходного периода. Она была принята в условиях, когда еще не сложились многие представления об институтах демократической государственности, практи чески отсутствовали полноценные политические партии, идеология общественного развития в обновляющем со циуме, четкое понимание статуса республики и ее места в системе российского федерализма. Отсюда—и ряд серьезных недочетов, которых просто не мог избежать этот документ в момент своего рождения. Так, недостаточно полно и конкретно был сформулирован ряд основных прав и свобод, а равно их гарантий, представляемых человеку и гражданину. Следы прежних, устаревших представлений несли на себе статьи, регулирующие систему Советов, местное самоуправление, статус народного депутата. Принцип разделения властей только декларирован, что оставляет слишком широкий простор для его произвольного толкования, 29 особенно на местах. Слабо проработана система взаимодействия органов представительной и исполнительной власти на уровне города и района, заведомо временный характер носил статус высшего представительного органа государственной власти республики, оставляла желать лучшего глава Конституции, посвященная судебной власти, охране законности и правопорядка. Поэтому можно сказать, что Конституция Республики Татарстан 1992 г. была просто обречена на нестабильность, и нет ничего удивительного в том, что очень скоро, уже в конце 1994 г., в нее были внесены десятки поправок, в том числе и весьма существенных. Основные изменения коснулись глав, определяющих статус высшего и местных представительных органов государственной власти, систему местного самоуправления (которая отныне выведена за рамки государственной власти); принципиальные новеллы внесены в первый раздел Конституции: изъято положение о том, что Советы народных депутатов составляют политическую основу государства; установлено, что Конституция может приниматься и посредством референдума. По-видимому, работа над поправками к Конституции еще далека от завершения. С нашей точки зрения, требуют серьезных уточнений не только нормы, регулирующие отношения республики с Россией, о чем говорилось выше, но и ряд других—в частности, представляется, что на конституционном уровне должна быть исключена практика избрания назначаемых сверху глав администраций председателями Советов и совмещения ими обоих этих постов (впрочем, проблема может быть отчасти решена, если главы местной администрации будут не назначаться сверху, а во всех случаях избираться местным населением)1. Однако более полно и конкретно о харакСм. об. этом: Заключение Комитета конституционного надзора Республики Татарстан от 19 марта 1993 г. «О совмещении должностей председателей местных Советов народных депутатов и глав местных администраций»(Архив Комитета Конституционного надзора Республики Татарстан. 1 30 тере последующих изменений и дополнений Конституции можно будет судить лишь после того, как удастся изучить опыт реализации уже внесенных в нее поправок и, разумеется, в ходе дальнейшего строительства Российской Федерации. Глава II_______________ КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Проблема развития конституционного законодательства Республики Татарстан является многоаспектной. Один из таких аспектов—исторический—позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного строительства республики, но и выявить особенности развития отдельных конституционно-правовых институтов, к которым относится институт государственного устройства Республики Татарстан. Согласно общепринятому подходу, конституционноправовой институт государственного устройства Республики Татарстан всегда включал деление Республики Татарстан на административно-территориальные единицы, основы их правового положения, принципы взаимодействия центральных и местных органов государственной власти. Однако содержание правового института государственного устройства Республики Татарстан не исчерпывалось сферой ее административно-территориального строения и включало в качестве составной части положения о форме национальной государственности и основах взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан. Именно данная часть конституционно-правового института представляет особый интерес, поскольку позволяет определить место Республики Татарстан в системе российского федерализма. Большую роль в формировании и последующем развитии правового института государственного устройства 32 РСФСР. Право непосредственных сношений с Всероссийским ЦИК и СНК РСФСР Конституция возлагала на ЦИК АТССР, его Президиум и СНК АТССР1. Кроме того, ЦИК АТССР и СНК АТССР имели право контроля и ревизии деятельности всех наладившихся на территории Татарстана правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных РСФСР и не входивших в состав наркоматов и управлений АТССР; в экстренных случаях ЦИК АТССР и СНК АТССР представлялось право временного отстранения от занимаемых должностей лиц данных учреждений, с немедленным сообщением об этом надлежащим центральным органам Российской Федерации 2. Принцип федерализма проявляется в особенных взаимоотношениях центральных органов управления—объединенных и необъединенных наркоматах РСФСР и АТССР. Например, право объединенных наркоматов РСФСР приостанавливать, изменять и отменять распоряжения одноименных объединенных народных комиссариатов АТССР не распространялось на случаи, когда эти распоряжения основывались на точном предписании ЦИК АТССР и СНК АТССР (в последнем случае объединенные наркоматы РСФСР могли лишь входить с представлением во ВЦИК (РСФСР)3. В свою очередь, распоряжения объединенных наркоматов РСФСР можно было приостанавливать постановлениями СНК АТССР в случае их противоречия действовавшим законам РСФСР и АТССР или когда проведение их в жизнь грозило бы расстройством хозяйственной или политической жизни АТССР4. Итак, к правам Автономной Татарской Советской Социалистической Республики, обусловленным федеративОбразование и государственно-правовое положение Татарской АССР.—Казань. 1960.—Ч. I.—С. 152. 1 2 Там же. 3Там 4 же. С. 156. Там же. 34 ной природой российского государства, Основной Закон АТССР 1926 г. относил: а) представительство на Всероссийском Съезде Советов с правом рыкающего голоса; б) право законодательной инициативы по вопросам ведения Всероссийского Съезда Советов; в) представительство при Президиуме ЦИК РСФСР с правом совещательного голоса; г) право приостановления неправомерных актов объединенных наркоматов РСФСР. Обращает на себя внимание тот факт, что из четырех законодательных, распорядительных и контрольных органов Российской Федерации Татарстан был реально представлен, и то неравнозначно, только в двух—на Всероссийском Съезде Советов и в Президиуме Всероссийского ЦИК. Таким образом, Основной Закон АТССР 1926 года не предусматривал особого представительства республики (а, следовательно, и особых прав) во ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР, хотя и компенсировал этот пробел правом взаимодействия ЦИК АТССР и СНК АТССР с названными государственными органами Российской Федерации по отдельным вопросам. Что касается взаимоотношений отраслевых органов государственного управления, то особые права СНК АТССР больше свидетельствовали о признании принципа верховенства законов над подзаконными актами независимо от их ведомственной подчиненности. Кроме того, присвоение СНК АТССР права приостанавливать неправомерные акты объединенных наркоматов РСФСР осуществлялось в целях стабилизации и сохранения иерархической структуры законодательства РСФСР. Особенность конституционного регулирования государственного устройства Татарстана в эти годы заключалась также в том, что оно осуществлялось с учетом конституционной практики взаимоотношений союзного государства и Российской Федерации. Заимствование конституционного опыта федеративного строительства Союза ССР 35 свидетельствовало о том, что автономные республики, в том числе и АТССР, стремились укрепить союзные начала в федеративной природе Российского государства. Следующий этап в законодательном оформлении государственного устройства Республики Татарстан наступил с принятием Конституции Татарской АССР 1937 года. Если конституционные нормы о государственном устройстве республики располагались в различных главах Основного Закона АТССР 1926 года, то Конституция Татарской АССР 1937 года выделила и объединила большую часть конституционных норм в единую главу «Государственное устройство». Какие же правовые нормы сформировали конституционноправовой институт государственного устройства Республики Татарстан? В него вошли положения об административно-территориальном устройстве республики, о территориальном верховенстве, о месте законов Татарской АССР в законодательстве РСФСР, о гражданстве Татарской АССР, о предметах ведения высших органов государственной власти и управления республики. Как видно из анализа текста Основного Закона ТАССР 1937 года, к конституционным новеллам относились положения о гражданстве Татарской АССР, соотношении законов ТАССР с вышестоящими законами, о праве республики организовывать собственные судебные органы. Таким образом, впервые в истории конституционого законодательства Татарстана законодатель закрепил в Конституции 1937 года все основные признаки Татарской АССР как государства, за исключением государственного суверенитета. Еще одна новелла Конституции ТАССР 1937 года заключалась в содержании статьи 13, которую следует считать ключевой по сравнению с другими статьями о государственном устройстве Республики Татарстан того периода. Она провозгласила, что Татарская АССР «входит в состав РСФСР на правах автономной республики и вне 36 пределов прав РСФСР осуществляет государственную власть на автономных началах»1. Как известно, в юридической литературе 50—70-х годов формулировка «осуществление государственной власти на автономных началах» трактовалась по-разному. Одни авторы понимали под ней самостоятельное осуществление автономной республикой государственной власти в пределах своей компетенции; другие—указывали, что формула на «автономных началах» позволяет отличить правовое положение автономной республики от статуса союзной республики; наконец, в данной формулировке ряд ученыхгосударствоведов видели не столько возможность автономной республики самостоятельно осуществлять государственную власть, сколько право соответствующих союзных республик устанавливать и контролировать пределы этой самостоятельности2. На наш взгляд, последняя из трех точек зрения больше соответствовала практике строительства централизованного федеративного государства, отражая подчиненное положение Республики Татарстан в федеративных отношениях после обновления конституционного законодательства в 1936—1937 годах. Подчиненное положение Татарстана в федеративных отношениях выражалось главным образом в «усеченном» характере государственно-правовых признаков республики. К примеру, Татарская АССР имела право принимать свою конституцию, но она подлежала обязательному утверждению Верховным Советом РСФСР. Будучи государством, Татарская АССР имела собственное гражданство, но не могла устанавливать основания его приобретения и прекращения. Анализ Конституции Татарской АССР 1937 года свидетельствует не только об упразднении ряда организационно- 1 Конституция (Основной Закон) Татарской АССР 1937 года. 2 Халилов А. М. О государственно-правовой природе автономных республик.// Проблемы государства и права на современном этапе. 37 правовых форм сотрудничества, но и об изъятии из компетенции Татарской АССР некоторых полномочий, в том числе права участвовать в установлении целесообразных для республики организационных связей между государственными органами РСФСР и ТАССР. Таким образом, подчиненное положение Татарской АССР выражалось в ограничении ее прав как субъекта федерации. Сужение полномочий автономной республики проявлялось и в том, что в соответствии с конституционной реформой 1936—1937 годов Российская Федерация решала многие вопросы федеративного строительства в одностороннем порядке. Итак, Конституция Татарской АССР 1937 года не внесла коренных изменений в содержание федеративных отношений, сущность которых по-прежнему выражалась в представительстве республики в Верховном Совете РСФСР и в особенных организационно-правовых связях между высшими и отраслевыми органами государственного управления РСФСР и Татарской АССР. Однако характер федеративных связей претерпел определенную трансформацию; союзные начала во взаимоотношениях РСФСР и ТАССР уступили место унитарным. С принятием Конституции Татарской АССР 1978 года произошли некоторые изменения в содержании конституционно-правового института государственного устройства Республики Татарстан. К таким изменениям прежде всего следует отнести само переименование правового института. Вместо названия «Государственное устройство» в Конституции утвердилось другое наименование, а именно: «Национальногосударственное и административно-территориальное устройство Татарской АССР». Здесь же необходимо отметить и количественный рост статей о государственном устройстве республики и их разделение, в зависимости от объекта регулирования, на две самостоятельные подгруппы. Вторая группа поправок касалась основ правового статуса и взаимоотношений РСФСР и Татарской АССР. 38 Законодатель отказался от противоречивой по характеру толкования статьи 13 ранее действовавшей Конституции 1937 года и заменил ее на более точную по содержанию. В соответствии со статьей 34 Конституции Татарской АССР 1978 года республика находилась в составе РСФСР и вне пределов прав РСФСР самостоятельно решала вопросы, относившиеся к ее ведению1. К новеллам конституционного регулирования относилось закрепление в статье 67 Основного Закона ТАССР 1978 г. права Татарской АССР участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР, через высшие органы государственной власти и управления РСФСР, а также ее обязанность способствовать осуществлению на своей территории полномочий РСФСР и проводить в жизнь решения высших органов государственной власти и управления Российской Федерации2. Относительная новизна Конституции Татарской АССР 1978 года выражалась в положениях об обеспечении комплексного экономического и социального развития территории ТАССР, а также в положениях о координации и контроле деятельности предприятий, учреждений и организаций республиканского (РСФСР) подчинения по вопросам ведения Татарской АССР 3. Несмотря на положительный в целом характер нововведений, потенциал статей 64 и 67 Основного Закона Татарской АССР 1978 года не был реализован в полной мере. Более того, сама Конституция также включала в содержание ограничительные условия, провозглашая, к примеру, абсолютное верховенство законов РСФСР, территориальное обустройство Татарской АССР в соответствии с законодательством РСФСР, установление порядка организации и деятельности республиканских (ТАССР) и местных органов государственной власти согласно законодательству РСФСР и т. п. Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.— М: Юрид. лит., 1982.— С. 229. 1 2Там 3 же. С. 230. Там же. С. 230. 39 Исходя из текста Основного Закона Татарстана 1978 года невозможно установить, за редким исключением, и конкретные формы участия ТАССР в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР 1. В то же время все основные стороны взаимодействие РСФСР и ТАССР были подробно рассмотрены в Конституции и текущем законодательстве РСФСР того периода. Например, Конституция РСФСР 1978 года предусматривала право законодательной инициативы Татарской в лице ее высшего органа государственной власти; вхождение представителя Татарской АССР в состав Президиума Верховного Совета РСФСР в качестве одного из заместителей Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР; ограничение контрольных полномочий Совета Министров РСФСР в отношении неправомерных актов Правительства Татарской АССР (имеется в виду право Совета Министров РСФСР приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров Татарской АССР в пределах своей компетенции). Регламент Верховного Совета РСФСР от 26 марта 19^0 года закрепил другую возможность участия ТАССР в законотворческой, управленческой и контрольной деятельности высшего органа государственной власти РСФСР— через заключения высших органов государственной власти Татарской АССР на запросы Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР по проектам законов РСФСР или другим вопросам. Что касается участия Татарстана в осуществлении контрольных полномочий Верховного Совета РСФСР, то высшие органы государственной власти Татарской АССР имели право, во-первых, участвовать в процедуре контроля 1 Так, в статье 99 Конституции ТАССР 1978 года закреплялось пра во запроса депутата Верховного Совета ТАССР к руководителям расположенных на территории ТАССР предприятий, учреждений и организаций республиканского (РСФСР) подчинения по вопросам, отнесенным к ведению Татарской АССР (см.: Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.— С. 206). 40 за соблюдением Конституции РСФСР 1978 года. Во-вторых, постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР по вопросам своего ведения были вправе заслушивать соответствующие представления Совета Министров ТАССР 1. В области исполнительно-распорядительной деятельности Татарская АССР имела право участвовать в заседаниях Совета Министров РСФСР при обсуждении вопросов федеративного значения и вносить на рассмотрение Правительства РСФСР предложения по вопросам республиканского (РСФСР) значения 2. На Совет Министров РСФСР также возлагалась обязанность обеспечивать необходимое взаимодействие между Советом Министров ТАССР и министерствами, государственными комитетами РСФСР, другими подведомственными Совету Министров РСФСР органами при осуществлении компетенции последних и проведении в жизнь планов социально-экономического развития, важнейших республиканских (РСФСР), межотраслевых региональных программ3. Тот факт, что конкретные формы взаимодействия РСФСР и ТАССР устанавливались в Конституции и законах РСФСР, свидетельствовал о том, что определение всех аспектов государственного устройства республик в составе РСФСР находилось в ведении Российской Федерации. Таким образом, Татарская АССР не имела права по собственному усмотрению вносить какие-либо изменения и дополнения в институт государственного устройства, поскольку это нарушало бы принцип жесткого верховенства Конституции и законов Российской Федерации. С проведением конституционной реформы 70-х годов не претерпел изменений сам характер федеративных отношений, т. к. весь объем властных полномочий в области федеративного строительства фиксировался за РСФСР. Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.—С. 206, 207, 216, 476, 479, 512. 1 2' Там же.—С. 5 1 2 3 Там же.—С. 512—513. 41 Следовательно, конституционное законодательство РСФСР ориентировало развитие Российского государства по пути унитаризма. Далее, Конституция ТАССР 1£7« года сохранила связи преемственности с ранее действовавшим конституционным законодательством республики. Это выражалось в том, что содержание федеративных отношений между РСФСР и ТАССР составляли организационно-правовые связи высших органов государственной власти обеих республик. Вместе с тем нельзя не отметить, что по сравнению с предыдущим этапом конституционного строительства организационно-правовые отношения центральных органов государственной власти РСФСР и ТАССР значительно обогатились. Наконец, Основной Закон 1978 года оставил без изменения нормы, фиксировавшие перечень государственно-правовых признаков Татарской АССР. Исключение составляло положение о праве окончательного принятия конституции республики. Законы об изменении и дополнении Конституции ТАССР 1978 года, принятые в течение 1989—1992 годов, заложили иную основу для определения места Республики Татарстан в системе российского федерализма. Что касается законов об изменении и дополнении Конституции РСФСР 1978 года, принятых в период 1989— 1992 годов, то они фактически не оказали заметного влияния на содержание правового института государственного устройства Республики Татарстан. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1989—1990 годов все республики в ее составе имели право на особое представительство на Съезде народных депутатов РСФСР и в верховном Совете РСФСР; право на законодательную инициативу; право на созыв внеочередных заседаний съезда народных депутатов РСФСР и сессий Верховного Совета РСФСР. Итак, некоторое расширение прав республик в составе Российской Федерации было связано с Реформированием федеральных представительных органов государственной власти. 42 Важную роль в дальнейшем развитии конституционноправового института государственного устройства Татарстана сыграла Декларация о государственном суверенитете республики от 30 августа 1990 года. Принципиальное отличие Декларации о государственном суверенитете от 30 августа 1990 года от предшествовавшего конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан заключалось в том, что она изменила форму национальной государственности: вместо статуса автономной Республики Татарстан приобрел статус, равнозначный статусу союзной (суверенной) республики. Кроме того, провозглашение государственного суверенитета означало переустройство федеративных отношений внутри России на началах подлинного равноправия и добровольности. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод: Декларация о государственном суверенитете Татарстана выступала в качестве составной части Конституции 1978 года по вопросу об основах правового статуса Республики Татарстан и взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан вплоть до принятия Основного Закона Республики Татарстан 1992 года. Таким образом, в период с августа 1990 года по ноябрь 1992 года конституционно-правовой институт государственного устройства Республики Татарстан закреплял: а) принципы взаимодействия Российской Федерации и Республики Татарстан; б) право многонационального народа на природные ресурсы в пределах территории Республики Татарстан; в) равноправное функционирование татарского и русского языков в качестве государственных с тем, что будут сохраняться и развиваться языки других национальностей; г) верховенство Конституции и законов Республики Татарстан на ее территории и некоторые другие положения. Сопоставление обновленных статей Конституции РСФСР 1978 года и Декларации о государственном суверенитете Татарстана от 30 августа 1990 года позволяет сделать вывод о заметном ослаблении господствовавшей длительное время тенденции единства конституционного регулирования в сфере федерального и республиканского строительства. Соответственно специфика правового регулирования общественных отношений в области государственного устройства Татарстана выражалась в том, что конституционно-правовой институт государственного устройства Республики Татарстан обрел значительную автономию в рамках конституционного законодательства Российской Федерации. Нельзя не отметить еще одну особенность конституционного регулирования отношений в сфере государственного устройства республики: Декларация о государственном суверенитете 1990 года внесла свой вклад в обновление Конституции РСФСР 1978 года по вопросу о статусе национальных республик в составе России. В итоге Конституция РСФСР 1978 года в редакции от 21 апреля 1992 года уже не именовала республики в составе Российской Федерации автономными. Она не только расширила права республик, предоставив им, к примеру, право участвовать в международных и внешнеэкономических связях1, но и укрепила гарантии их самостоятельности в федеративных отношениях2. Далее Декларация о государственном суверенитете Татарстана 1990 года вместе с соответствующими декларациями о суверенитете республик в составе Российской Федерации, Федеративным Договором от 31 марта 1992 года оказала непосредственное влияние и на содержание самого понятия «российский федерализм». Конституция (Основной Закон) Российской Федерации—России.— М.: Известия, 1992.—С. 81. 2 Так, Основной Закон России 1978 г. в редакции 1992 года гарантировал республикам представительство в федеральных органах государственной власти. 1 44 С появлением новых конституционных актов в правовой системе России понятие «российский федерализм» значительно обогатилось в том смысле, что под ним стали понимать разделение государственной власти1. В результате традиционное представительство Татарстана в законодательных органах Российской Федерации и особые правовые связи между высшими органами государственной власти России Республики Татарстан перестали исчерпывать содержание федеративных отношений. Кроме того, претерпел изменения сам характер федеративных связей между Российской Федерацией и Республики Татарстан: отношения между ними стали строиться не только на основе принципа «власти-подчинения», но и на базе принципа равноправия сторон2. Новый этап в развитии конституционно-правового института государственного устройства Республики Татарстан начался с принятия Конституции Республики Татарстан 1992 года. Основной Закон 1992 года восстановил прежнее наименование института «Государственное устройство», подчеркнув при этом, что государственное устройство Татарстана не обусловлено исключительно лишь национальными отношениями. Несмотря на то, что Конституция 1992 года, регулируя вопросы организации государственной власти, основывалась на Декларации о государственном суверенитете от Об этом, в частности, свидетельствовала ст. 78 ч. 1 Конституции 1978 года в редакции от 21 апреля 1992 года: «Республика в составе Российской Федерации—государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации». 2 Принцип равноправия нашел свое отражение, к примеру, в процедуре поготовки и подписания Российско-Татарстанского Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения от 15 февраля 1994 года. Благодаря заключенному Договору принцип подчинения одного из субъектов федерации общефедеральной власти утратил свой абсолютный характер. 1 45 30 августа 1990 года, она уточнила и дополнила положения последней. Например, новая Конституция Республики Татарстан конкретизировала положения о суверенитете республики, назвав его неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан. Основной Закон 1992 года не ограничился данным положением и развил его в других конституционных нормах, посвященных государственноправовым признакам Республики Татарстан1. Другая отличительная черта Конституции Республики Татарстан 1992 года выражается в правовом регулировании взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан. Основной Закон Татарстана 1992 года установил, что пределы и формы участия республики в осуществлении федеральных и исключительных полномочий должны определяться не в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 года, а в двустороннем Договоре о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Итак, на протяжении всего периода своего существования форма и содержание института государственного устройства Республики Татарстан претерпевали изменения. Эти изменения обусловливались не столько вопросами административно-территориального строения, сколько формой национальной государственности и особенностями федеративных отношений. Иными словами, решающими факторами становления и дальнейшего совершенствования государственного устройства Республики Татарстан выступали и продолжают выступать конституционно-правовой статус Республики Татарстан и характер взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан. Наиболее важной среди них является, на наш взгляд, ст. 59 Конституции, которая устанавливает, что Республика Татарстан имеет право самостоятельно определять свой государственно-правовой статус и решать вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства. 1 Глава III ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА Избирательная система Республики Татарстан регулируется Конституцией Республики Татарстан, а также законами Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Республики Татарстан», законодательством о выборах Президента Республики Татарстан и отражает принципы избирательной системы, установленные законодательством Российской Федерации1. 1. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Избирательная система представляет собой совокупность политических институтов общества, которые, взаимодействуя на основе избирательного законодательства, обеспечивают формирование представительных и других выборных органов государственной власти и местного самоуправления. Главные ее звенья составляют сами избиратели, избирательные комиссии, политические партии, другие субъекты, выдвигающие кандидатов в депутаты, законодательная, исполнительная и судебная власти, а также средства массовой информа- Принципы и организация избирательной системы в данном издании раскрываются на примере выборов в представительные органы государственной власти. 1 47 ции. Таким образом, избирательная система охватывает всех участников организационно-политических и правовых отношений, складываюцихся в процессе формирования выборных государственных структур и органов местного самоуправления. Правовые нормы, регламентирующие отношения, которые возникают в ходе подготовки и проведения выборов представительных и других органов государственной власти и местного самоуправления, образуют институт избирательного права. Основными источниками избирательного права являются Конституция, специальные законы о выборах центральных и местных государственных органов, о референдуме, другие акты Российской Федерации и ее субъектов. Традиционными принципами избирательной системы являются всеобщность выборов, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование. Однако новейшее законодательство Российской Федерации и ее субъектов существенно обогатило систему этих принципов. К ним дополнительно можно отнести: добровольный характер участия граждан в выборах, проведение выборов избирательными комиссиями при участии общественности и средств массовой информации, гласность выборных мероприятий, сочетание бюджетного финансирования избирательных расходов с использованием средств юридических лиц и отдельных граждан, принцип состязательности. Возможно сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В нашей республике всеобщее избирательное право означает, что правом избирать и быть избранным обладают все граждане Татарстана, достигшие ко дню выборов 18 лет. Исключение составляют недееспособные граждане, признанные таковыми судебным решением, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, и психически больные граждане, если они находятся на стационарном лечении. Запрет на участие в выборах распространяется также на проживающих в Республике Татарстан иностранцев, а 48 Важным демократическим нововведением является законодательное признание принципа добровольности участия граждан в выборах. Он был впервые закреплен в Положениях о выборах, утвержденных Президентом России в октябре 1993 года. Суть его заключается в том, что избиратель может сделать свой выбор не только посредством голосования, но и проявив свое отношение к выборам и к кандидатам посредством отказа от участия в выборах. Теперь избиратель знает, что бойкот выборов не влечет даже косвенных санкций, хотя в связи с этим возникло и отрицательное явление — абсентеизм избирателей, то есть нежелание голосовать, отказ от участия в выборах, нередко затрудняющий формирование представительных органов. Причины абсентеизма могут быть различными и во всех случаях требуют тщательного изучения. Подготовку и проведение выборов действующее законодательство возлагает на систему избирательных комиссий—весьма представительные полномочные органы, формируемые из компетентных лиц. В частности, по выборам народных депутатов Республики Татарстан действует Центральная, окружные и участковые комиссии, а по выборам депутатов местных Советов—районные, городские, районные в городах и участковые комиссии. Участковые комиссии являются общими и обслуживают выборы депутатов представительных органов республиканского и местного уровней. Новые законы существенно укрепили самостоятельность, расширили полномочия избирательных комиссий. При исполнении своих функций они независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. В пределах, определенных законом компетенции, они принимают решения по всем вопросам избирательной кампании, обязательные для исполнения всеми государственными и общественными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и нижестоящими избирательными комиссиями. Более того, все указанные 50 организации и должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям в их работе. Законы о выборах открывают гражданам и их объединениям широкие возможности для участия в избирательном процессе. Это не только голосование в день выборов, но и выдвижение кандидатов в депутаты, сбор подписей в их поддержку, беспрепятственная агитация за или против кандидатов в депутаты в любых дозволенных законом формах, свободное участие в предвыборных мероприятиях (собраниях, встречах, дебатах), включая право задавать вопросы, высказываться и т. д.; возможность быть доверенным лицом кандидатов в депутаты, членами избирательных комиссий, а также наблюдателями в участковых избирательных комиссиях в день голосования. Непременным требованием ко всем участникам избирательной кампании является принцип гласности. Практически каждое предвыборное мероприятие широко освещается средствами массовой информации. Эта информация дополняется официальными сообщениями избирательных комиссий, непосредственным участием в их заседаниях представителей собраний избирателей, политических партий и движений профсоюзов и других общественных организаций, доверенных лиц кандидатов в депутаты и других представителей трудящихся. Впервые введена возможность финансирования избирательной кампании не только за счет государственного бюджета, но и за счет средств физических и юридических лиц, собственных сбережений кандидатов в депутаты, добровольных пожертвований, за исключением иностранных государств, организаций и граждан. До сих пор выборы финансировались исключительно государством. Участие кого бы то ни было в материальной поддержке кандидатов не допускалось. Более того, такие факты служили основанием для аннулирования результатов выборов. Сочетание государственного и частного финансирования открывает широкие возможности кандидатам в депутаты для активного участия в предвыборной борьбе. 51 Избирательные округа и избирательные участки Территориальную основу выборов составляют избирательные округа и участки. Для выборов народных депутатов Республики Татарстан впервые предусмотрено создание двух видов избирательных округов: административнотерриториальных и территориальных. Территория каждого района, города республиканского подчинения, района в городе образует один административнотерриториальный избирательный округ. В соответствии с административно-территориальным устройством республики в 1995 году их было 61. Что же касается территориальных округов, то они образуются на основе единой нормы представительства. Средняя норма представительства избирателей в таких округах определяется путем деления общего количества избирателей республики на полное число территориальных округов. Однако закон допускает отклонение от нормы, но не более чем на 15 процентов. Наибольшим по количеству избирателей в 1993 году являлся Северо-Восточный округ № 124 (46500), а наименьшим— Теньковский № 120 (27800). От каждого избирательного округа, независимо от его вида, в 1995 году избирался один депутат, то есть все округа у нас являлись одномандатными. Для выборов народных депутатов Республики Татарстан было образовано 130 избирательных округов. Закон не делает различий в полномочиях депутатов, избранных от различных видов избирательных округов. Однако депутаты, избранные от территориальных округов, за исключением Премьерминистра Республики Татарстан, работают в Государственном Совете на постоянной основе. Депутаты от административно-территориальных округов исполняют свои полномочия без отрыва от основной трудовой деятельности, если они не избраны руководителями Государственного Совета, его комитетов и постоянных комиссий. Образование избирательных округов, опубликование их списка с указанием границ, числа избирателей и цен52 тра округа производится Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов Республики Татарстан не позднее чем за 85 дней до выборов. Образование избирательных стругов по выборам депутатов местных Советов производится решениями соответствующих районных, городских, районных в городах избирательных комиссий по единой норме представительства, вычисленной как отношение общего количества избирателей города, района к количеству образуемых округов в данной территориальной единице. Здесь также допускается отклонение до 15 процентов от общей нормы избирателей на округ. Число же округов по выборам в местный Совет соответствует числу депутатов данного Совета, которое устанавливается постановлением Президиума Верховного Совета (Государственного Совета) Республики Татарстан по представлению президиума районного, городского Совета— главой соответствующей администрации, а районного в городе Совета—президиумом городского Совета по представлению президиума районного в городе Совета и главы соответствующей администрации. Законом установлен нижний и верхний пределы количества депутатов: районных Советов от 10 до 25, городских Советов от 15 до 20, районных в городе Советов от 15 до 30 депутатов. Первичной территориальной единицей при выборах представительных органов власти являются избирательные участки. Решения глав местных администраций об образовании избирательных участков подлежат опубликованию не позднее трех дней после их принятия. Следует отметить, что законы теперь не предусматривают образование избирательных участков на вокзалах, аэропортах, речных портах, гостиницах, ибо избиратель, которому предстоит поездка, имеет возможность проголосовать досрочно по месту постоянного жительства. Избирательные участки образуются с учетом административных и естественных границ с целью создания максимальных удобств для избирателей. Каждый избирательный 53 участок имеет свой номер, присваиваемый окружной и соответствующей территориальной (районной, городской) избирательной комиссией. Это значит, что каждый участок может иметь двойную нумерацию—один по выборам в местный Совет, другой — по выборам в Государственный Совет Республики Татарстан. Однако этот вопрос законодательно нe урегулирован и решается избирательными комиссиями самостоятельно. Списки избирателей Одним из основных выборных документов являются списки избирателей. Именно этот документ предопределяет потенциальных участников предстоящего голосования. Списки избирателей персонифицируют конституционное право граждан избирать своих представителей в органы государственной власти. Невключение в список или исключение из него избирателя, имеющего избирательное право и проживающего постоянно или временно на территории данного избирательного участка, означает грубое нарушение конституционного права граждан. Составление и обнародование списков избирателей — одно из важных полномочий участковой комиссии. Она обеспечивает либо сама составляет список избирателей по форме, установленной Центризбиркомом Республики Татарстан на основе сведений об избирателях, проживающих на территории избирательного участка, предоставленных местной администрацией либо органом местного самоуправления. В список избирателей включаются все граждане Республики Татарстан, обладающие избирательным правом, постоянно или временно проживающие на территории данного избирательного участка. По ознакомлении со списком любой избиратель вправе обжаловать в участковую избирательную комиссию невключение или исключение из списка, а также любую ошибку, неточность в отношении себя или любого другого избирателя. Подобные жалобы рассматриваются участ54 ковой избирательной комиссией в двухдневный срок, а накануне и в день выборов — немедленно. Комиссия обязана либо внести в список необходимые исправления либо выдать заявителю копию своего мотивированного решения об отклонении жалобы избирателя. Отрицательное решение участковой комиссии избиратель может обжаловать в районный, городской суд, но не позднее чем за 5 дней до выборов. Суд обязан рассмотреть жалобу в трехдневный срок. Решение суда обязательно для обеих сторон. Формирование избирательных комиссий Главными организаторами выборов являются избирательные комиссии. Как уже говорилось, их решения, принятые в пределах предоставленных законом прав, носят обязательный характер, в том числе и для государственных структур и органов местного самоуправления. Однако по своей природе и принципам работы избирательные комиссии являются общественными формированиями. Их члены действуют на общественных началах, не порывая с основным местом работы. Исключение составляет председатель и некоторые члены Центризбиркома Республики Татарстан. Для выборов народных депутатов Республики Татарстан образуются Центральная (ЦИК), окружная (ОИК) и участковые (УИК) избирательные комиссии, а для выборов депутатов местных Советов — районные, городские, районные в городе (территориальные) и участковые избирательные комиссии. Как уже отмечалось, участковые комиссии, будучи общими, обслуживают выборы депутатов представительных органов власти всех уровней. Новые законы существенно изменили порядок формирования избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов Республики Татарстан формируется в составе председателя и 20 членов комиссии не позднее 55 чем за 90 дней до дня выборов Государственным Советом Республики Татарстан из числа кандидатур, представленных на паритетных (равных) началах Председателем Государственного Совета и Президентом Республики Татарстан. Следовательно, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти представляют по 10 кандидатур. При этом председатель ЦИК Республики Татарстан утверждается Государственным Советом Республики Татарстан по представлению Президента республики. Заместитель председателя и секретарь ЦИК избираются простым большинством голосов на организационном заседании Центризбиркома открытым или тайным голосованием по усмотрению членов комиссии. Закон о выборах не содержит каких бы то ни было квалификационных требований к членам Центризбиркома. Это значит, что в состав ЦИК может быть выдвинут любой дееспособный гражданин Республики Татарстан, обладающий избирательным правом. Законодательство республики не предусматривает членов ЦИК с совещательным голосом. Нынешний состав ЦИК Республики Татарстан утвержден 30 ноября 1994 года постановлением Верховного Совета Республики Татарстан. Согласно закону Центризбирком действует до образования ЦИК Республики Татарстан в новом составе в связи с назначением выборов народных депутатов нового созыва. Окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов Республики Татарстан создаются в каждом административно-территориальном и территориальном округе в составе председателя и 10—12 членов не позднее 75 дней до выборов. Состав комиссии утверждается постановлением ЦИК Республики Татарстан из числа кандидатур, предлагаемых в равных числах президиумом районного, городского Совета и главой соответствующей местной администрации. Ранее действовавшее законодательство образование окружных избирательных комиссии относило к компетенции Президиума Верховного Совета республики. ОИК создаются и действуют только 56 в период избирательной кампании. Их полномочия заканчиваются после избрания депутата и утверждения Центризбиркомом отчетов комиссий о расходовании средств, выделенных им на организацию и проведение выборов. В каждом районе, городе республиканского подчинения, районе в городе формируется территориальная избирательная комиссия по выборам в Совет народных депутатов соответствующей административно-территориальной единицы. Районные, городские, районные в городе избирательные комиссии образуются соответствующими местными Советами в составе председателя и 10—18 членов комиссии из числа кандидатур, предлагаемых в равном числе президиумами либо председателями соответствующих Советов и главами администраций не позднее 85 дней до выборов. При этом председатели комиссий персонально утверждаются соответствующими Советами народных депутатов по представлениям глав администраций района, города, района в городе. Характерно, что половину членов комиссии согласно закону может предлагать Совету как президиум, так и председатель Совета. Во избежание недоразумений представляется целесообразным этот вопрос предварительно обсудить на заседании президиума Совета и принять согласованное решение о том, кто будет реализовывать эту норму закона — президиум Совета или его председатель. Территориальные избирательные комиссии являются постоянно действующими органами и функционируют до образования комиссии в новом составе в связи с назначением выборов народных депутатов местных Советов нового созыва. По существу они выполняют те же функции, что и ЦИК Республики Татарстан, но применительно к данной административно-территориальной единице. Однако у них отсутствует право на дачу разъяснений о порядке применения Закона о выборах, а также входить в Государственный Совет республики с предложениями о его толковании. 57 Участковые избирательные комиссии так же, как и избирательные участки, являются общими по выборам во все звенья представительных органов государственной власти республики. Они формируются не позднее чем за 60 дней до дня выборов президиумами, районных, городских, районных в городах Советов по представлениям глав соответствующих местных администраций в составе председателя и 6—14 членов комиссии. Находясь в двойном подчинении, участковые комиссии фактически работают под руководством окружных по выборам народных депутатов Республики Татарстан и соответствующих районных, городских, районных в городе избирательных комиссий. Они исчерпывают свои полномочия после избрания депутатов всех уровней и передачи ими выборной документации соответствующим окружным и территориальным избирательным комиссиям. Таким образом, законодатель проводит принцип баланса властей, установив порядок, согласно которому все избирательные комиссии образуются из кандидатур, предлагаемых в равном количестве органами представительной и исполнительной ветвей власти. Но председатели комиссий с функциями общего руководства (ЦИК Республики Татарстан, территориальные комиссии) утверждаются персонально Советами соответствующего уровня по представлению главы исполнительной власти. Кроме того, принципиальное решение вопроса о составе комиссии постепенно смещается в пользу вышестоящей избирательной комиссии. Так, решение вопроса о формировании составов окружных избирательных комиссий по выборам народных депутатов Республики Татарстан впервые отнесено к компетенции Центральной избирательной комиссии. До сих пор состав этих органов утверждался Президиумом Верховного Совета Республики Татарстан. Более последовательно субординация избирательных комиссий проводится в российском законодательстве. 58 Полномочия избирательных комиссий Новые законы о выборах достаточно полно регламентируют функции и полномочия избирательных комиссий. Ключевая роль в организации выборов высшего представительного органа государственной власти республики принадлежит Центральной избирательной комиссии. Она в рамках закона зырабатывает и проводит в жизнь масштабную программу действий, контролирует исполнение и обеспечивает единообразное применение закона о выборах народных депутатов Республики Татарстан. ЦИК наделена правом давать официальные разъяснения о порядке применения норм указанного закона, а также правом входить в Государственный Совет республики с представлением о его толковании. Эти полномочия приближают ее к правотворческим органам. В этой связи следует отметить, что российские Основные положения о выборах в представительные органы субъектов Российской Федерации наделили избирательные комиссии субъектов федерации правом издавать инструкции и иные акты по вопросам организации выборов (Бюллетень ЦИК РФ, 1994, № 1, с. 12). Несомненно, аналогичным правом должен обладать и ЦИК Республики Татарстан, поэтому представляется целесообразным внести соответствующую поправку в Закон о выборах народных депутатов Республики Татарстан, либо отразить это право в Положении о ЦИК Республики Татарстан. Центризбирком Республики Татарстан образует окружные избирательные комиссии, фактически руководит их работой, рассматривает заявления и жалобы на решения и действия этих комиссий, вправе приостанавливать, отменять их, либо принимать другие решения по этим вопросам. Хотя термин «руководство» не применяется законодателем, но указанные полномочия вполне позволяют говорить именно о руководстве ЦИК окружными комиссиями. Будучи главным организатором выборов, ЦИК Республики Татарстан образует избирательные округа, утверждает 59 образцы всей избирательной документации, распределяет денежные средства, выделенные на проведение выборов народных депутатов, между всеми избирательными комиссиями и контролирует их целевое использование, решает другие вопросы материально-финансового обеспечения выборов, устанавливает порядок учета и распределения денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты. Расходы государства на проведение выборов народных депутатов всех уровней финансируются из одного источника— республиканского бюджета Республики Татарстан. Эти средства распределяются ЦИК Республики Татарстан по всем избирательным комиссиям в течение трех дней со дня поступления на счет Центризбиркома, а в случае необходимости — индексируются. Значительная группа полномочий ЦИК Республики Татарстан связана с проведением повторного голосования и повторных выборов, выборов вместо выбывших депутатов, регистрацией избранных депутатов, а также с организацией отзыва народных депутатов Республики Татарстан. Эти вопросы требуют постоянного внимания и квалифицированной организации. На ЦИК лежит обязанность опубликования обобщенных данных о результатах регистрации кандидатов в депутаты, подведение итогов выборов в целом и их обнародование. Она вправе признать выборы недействительными по отдельным избирательным округам, если нарушения избирательного закона не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В установленных законом случаях ей предоставляется право отменять решения о регистрации кандидатов в депутаты. В ее компетенции находятся и другие вопросы избирательной кампании, предусмотренные законодательством о выборах. В отличие от ЦИК Российской Федерации, полномочия ЦИК Республики Татарстан не распространяются на сферу организации и проведения выборов народных депутатов местных Советов. Законодательство Республики Та60 тарстан не устанавливает отношения руководства между ЦИК Республики Татарстан и районными, городскими избирательными комиссиями по выборам местных Советов. Территориальные избирательные комиссии действуют самостоятельно в рамках Закона о выборах народных депутатов местных Советов. Что же касается участковых избирательных комиссий, то, как вытекает из смысла законодательства, полномочия ЦИК Республики Татарстан касаются их деятельности только в части выборов народных депутатов Республики Татарстан. И лишь в этих пределах Центризбирком может рассматривать и направлять деятельность участковых избирательных комиссий. Неслучайно руководство работой участковых комиссий законодательство возлагает на районные, городские, районные в городах избирательные комиссии (п. «ж» ст 15 Закона о выборах народных депутатов местных Советов). Окружные избирательные комиссии обоих видов равноправны. Они действуют под руководством ЦИК Республики Татарстан и обеспечивают контроль за исполнением Закона о выборах на территории округа, направляют деятельность участковых комиссий, разрешают жалобы на их решения и действия, принимают меры по обеспечению их помещениями, транспортом и связью. ОИК регистрируют кандидатов в депутаты, их доверенных лиц и выдают им соответствующие удостоверения. На них возложена обязанность обеспечения Изготовления избирательных бюллетеней по данному округу и снабжение ими участковых избирательных комиссий Они наделены правом распоряжения денежными средствами, выделенными ЦИК Республики Татарстан, устанавливают результаты выборов по округу и выдают избранному кандидату удостоверение об избрании депутатом, осуществляют другие полномочия в соответствии с законом. Районные, городские, районные в городе избирательные комиссии занимают ключевые позиции по организации и проведению выборов народных депутатов местных Советов. Специфика этих органов состоит в том, что они соединяют в себе функции центральной (для 61 данной территории) и окружных комиссий по выборам депутатов в данный Совет народных депутатов, поскольку окружные комиссии на этом уровне теперь не создаются. Например, как Центризбирком в миниатюре, они руководят организационной работой по подготовке и проведению выборов в соответствующий Совет, осуществляют контроль за исполнением законодательства о выборах, образуют избирательные округа, руководят работой участковых избирательных комиссий, разрешают заявления и жалобы на их решения и действия, опубликовывают сведения о составе зарегистрированных кандидатов в депутаты, устанавливают результаты голосования по всем округам, регистрируют избранных депутатов Совета и выдают им удостоверения об избрании; распоряжаются денежными и материальными средствами, выделенными на проведение выборов данной административно-территориальной единице, утверждают отчеты об их расходовании и представляют финансовый отчет в соответствующий Совет народных депутатов; решают вопросы, связанные с организацией и проведением повторного голосования и повторных выборов, выборов вместо выбывших депутатов, а также с отзывом депутатов. Организация работы избирательных комиссий Законы о выборах регламентируют основные вопросы организации работы избирательных комиссий всех уровней. Установлено, что председатели комиссий утверждаются персонально органами, полномочными образовывать соответствующие избирательные комиссии, а заместитель председателя и секретарь комиссии избираются на заседании соответствующей комиссии открытым либо тайным голосованием по усмотрению членов комиссии. Любой член комиссии, включая председателя, заместителя председателя, секретаря, по решению комиссии может осуществлять свои обязанности постоянно или вре- 62 менно с отрывом от основной работы с оплатой труда за счет средств, выделенных на проведение выборов. Материально-финансовую основу деятельности избирательных комиссий составляют денежные средства, выделенные из Республиканского бюджета Республики Татарстан, а также помещения и оборудование, средства транспорта и связи, предоставленные исполнительными органами государственной власти соответствующего уровня. Порядок утверждения сметы расходов избирательных комиссий законодательно не решен. Представляется, что смета должна утверждаться самой комиссией в пределах выделенных средств, за исключением ЦИК Республики Татарстан. Избирательные комиссии — органы коллегиальные. Основной формой их работы являются заседания. Они созываются и проводятся председателем или по его поручению заместителем председателя комиссии. Заседание может быть созвано также по требованию не менее одной трети общего числа членов комиссии. Заседание является правомочным, если в нем участвует не менее двух третей состава комиссии. Решения избирательных комиссий имеют форму постановлений. Они принимаются открытым или тайным голосованием простым большинством голосов от присутствующих на заседании членов комиссии. Закон гарантирует членам комиссий, не согласным с решением большинства, высказывать особое мнение, которое в письменном виде прилагается к протоколу заседания избирательной комиссии. Постановления комиссии и протоколы заседаний подписываются ее председателем и секретарем. Акты избирательных комиссий обязательны для исполнения всеми республиканскими и местными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. Решения и действия ЦИК Республики Татарстан могут быть обжалованы в Верховный суд Республики Татарстан, 63 других избирательных комиссий — в районный, городской суд, а также в вышестоящую комиссию. Решение Верховного суда по такого рода жалобам является окончательным. Вышестоящая избирательная комиссия обязана по жалобе принять решение и дать ответ в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. Обращения избирательных комиссий по вопросам своего ведения должны рассматриваться государственными и общественными органами и должностными лицами не позднее чем в трехдневный срок. Все государственные и общественные структуры, их представители обязаны оказывать необходимое содействие в работе комиссий. Законодательство Республики Татарстан прямо не устанавливает статус члена избирательной комиссии. Исходя из содержания правовых актов Республики Татарстан, а также актов общефедерального значения, следует признать, что лица, утвержденные в составе избирательных комиссий, имеют право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комиссией. Члены комиссий вправе рассчитывать на заблаговременное извещение о предстоящем заседании, обязаны участвовать в нем, могут задавать вопросы и требовать ответа по существу, вносить предложения по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, и требовать по ним голосования. Член комиссии имеет право знакомиться с любыми документами и материалами соответствующей избирательной комиссии. В положении о ЦИК Российской Федерации, утвержденном указом Президента Российской Федерации от 29.09.93 г., зафиксировано, что она является юридическим лицом, имеет гербовую печать и расчетные счета в банке (Бюллетень ЦИК Российской Федерации, 1993, № 1, с. 30). Аналогичная норма содержится и в Положении о выборах в Московскую городскую Думу, утвержденном указом от 24.10.93 г. применительно к Московской городской и даже к окружным избирательным комиссиям по выборам в городскую Думу. 64 Базовый федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», вступивший в действие 10.12.94 г. (в ст. 11), установил что «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами. Иные избирательные комиссии могут признаваться юридическими лицами в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти нормы отразили рекомендации по дальнейшему совершенствованию избирательной системы, разработке избирательного законодательства и практике проведения выборов в Российской Федерации, принятые участниками семинаров-совещаний руководителей избирательных комиссий, представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов Поволжья (г. Астрахань, 26—27 мая 1994 г.), Восточной Сибири и Дальнего Востока (г. Хабаровск, 9— 10 июня 1994 г.), где в числе других мер предлагалось придать избирательным комиссиям статус юридического лица, наделить их правом законодательной инициативы и чтобы руководители региональных (головных) избирательных комиссий осуществляли свою деятельность на постоянной штатной основе (Бюллетень ЦИК Российской Федерации, 1994, № 7, с. 16—17). Однако с сожалением приходится констатировать, что законодательство нашей республики пока этот вопрос не решило. Принимая во внимание приведенные выше акты, а также учитывая обширные функции и постоянный характер деятельности ЦИК Республики Татарстан, районных, городских, районных в городе избирательных комиссий, следовало бы в соответствующих законах Республики Татарстан о выборах или специальных Положениях об этих комиссиях закрепить их статус как юридических лиц. Кстати, необходимость принятия Положений об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации предусмотрена в указе Президента Российской Федерации от 27.10.93 г. 65 Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты В соответствии с законами о выборах правом выдвижения кандидатов в депутаты обладают: 1) собрания избирателей по месту работы (учебы, службы) и месту жительства; 2) политические партии, профессиональные союзы и другие зарегистрированные в надлежащем порядке общественные объединения и их блоки, если уставы этих объединений предусматривают участив в выборах народных депутатов. Собрания избирателей могут созывать органы представительной и исполнительной власти, избиратели округа, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, администрация предприятий, организаций, учебных заведений, командование воинской части. При этом под представительными и исполнительными органами власти понимаются Советы народных депутатов, их президиумы, главы местных администраций, их отраслевые и функциональные органы всех уровней, другие республиканские и местные (региональные) органы государственного управления. Избиратели округа—любая группа избирателей в округе, насчитывающая не менее трех человек. Что касается общественных объединений, то решение о созыве собрания избирателей по выдвижению кандидата (кандидатов) в депутаты могут принимать их руководящие (съезды, конференции, пленумы) и исполнительные (комитеты, правления, советы, их президиумы, бюро) органы как республиканского, так и районного, городского уровня. Под администрацией предприятия организации следует понимать как его руководящий коллегиальный орган (совет, правление), так и единоначального руководителя (директора, управляющего, командира воинской части). Собрание правомочно, если в нем участвуют не менее 50, а для выдвижения кандидатов в народные депутаты Республики Татарстан —100 избирателей, проживающих 66 или работающих на территории данного избирательного округа. Правомочность собрания устанавливается на основании итогов регистрации его участников по предъявлении паспорта или иного удостоверения личности. Собрание избирателей вправе выбирать не более одного кандидата по избирательному округу по выборам в местные и республиканский представительные органы государственной власти. Так, в условиях г. Казани каждое собрание избирателей вправе выдвигать максимум 4 кандидатов (одного в районные в городе Советы, одного в Казанский городской Совет, двух в Государственный Совет Республики Татарстан: по административно-территориальному и территориальному округам), а в условиях сельского района и города без районного деления собрание вправе выдвигать не более 3 кандидатов (одного в районный либо городской Совет, двух в Государственный Совет Республики Татарстан: по административно-территориальному и территориальному округам). Относительно второго субъекта выдвижения кандидатов в народные депутаты Республики Татарстан — общественных объединений—следует сказать, что этим правом пользуются как татарстанские, так и российские общественные объединения или избирательные блоки этих формирований в различном сочетании в лице их съездов, конференций, республиканских, региональных (для российских объединений) выборных руководящих органов. Избирательные блоки общественных объединений могут принимать решения о выдвижении кандидата в депутаты как в объединенных (совместных) формах этих организаций, так и в отдельности. В отличие от многолетней практики районные, городские организации республиканских общественных объединений правом выдвижения кандидатов в народные депутаты Республики Татарстан теперь не пользуются. Общественные объединения, их блоки могут выдвигать лишь по одному кандидату в каждом избирательном округе. Правом выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов пользуются как районные, городские обществен- 76 ные объединения, зарегистрированные в установленном порядке, так и соответствующие отделения, филиалы татарстанских и российских организаций, внесенных в реестр общественных объединений района, города. Решение о выдвижении кандидата в депутаты принимается конференцией либо пленумом руководящего общественного объединения (отделения, филиала). Каждое объединение или блок объединений вправе выдвигать не более одного кандидата в депутаты по каждому из избирательных округов по выборам в данный местный Совет. Объединения, вошедшие в избирательный блок, лишаются права на самостоятельное выдвижение кандидатов в депутаты. Решение о выдвижении кандидата в депутаты принимается участниками собрания, членами компетентного органа общественного объединения открытым или тайным голосованием. Следует заметить, однако, что российский закон однозначно требует тайного голосования при выдвижении кандидата от общественных объединений и их блоков. Порядок голосования и другие процедурные вопросы,— гласит Закон о выборах народных депутатов Республики Татарстан,—устанавливается собранием избирателей либо осуществляется в соответствии с требованием уставов общественных объединений. Кандидат в народные депутаты считается выдвинутым, если за него проголосовало более половины участников собрания, установленного количества делегатов съезда, конференций, членов выборного руководящего органа партии, профсоюзов, другого общественного объединения. О выдвижении кандидата в депутаты составляется протокол, который подписывается и заверяется печатью в установленном порядке, о чем сообщается кандидату в депутаты не позднее чем в двухдневный срок. Однако для регистрации выдвинутого кандидата этого еще недостаточно. Требуется в его поддержку собрать подписи не менее двух процентов избирателей округа. Процедура сбора подписей избирателей и порядок оформления соответствующих подписных листов четко регламентированы законами о выборах. 68 Кандидатами в народные депутаты Республики Татарстан выдвигаются граждане Республики Татарстан, проживающие на территории республики. Несколько иначе решен вопрос в отношении кандидатов от административно-территориальных избирательных округов: они должны работать либо проживать на территории соответствующего округа (города, района, района в городе). Кандидатом в народные депутаты может быть зарегистрирован любой гражданин Республики Татарстан, проживающий или работающий на территории соответствующего местного Совета. Кандидаты в депутаты Республики Татарстан регистрируются окружными, а местных Советов — районными, городскими, районными в городе избирательными комиссиями. Проверив соответствие представленных кандидатами документов требованиям закона, надлежащая избирательная комиссия в течение 5 дней регистрирует кандидата в депутаты либо отказывает ему в регистрации. Действующее избирательное законодательство Республики Татарстан, в отличие от федерального, не предусматривает возможность применения пропорциональной избирательной системы, а значит—и создания общереспубликанского (районного, городского, районного в городе) округа и выдвижения политическими партиями, другими общественными объединениями своих единых списков кандидатов в народные депутаты. Этот вопрос широко дебатировался на собраниях, в печати и в самом парламенте Татарстана. Высказывались мнения как за, так и против применения пропорциональной системы выборов. Тем не менее после продолжительной дискуссии парламентарии Татарстана не сочли возможным на данном этапе развития общества признать за партиями и общественными объединениями право формировать общенациональный (республиканский), а равно и районные, городские списки кандидатов в народные депутаты и выносить их на суд избирателей республики, города, района. Большинство законодателей свою позицию мотивировало тем, что поли69 тические образования республики пока еще находятся на стадии становления, крайне малочисленны, не получили в обществе достаточно широкой социальной опоры. О существовании некоторых из них и тем более об их политических платформах избиратели имеют весьма смутное представление, а то и вовсе не знают о их существовании. При таких обстоятельствах малочисленные партии не имеют ни реальных оснований, ни морального права на выдвижение общереспубликанского (районного, городского) списка кандидатов в депутаты, а по итогам выборов—для формирования дееспособного правительства, других исполнительных органов, представляющих интересы широких масс народа. С другой стороны, как справедливо подчеркивали депутаты, партии даже в таком состоянии не исключаются из избирательного процесса. За ними признаются и гарантируются государством равные с другими избирательными объединениями права, в том числе и на выдвижение и регистрацию своих кандидатов в депутаты. В принципе с такими доводами трудно не согласиться. Кстати сказать, по данным Центризбиркома Российской Федерации, к переходу к пропорциональной или смешанной пропорционально-мажоритарной системе выборов осторожно относятся и другие субъекты Российской Федерации. К началу 1995 года в порядке эксперимента она была применена только в Саратовской области. Правовой статус кандидата в депутаты Кандидатам в народные депутаты всех уровней законы о выборах Республики Татарстан гарантируют условия для полноценного участия в избирательной кампании. В частности, работодатели, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм предприятий, обязаны предоставлять кандидату в депутаты отпуск; кандидат может иметь доверенных лиц, определяемых им по своему усмотрению; доверенное лицо представляет 70 интересы кандидата в депутаты в государственных и общественных органах, избирательных комиссиях и среди избирателей, помогает ему в проведении избирательной кампании Кандидат в депутаты несет ответственность за действия своих доверенных лиц, вправе в любое время заменять их. Кандидат в депутаты обладает личной неприкосновенностью, то есть он не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут административному взысканию, налагаемому в судебном порядке, без согласия зарегистрировавшей его избирательной комиссии. Кандидаты имеют равное право выступать на предвыборных собраниях и других мероприятиях, в печати, по телевидению и радио, получать от компетентных органов материалы справочного и информационного характера. Каждый кандидат в депутаты имеет право в любое время до выборов снять свою кандидатуру. По российскому законодательству кандидаты в депутаты наделены и рядом дополнительных прав. Так, во время избирательной кампании кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом. Для применения мер уголовноправового и административного воздействия на кандидатов в депутаты требуется согласие соответствующего территориального прокурора. При даче согласия прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, которая зарегистрировала кандидата. С правовым статусом кандидата в депутаты связаны и другие нормы законов о выборах. Так, он не может состоять ни в одной избирательной комиссии. В этом случае его полномочия в избирательной комиссии прекращаются с момента регистрации его кандидатом в депутаты. Эта норма, думается, не подлежит расширительному толкованию. Как вытекает из общего смысла законодательства, речь идет о комиссиях, обслуживающих 71 выборы в представительный орган, в состав которого баллотируется данный кандидат. Значительной новизной отличаются нормы Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в соответствии с которыми кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной (коммунальной — по законодательству Республики Татарстан) службе, а также работающие в средствах массовой информации, после регистрации их кандидатами в депутаты на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не имеют права использовать преимущества своего служебного положения (ст. 22). При нарушении кандидатом в депутаты закона о выборах он предупреждается об этом избирательной комиссией, а при повторном нарушении соответствующая избирательная комиссия может даже отменить свое решение о его регистрации. Комиссия обязана сообщить об этих фактах населению избирательного округа. Субъекты, выдвинувшие кандидата в депутаты, в любое время до выборов имеют право отменить свое решение. Соответствующий документ об отзыве кандидата представляется в избирательную комиссию. Об отмене решения о выдвижении кандидата в депутаты или о снятии кандидатом своей кандидатуры избирательная комиссия сообщает избирателям округа. В отличие от российского законодательства законы о выборах Татарстана не обязывают лиц, отменивших свое решение о выдвижении кандидатом в депутаты, возмещать в казну расходы, понесенные избирательной комиссией. Предвыборная агитация Успех избирательной кампании во многом определяется интенсивностью и качеством работы с избирателями. Как граждане, так и общественные объединения имеют 72 право в допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию как «за», так и «против» кандидатов в депутаты. Вместе с тем в предвыборной агитации не могут участвовать государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, а также избирательные комиссии. Должностные лица, если они являются кандидатами, могут участвовать в предвыборной агитации на равных основаниях с другими кандидатами. Журналистам, должностным лицам средств массовой информации (СМИ) запрещается участвовать в освещении избирательной кампании, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты либо их доверенными лицами. Эти положения новейшего федерального законодательства пока не нашли отражения в нормативных актах Республики Татарстан. Тем не менее они являются обязательными для всех участников избирательной кампании в Татарстане и других субъектах Российской Федерации. Что касается госорганов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, то в предвыборной борьбе они обязаны соблюдать «нейтралитет»; сотрудники этих органов вправе вести предвыборную агитацию, но исключительно как граждане. При этом они не могут заявлять или подчеркивать, будто выступают от имени соответствующего органа и выражают его позицию. Предвыборная агитация может осуществляться через СМИ путем проведения различных мероприятий: собраний, круглых столов, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, уличных шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Кандидат и общественные объединения имеют право самостоятельно определять форму и характер агитации. Предоставляя субъектам избирательного процесса широкие права на агитацию, избирательные законы вместе с тем подчеркивают недопустимость злоупотребления свободой слова в средствах массовой информации. 73 Агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда насилия и войны, запрещены законом. Запрещены распространение анонимных агитматериалов либо ложных измышлений, порочащих кандидатов в депутаты, а также действия, унижающие их честь и достоинство. Во всех этих случаях избирательные комиссии обязаны принять меры к пресечению незаконной агитационной деятельности и вправе обратиться в правоохранительные органы с представлением о пресечении нарушений закона. Представление должно быть рассмотрено в трехдневный срок. Новый федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан в указанных выше случаях нарушений фиксирует право избирательной комиссии обратиться в суд с предложением об отмене решения о регистрации кандидата в депутаты. Предложение комиссии рассматривается судом в трехдневный срок. Предвыборные мероприятия, в особенности митинги и уличные шествия, должны проводиться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и основанного на них законодательства в уведомительном порядке. Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие кандидатам в депутаты и избирательным комиссиям в организации встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями. Для этих целей помещения, находящиеся в государственной и коммунальной (муниципальной) собственности, собственности органов местного самоуправления, предоставляются бесплатно. Соответствующие заявления подаются через избирательные комиссии и рассматриваются в трехдневный срок. Планируют эту работу избирательные комиссии, которые обязаны обеспечить равные условия всем кандидатам. 74 Средства массовой информации обязаны обеспечить бесплатные и равные возможности для изложения предвыборных программ кандидатов, избирательных объединений независимо от их политической ориентации. Это касается и продолжительности вые гонений, времени выхода в эфир, объема печатного материала и других условий. Порядок выступлений кандидатов устанавливается избирательными комиссиями по согласованию с органами СМИ путем жеребьевки и изменению не подлежит. Контроль осуществляется ими же. Законодательство Татарстана, в отличие от российского, запрещает коммерческие (платные) выступления сверх установленного избирательной комиссией графика. Эта норма имеет принципиальное значение для обеспечения фактического равенства кандидатов. Общественные объединения, их блоки, кандидаты в депутаты вправе выпускать плакаты, листовки и другие агитационные печатные материалы. Эти документы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Действия, нарушающие это требование закона, пресекаются в установленном порядке избирательными комиссиями и правоохранительными органами. Проводить агитацию, а равно и вывешивать агитматериалы на зданиях и в помещениях избирательных участ ков и комиссий, а также в общественном транспорте запрещено. На других объектах они могут размещаться с согласия их собственника или законного владельца. Следует также иметь в виду, что Закон о выборах народ ных депутатов Республики Татарстан за 10 дней до дня выборов запрещает проведение и опубликование результатов опроса общественного мнения, связанных с пред стоящими выборами. Российским же законодательством установлены несколько иные сроки: агитация прекраща ется за день до выборов, а опросы общественного мне ния и обнародование их итогов — за три дня до выборов, включая день голосования. 75 Финансирование выборов Главная отличительная черта финансирования расходов в связи с предстоящими выборами в органы государственной власти в республике состоит в том, что оно производится из двух источников: за счет государственного бюджета и из государственных фондов. При этом государственное средства делятся на две части. Одна используется непосредственно избирательными комиссиями или по их указаниям. Вторая перечисляется в специальный фонд кандидата в депутаты, который открывается в банке соответствующей окружной избирательной комиссией не позднее трех дней после регистрации кандидата в депутаты. Законодательство допускает также создание избирательных денежных фондов общественными объединениями, их блоками, выдвинувшими кандидатов в депутаты. Закон о выборах народных депутатов местных Советов вопросы избирательных фондов не регулирует. Однако это не является препятствием для создания таких фондов и при выборах депутатов местных Советов. Избирательные фонды кандидатов в депутаты и избирательных объединений могут состоять из: а) собственных расходов; б) средств, выделенных им на предвыборную агитацию избирательной комиссией; в) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его объединением; г) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. В формировании избирательных фондов не могут участвовать иностранные государства, организации и граждане, а также юридические лица с иностранным участием, если доля иностранного капитала превышает 30 процентов, а также международные организации. Запрещено перечислять средства в избирательные фонды также государственным организациям и учреждениям. Не все эти ограничения нашли отражение в законодатель76 стве Республики Татарстан. Не регламентированы также предельные размеры денежных поступлений. В ходе предвыборной агитации разрешается использование денежных средств только из избирательна фондов, образованных в установленном порядке. Порядок расходования этих средств устанавливает ЦИК Республики Татарстан. Распоряжаются избирательными фондами создавшие их кандидаты или избирательные объединения. Порядок голосования и подсчет голосов Каждый избиратель, проживающий в сельском районе, городе республиканского подчинения без районного деления, получает три бюллетеня: один по выборам народного депутата Республики Татарстан по административнотерриториальному округу, второй — по территориальному округу, третий по выборам народного депутата в районный либо городской Совет. Избиратель, проживающий в городе с районным делением (г. Казань), кроме этих трех получает и четвертый бюллетень — по выборам народного депутата в районный в городе Совет. Формы и тексты избирательных бюллетеней утверждаются соответствующими избирательными комиссиями. Каждый бюллетень содержит в алфавитном порядке фамилию, имя, отчество и другие указанные в законе данные каждого зарегистрированного по данному избирательному округу кандидата в депутаты. Число кандидатов законом не ограничено. Бюллетень содержит также указание избирателю о порядке его заполнения. В отличие от российского законодательства избиратель в Татарстане будет голосовать не проставлением знака против фамилии кандидата, за которого он отдает свой голос, а путем вычеркивания фамилий тех кандидатов, против которых он голосует. Представляется, что это более удобно и психологически понятно каждому избирателю. 77 Сохранено также устаревшее правило о возможности голосования на дому, вне избирательного участка путем использования переносных ящиков для тех, кто по состоянию здоровья или по другим уважительным причинам не может явиться на избирательный участок. В предстоящих выборах для удобства избирателей будет применяться и досрочное голосование. Избиратель, который в день выборов будет находиться вне своего постоянного места жительства, может проголосовать досрочно в помещении окружной, районной, городской, районной в городе (за 10—3 дня до выборов) или участковой избирательной комиссии (за 2 дня до выборов). По истечении определенного установленного законом срока председатель участковой избирательной комиссии объявляет голосование оконченным. Комиссия подсчитывает и погашает все неиспользованные бюллетени, затем, проверив целостность пломб, печатей на избирательных ящиках, вскрывает их. По каждому округу определяются недействительные бюллетени, т. е. бюллетени неустановленного образца, без печати или без подписи двух членов участковой избирательной комиссии, а также те из них, в которых оставлено более одного кандидата в депутаты. Затем подсчитываются голоса избирателей «за» или «против». По итогам подсчета голосов составляется протокол. Путем сложения данных по протоколам участковых избирательных комиссий, которые являются общими по выборам депутатов всех уровней соответственно окружная, районная, городская, районная в городе избирательная комиссия устанавливает итоги голосования. Избранными считаются кандидаты, получившие более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, если в выборах приняло участие не менее 35 процентов избирателей округа, внесенных в списки избирателей. Однако возможен и другой исход. Соответствующие комиссии признают выборы по округу недействительными, если нарушения законодательства о выборах не поз78 воляют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей; они считаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 35 процентов избирателей, внесенных в списки избирателей, а также в том случае, когда выбывает единственный в округе кандидат в депутаты. После подписания протокола об итогах выборов окружная избирательная комиссия извещает кандидата об избрании его народным депутатом Республики Татарстан. Подробное сообщение об итогах выборов по округу публикуется как центральной, так и окружной избирательной комиссиями в сроки, установленные Центризбиркомом, однако применительно к депутатам местных Советов такая процедура не предусмотрена. Общие итоги выборов народных депутатов Республики Татарстан подводит ЦИК Республики Татарстан на основании протоколов окружных комиссий. Она регистрирует всех избранных депутатов и не позднее чем в 20-дневный срок после выборов публикует итоги выборов по республике и список избранных народных депутатов Республики Татарстан. После этого окружная избирательная комиссия выдает народному избраннику удостоверение об избрании его народным депутатом Республики Татарстан. На уровне местных Советов эти обязанности возложены на соответствующие территориальные комиссии. Повторное голосование и повторные выборы Повторное голосование проводится тогда, когда по округу баллотировались более двух кандидатов и ни один из них не был избран депутатом. В этом случае соответствующая окружная по выборам народных депутатов Республики Татарстан, а по выборам депутатов местных Советов— районная, городская, районная в городе избирательная комиссия назначает повторное голосование избирателей округа по двум кандидатам в народные де79 путаты, получившим наибольшее число голосов. При равенстве голосов, что теоретически возможно, на голосование ставятся две кандидатуры, зарегистрированные раньше других. Об этом широко информируются избиратели через средства массовой информации. Повторное голосование проводится не позднее чем в двухнедельный срок. При повторном голосовании законом установлены более легкие условия для претендентов на депутатский мандат: избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов при условии участия в голосовании не менее 25 процентов зарегистрированных по округу избирателей. При равном числе полученных голосов предпочтение вновь отдается кандидату, зарегистрированному раньше. Так что время регистрации при определенных условиях приобретает решающее значение. Повторные же выборы проводятся в случае неизбрания ни одного из двух баллотировавшихся в округе кандидатов либо в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными. Выборы назначает соответственно ЦИК Республики Татарстан или районная, городская, районная в городе избирательная комиссия. При этом законом допускается формирование окружных и участковых избирательных комиссий в новом составе, если на то будет решение вышестоящей избирательной комиссии. Повторные выборы проводятся не позднее чем в двухмесячный срок после общих выборов. Голосование осуществляется на тех же избирательных участках по «старым» спискам избирателей. При повторных выборах не могут баллотироваться граждане, которые не получили необходимого числа голосов на общих выборах в данном избирательном округе, за исключением тех округов, выборы в которых признаны недействительными. В этом случае кандидаты освобождаются от бремени вновь собирать подписи избирателей, ибо собранные ранее подписные листы полностью сохраняют юридическую силу. Итоги выборов определяются по тем же правилам, которые применялись при общих выборах. 80 Глава IV ПРЕЗИДЕНТ Введение института Президентства ознаменовало новый этап в развитии государственности бывшего Союза ССР, Российской Федерации, других республик—членов СНГ и республик России. А так как из 183 стран мира—членов ООН 130 имеют в своем устройстве пост президента1, то при формировании института президентства и в нашей стране учтен богатый опыт функционирования президентской власти за рубежом. Пост Президента Республики Татарстан учрежден Законом Республики Татарстан «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», принятым Верховным Советом Республики Татарстан 18 апреля 1991 года. Учреждая этот пост, Верховный Совет исходил из провозглашенного Декларацией о государственном суверенитете Татарской ССР стремления создать демократическое правовое государство, одним из признаков которого является четкое разграничение властей—законодательной, исполнительной и судебной, их взаимодействие и взаимоконтроль. Именно проверенные многолетней практикой цивилизованных государств принципы правового государства способствуют утверждению такого состояния, когда каждый орган в пределах своей компетенции занимается своим делом, что составляет фундаментальную основу теории и практики управления. 1 По состоянию на начало 1993 года. 82 Вместе с тем учреждение поста президента в нашей республике само по себе еще не означало, что автоматически возник готовый институт президентства с оптимально построенным аппаратом и четко определенным местом в системе государственности. Строительство такого института—достаточно долгий и сложный исторический процесс. Первоначальным этапом его развития стало дальнейшее законодательное регулирование. Так, на основании акта об учреждении поста Президента Республики Татарстан были приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции Республики в связи с учреждением поста Президента, о выборах Президента Республики Татарстан, о вступлении в должность Президента Республики Татарстан и защите чести и достоинства Президента. Утвержден текст его присяги. Это далеко не исчерпывающий перечень законодательных актов, затрагивающих компетенцию, права, обязанности главы государства. Они постоянно обновляются и совершенствуются. Институт президентства — совершенно новое явление в нашей государственной практике. Чем же вызвано учреждение поста Президента в Республике Татарстан? Во-первых, обострением политической и социальноэкономической ситуации сначала в Союзе ССР, Российской Федерации, затем и в Республике Татарстан, вызванным новым соотношением политических сил, отказом от руководящей роли КПСС, демократизацией общества и государства, переходом к рыночной экономике. Как никогда стал необходим легитимный, опирающийся на доверие всего народа орган для повседневного руководства сложным процессом становления суверенной республики, регулирования ее отношений с Российской Федерацией, другими республиками, налаживания связей с различными государствами на взаимовыгодной основе. Удержать ситуацию, обеспечить оперативное устранение многочисленных внутренних и внешних противоречий было по плечу только уполномоченному народом Президенту. 83 Вторая группа причин, вытекающая из первой, в основном связана с необходимостью обеспечения слаженного функционирования всего государственного аппарата в условиях разделения властей. Правовая природа президентской власти далеко не однозначна. Главная ее особенность в том, что Президент как высшее должностное лицо, глава государства, возглавляет и систему органов государственного управления. В то же время он координирует деятельность властей, становится звеном, связующим законодательную и исполнительную власти. Будучи избран прямым народным голосованием, он осуществляет ряд функций верховной власти, ранее принадлежавших высшему представительному органу и его Президиуму. С другой стороны, ему непосредственно подчинен Кабинет Министров — правительство Республики Татарстан со всеми подведомственными исполнительными и распорядительными органами. Все это позволяет сделать вывод о том, что Президент Республики Татарстан не может быть отнесен ни к одной из действующих систем государственных органов. Он со своими обширными полномочиями представляет собой особый орган, основного организатора и координатора государственной жизни, аккумулирующего часть полномочий высшего органа государственной власти и функции высшей исполнительной власти. В организационном плане Президент никому не подчинен и обладает среди высших должностных лиц республики самой высокой степенью независимости. Личность его неприкосновенна, а честь и достоинство охраняются отдельным законом. Однако деятельность Президента нельзя считать полностью бесконтрольной. Конституция Республики Татарстан предусматривает возможность досрочного смещения его с занимаемого поста в случае нарушения им Конституции и законов Республики Татарстан, а также данной им присяги. Такое решение правомочен принимать Государственный Совет Республики Татарстан не менее чем Двумя третями голосов от его численного состава с уче84 том заключения Конституционного суда Республики Татарстан. Президент вправе в любое время подать в отставку. Вопрос о принятии его отставки тоже решается Государственным Советом Республики Татарстан. Конституционный срок полномочий Президента 5 лет. При этом одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики Татарстан более двух сроков подряд. Президентом Республики Татарстан может быть избран гражданин республики не моложе 35 и не старше 65 лет, владеющий государственными языками Республики Татарстан. Кандидат на президентский пост должен иметь местом постоянного проживания Республику Татарстан не менее десяти лет. В отсутствие Президента его полномочия могут возлагаться на Премьер-министра Республики Татарстан. Обращаясь к полномочиям Президента Республики Татарстан, прежде всего следует подчеркнуть их ярко выраженный политический характер. Президент не хозяйственник, не руководитель отрасли или группы отраслей. В первую очередь он обеспечивает права и свободы граждан Республики Татарстан, государственный суверенитет республики, ее безопасность и территориальную целостность, законность и правопорядок на ее территории. Реализация этих полномочий достигается через взаимодействие и координацию различных систем государственных органов. Возглавляя систему органов государственного управления, Президент обеспечивает их взаимодействие с парламентом. Он обладает правом законодательной инициативы, по своему усмотрению участвует в работе сессий и пленарных сессий Государственного Совета, представляет парламенту доклады о внутреннем и внешнем положении республики, информирует его о важных вопросах жизни республики. Президент вместе с парламентом держит в руках ключевое звено руководства и управления — кадровую политику. В частности, исключительно ему принадлежит право выдвигать и представлять для избрания или назначения 85 либо утверждения парламентом кандидатуры Премьерминистра, Председателя Национального банка, Прокурора Республики Татарстан, Председателя Следственного комитета, Председателя Центральной избирательной комиссии, половину персонального состава Конституционного суда, Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан. По согласованию с парламентом формирует Кабинет Министров, вносит в его состав изменения, освобождает от должности Премьер-министра и членов Кабинета Министров, по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов назначает глав администраций районов и городов республиканского подчинения либо предлагает кандидатуру на эту должность для избрания гражданами, если кандидат не является депутатом Совета. Среди исключительных полномочий по кадровым вопросам следует отметить сферу, решаемую Главой государства самостоятельно: он назначает и отзывает представителей Республики Татарстан в иностранных государствах и международных организациях, утверждает составы консультативных, специальных и вспомогательных органов, определяет их руководителей, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и ряд ответственных работников своего аппарата. Важной прерогативой Президента является подписание законов Республики Татарстан, принятых парламентом Республики Татарстан. При этом он наделен Конституцией правом так называемого отлагательного вето, то есть правом, не подписывая закон, возвратить его в двухнедельный срок со своими возражениями парламенту для повторного обсуждения и голосования. Для преодоления указанного вето необходимо, чтобы депутаты подтвердили ранее принятый закон не менее чем двумя третями голосов от установленного численного состава высшего законодательного органа Республики Татарстан. В случае такого подтверждения Президент обязан подписать закон. Эта процедура является дополнительной гарантией надлежащего качества законов и обеспечивает баланс властей. 86 Как гарант конституционного строя, прав и свобод граждан, законности и правопорядка на территории республики Президент наделен широкими полномочиями по их обеспечению. Он вправе отменять постановления и распоряжения Кабинета Министров, акты глав администраций районов и городов республиканского подчинения в случае противоречия их Конституции Республики Татарстан, законам Республики Татарстан и указам Президента Республики Татарстан. Одним из средств борьбы с различного рода беспорядками, а также гарантией обеспечения безопасности граждан является право Президента вводить чрезвычайное положение в Республике Татарстан или отдельных его местностях с одновременным внесением этого решения на утверждение Парламента Республики Татарстан. Правовой же режим чрезвычайного положения определяется законом. Из суверенного статуса Республики Татарстан вытекает ряд полномочий Президента в области внешних сношений. Он представляет Республику Татарстан в международных отношениях; назначает и отзывает представителей Республики Татарстан в иностранных государствах и международных организациях, заключает договора с иностранными государствами, принимает верительные и отзывные грамоты от полномочных представителей иностранных государств, решает в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан и предоставления политического убежища. Он информирует парламент Республики Татарстан о наиболее важных вопросах государственной жизни, в том числе и о внешнем ее положении, представляет ему на ратификацию подписанные международные договоры. Сюда же можно отнести учреждение и вручение Президентом международных премий Республики Татарстан. Президент Республики Татарстан обладает полномочиями и в сфере поощрения. За особые заслуги перед республикой, за успехи в различных отраслях народного хозяйства, экономики, культуры, образования, науки и 87 техники он награждает трудовые коллективы, предприятия и учреждения, отдельных лиц Почетной Грамотой Республики Татарстан и присваивает почетные звания Республики Татарстан. Конституция Республики Татарстан не сдержит исчерпывающего перечня полномочий Президента и допускает, что законами республики на него могут возлагаться и «иные полномочия». Поэтому в период деятельности первого Президента Республики Татарстан был принят ряд законов, предусматривающих для него и дополнительные полномочия. Так, с учетом сложной экономической и социальнополитической обстановки, отсутствия необходимых законов, в целях принятия оперативных мер -для эффективного управления народными хозяйством, обеспечения единства действий исполнительных органов власти, укрепления государственной дисциплины и правопорядка парламент Республики Татарстан законом от 29 ноября 1991 года «Об организации работы исполнительно-распорядительных органов в республике на период проведения экономических реформ» предоставил Президенту Республики Татарстан право создавать и реорганизовывать по согласованию с парламентом министерства, ведомства и другие государственные структуры исполнительной власти республики, издавать указы, приравненные к законам, и давать поручения по вопросам отношений собственности, организации управления народным хозяйством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, укрепления правопорядка, назначать глав районных, городских администраций по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов, а также освобождать их от этих должностей. За период действия этого Закона — с 29 ноября 1991 года по 31 декабря 1992 года—Президентом Республики Татарстан было издано более двадцати указов, в том числе «О создании единой государственной системы социальной помощи семье, охраны материнства и детства», «О мерах обеспечения внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан», «О мерах по совершенство88 ванию деятельности Службы по исправительным делам и социальной реабилитации Министерства внутренних дел Республики Татарстан», «О районной, городской, районной в городе администрации Республики Татарстан», «Об упорядочении деятельности общественных объединений», «О дополнительных мерах по стабилизации продовольственного обеспечения населения республики и социальному развитию села в 1992 году», ряд указов об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения, за посягательство на национальное равноправие граждан на территории Республики Татарстан, «О преобразовании Госкомитета Республики Татарстан по телевидению и радиовещанию в Государственную телевизионную и радиовещательную компанию «Татарстан», «О представительствах Республики Татарстан» и др. Высший законодательный орган республики законом Республики Татарстан «О чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» от 25 мая 1993 года предоставил Президенту право до принятия соответствующих законов издавать указы, направленные на борьбу с преступностью и приравненные к законам, а также назначать и освобождать от должности руководителей республиканских правоохранительных органов. Изданные Президентом Республики Татарстан акты по этим вопросам оказали позитивное влияние на криминогенную обстановку в республике, способствовали снижению преступности, повысили раскрываемость преступлений и стали предметом изучения положительного опыта работы субъектами Российской Федерации, а также федеральными правоохранительными органами Российской Федерации. Именно после тщательного изучения опыта Татарстана появился Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 года «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности». Реформы, проводимые в Республике Татарстан, их дальнейшее развитие требуют более оперативных экономических мер, усиления социальной защиты населения. 89 Законотворческий же процесс нередко отстает от реальной жизни. Именно с этих позиций 8 июня 1994 годе парламентом Республики Татарстан было принято решена о наделении Президента Республики Татарстан дополнительными полномочиями. Реализуя предоставленные ему до 1 апреля 1995 года дополнительные полномочия, Президент еще до конца 1994 года подписал около 30 указов: «О предоставлении налоговых льгот товаропроизводителям», «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан», «О реформе государственных предприятий», «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», по вопросам приватизации, регулированию арендных отношений и др. Суверенный характер Республики Татарстан предусматривает право ее Президента осуществлять помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан, что получило закрепление и в процессе разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. В целях реализации этого права Президентом Республики Татарстан образована комиссия по вопросам помилования, утверждены порядок рассмотрения ходатайств о помиловании, положение об этой комиссии. Комиссия является консультативным органом при Президенте. После рассмотрения обращений осужденных, их близких родственников она вносит соответствующие предложения Президенту Республики Татарстан. Итак, правовой статус Президента Республики Татарстан приводит к заключению, что Татарстан — полупрезидентская республика. Именно существующая система «сдержек и противовесов» придает ей скорее характер «полупрезидентского» государства, в котором обеспечен необходимый баланс властей. В частности: 1. Президент Республики Татарстан, избираемый на всеобщих выборах, в принципе независим от парламента, так как получает мандат на осуществление своих полномочий не от парламента, а от граждан Республики Татарстан. 90 Однако за нарушение Конституции Республики Татарстан и другие противоправные действия он может быть отрешен от должности именно парламентом. 2. Кабинет Министров—Правительство Республики Татарстан — формируется Президентом Республики Татарстан, но, в отличие от Президента Российской Федерации, Президент Республики Татарстан делает это по согласованию с парламентом. Так же как в Российской Федерации глава Правительства Республики Татарстан утверждается парламентом по предложению Президента, но опять же, в отличие от Российской Федерации, противодействие назначению предложенного Президентом кандидата не влечет роспуск парламента, парламент Республики Татарстан вообще не может быть распущен Президентом. 3. Законы, принятые Государственным Советом Республики Татарстан, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, начиная с Президента. Правда, Президент может стать сдерживающим противовесом для законодательной власти в случае, если наложит вето на принятый Государственным Советом закон, но ведь Государственный Совет вправе преодолеть вето Президента. 4. Наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни республики могут быть вынесены на республиканское народное голосование (референдум). Но если с предложением о проведении референдума к парламенту обратится Президент, а парламент отвергнет это предложение, Президент вправе сам принять решение о проведении референдума. 5. Президент Республики Татарстан имеет право издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Татарстан, и Государственный Совет не вправе их отменять либо изменять. Но Конституционный суд Республики Татарстан может дать заключение о соответствии актов и действий Президента Республики Татарстан Конституции Республики Татарстан Акты либо их части, признанные неконституционными, 91 утрачивают силу со дня опубликования решения Конституционного суда Республики Татарстан. 6. Важнейший инструмент президентской власти — республиканский бюджет. Только Президент имеет право ежегодно представлять Верховному Совету проект республиканского бюджета. Однако принимается бюджет высшим законодательным органом Республики Татарстан, он же контролирует и его исполнение. 7. Президент представляет республику в сфере международных отношений и подписывает международные договоры, но они подлежат ратификации Государственным Советом Республики Татарстан. 8. В интересах обеспечения безопасности граждан Президент вводит чрезвычайное положение в Республике Татарстан или в отдельных ее местностях, но—с одновременным внесением принятого решения на утверждение парламента республики. 9. Срок полномочий Президента ограничен 5 годами, и он может переизбираться только один раз, депутаты же высшего представительного и законодательного органа республики (избираемые тоже на 5 лет), могут переизбираться на следующие сроки без ограничений. Учеными и практиками республики высказывается мысль о том, что на сегодняшний день статус Президента Республики Татарстан нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, поскольку Президент возглавляет систему органов государственного управления и, следовательно, отвечает за исполнительную власть, следовало бы предусмотреть право Президента самостоятельно определять структуру правительства, образовывать и упразднять министерства и государственные комитеты Республики Татарстан, принимать отставку Кабинета Министров Республики Татарстан, отдельных его членов. Можно было бы уточнить норму действующей Конституции, касающуюся полномочий Президента по освобождению от должности членов правительства: так ли уж необходимо согласование с парламентом их освобожде92 _ ния в связи с уходом на пенсию, по состоянию здоровья, переходом на другую работу, с переездом в другие регионы и т. д.? Эти вопросы могли бы решаться по их личной просьбе Президентом самостоятельно. Целесообразно также официально, на конституционном уровне закрепить право Президента на заключение договоров от имени Республики Татарстан с органами Российской Федерации и ее субъектов, ведение международных переговоров. Правда, на практике подобные полномочия Президент осуществляет. Так, от имени Республики Татарстан он подписал договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», им подписаны договоры о дружбе и сотрудничестве с Удмуртской Республикой, Республикой Башкортостан, Республикой Коми и другими субъектами Российской Федерации. Им также подписан ряд международных соглашений, имеющих неоценимое значение для развития экономики и культуры народа республики, научно-технического сотрудничества. Указы Президента Республики Татарстан по своей юридической силе ниже законов, но в случаях, когда нормативные указы восполняют пробелы в законодательстве, их более низкая по сравнению с законом юридическая сила становится проблематичной, о чем, кстати, говорилось— и не без оснований — в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 1994 год1. Указы, строго говоря,—акты единоличного распорядительства. Но многие из них, особенно носящие нормативный характер, до подписания рассматриваются консультативными органами при Президенте (комиссии, советы, 1 Российская газета, 1995, 17 февраля. рабочие группы и т. д.), Кабинетом Министров, соответствующими министерствами и ведомствами. Такой порядок подготовки и рассмотрения проектов указов Президента Республики Татарстан установлен его Указом в целях обеспечения их качества и соответствия действующему на территории Республики Татарстан законодательству. Согласно установленному порядку проекты нормативных актов Президента вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, в том числе экономические, справочные и аналитические, проходят правовую экспертизу. Правом официального внесения на рассмотрение Президента Республики Татарстан проектов его указов и распоряжений обладают Премьер-министр Республики Татарстан, Руководитель Аппарата и Управляющий делами Президента, руководители структурных подразделений Аппарата Президента Республики Татарстан, исполнительных и распорядительных органов государственной власти Республики Татарстан, учреждений и организаций, профессиональных союзов и иных общественных организаций. Кроме того, для выработки согласованного подхода по важнейшим вопросам государственной жизни, политического и социально-экономического развития республики Указом от 17 мая 1995 года образован Президентский совет Республики Татарстан в составе Президента Республики Татарстан, Премьер-министра Республики Татарстан, Председателя Государственного Совета, отдельных членов Кабинета Министров Республики Татарстан, глав администраций, ученых, руководителей контролирующих и хозяйственных органов. Президентский совет Республики Татарстан по своему правовому статусу является координационноконсультативным и контрольным органом при Президенте, призванным подготавливать коллективные рекомендации для реализации внутренней и внешней политики Республики Татарстан, осуществлять контроль за реализацией республиканских программ и действующих нормативных актов. Основными его задачами явля94 ются анализ и прогнозирование социально-экономического положения и общественно-политической ситуации в республике с последующей разработкой соответствующих рекомендаций Президенту Республики Татарстан, выработка механизмов, определение сил и средств для эффективного осуществления важнейших республиканских программ, наиболее полного осуществления политических, экономических и личных прав и свобод граждан, обеспечение единства и взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления по решению вопросов государственной, экономической и социально-культурной жизни, подготовка предложений по повышению эффективности органов государственной власти Республики Татарстан, укрепление межнационального согласия в республике, обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и общественными движениями, профсоюзными и иными общественными объединениями и религиозными организациями, подготовка предложений Президенту о введении, продлении или отмене в республике чрезвычайного положения, а также решение иных задач, определяемых Президентом Республики Татарстан Заседания Президентского совета созываются по мере необходимости, ведет их Президент Республики Татарстан. Члены Президентского совета участвуют в его работе на общественных началах. Президентский совет по обсуждаемым вопросам принимает решения, обязательные для рассмотрения теми органами, которым они адресованы. В необходимых случаях по отдельным вопросам они могут быть реализованы в указах и распоряжениях Президента Республики Татарстан. Президентский совет может выступать и с обращениями. Обеспечение текущей организационной деятельности Президентского совета необходимой информационно-аналитической документацией возлагается на Аппарат Президента Республики Татарстан. Институт президентства предполагает наличие отлаженной организационно-управленческой структуры прези95 детского аппарата. Поэтому немалый интерес вызывает организация работы аппарата Президента. Аппарат Президента Республики Татарстан осуществляет организационное, правовое, информационное, методическое, техническое и иное обеспечение деятельности Президента и органов при Президенте. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Республики Татарстан, законами Республики Татарстан, указами и распоряжениями Президента Республики Татарстан. Порядок деятельности Аппарата Президента определяется Положением об Аппарате Президента Республики Татарстан, утвержденным его указом от 22 мая 1992 года. Аппарат Президента Республики Татарстан имеет следующую структуру1: Руководитель Аппарата Президента Республики Татарстан Государственные советники при Президенте Республики Татарстан Помощники Президента Республики Татарстан Организационный отдел Государственно-правовое управление Отдел по связям с общественностью и межнациональным отношениям Отдел писем и приема граждан Отдел наград Пресс-центр Управление делами Президента Департамент по делам государственных служащих Департамент по внешним связям Контрольное управление. Структура и численность работников Аппарата Президента Республики Татарстан утверждаются Президентом Республики Татарстан в пределах утвержденной парламентом сметы расходов на содержание аппарата. 1 По состоянию на 1 января 1996 г. 96 Руководитель аппарата, государственные советники, начальники Государственно-правового управления и Контрольного управления, а также Управляющий делами Президента назначаются на должность и освобождаются от должности указом, а заведующие отделами Аппарата Президента—распоряжением Президента Республики Татарстан. Другие государственные служащие Аппарата Президента принимаются на работу (и соответственно увольняются) распоряжением Руководителя Аппарата Президента. Разумеется, здесь были рассмотрены далеко не все вопросы, связанные со статусом Президента Республики Татарстан. Так, немаловажное значение имеет проблема партийности Президента. По положению глава государства должен действовать не как представитель какой-либо партии, политического движения, а как доверенное лицо большинства населения Республики Татарстан. Тем не менее требование о беспартийности Президента не закреплено в текущем законодательстве, и это дает основания для неоднозначного толкования этой проблемы. Такова конституционная практика и зарубежных государств. Президенты остаются членами своей партии, но в силу указанных выше причин часто перестает принимать официальное участие в деятельности государственных органов партии, ни говоря уже о занятии партий должностей. Далее: специального анализа требуют особые полномочия Президента в условиях чрезвычайного положения, его взаимоотношения с различными общественнополитическими группами, движениями и средствами массовой информации, проблемы, возникающие в связи с реформированием представительных и исполнительных органов государственной власти в республике. Немалый интерес вызывает процедура передачи властных полномочий от одного президента к другому. Как видим, проблематика, связанная с президентством в Республике Татарстан, обширна и многогранна, поэтому она безусловно нуждается в дальнейших исследованиях. 97 Глава V____________ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ И МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В соответствии со ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. декрет ВЦИК от 27 мая 1920 г. об образовании Автономной Татарской Советской Социалистической Республики определил основы организации государственного аппарата ТАССР, который должен был включать Советы депутатов, Центральный Исполнительный Комитет и Совнарком республики. До созыва первого Съезда Советов Татарии вся полнота власти, как указывалось в третьем разделе декрета от 27 мая, принадлежала Временному Революционному Комитету республики. Организовав перевыборы местных Советов и выборы делегатов I (учредительного) Съезда Советов Татарии, ВРК в сентябре 1920 г. передал власть Съезду, который образовал ЦИК ТАССР, последний же—свой Президиум. Основные направления деятельности высших и местных органов республики были установлены в решениях I Съезда Советов ТАССР. Съезд Советов республики в пределах своей компетенции принимал законы и осуществлял общее руководство республикой по вопросам политической и экономической деятельности, национальной политики, социальнокультурного строительства, административно-территориального устройства. В его исключительной компетенции находилось принятие и изменение Конституции ТАССР, которая, однако, подлежала утверждению высшим органом власти РСФСР. Акты Съезда могли отменяться ВЦИК и Всероссийским Съездом Советов. 98 Съезд Советов ТАССР созывался поначалу ежегодно, затем — раз в два года. Всего за период с 1920 по 1937 годы состоялось 11 съездов; XI Чрезвычайный Съезд принял Конституцию ТАССР 1937 г. Каждый очередной Съезд образовывал ЦИК ТАССР (в пределах от 60 до 100 чел.) с периодическим обновлением части членов ЦИК. ЦИК ТАССР действовал в соответствии с конституционным законодательством РСФСР и специальными положениями1. Являясь высшим органом государственной власти республики в период между Съездами Советов, ЦИК мог выносить решения почти по всем вопросам компетенции Съезда, избирал свой Президиум, Председателя и Секретаря ЦИК. Он определял общие направления деятельности Президиума ЦИК, правительства и всех других органов власти ТАССР, наблюдал за исполнением конституционного и текущего законодательства, рассматривал бюджет республики, назначал и смещал руководителей наркоматов и т. д. Основную форму деятельности ЦИК представляли сессии, созывавшиеся Президиумом ЦИК не менее трех раз в году, проводились и внеочередные сессии. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти республики являлся Президиум ЦИК, подотчетный ЦИК. Президиум ЦИК готовил Съезды Советов и сессии ЦИК, контролировал исполнение их решений в центре и на местах, мог приостанавливать или отменять постановления Совнаркома республики и отдельных наркоматов, акты нижестоящих Съездов Советов, их исполкомов, назначал и освобождал народных комиссаров, изменял (с последующим вынесением на утверждение ВЦИК) административнотерриториальное устройство республики. Важнейшие постановления Президиума ЦИК вносились на утверждение сессии ЦИК ТАССР. 1 99 Положения о ЦИК ТАССР принимались трижды—в 1920, 1924 и 1927 гг. Высшие органы республики работали на татарском и русском языках. В 1937 г. на смену Съезду, ЦИК и Президиуму ЦИК ТАССР пришли Верховный Совет ТАССР и Президиум Верховного Совета ТАССР. Согласно Конституции Татарской АССР, Верховный Совет ТАССР избирался гражданами республики путем тайного голосования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права по территориальным избирательным округам по норме: 1 депутат от 15 тыс. населения сроком на 4 года. На своих сессиях он устанавливал Конституцию Татарской АССР (с последующим ее внесением на утверждение Верховного Совета РСФСР), районное деление республики (также с последующим утверждением Верховным Советом РСФСР), утверждал народнохозяйственный план и бюджет республики, избирал Президиум Верховного Совета ТАССР, образовывал Совет Министров и министерства республики; контролировал соблюдение законов СССР, РСФСР и ТАССР на ее территории и осуществлял иные полномочия в рамках ее компетенции. Президиум Верховного Совета ТАССР обладал государственно-властными полномочиями. Представляя собой одну из важнейших форм деятельности Верховного Совета, он в то же время выступал как особый самостоятельный, хотя и подчиненный Верховному Совету, высший коллегиальный орган государственной власти, наделенный и собственной компетенцией. Он имел право оперативно решать многие неотложные вопросы государственного руководства, в том числе и отнесенные к ведению собственно Верховного Совета, но в этом последнем случае указы Президиума требовали последующего утверждения на сессии Верховного Совета республики. Конституция ТАССР 1978 г. несколько расширила полномочия автономной республики, что отразилось и на компетенции ее Верховного Совета. В частности, он получил право окончательного принятия Конституции ТАССР и внесения в нее изменений, самостоятельного 100 решения ряда территориальных вопросов. С принятием же Декларации о государственном суверенитете Татарской республики от 30 августа 1990 г. и преобразованием ТАССР в Татарскую ССР (а затем — в Республику Татарстан) в Конституцию Татарстана было внесено большое количество изменений, в принципе преобразивших статус ее Верховного Совета. Этот орган приобрел все полномочия, присущие парламенту суверенного государства, в той мере, в какой они не затрагивали предметы исключительного ведения Российской федерации; на компетенции Верховного Совета отразились непринципиально новые правоотношения, возникшие в связи с институциональными изменениями в республике, ее новой общественно-политической системой, образованием поста Президента Республики Татарстан. Верховный Совет состоял из 250 депутатов, избиравшихся по избирательным округам, образуемым, в основном, с равной численностью избирателей. Он формировал Президиум Верховного Совета в составе Председателя Верховного Совета, его первого заместителя, заместителя, председателей постоянных комиссий, а также избирал туда других лиц из числа депутатов. Президиум Верховного Совета осуществлял функции по организации работы Верховного Совета, но, как и его предшественник, имел некоторые самостоятельные полномочия (толкование законов Республики Татарстан, организация и проведение референдумов и др.), мог образовывать (с последующим утверждением на сессии Верховного Совета Республики Татарстан) районы и города республиканского (Республики Татарстан) подчинения, производить их наименование и переименование. В сложных условиях переходного периода Верховный Совет XII созыва—первый Верховный Совет суверенного Татарстана—сыграл исключительную роль в становлении статуса республики. Он принял Декларацию о государственном суверенитете, новую Конституцию, утвердил новые государственные символы республики, издал свыше 120 законов, в том числе законы «Об основах 101 народовластия», «О собственности», «О языках народов Республики Татарстан», «Об образовании», «О молодежи», «О профсоюзах», «О занятости населения», Земельный кодекс и др. Был разработан механизм реализации законов на основе скоординированной работы органов государственной власти и управления1. Деятельность Верховного Совета XII созыва способствовала сохранению в республике межнационального согласия, политической и социальной стабильности, строительству демократического правового государства, развитию рыночных отношений. 30 ноября 1994 г. Верховный Совет Республики Татарстан внес в Конституцию Республики Татарстан ряд существенных изменений и, в частности, установил новое наименование и новый статус высшего представительного органа республики. Ныне, в соответствии со ст. 89 действующей Конституции Республики Татарстан, этот орган называется Государственным Советом Республики Татарстан и конституирован как парламент республики, ее высший представительный, законодательный и контрольный орган государственной власти. Он состоит уже не из 250, а из 130 народных депутатов, избираемых по административно-территориальным и территориальным округам сроком на 5 лет, сам же Государственный Совет определяет депутатов, работающих в нем на постоянной основе, и их численность. Первая легислатура Государственного Совета включила в его состав около 40 депутатов, занятых на постоянной основе и избранных преимущественно по территориальным округам. Остальные депутаты, избранные преимущественно по административно-территориальным округам, продолжают совмещать депутатские обязанности с постоянной работой в иных организациях, главным образом — в органах исполнительной власти на местах. 1 Лихачев В. Н. Доклад на торжественном заседании, посвященном 5-й годовщине Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан 29 августа 1995 [-.//Известия Татарстана. 1995, 1 сентября. 102 Председатель Государственного Совета является высшим должностным лицом парламента, представляет его в отношениях с другими органами республики, а также с парламентами других государств, организует работу Государственного Совета и его Президиума. Он представляет Государственному Совету кандидатуры для избрания на должность своих заместителей, Секретаря и членов Президиума Государственного Совета, персональный состав Верховного суда и Высшего арбитражного суда Республики Татарстан, половину персонального состава Конституционного суда Республики Татарстан и Центризбиркома республики, председательствует на сессиях парламента. Секретарь Государственного Совета возглавляет парламентский аппарат. Для подготовки и последующего проведения в жизнь законов и иных решений Государственного Совета, а также контроля над деятельностью государственных органов и организаций из числа депутатов образуются постоянные комиссии1. Они не вправе самостоятельно издавать акты Государственного Совета, но постановления, принимаемые ими в целях устранения нарушений законов, обязательны к исполнению. Порядок деятельности постоянных комиссий определяется Конституцией Республики Татарстан, Регламентом Государственного Совета и законом «О постоянных комиссиях Государственного Совета Республики Татарстан». На первых пленарных сессиях Государственного Совета в 1995 г. образовано 7 постоянных комиссий по различным отраслям государственного, социально-экономического и культурного строительства. 1 Председатели постоянных комиссий избираются, как правило, на альтернативной основе на пленарной сессии Государственного Совета. Членами постоянных комиссий не могут быть избраны Председатель Государственного Совета, его заместители, секретарь Государственного Совета, члены Президиума Государственного Совета и Премьер-министр республики. 103 В случае необходимости Государственный Совет может также создавать из числа депутатов временные комиссии— следственные, ревизионные и иные по любому вопросу своей деятельности. Работа постоянных и временных комиссий координируется Президиумом Государственного Совета. Для совместной деятельности и выражения единого мнения народные депутаты Республики Татарстан могут создавать объединения и группы (фракции) по целевому, территориальному или партийному признаку; каждый депутат вправе входить только в одну группу (фракцию). Особого разрешения парламента либо его руководства на создание фракции не требуется, необходимо лишь представить соответствующую информацию парламенту. Оговорок о численном составе депутатских групп и фракций закон не содержит. К ведению Государственного Совета Республики Татарстан относятся принятие Конституции и законов Республики Татарстан и внесение в них изменений, определение внутренней и внешней политики Республики Татарстан, законодательное регулирование отношений собственности, бюджетно-финансовой системы, организация управления всеми основными сферами жизни республики, решение вопросов административно-территориального устройства, утверждение важнейших программ экономического и социального развития, учреждение, реорганизация и ликвидация банков Республики Татарстан, установление республиканских налогов и т. д. Государственный Совет избирает из числа народных депутатов Председателя Государственного Совета, его заместителей, секретаря Государственного Совета, образует Президиум Государственного Совета, образует и избирает постоянные комиссии и Комитет парламентского контроля. В отличие от Российской Федерации, где образование Правительства и вопросы его кадрового состава почти целиком переданы в компетенцию Президента Российской Федерации, в Республике Татарстан кандидатуры не только Премьер-министра, но и членов Кабинета 104 Министров утверждаются по представлению Президента Республики Татарстан Государственным Советом, он же образует и упраздняет министерства и государственные комитеты республики, по предложению Президента Рес публики Татарстан и по собственной инициативе решает вопрос о доверии Кабинету Министров Республики Татарстан и его членам. Кроме того, Государственный Совет утверждает председателя Национального банка, избирает Конституционный суд Республики Татарстан, Верховный суд и Высший арбитражный суд Республики Татарстан, судей районных и городских судов, назначает Прокурора Республики Татарстан и Председателя Следственного комитета республики1. Государственный Совет Республики Татарстан руководит деятельностью местных Советов народных депутатов, вправе отменять решения районных и городских (городов республиканского подчинения) Советов в случае их несоответствия закону, принимает решения об амнистии лиц, осужденных судами общей юрисдикции Республики Татарстан, и о проведении республиканского референдума. Правда, эту последнюю функцию Государственный Совет как бы делит с Президентом: представление о проведении референдума может внести и Президент Республики Татарстан; в случае, если Государственный Совет не поддержит это представление, Президент вправе принять решение о проведении референдума самостоятельно. Государственный Совет назначает выборы народных депутатов Республики Татарстан и местных Советов, Президента Республики Татарстан, утверждает составы соответствующих избирательных комиссий, рассматривает вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод граждан всех национальностей на территории Республики Татарстан, решает вопросы о развитии национальной 1 Пока не образован. Кроме того, не исключено, что с принятием федеральных законов о судебной системе и правоохранительных органах в законодательство Республики Татарстан будут внесены соответствующие изменения. 105 культуры, языка и охраны исторических памятников, дает толкование законов Республики Татарстан, учреждает государственные награды и устанавливает почетные звания Республики Татарстан, в праве вводить чрезвычайное положение, ратифицирует и денонсирует международные договоры республики. Государственный Совет имеет право отменять постановления своего Президиума, распоряжения Председателя Государственного Совета и решения постоянных комиссий, регулярно заслушивать отчеты образуемых или избираемых им органов и их должностных лиц. Статья 89 Конституции Республики Татарстан, регулирующая компетенцию Государственного Совета, содержит и бланкетную норму, согласно которой Государственный Совет может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него законодательством, «а также решать другие вопросы, имеющие общереспубликанское значение». Порядок деятельности Государственного Совета определяется Конституцией Республики Татарстан и Регламентом Государственного Совета, принятым в 1995 г. Основными формами работы Государственного Совета являются сессии и пленарные сессии. Сессии созываются в составе депутатов, занятых на постоянной основе, пленарные сессии — в составе всех народных депутатов Республики Татарстан, причем решения, принятые на сессии и на пленарной сессии, являются актами Государственного Совета, но в Конституции содержится оговорка о том, что пленарные сессии созываются для рассмотрения наиболее важных вопросов. Более того, Конституция определяет те вопросы, которые решаются исключительно на пленарных сессиях. Это—принятие Конституции Республики Татарстан, внесение в нее изменений и дополнений, утверждение госбюджета, определение внутренней и внешней политики республики, установление порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти и управления, решение вопросов, связанных с изменением границ республики, избрание 106 Председателя Государственного Совета, его заместителей и секретаря Государственного Совета, образование Президиума Государственного Совета, решение иных наиболее важных кадровых вопросов, включая утверждение кандидатуры Премьер-министра, освобождение от должности Президента Республики Татарстан и др. Прямых указаний о праве пленарной сессии на отмену решений сессии Государственного Совета Конституция не содержит, но это право вытекает, на наш взгляд, из положения о том, что решения сессии не могут противоречить решениям, принятым на пленарной сессии. Таким образом, формально в парламенте Республики Татарстан может осуществляться контроль большинства депутатов над меньшинством, на деле же парламент сразу столкнулся с серьезной проблемой: хотя пленарная сессия и рассматривает наиболее важные вопросы компетенции Государственного Совета, (по Конституции их всего 17) тем не менее в целом к компетенции Государственного Совета отнесены 29 вопросов, причем основная масса текущих законов может окончательно приниматься сессией в составе менее трети депутатов Республики Татарстан. Более же двух третей депутатов могут и не участвовать ни в подготовке, ни в принятии этих законов; а так как за ними стоит большая часть электората республики, то получается, что эта часть избирателей как бы отстраняется от непременного участия через своих представителей в непосредственной разработке и принятии многих парламентских решений. Сложившееся положение может быть частично урегулировано, во-первых, тем, что Регламент Государственного Совета разрешает не работающим на постоянной основе депутатам принимать участие в заседаниях Государственного Совета, работающего в режиме сессии (правда, только с совещательным голосом); во-вторых, с помощью Президиума Государственного Совета, который может (должен?) своевременно направлять депутатам, не работающим на постоянной основе, проекты решений сессии; в-третьих, максимальным привлечением таких депутатов к работе постоянных комиссий Государственного Совета. 107 Впрочем, к проблеме можно подойти и с другой стороны: большая часть депутатов, не занятых в Государственном Совете на постоянной работе, избрана по административнотерриториальным округам это — главы местных администраций и некоторые другие работники исполнительных органов, и их постоянное участие в работе Государственного Совета могло бы отрицательно сказаться на балансе представительной и исполнительной властей в пользу последней. Обе стороны проблемы ждут своего решения, и оно не обещает быть легким, что, в свою очередь, свидетельствует о некотором изначальном несовершенстве структуры Государственного Совета как представительного органа власти. Наконец, все это усугубляется отсутствием у ряда депутатов, работающих на постоянной основе и повседневно участвующих в подготовке актов парламента, опыта парламентской деятельности, а порой — необходимого уровня грамотности и правовой культуры. Вместе с тем, несмотря на эти «издержки молодости», к чести Государственного Совета следует признать, что он сумел принять хорошо продуманный Регламент, т. е. свод правил о своей деятельности, в котором широко учтен опыт предшественника—Верховного Совета Республики Татарстан, российского и зарубежных парламентов. В Регламенте прежде всего обстоятельно регулируется законодательный процесс (по терминологии Регламента— «законодательная процедура»). Он включает четыре основные стадии — внесение законопроекта, его обсуждение, принятие и промульгацию, т. е. подписание главой государства и опубликование принятого закона. Право законодательной инициативы принадлежит народным депутатам Республики Татарстан, Президенту Республики Татарстан, Президиуму Государственного Совета, постоянным комиссиям и Комитету парламентского контроля Республики Татарстан, Кабинету Министров Республики Татарстан, Конституционному суду, Верховному и Высшему арбитражному судам Республики Татарстан, Прокурору Республики Татарстан, а также респуб108 „ ликанскому совету профсоюзов—но только по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся. Внесенный законопроект в месячный срок проходит экспертизу в Правовом управлении аппарата Государственного Совета, а затем с экспертным заключением поступает в Президиум Государственного Совета, последний же по результатам его рассмотрения принимает постановление, в котором определяется головная постоянная комиссия для подготовки соответствующего заключения. Одновременно законопроект направляется в постоянную комиссию Государственного Совета по вопросам законодательства, законности, правопорядка и депутатской этики. Для конкретной работы над законопроектами к делу подключаются и другие заинтересованные постоянные комиссии, а также могут создаваться рабочие группы с привлечением ученых и специалистов-практиков. Не исключается и представление альтернативного законопроекта. Одновременно с направлением в постоянные комиссии проекты законов рассылаются народным депутатам, чьи замечания и предложения учитываются в ходе дальнейшей работы над этими актами. Получив заключения постоянных комиссий и Правового управления аппарата Государственного Совета, Президиум Государственного Совета решает вопрос о готовности законопроекта к включению в повестку дня сессии или пленарной сессии. Принятый к рассмотрению законопроект слушается Государственным Советом в трех чтениях. По результатам первого чтения парламент либо принимает закон в целом, либо отклоняет его (в этих случаях необходимость во втором и третьем чтении, естественно, отпадает), либо решает принять его в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных депутатами замечаний, что на практике означает возвращение его в соответствующие постоянные комиссии. При внесении альтернативных законопроектов Государственный Совет рассматривает их в ходе первого 109 чтения и определяет, какой из них принять за основу для дальнейшей работы. Может быть также принято решение о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на народное обсуждение. Дополненный и исправленный законопроект возвращается для рассмотрения во втором чтении: Государственный Совет принимает закон с учетом внесенных поправок в целом, либо отклоняет его, либо возвращает в постоянные комиссии для доработки. После повторной доработки законопроект принимается к рассмотрению в третьем чтении, т. е. для голосования с целью принятия в качестве закона. На этом этапе внесение в него новых поправок или возвращение к обсуждению не допускаются, но при определенных условиях может быть решен вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Закон считается принятым, если на сессии (пленарной сессии) за него проголосовало более половины установленного численного состава Государственного Совета. В соответствии с Конституцией Республики Татарстан Регламент также определяет особенности принятия поправок к Конституции и других решений, принимаемых Государственным Советом и его Президиумом. Текст принятого закона направляется Президенту Республики Татарстан, который подписывает закон или не позднее чем в двухнедельный срок возвращает его со своими возражениями для повторного обсуждения и голосования. Однако в случае, если Государственный Совет не менее чем двумя третями голосов от своего установленного численного состава подтвердит ранее принятое решение, Президент обязан подписать этот закон. Законы Республики Татарстан принимаются на татарском и русском языках и публикуются на обоих языках, в течение семи дней со дня их подписания Президентом в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан», а также в «Ведомостях Государственного Совета Татарстана», вступают в силу с момента опубликования, если 110 иной срок не обозначен в самом законе. Неопубликованные законы исполнению не подлежат. В Государственном Совете Республики Татарстан могут проводиться так называемые парламентские слушания, на которых обычно обсуждаются законопроекты, требующие публичного обсуждения, проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении, другие вопросы внутренней и внешней политики. Слушания проводятся по инициативе Государственного Совета, его Президиума и постоянных комиссий, они открыты для средств массовой информации и общественности, но при обсуждении вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, могут быть закрытыми. В отличие от сессий парламентские слушания заканчиваются лишь рекомендациями по обсужденным вопросам. Протокол парламентских слушаний подписывается руководителем той постоянной комиссии, на которую Президиум Государственного Совета возложил их организацию и проведение. Законодательством особо регулируется осуществление Государственным Советом Республики Татарстан своих контрольных полномочий. Государственный Совет непо средственно и через создаваемые им органы контролирует соблюдение государственными органами, организациями, должностными лицами Конституции Республики Татарстан, законов республики, проведение в жизнь иных решений Государственного Совета. В частности, Президент Респуб лики Татарстан ежегодно представляет Государственному Совету доклады о внутреннем и внешнем положении республики, информирует его о важных вопросах жизни Республики Татарстан. Не реже одного раза в год перед Государственным Советом отчитывается о своей работе Кабинет Министров Республики Татарстан, но при необхо димости Государственный Совет вправе заслушать Прави тельство в любое время. По итогам такого отчета Государ ственный Совет принимает постановление, которым может одобрить деятельность Кабинета Министров, а может и 111 признать его работу неудовлетворительной. В этом последнем случае он может поставить вопрос об изменении состава Кабинета Министров, а также выразить недоверие Правительству Республики Татарстан в целом, но для этого требуется, чтобы за постановление открыто проголосовали не менее двух третей от общего численного состава Государственного Совета. Постоянные комиссии Государственного Совета вправе заслушивать членов Кабинета Министров Республики Татарстан, другие государственные органы и организации по вопросам ведения Государственного Совета. По итогам заслушивания они принимают постановления. Требования комиссий об устранении нарушений законов обязательны к исполнению (хотя следует признать, что реальный механизм, гарантирующий обязательность исполнения таких требований, пока еще не разработан). Не реже одного раза в год представляют Государственному Совету отчеты о своей деятельности Верховный и Высший арбитражный суды Республики Татарстан. Эффективным средством контроля может стать и депутатский запрос, на который соответствующий орган или должностное лицо обязаны дать устный или (по требованию депутата) письменный ответ не более чем в трехдневный срок. По ответу на запрос Государственный Совет принимает постановление. К сожалению, однако, эта форма еще не получила желаемого развития и, как показывает опыт, многие депутатские запросы «уходят в песок», в том числе и в силу известной инертности самого Государственного Совета. Наконец, не реже одного раза в год перед Государственным Советом отчитывается о своей работе Президиум Государственного Совета, но Госсовет вправе заслушивать в любое время и отчеты отдельных членов Президиума. Что касается избираемого Государственным Советом Комитета парламентского контроля, то его структура, компетенция и порядок деятельности конкретно определяются законом. Этот орган подчинен исключительно Го112 сударственному Совету, отчитывается перед ним и в рамках своих полномочий обеспечивает повседневную практическую реализацию контрольной функции парламента. В отличие от ряда других регионов России з Республике Татарстан сохранена система местных Советов народных депутатов, причем именно как представительных органов государственной власти, а не местного самоуправления. Их организация и деятельность регулируются, главным образом, главой 13 Конституции Республики Татарстан (ст. 124—130), а также главой 9 Конституции Республики Татарстан, закрепляющей, в частности, основы статуса депутатов местных Советов, и законом Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. «О местных органах государственной власти и управления»1. Разумеется, сохранение названия «Советы народных депутатов» отнюдь не означает, что в республике сохранена советская власть в ее прежнем политическом и идеологическом значении. Деятельность местных Советов более не идеологизирована и осуществляется на современной основе, в рамках демократического общества и рыночной экономики. Система местных Советов достаточно проста: эти органы избираются в районах, городах республиканского подчинения; Конституция также предусматривает возможность существования районных Советов в городах, но за последнее время практика пошла по пути их упразднения и создания общегородских объединенных Советов (например, в г. Казань и Набережные Челны). Местные Советы народных депутатов в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы2. 1 Ведомости Верховного Совета Республики Татарстан, 1994, № 1 1 , с. 138. 2 В настоящее время эта компетенция обнаруживает тенденцию к сокращению за счет передачи отдельных полномочий в ведение местного самоуправления. 113 Несмотря на то, что глава местной администрации означается «сверху» и подчиняется «по вертикали», Конституция Республики Татарстан все же сохранила положение о том, что местная администрация является исполнительнораспорядительным органом местного Совета, г. е. формально состоит в системе «двойного подчинения». Иными словами, она подотчетна как соответствующему Совету, так и вышестоящим органам управления. Некоторое участие Совет принимает и в процессе утверждения ее главы. Акты главы местной администрации, противоречащие законодательству, могут быть отменены не только вышестоящим исполнительно-распорядительным органом, но и соответствующим местным Советом (или судом). Дальнейшее развитие местных Советов Республики Татарстан, по-видимому, будет определяться как реальным соотношением их власти с властью администрации, так и пределами их взаимодействия с местным самоуправлением; в целом же нельзя исключить и возможность их интеграции в систему местного самоуправления по образцу Москвы и многих других регионов России. Глава VI ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ I. КАБИНЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Правовая природа Кабинета Министров Республики Татарстан В системе государственных органов Республики Татарстан важное место занимает Кабинет Министров. Согласно ст. 1 1 6 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан — Правительство Республики— является «исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Татарстан». Такое определение Правительства Республики Татарстан осталось в действующей Конституции, правда, в несколько укороченном виде, от прежних конституций Начиная с 1936 года в Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик правительство определялось как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти», соответственно СССР, Союзной или автономной республики. Еще раньше, до 1936 г., Совет Народных Комиссаров, как тогда называлось правительство, рассматривался как исполнительный орган ЦИК (Центрального Исполнительного Комитета) Татарской АССР, осуществлявшего функции как законодательной, так и исполнительной власти. С введением института президентства Правительство Республики Татарстан перестало именоваться высшим государственным органом, поскольку функции верховного руководства аппаратом управления перешли к Президенту 115 республики. Говоря об определении Правительства Республики Татарстан, необходимо для сравнения отметить что в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан вместо устаревшего термина «исполнительный и распорядительный орган государственной власти» правительство определяется как «орган исполнительной власти». Это больше соответствует общепринятой терминологии, связанной с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную точнее характеризует его сущность как органа исполнительной власти, а также подчеркивает его самостоятельность как государственного органа. Впрочем, речь идет только о терминологии. Основные функции Правительства как государственного органа с принятием новых конституции и установлением института президентства существенно не изменились. Кабинет Министров Республики Татарстан подчинен Президенту Республики и ответствен перед ним, а также ответствен перед Государственным Советом Республики Татарстан. В иерархической системе государственных органов исполнительной власти республики он занимает ведущее место —после Президента. Несмотря на подчиненность и подконтрольность Кабинета Министров он является самостоятельным государственным органом а не исполнительным органом Государственного Совета ли Президента, т. е. органом другого государственного органа (как, например, в прошлом Президиум Верховного Совета, а сейчас —местная администрация, которая рассматривается Конституцией Республики Татарстан (ст 28) как исполнительно-распорядительный орган Совета правительство всегда выступало и выступает от своего имени, его акты не нуждаются в последующем утверждении другим государственным органом и обладают самостоятельной юридической силой. Деятельность правительства имеет, как отмечают некоторые немецкие авторы, две стороны: с одной стороны—это реализация норм, т. е. исполнение законов и правление, с другой —правящая деятельность. Иначе го- Заключение межправительственных соглашений усиливает роль, которую играет Кабинет Министров в практической реализации компетенции Республики Татарстан. Место Правительства в системе органов госу^оственной власти Республики Татарстан. Кабинет Министров в своей деятельности, как отмечалось, зависит от Президента Республики и Государственного Совета. И тот и другой орган являются для Правительства вышестоящими. Правда, характер отношений Кабинета Министров с этими государственными органами различен. Говоря коротко, Президент осуществляет руководство, точнее, направление деятельности Кабинета Министров, а Государственный Совет—нормативное регулирование и контроль деятельности Правительства. Отношения Кабинета Министров с Государственным Советом могут быть как непосредственными, так и через Президента Республики, поскольку Президент, согласно пункту 2 статьи 1 1 1 Конституции Республики Татарстан, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие, в том числе и правительства, с Государственным Советом. Под взаимодействием, на наш взгляд, здесь следует понимать не прямое участие Государственного Совета в управленческой деятельности Правительства, а скорее согласованность их действий, проведение единой политической линии, своевременное и полное претворение в жизнь Правительством Республики законов и постановлений, принятых Государственным Советом. Взаимодействие проявляется и в том, что Кабинет Министров участвует в работе Государственного Совета Республики. Премьер-министр и члены Правительства вправе принимать участие в работе сессий Государственного Совета, заседаниях его постоянных комиссий, высказывать свое мнение, вносить предложения по обсуждаемым вопросам. Кабинет Министров имеет право законодательной инициативы в Государственном Совете. По своей инициативе, по поручению Президента Республики либо Государственного Совета Кабинет Министров в рамках своей компетенции 118 организует разработку проектов законов и вносит их на рассмотрение Государственного Совета. Нормативное регулирование как форма влияния парламента на правительство выражается в том, что, принимая Конституцию и Закон о Кабинете Министров Республики Татарстан, Государственный Совет определяет как бы изначально правовое положение Правительства—его место в системе государственных органов Республики, структуру и компетенцию. Кроме того, в текущем законодательстве, как отмечалось, определяются полномочия Кабинета Министров в отдельных отраслях управления. Контроль выражается в том, что Кабинет Министров ответствен перед Государственным Советом, не реже одного раза в год отчитывается перед ним о своей работе. Вновь образованный Кабинет Министров представляет на рассмотрение Государственного Совета программу предстоящей деятельности на срок своих полномочий. Контроль осуществляется не только Государственным Советом в целом, но и его постоянными комиссиями, которые в соответствии со ст. 102 Конституции, вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных органов, в том числе заслушивать отдельных членов Правительства. Контроль Государственного Совета за деятельностью Правительства реализуется также в форме депутатских запросов, на которые Кабинет Министров или член Кабинета Министров обязаны дать устный или письменный ответ. Наконец, Государственный Cовет может выразить недоверие Кабинету Министров Республики, что влечет его отставку. Таким образом, Государственный Совет обладает довольно значительными полномочиями для воздействия на деятельность Кабинета Министров. Однако подконтрольность и подотчетность Кабинета Министров Государственному Совету не означает, что Государственный Совет руководит Правительством. В соответствии с принципом разделения властей Государственный Совет и Кабинет Министров относятся к различным ветвям государственной власти. 119 Другое дело—отношения Правительства с Президентом республики. Кабинет Министров подчинен Президенту как главе государства, возглавляющему аппарат управления республики. Президент вправе отменять акты Кабинета Министров в случае их противоречия Конституции Республики Татарстан, законам и указам Президента, поставить перед Государственным Советом вопрос о доверии Кабинету Министров. Президент направляет деятельность Кабинета Министров, в основном путем издания правовых актов— указов и распоряжений, в которых перед Правительством ставятся задачи управления в различных отраслях экономики и социально-культурного строительства республики. Как правило, через Правительство Президент руководит аппаратом управления Республики и осуществляет свои управленческие функции. Деятельность Кабинета Министров в значительной степени состоит в реализации актов Президента. Порядок образования и состав Кабинета Министров Республики Татарстан Согласно ст. 1 1 7 Конституции Республики Татарстан, Кабинет Министров состоит из Премьер-министра, его первых заместителей, заместителей, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других органов государственного управления Республики Татарстан. Как правило, в состав Правительства включается также начальник Секретариата или, как он раньше назывался, управляющий делами Кабинета Министров республики. Надо отметить, что все министры и председатели государственных комитетов по должности являются членами правительства. Однако не все руководители так называемых «других органов государственного управления» Республики Татарстан по должности (т. е. как бы автоматически) входят в состав Кабинета Министров Республики Татарстан. Для этого необходимо принять специальное решение. Определение состава Кабинета Министров Республики Татарстан и назначение конкретных лиц на должность в качестве члена правительства относится к ведению Пре120 зидента и Государственного Совета Республики. Инициатива в формировании Кабинета Министров исходит от Президента. Он представляет Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра. По согласованию с Государственным Советом Президент формирует Кабинет Министров Республики, вносит в его состав изменения. Первые заместители, заместители Премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов Республики Татарстан, начальник Секретариата Кабинета Министров назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом после обсуждения их кандидатур в соответствующих постоянных комиссиях и согласования с Государственным Советом Республики. Руководители других органов государственного управления назначаются и освобождаются от должности членов правительства Президентом республики по представлению Премьер-министра. По сравнению с другими государственными органами республики состав Кабинета Министров часто меняется. Изменения могут быть объективными— в связи с образованием новых министерств, государственных комитетов или их ликвидацией, либо субъективными — в связи с назначением на должности членов правительства. К сожалению, Конституция Республики Татарстан не содержит нормы, закрепляющей право Кабинета Министров на отставку. Нет также и норм, содержащих требования, предъявляемые к членам правительства (запрет на занятие коммерческой деятельностью и т. д.). Такие нормы обычно содержатся в современных конституциях. Отношения Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации Вопрос об отношениях Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации в Конституции Республики Татарстан, к сожалению, не урегулирован. В Конституции Республики Татарстан также нет норм, регулирующих отношения федерального правительства с правительствами республик. 121 В Конституции РСФСР 1978 года было записано, что Совет Министров РСФСР «направляет и проверяет работу Советов Министров автономных республик, осуществляет руководство деятельностью исполнительных комитетов местных Советов», «в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров автономных республик, а также отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов и исполнительных комитетов Советов народных депутатов автономных областей». Обращает на себя внимание различный характер отношений Совета Министров РСФСР с правительствами АССР, учитывая их государственно-правовой статус, и с исполкомами областных и краевых Советов как административно-территориальных единиц. По действующей Конституции Российской Федерации Правительство России не имеет таких полномочий в от- ношении органов исполнительной власти субъектов федерации, поэтому можно сказать, что они стали более самостоятельными по отношению к российскому Правительству. Теперь только Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, да и то лишь в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Что касается отношений Правительства России с правительствами республик, то здесь есть своя специфика. Особенность отношений органов исполнительной власти в любом государстве, в том числе и в федеративном, состоит в том, что органы исполнительной власти образуют иерархически построенную единую систему (в отличие от законодательных органов, которые единой иерархической системы не образуют). Как указывается в части второй статьи 77 122 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Весь вопрос в том, как разграничены предметы ведения и полномочия между федеральным правительством и органами исполнительной власти субъектов федерации, иными словами, дело — в большей или меньшей степени централизации или децентрализации управления. Как правило, в федеративном государстве управление децентрализовано, органы исполнительной власти государств — членов федерации обладают большей степенью самостоятельности, чем органы исполнительной власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве. Однако наличие единой системы органов исполнительной власти в федеративном государстве не означает, что федеральное правительство осуществляет руководство правительствами государств—членов федерации, хотя оно и находится на вышестоящей ступени иерархической лестницы. Применительно к российскому Правительству, на наш взгляд, можно говорить лишь о координации им деятельности органов исполнительной власти государств— членов федерации. Ведь правительства республик являются органами государственной власти не федерации, а соответствующего государства— субъекта федерации, тем более суверенного государства, имеющего собственную систему государственных органов. Подчиненность правительства-субъекта федеральному правительству, безусловно, имеет место, но это не линейная (прямая, организационная) подчиненность, а скорее напоминающая функциональную подчиненность1, т. е. неполную, 1 Бахрах Д. Н. Административное право.— М.: Бек, 1993.—С. 68— 69. 123 проявляющуюся в обязательности для правительствасубъекта федерации предписаний федерального правительства лишь по определенному законом или договором кругу вопросов. Кабинет Министров Республики Татарстан как правительство суверенного государства является самостоятельным и организационно обособленным по отношению к Правительству Российской Федерации государственным органом. Но в силу того, что Республика Татарстан, согласно ст. 61 Конституции Республики Татарстан, является государством, ассоциированным с Российской Федерацией, то в соответствии с Договором Российской Федерации и Республики Татарстан на территорию республики распространяются властные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по вопросам, относящимся, согласно Договору и Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации. По этому кругу вопросов законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты федерального правительства обязательны для Кабинета Министров Республики Татарстану Более того, если какие-либо общественные отношения, относящиеся к ведению Республики Татарстан, не урегулированы законодательством Республики, но имеется акт Российской Федерации по этому вопросу, то, естественно, Кабинет Министров Республики Татарстан руководствуется этим актом Российской Федерации. Особенность отношений Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации состоит в том, что, кроме указанного Договора, эти отношения регулируются межправительственными соглашениями по вопросам разграничения полномочий по различным отраслям управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства. Правда, Правительство Российской Федерации в своих актах, адресованных органам исполнительной власти субъектов федерации, не делает различия между ними, 124 не выделяет Республику Татарстан, поэтому Договор и межправительственное соглашения практически реализуются путем согласований на уровне личных контактов глав правительств или соответствующих министров Российской Федерации и Республики Татарстан. Основные направления деятельности и компетенции Кабинета Министров Республики Татарстан Известно, что Республика Татарстан как государство осуществляет свои задачи и функции через государственный аппарат, в том числе и через органы исполнительной власти. Существует прямая связь между функциями государства и функциями государственного управления, которые осуществляет правительство. Под функциями управления здесь понимаются наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия государства на общественные отношения и связи1. Это, например, планирование, нормативное регулирование, координирование, распорядительство, подбор и расстановка кадров, финансирование, контроль. С учетом правового положения Республики Татарстан ее Правительство, осуществляя управленческие функции, реализует практически все функции государства, кроме тех, которые переданы до Договору органам государственной власти Российской Федерации (например, оборона страны, охрана государственных границ и т. п.). В свою очередь управленческие функции оказывают определяющее влияние на компетенцию (и структуру) государственного органа. Нужно отметить, что есть различные взгляды на соотношение функций и компетенции. Одни считают, что функции — это составная часть компетенции2, другие — что в компетенцию входят не сами управленческие функции, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции. Это относится и к «предметам ведения» 1 Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования.— М.. Юрид. лит., 1975.— С. 78—79. 2 Бачило И. Л. Функции органов управления.— М.: Юрид. лит., 1976.—С. 52—54. 125 или к «кругу подведомственных вопросов»1. Предметы ведения (вопросы) — это реально существующие области общественной жизни, отрасли народного хозяйства, объекты управления2. В компетенцию входит право решать или участвовать в решении определенных вопросов. Иначе полномочия будут беспредметными. В связи с тем, что функции, как и предметы ведения, являются элементами прав и обязанностей органа государства, компетенция может быть определена в общем виде как правомочие органа государства осуществлять определенные функции в отношении определенных предметов ведения. По характеру компетенции Кабинет Министров относится к органам исполнительной власти общей компетенции. Компетенция Правительства весьма обширна, т. к. охватывает почти все отрасли управления и множество различных объектов управления. Как указывается в ст. 1 1 9 Конституции Республики Татарстан, Кабинет Министров правомочен решать все вопросы государственного управления, поскольку согласно Конституции Республики Татарстан они не входят в компетенцию Президента Республики Татарстан. Рассмотреть здесь все вопросы компетенции Правительства в полном объеме невозможно. Поэтому остановимся только на самых главных функциях Правительства Республики Татарстан. Эти функции иногда называют основными направлениями деятельности или задачами государственного органа. Будучи функциями-задачами, они обычно и в законодательстве формулируются соответствующим образом. Правда, Конституция Республики Татарстан не использует такой термин, как «основные направления деятельности», но многие ее нормы, посвященные Кабинету Министров, фактически закрепляют основные направления деятельности Правительства, т. е. его функции, а иногда предметы ведения и реже — конкретные полномочия. 1 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления.— М.: Юрид. лит., 1972.—С. 40, 51, юг 2 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти.— М.: Юрид. лит., 1972.—С. 179. 126 В пункте первом статьи 1 1 9 Конституции закреплены в качестве основных направлений деятельности: разработка текущих и перспективных государственных программ экономического и социального развития Республики Татарстан, проекта консолидированного бюджета республики, принятие мер по осуществлению государственных программ и бюджета. В пункте втором статьи 1 1 9 указывается, что Кабинет Министров разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, охране труда и здоровья населения, по развитию науки и техники, по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, способствует осуществлению мер по укреплению банковской, денежной и кредитной систем и т. д. Кабинет Министров обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов и городов (пункт 3); осуществляет внешнеэкономическую деятельность (п.4); осуществляет меры по защите интересов государства, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан (п. 5); принимает меры по обеспечению государственной безопасности (п. 6). Отдельные полномочия Правительства Республики закреплены в законах и постановлениях Верховного Совета или Государственного Совета Республики Татарстан, в указах Президента Республики. Для примера можно назвать Земельный кодекс Республики Татарстан, законы Республики Татарстан «О занятости населения», «О дорожном фонде в Республике Татарстан», указ Президента Республики Татарстан «О стимулировании предпринимательства в Республике Татарстан» и др. Рассматривая компетенцию Кабинета Министров Республики Татарстан, необходимо помнить о договорных отношениях Республики Татарстан с Российской Федерацией. Как отмечалось, Конституция Российской Федерации не содержит норм, определяющих компетенцию Правительства республики. Однако здесь есть нормы, закрепляющие предметы ведения Российской Федерации 127 (ст. 71) и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ст. 72). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, говорится в ст. 73, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Эти конституционные нормы хотя и не определяют конкретно компетенцию субъектов Федерации, но являются основанием для разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение может быть закреплено в договорах между ними (в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации) либо в специальном законе. В этом смысле Правительство Республики Татарстан находится в более выгодном положении. Наличие Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, а также межправительственных соглашений позволяет более четко разграничить компетенцию между Правительством федерации и Кабинетом Министров Республики, уточнить функции, предметы ведения и полномочия Правительства Республики Татарстан в сфере экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. Кроме перечисленных функций, которые можно назвать внешними, Кабинет Министров Республики Татарстан осуществляет и так называемые внутренние (внутриаппаратные) функции, т. е. функции по организации работы аппарата управления республики. В соответствии с главой 12 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов, утверждает положения о них, вправе отменять акты, издаваемые этими органами. Он направляет деятельность местной администрации, имеет право приостанавливать постановления и распоряжения глав администраций районов и городов республиканского подчинения. Кабинет Министров может в случае необходимости образовывать комитеты, управления и другие 128 ведомства при Кабинете Министров по делам хозяйственного и социально-культурного строительства, назначать руководителей этих ведомств. Кроме функций, закрепленных в Конституции, Кабинет Министров осуществляет и другие «внутренние» функции: назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, заслушивает отчеты, доклады министров, руководителей других подведомственных органов и их заместителей, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания. Наконец, он образует аппарат Правительства (Управление делами или Секретариат Кабинета Министров), определяет его структуру и компетенцию. Организация работы и акты Кабинета Министров Республики Татарстан Кабинет Министров как коллегиальный орган принимает решения на заседаниях, которые проводятся под председательством Премьер-министра. Для более оперативного решения вопросов из числа членов правительства образуется более узкий рабочий орган — Президиум Кабинета Министров. В его состав входят обычно Премьер-министр, его первые заместители, заместители, а также иногда отдельные члены правительства. Заседания этого сравнительно немногочисленного органа могут проводиться чаще, чем пленарные заседания правительства. Президиум Кабинета Министров обычно рассматривает текущие дела и принимает решения от имени Правительства. Для решения наиболее важных дел собирается пленарное заседание Кабинета Министров. Разграничение компетенции между Кабинетом Министров и его Пленумом, а также порядок проведения заседаний определяется регламентом. Кабинет Министров издает два вида актов — постановления и распоряжения. Решения, имеющие нормативный характер, принимаются на заседании Кабинета Министров или его Президиума и издаются в форме постановлений. Решения по оперативным делам и другим текущим вопросам принимаются единолично Премьер-министром 129 или его первыми заместителями и издаются в форме распоряжений Кабинета Министров. Постановления и распоряжения Кабинета Министров издаются на основе и во исполнение законов Республики Татарстан, решений Государственного Совета и указов Президента Республики Татарстан, а в определенных случаях также и на основе законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. Акты Кабинета Министров обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан. По своей юридической силе акты Правительства Республики занимают в системе правовых актов Республики Татарстан третье место — после законодательных актов Государственного Совета и указов Президента Республики Татарстан. Они не могут быть опротестованы Прокурором Республики, но поднадзорны Конституционному суду республики. II. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОТРАСЛЕВОЙ И МЕЖОТРАСЛЕВОЙ КОМПЕТЕНЦИИ Центральные органы Наряду с Кабинетом Министров как органом общей компетенции в Республике Татарстан функционирует разветвленная система органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции в лице министерств, государственных комитетов и различных ведомств. По общему правилу, закрепленному на конституционном уровне, система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской 130 Федерации). Установление этих «общих принципов», как явствует из содержания ст. 77 Конституции, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Конституционное положение о «совместном ведении» получило, как известно, свое отражение и в Договоре Российской Федерации с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (ст. 3). Приходится, однако, признать, что в Республике Татарстан в связи с особенностями ее правового статуса вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти иногда решаются не так, как это предусматривается Конституцией Российской Федерации и Договором от 15 февраля 1994 г. В частности, Конституция Республики Татарстан и иные нормативно-правовые акты республики не содержат ссылок на единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Видимо, это делается в целях реального наполнения суверенитета Республики Татарстан и реформирования России в подлинно федеративное государство. Тем не менее, согласно теории системы, элементы не могут существовать вне системы, которую они образуют, так как связаны между собой (и тем самым с целым) особыми функциональными связями. Всякое изменение в отношении одних элементов (частей) системы в той или иной степени отражается на других элементах системы и на системе в целом1. Систему органов исполнительной власти Республики Татарстан и порядок ее функционирования надлежит рассматривать в тесном взаимодействии, в едином ключе с органами исполнительной власти Российской Федерации. При этом, как уже было отмечено, речь должна идти о Афанасьев В. Г. Научное управление обществом.— М.: Политиздат, 1968.—С.7. 1 131 двух видах, двух группах органов исполнительной власти Республики Татарстан. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Ее основу составляют предметы исключительного ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения с Республикой Татарстан. Вторую группу составляют органы исполнительной власти Республики Татарстан, образуемые по предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совместного ведения с Республикой Татарстан. По своей структуре, по количеству и формам ее составляющих система органов исполнительной власти Республики Татарстан мало чем отличается от системы органов исполнительной власти любой другой республики, входящей в состав Российской Федерации. Такое сходство объясняется тем, что организация исполнительной власти имеет свою логику, обусловленную сложившейся структурой общественной жизни. Система органов исполнительной власти, будь то Башкортостан, Республика Марий Эл или Татарстан, призвана обеспечить управление экономикой, социальной сферой, административно-политическим строительством. Иными словами, органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции создаются, если можно так выразиться, для заведования отдельными отраслями государственной жизни. Ныне действующая система органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции Республики Татарстан включает в себя 16 министерств, 8 государственных комитетов и около двух десятков различных ведомств1. 1 Аналогично выглядит, например, и система органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции в Республике Марий Эл. Согласно Указу Президента Республики от 17 июня 1994 г., она включает 17 министерств, 4 государственных комитета и более десятка различных ведомств. 132 Следует при этом подчеркнуть, что ряд министерств и государственных комитетов были созданы в последние дватри года, то есть уже в условиях «суверенизации» и изменения правового статуса Республики Татарстан. К ним, в частности, относятся Министерство внешних экономических связей Республики Татарстан (1991 г.); Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (1992 г.); Министерство связи (1993 г.); Министерство информации и печати (1993 г.); Государственный комитет Республики Татарстан по управлению государственным имуществом (1991 г.); Государственный комитет Республики Татарстан по координации в области 1\ачества продукции, ценообразованию и защиты прав потребителей (1994 г.) и др. Это, как нам представляется, при правильной постановке дела может и должно служить укреплению суверенитета Республики Татарстан, повышению ее роли в управлении различными сферами жизни общества. Согласно п. 10 ст. 89 ныне действующей Конституции Республики Татарстан, образование и упразднение министерств и государственных комитетов осуществляются Государственным Советом на его пленарных сессиях по представлению Президента Республики Татарстан. В этом вопросе Республика Татарстан, если можно так выразиться, проявила здоровый консерватизм и сохранила тот порядок образования и упразднения министерств и государственных комитетов, который существовал и до изменения правового статуса республики. Это в значительной мере способствовало тому, что в Татарстане не наблюдается такого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти, как это имеет место на федеральном уровне, где образование и упразднение министерств и государственных комитетов относится к ведению Президента, а не представительного органа власти. Эта преемственность, этот здоровый консерватизм не просматриваются в некоторых вопросах функционирования министерств и государственных комитетов Республики Татарстан, их взаимодействия с аналогичными орга133 нами исполнительной власти Российской Федерации. Напомним, что до принятия ныне действующей Конституции Республики Татарстан министерства и государственные комитеты руководили порученными им отраслями или осуществляли межотраслевое управление, подчиняясь как Совету Министров Республики, так и соответствующему министерству или государственному органу Российской Федерации (ст. 1 1 7 Конституции TACCР). По новой же Конституции Республики Татарстан (ст. 122) министерства и государственные комитеты осуществляют деятельность, «подчиняясь Президенту Республики Татарстан и Кабинету Министров Республики Татарстан». Между тем Российская Федерация и Республика Татарстан находятся в едином экономическом и правовом пространстве (ст. 65 Конституции Российской Федерации), поэтому тесное взаимодействие органов исполнительной власти России и Татарстана—объективная реальность. Следует признать, что практикуемые в последнее время двусторонние соглашения различных министерств, в рамках Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года, полностью эту проблему не решают. Здесь требуется конституционное закрепление основ взаимодействия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Речь, разумеется, не идет и не может идти о том, чтобы и в новых условиях вернуть министерства и государственные комитеты Республики Татарстан в двойное подчинение, как это предусматривалось ст. 1 1 7 Конституции ТАССР. Вопрос в том, чтобы выработать механизм четкого взаимодействия органов РФ и РТ применительно к нынешнему этапу развития общества. Например, компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Татарстан, их взаимоотношения могли бы определяться на основе нормативно-правовых актов, более подробно, чем сейчас, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий. Одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и орга134 нами исполнительной власти Республики Татарстан гораздо чаще, чем теперь, могут выступать межведомственные (отраслевые) административные договоры, по которым федеральные органы исполнительной власти вправе передавать органам исполнительной власти Республики Татарстан осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти Республики Татарстан — осуществление части своих полномочий органам Российской Федерации. В научной литературе по проблемам государственного управления подобный вид структурных связей в аппарате управления признается плодотворным, взаимовыгодным и выражается формулой: «Ты управляешь мною, но и я в. определенных аспектах и в определенной мере управляю тобой»1. Могут быть найдены и другие аспекты предлагаемого механизма взаимодействия, и все это, на наш взгляд, в сфере управления более последовательно могло бы обеспечить реформирование Российской Федерации в подлинно демократическое государство. Местная администрация Низовым звеном в системе органов исполнительной власти Республики Татарстан является местная администрация. Согласно ст. 128 Конституции Республики Татарстан местная администрация как исполнительно-распорядительный орган Совета народных депутатов обеспечивает соблюдение прав и свобод и законные интересы граждан; принимает меры по обеспечению комплексного экономического и социального развития подведомственной территории; руководит подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями; координирует и контролирует в пределах своей компетенции деятельность государственных органов, общественных объединений, Курашвили Б. М. Очерк теории государственного управления.— М.: Наука, 1987.—С. 223—228. 1 135 предприятий и организаций, находящихся на соответствующей территории; осуществляет иные функции, предусмотренные законом. Более подробно порядок образования и функционирования местной администрации, ее взаимоотношений с Советом народных депутатов и вышестоящим органом исполнительной власти закреплен в Законе Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. «О местных органах государственной власти и управления». По действующему законодательству Республики Татарстан местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету и вышестоящим исполнительнораспорядительным органам (ст. 129 Конституции Республики Татарстан; ст. 25 Закона «О местных органах государственной власти и управления»). Деятельностью местной администрации руководит глаза местной администрации. Глава администрации района, города назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Татарстан, если он является депутатом от данной территории. Глава администрации района в городе назначается главой администрации города с согласия соответствующего Совета народных депутатов (ст. 130 Конституции Республики Татарстан, ст. 27 Закона «О местных органах государственной власти и управления»). Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции Совета народных депутатов или органов местного самоуправления. Акты главы администрации, противоречащие законодательству, могут быть отменены Президентом Республики Татарстан, соответствующим местным Советом или судом, а также могут быть приостановлены Кабинетом Министров Республики Татарстан. Акты главы местной администрации, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организация136 ми независимо от форм собственности и организационноправовых форм, должностными лицами и гражданами (ст. 27, 28 Закона «О местных органах государственной власти и управления»). Местный Совет народных депутатов может выразить недоверие главе местной администрации. В этом случае Президент Республики Татарстан в месячный срок со дня получения решения Совета народных дет татов о недоверии главе соответствующей местной администрации освобождает его от должности или направляет в местный Совет народных депутатов мотивированный отказ. В случае отказа Президента Республики Татарстан местный Совет вправе повторно высказать недоверие главе местной администрации не ранее чем через 12 месяцев. С другой стороны, глава местной администрации вправе внести возражение на решение местного Совета, адресованное администрации. Возражение главы местной администрации может быть отклонено местным Советом, если за это проголосуют более двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Глава местной администрации в случае подтверждения местным Советом ранее принятого решения вправе обратиться с возражениями соответственно в городской Совет или в Государственный Совет Республики Татарстан (ст. 29 Закона «О местных органах государственной власти и управления»). Таким образом, можно сказать, что с принятием Закона от 30 ноября 1994 года «О местных органах государственной власти и управления» правовой статус местной администрации получил достаточно четкое законодательное закрепление. Следует, однако, признать, что не все положения нового законодательства относительно правового статуса местной администрации одинаково научно обоснованы и работают со знаком «плюс». Ряд из них, как нам представляется, отнюдь не способствует повышению эффективности деятельности местной администрации и нуждается в дополнительном изучении. Речь прежде всего идет о назначении глав администрации. Впервые такой порядок, как известно, был 137 установлен Законом ТССР от 29 ноября 1991 года «Об организации работы исполнительно-распорядительных органов в республике на период проведения экономических реформ». Пунктом 4 названного закона до принятия Закона Татарской ССР «О местом самоуправлении в Татарской ССР» Президенту предоставлялось право назначать глав районной, городской администрации по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета народных депутатов. Такой порядок назначения и освобождения глав местной администрации входил в явное противоречие с Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, глава местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании (ст. 30). В таком же порядке происходит и освобождение его от должности (ст. 35). Однако в тот неспокойный для страны период осени 1991 года такой шаг был, видимо, отчасти оправданным. К тому же назначение глав администрации признавалось мерой временной, действующей до принятия Закона «О местном самоуправлении в Татарской ССР». Сегодня Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении», как известно, принят, однако установленный четыре года назад «временный» порядок назначения и освобождения глав местной администрации, к сожалению, остается в силе. Более того, он, как уже было сказано выше, получил свое закрепление в Законе Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года «О местных органах государственной власти и управления». Как отметил Президент Республики Татарстан, при сегодняшних реалиях, когда экономические реформы еще далеко не закончились и идут очень тяжело, должна быть сохранена четкая вертикаль исполнительной власти: Президент—Кабинет Министров—администрация на местах. В дальнейшем при отпадении необходимости широкого государственного участия в экономической реформе, 138 сокращении функций государственного регулирования вполне можно будет перейти к всенародному избранию глав администрации городов и районов1. Весь вопрос, однако, в том, способствует ли ныне существующий порядок назначения и освобождения глав администраций приближению этой перспективы. Думается, что не всегда и не во всем. Кроме того, нуждается, на наш взгляд, в дополнительном изучении и осмыслении проблема совмещения постов главы местной администрации и председателя соответствующего Совета. Такое совмещение, как известно, практиковалось и раньше, несмотря на отсутствие нормативно-правовой базы. Примерно, в половине городов и районов Республики Татарстан главы местных администраций одновременно стали и председателями соответствующих Советов народных депутатов. Ныне же такое совмещение получило свое законодательное закрепление. В статье 27 Закона Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» прямо указывается, что «глава местной администрации, являющийся депутатом данного Совета, может быть избран председателем соответствующего Совета». И сегодня уже, как показывают результаты первых организационных сессий местных Советов нового созыва (март 1995 г.), не в половине городов и районов Республики Татарстан, а, можно сказать, повсеместно главы администраций одновременно являются и председателями соответствующих Советов. Целесообразность такого совмещения постов главы администрации и председателя Совета представляется сомнительной по ряду оснований. Прежде всего, хотим мы этого или нет, такое совмещение принижает роль Совета как представительного органа власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. С другой стороны, при совмещении постов глава администрации фактически выходит из-под контроля представительного органа власти. И в 1 139 Известия Татарстана, 1994, 23 июля. этих условиях реализация, например, такого законоположения, как выражение ему недоверия со стороны Совета, даже если он этого заслуживает, становится делом маловероятным. Мифический характер приобретает и подотчет ность местной администрации соответствующему Совету (ст. 25). Стоит ли доказывать, что все это отнюдь не на пользу дела. Наконец, по Закону Республики Татарстан «С государственной службе» должность председателя местного Совета народных депутатов, равно как и должность главы администрации, относится к «главным конституционным государственным должностям» (ст. 5). Совмещение же двух главных конституционных государственных должностей в одних руках должно рассматриваться не как правило, а как исключение. Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Оно призвано оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию органы могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. В научной литературе по проблемам государственного управления к числу этих общих условий нормальной работы органов исполнительной власти относят: а) наличие качественного и стабильного законодательства; б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия; в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления и должны создаваться органы исполнительной власти; г) законодательное упорядочение службы в государственных органах; 140 д) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений; е) постоянный, действенный государственный и общественный контроль функционирования исполнительной власти на всех уровнях и т. д. Особое внимание при этом уделяется кадровому составу. Отмечается, что, как бы хороши ни были прочие условия функционирования организационной системы, при слабой кадровой обеспеченности заложенные в ней преимущества не могут реализоваться, и, напротив, отличный кадровый состав в состоянии нейтрализовать многие недочеты организационного характера. Остается лишь надеяться, что научные рекомендации в этом направлении будут все более широко использоваться органами исполнительной власти Республики Татарстан как в центре, так и на местах. Глава VII КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР Демократические преобразования в нашем Отечестве, закрепленные в новом конституционном законодательстве, должны быть надежно защищены. В этих целях уже складывается система эффективных гарантий, одной из которых может стать деятельность органов конституционного контроля и надзора. Именно на них ложится первоочередная задача защиты Конституции от посягательств, даже если эти посягательства исходят от самых высокопоставленных органов и должностных лиц. Конституционный контроль впервые возник еще в начале прошлого века в Соединенных Штатах Америки и с тех пор осуществляется там Верховным судом. Впоследствии органы контроля за соблюдением конституции появились в подавляющем большинстве цивилизованных стран, что же касается нас, то это произошло лишь в 1990 году, когда был образован Комитет конституционного надзора СССР. Сегодня в России существуют две разновидности таких органов: конституционные суды и комитеты конституционного надзора. И те и другие призваны защищать Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы ее субъектов, однако методы работы и реальные возможности, которыми они располагают, неодинаковы. Конституционные суды действуют на основе судебной процедуры и могут выносить окончательные решения: например, если суд признает, что принятый парламентом закон или указ государства противоречит конституции, этот акт 142 лишается юридической силы, т. е. больше не действует. Комитеты же конституционного контроля правом окончательного решения не обладают (за отдельными исключениями, касающимися основных прав граждан), не являются судебными органами и, следовательно, не применяют правил судебной процедуры. Решение Комитета конституционного надзора может быть преодолено, если, например, парламент его отвергнет квалифицированным большинством голосов. В настоящее время на территории России учреждены Конституционный суд Российской Федерации и еще ряд конституционных судов в республиках России, хотя к середине 1995 года они реально действовали лишь в немногих республиках—в частности, в Дагестане, КабардиноБалкарии, в Республике Саха (Якутии), Карелии, Бурятии и Коми. Во время известных событий осенью 1993 г. деятельность Конституционного суда Российской Федерации Указом Президента России была временно приостановлена и возобновилась лишь после до избрания судей в конце 1994 г. Существовали, но впоследствии были упразднены по ряду причин конституционные суды в Мордовии и Чечне. Комитеты конституционного надзора сохранились в 1995 г. в Татарстане и Северной Осетии (Алании). Комитет конституционного надзора Республики Татарстан был создан в конце 1990 года в соответствии с Законом «О конституционном надзоре в Татарской ССР», принятым 13 декабря 1990 г., ровно через год после аналогичного союзного закона, и разработанным на основе уже имеющейся общесоюзной законодательной базы. Влияние ее на Закон от 13 декабря 1990 г. очевидно. Например, как и указанный союзный акт, закон Республики Татарстан получил название, которое, безусловно, шире его реального нормативного содержания. Хотя в нем речь идет о конституционном надзоре в Республике Татарстан, регулировались только порядок образования, состав, компетенция и акты Комитета конституционного надзора Республики Татарстан. Но нельзя не отметить и 143 отличия, связанные, видимо, с учетом годичной практики функционирования нового союзного органа1. Принятие этого закона, безусловно, положило начало специализированной юридической охране Конституции, которая, после некоторого опыта в этой сфере, избрания Президента Татарстана, укрепления позиций Парламента Республики и принятия новой Конституции Республики Татарстан привела затем к учреждению Конституционного суда республики. Закон «О Конституционном суде Республики Татарстан» был принят 22 декабря 1992 г. Но ст. 8 Закона Республики Татарстан «О порядке введения в действие Конституции Республики Татарстан» предусматривает, что положение статьи 10 Конституции Республики Татарстан о Конституционном суде должно быть введено в действие со времени избрания Конституционного суда Республики Татарстан. В Постановлении Верховного Совета Республики Татарстан «О порядке введения в действие Закона Республики Татарстан» в п. 1 «О Конституционном суде Республики Татарстан» говорилось: «До избрания Конституционного суда Республики Татарстан продлить полномочия Комитета конституционного надзора Республики Татарстан». Оглядываясь же на работу, проделанную этим комитетом за четыре года его существования, можно сказать, что в республике были заложены основы принципиально новой для нее деятельности, позволяющей делать достоянием гласности и подвергать объективной правовой оценке любые решения органов власти, общественных объединений и конкретных руководителей, противоречащие нормам Основного закона. Даже несмотря на свои ограниченные правовые возможности и малочисленность (в составе комитета было только шесть человек, четверо из которых работали на общественных Например, в закон Республики Татарстан включена статья 27 об охране трудовых прав и материально-техническом обеспечении лиц, избранных в Комитет конституционного надзора 1 144 началах), этот орган за пять лет сумел принять более тридцати развернутых мотивированных заключений, направленных на укрепление правовой системы и демократии в республике, защищающих конституционные права и законные интересы граждан. Так, Комитет конституционного надзора лишил юридической силы пункт 5 Закона Татарской ССР «Об основах народовластия в Татарской ССР» от 30 августа 1990 года, которым запрещалось совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях, как не соответствующий положениям Конституции Республики Татарстан о правах граждан. Рассмотрев Указ Президента Республики Татарстан от 6 марта 1992 г. «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения», Комитет принял заключение о том, что Указ требует дополнений и уточнений, исключающих возможность ущемления прав граждан—участников дорожного движения; отмечалось, что в нем необходимо полнее учесть принцип взаимной ответственности личности и государства, закрепленный в международных актах о правах человека, более четко определить круг сотрудников МВД, имеющих право останавливать транспортные средства и применять санкции к водителям. В заключении по Указу Президента Республики Татарстан от 10 марта 1992 г. «Об административной ответственности за посягательство на национальное равноправие на территории Республики Татарстан» устанавливалась необходимость внесения в этот Указ положений, исключающих возможность его использования в целях цензуры и политического давления на средства массовой информации. Ряд заключений позволил внести важные поправки в постановления Кабинета Министров Республики Татарстан — в частности, по вопросам управления природопользованием и приватизации жилищного фонда. Вмешательство Комитета содействовало прекращению незаконной практики председателя судебной коллегии по 145 гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан, запрещавшего гражданам обжалование решений в Верховном суде Российской Федерации, и т. д.1 Комитет конституционного надзора Республики Татарстан являлся внепарламентским органом, призванным осуществлять надзор за соответствием Конституции нормативных актов, в том числе законов и указов Президента. Жизнеспособность Комитета была связана и с использованием в нем элементов судебной формы, таких, как стадийность производства, процедура подготовки и рассмотрения вопроса о конституционности акта. Несмотря на общий консультативно-надзорный характер полномочий, Комитет использовал и свои контрольные санкции, что также приближало его к конституционным судам 2,— наиболее принятой специализированной форме охраны Конституции. Не случайно аналогичные органы часто называют «квазисудебными» (например, Конституционный совет Франции). И все же эстафета, как установлено действующей Конституцией РТ, передается Конституционному суду республики—органу, обладающему более широкими организационными и правовыми возможностями, а значит, способному принимать и более эффективные решения. Это продиктовано усложнением государственно-правовой жизни республики, необходимостью повышения ответственности государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, новыми проблемами в сфере охраны правопорядка. Так что вопрос не в том, нужно или не нужно было учреждать Конституционный суд. Сегодня он заключается в другом: полностью ли отвечает требованиям времени Закон о Конституционном суде Республики Татарстан, принятый Верховным Советом нашей республики еще 22 декабря 1992 г., можно ли См.: Архив ККН Республики Татарстан, 1991—1995 Близость к конституционным судам отмечалась и в отношении Комитета конституционного надзора СССР (см.: Алексеев С. С. Год на пути к верховенству правах/Известия, 1991, 20 июня). 1 2 146 «задействовать» этот закон без каких-либо изменений? Особую же остроту этот вопрос приобретает в связи с тем, что 21 июля 1994 г. принят новый Закон о Конституционном суде Российской Федерации, рядом с которым Закон Республики Татарстан выглядит намного бледнее— и по содержанию, и с точки зрения современной законодательной техники. Кроме того в настоящее время более четко определился правовой статус Республики Татарстан на основе Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г., стабилизировались отношения республики с центром. Договор конкретно разграничил предметы ведения и полномочия обеих сторон. Многочисленные поправки внесены в Конституцию Республики Татарстан, принят ряд новых важных законов по вопросам собственности, выборов, организации и деятельности высших и местных органов государственной власти, местного самоуправления. Все это не может не отразиться на требованиях, предъявляемых к Закону о Конституционном суде республики. Нельзя «отмахнуться» и от того обстоятельства, что новый Закон о Конституционном суде Российской Федерации, действуя в условиях общего правового пространства, существенно изменил лицо конституционного контроля на всей территории России. Использование имеющихся в нем законодательных новелл позволит снизить политизированность суда, избежать возможных коллизий между решениями одноименных органов Российской Федерации и республик, учесть современные достижения правовой мысли и юридической техники. К сожалению, в Законе о Конституционном суде Республики Татарстан (равно как и в самой Конституции Республики Татарстан) отсутствует даже определение Конституционного суда в качестве органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства; между тем законодательство России подобное определение содержит, и это позволяет 147 выделить Конституционный суд как орган, осуществляющий самостоятельную форму государственной деятельности, поднять его правовой «ранг» на уровень, соответствующий его задачам. Для того чтобы затруднить умышленное использование Конституционного суда Республики Татарстан как инструмента политики, представляется целесообразным, как это сделано в Законе о Конституционном суде Российской Федерации, исключить из Закона от 22 декабря 1992 г. право Конституционного суда рассматривать конституционность действий и решений Президента Республики Татарстан, а также прочих высших должностных лиц в случаях, когда неконституционность служит основанием для отрешения их от должности либо привлечения к иным видам ответственности: во всех подобных случаях достаточно наделить Конституционный суд Республики Татарстан правом давать только заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений. Весьма существенным недостатком представляется лишение Конституционного суда Республики Татарстан права официально толковать Конституцию и законы Республики Татарстан. Конституционному суду Российской Федерации такое право по отношению к Конституции Российской Федерации теперь предоставлено, у нас же право обязательного официального толкования законов закреплено только за самим законодателем — Государственным Советом Республики Татарстан. (Между тем на деле, как свидетельствует опыт, подобного толкования нельзя избежать в работе любого органа конституционного контроля или надзора, поскольку, рассматривая конкретные акты, он просто вынужден устранять из них неясности своими решениями, и его толкование закона кладется в основу последующей правоприменительной деятельности. Предоставление Конституционному суду Республики Татарстан права официального толкования законов позволит во многих случаях обходиться без внесения новых поправок в Конституцию, равно как и в текущие законы. Кстати, в проекте Закона о Конституци148 онном суде Республики Татарстан такое право суда предусматривалось, что отнюдь не означало, будто кто-то намеревается лишить этого права парламент: законодатель, естественно, всегда может вернуться к принятому им закону. Широкий диапазон полномочий Конституционного суда требует, как представляется, и нового решения отдельных организационных вопросов. Существующий Закон о Конституционном суде Республики Татарстан предусматривает, что суд работает в одном составе, причем, как правило, не может давать заключения, соединяя рассмотрение дела с другими вопросами. Поэтому, учитывая опыт Конституционного, суда Российской Федерации, целесообразно было бы образовать в составе нашего суда две палаты, предусмотрев возможность рассмотрения дел как в составе каждой из них, так и на пленарных заседаниях обеих палат при условии, что решения суда и в первом, и во втором случае будут юридически равноценны. Но при этом следует определить круг дел, которые подлежат рассмотрению в палатах и—отдельно — на пленарном заседании. В частности, даже не устанавливая жесткую специализацию, к рассмотрению исключительно на пленарном заседании можно было бы отнести дела о соответствии нормам Конституции законов Республики Татарстан, нормативных актов Президента Республики Татарстан, международных договоров, споры о компетенции между государственными органами, заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения против высших должностных лиц республики. Остальные вопросы могут быть отнесены к ведению палат (о конституционности нормативных актов Кабинета Министров Республики Татарстан и др.). Все это значительно бы повысило «пропускную способность» Конституционного суда, способствовало бы повышению качества его работы и соблюдению сроков, предусмотренных для совершения различных процессуальных действий. Существующий Закон устанавливает, на наш взгляд, слишком большой интервал между положением Предсе149 дателя Конституционного суда и других его судей, что может привести к нарушению принципа коллегиальности в работе суда. Думается, что Председатель суда должен быть не более чем первым среди равных, я значит, необходимо предусмотреть, в частности, и механизм его освобождения по инициативе судей. Не вполне ясно, почему закон допускает, что из всех судов общей юрисдикции с ходатайствами о проверке конституционности нормативных актов может обращаться только Верховный суд Республики Татарстан. В ряде стран, где система конституционного контроля уже апробирована временем, например, в Японии и Польше,— такое право предоставляется и местным судам. Использование такого опыта, когда любой, а не только Верховный суд вправе поставить перед Конституционным судом вопрос о неконституционности нормативного акта, лежащего в основе конкретного судебного разбирательства, могло бы серьезно сократить сроки прохождения дел в судах. Судьи у нас достаточно компетентны, чтобы подобные их ходатайства направлялись непосредственно в Конституционный суд, а не процеживались предварительно сквозь «сито» Верховного суда. То же можно было бы сказать и о предоставлении права гражданам обращаться в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобами в связи с применением судами и другими органами законов, противоречащих Конституции Республики Татарстан. Наконец, учитывая печальный опыт Конституционного суда России да и Комитета конституционного надзора Республики Татарстан, чьи решения подчас игнорировались ввиду отсутствия действенных гарантий их реализации, следовало бы внести в Закон о Конституционном суде Республики Татарстан и подробную регламентацию тех последствий, которые ожидают любого, кто отказывается или явно не спешит выполнять решения суда в установленный срок. В целом же укрепление конституционного контроля в Республике Татарстан, безусловно, ускорит ее движение к мировым правовым стандартам. Глава VIII РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ Сущность международных отношений можно «выразить как процесс взаимных воздействий участников этих отношений,— главным образом через посредство международной среды,— преследующих цель создания выгодных условий функционирования и развития самих участников и соответствующих им международных систем»1. Исторически сложилось так, что система международных отношений образовалась в результате деятельности государств и их интеграционных связей. Эта система организована, а политические договоренности, международноправовое регулирование способствуют упорядочению и стабильности межгосударственных отношений. Сами межгосударственные отношения развиваются по разным направлениям — политическим, дипломатическим, экономическим, торговым, техническим, культурным, совокупность которых содействует формам сотрудничества государств. Нормальным явлением в отношениях государств стали доверие, уважение суверенитета, переговоры и политические диалоги, умение считаться с национальными интересами друг друга. На состояние равновесия в системе международных отношений влияют такие факторы, как возрастающее количество государств, разнообразие форм их устройства, замена «силовых регуляторов» коКукулка Ю. Проблемы теории международных отношений.— М., 1980.—С. 37—38. 1 151 ординационным и согласованным подходом, политическая и экономическая интеграция, развитие и совершенствование мирных средств урегулирования споров. В системе международных отношений действует система государств. В одних случаях это может быть группа государств, имеющих постоянные отношения между собой. В других—это союз нескольких государств, у которых общие интересы. М. Уайт отмечает, что система государств—это государственные или политические союзы или система, возникающая из более или менее постоянных, систематических отношений между государствами 1. Постепенно в системе международных отношений сложилось международное сообщество государств, и прежде всего этому способствовала ООН, Устав которой называют конституцией организованного сообщества. Структура сообщества отражает иерархичность его строения, то есть имеет несколько уровней организаций, неодинаково взаимосвязанных и взаимодействующих. Участниками сообщества являются унитарные и федеративные государства, союзы государств, межправительственные организации. Можно сказать, что само международное сообщество государств живет на принципах демократического федерализма. В равной мере государствам здесь присущи такие признаки, как независимость и взаимосвязанность, интеграция и дезинтеграция, централизация и децентрализация. В международном сообщества государства различаются между собой и по формам устройства. Поскольку дальше речь пойдет о статусе федеративного государства, то сразу отметим, что нормы современного международного права не проводят разграничений между унитарными и сложными государствами, все они являются равноправными членами международного сообщества. В зависимости от конституционного регулирования соотношения национального и международного права реша- 1 Wight M. Systems of States.—London, 1977.—P. 22. 152 ется вопрос об участии субъектов федерации в системе международных отношений, определяются полномочия и виды их деятельности. Другими словами, конституцией устанавливается компетенция субъектов федераций, их право прямого или иного представительства в международных отношениях. На примере Российской Федерации видно, что ее субъектами являются национальные государства, и они имеют общие признаки, присущие всей системе. Эти субъекты обладают суверенитетом, имеют высшие органы власти, самостоятельную исполнительную власть, национальную судебную систему, гражданство, территорию, в пределах разграничения полномочий осуществляют международную деятельность. Национальный (национальнотерриториальный) подход к пониманию статуса субъектов федерации является основополагающим принципом международного права. Поскольку республики Российской Федерации являются образованиями по национально-территориальному принципу, то их в большей степени, чем административно-территориальные единицы, можно отнести к государствам-носителям международной правосубъектности. Однако еще раз заметим: вопрос о международной правосубъектности членов федеративного государства решается его конституцией. Вообще надо подчеркнуть, что в мире нет такой конституции, которая бы идеально решила этот вопрос, начиная с названия членов федерации и заканчивая особенностями их политического и правового статуса1. Вместе с тем существуют общие черты , свойственные субъектам федерации: отношения в федеративном государстве построены на принципе разграничения полномочий, и не требуется какоголибо международно-правового «...название члена федерации — государство (штат), провинция, область и т. п.— не определяет статуса члена федерации. Важно другое, существенно—обладает ли член федерации свойствами государства...» (См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.—С. 20). 1 153 признания субъектов федерации, если они участвуют в международных отношениях и принимают на себя определенные объемы международных прав и обязанностей. Степень самостоятельности субъектов федерации как государственных образований определяется соотношением предметов ведения федерации и ее субъектов и объемами полномочий федерации и субъектов в ее составе. Принципиальным подходом к исследованию данного вопроса является изучение федерализма как института, содержащего в себе совокупность политических структур, правовых норм и имеющего международно-правовое измерение. В этом аспекте трудно найти какой-либо иной институт, насыщенный таким обилием подходов, противоречивых взглядов на саму политическую и юридическую природу феномена, называемого федерализмом. В какой-то мере это объясняется тем, что исследование федерализма находится на стыке нескольких наук: теории государства и права, конституционного права, административного права, социологии, политологии и международного права. Разумеется, каждая из этих наук делала упор на одни либо на другие элементы федерализма, не всегда уделяя внимание целому1. Возникнув как политическая идея и как институт сложной формы государственного устройства много лет тому назад, федерализм за это время претерпел существенные изменения, и это особенно необходимо помнить, характеризуя основные элементы государственного устройства тех сложных государств, которые совместно с 1 Например, под федерализмом понимают метод деления властей, которые независимы и имеют свои сферы деятельности, или, иначе, федерализм — это система правления, в которой федеральная власть и власть объединенных государств связаны взаимной зависимостью политических отношений и ни одна из них не становится доминантой. Иногда федерации рассматривают как политические ассоциации государств. См.: Bernier J. International Legal aspects of Federalism, 1973.— P. 6. 154 унитарными государствами образуют мировое сообщество1. В международном праве отсутствуют нормы, регулирующие статус федеративного государства и его субъектов. Как, впрочем, нет и норм, препятствующих участию членов федерации в международных отношениях и принятию ими международных прав и обязанностей. Несомненно, федеративное государство является субъектом международного права. Однако федерализм с точки зрения международной правосубъектности затрагивает не столько федеративные государства, сколько их субъекты. Относительно международной правосубъективности членов федерации вопрос решается неоднозначно, об этом свидетельствуют и конституции большинства существующих федераций. Речь идет о том, могут ли быть части федерации носителями международных прав и обязанностей, если да, то в каком объеме. В науке международного права по данному вопросу имеется несколько взглядов) только федеративное государство обладает правами субъекта международного права; б) как федеративное государство, так и его члены обладают международной правосубъектностью; в) федеративное государство в целом и его члены являются субъектами международного права. Хотя «титулы» субъектов федерации не имеют особого значения, тем не менее нужно учитывать, на каких принципах строится федерация и являются ли члены федерации государствами, образованными по национально-территориальному признаку. Для носителей международной правосубъектности это важно, поскольку международное право регулирует главным образом отношения между государствами. 1 Давно назрела необходимость в комплексном подходе, без которого невозможно иметь цельное системное представление о сущности федерализма, его значении в истории человечества важности, которую он играет в современных условиях и, конечно же, о его будущем. О значении этого вопроса см. материалы международной конференции, состоявшейся в сентябре 1993 г. в г. Казани: Федерализм —глобальные и российские измерения. Казань, 1993. 155 Конституции и иные законодательные акты федеративных государств дифференцирование регулируют отношения о вхождении составных частей федерации в систему международных отношений и сферу международной правосубъектности. В частности, членам некоторых федеративных государств предоставлено право заключать международные договоры, их исполнясь, устанавливать дипломатические и консульские отношения, быть членами международных организаций. Для более глубокого понимания федеративного устройства России и статуса ее субъектов важно дать сравнительный анализ федераций других государств, так как конституции большинства существующих федераций относятся к проблеме международной правосубъективности федерации и ее субъектов далеко не однозначно 1. Так, согласно Конституции США (ч. 1, разд. 10), штаты не могут вступать в международные союзы, заключать международные договоры. На практике это означало лишение их международной правосубъектности и права на сецессию (выход из союза по собственному волеизъявлению). Несколько по-другому эти вопросы решаются в ФРГ: внешние сношения земель регулируются ст. 32 Основного закона, согласно которой «поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией федерации... В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами». Но особый интерес представляют статьи Конституции Швейцарской конфедерации и официальные комментарии к ним. Конституция предусматривает исключительное право союза «объявлять войну и заключать мир, заключать союзы и соглашения, в особенности таможенные и торговые соглашения с иностранными государствами». За См.: Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство и право, 1994, № 8/9. С. 150—158. 1 156 кантонами же (ст. 9) сохраняется право заключать соглашения с иностранными государствами в сферах добрососедских и политических отношений, при условии, что такие соглашения не будут противоречить интересам конфедерации и правам других кантонов. Анализируя эти статьи, официальный комментарий к швейцарской Конституции подчеркивает, что кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Иными словами, кантоны являются субъектами международного права. При этом совершенно верно отмечается, что не существует общего и точного определения субъекта международного права. Если под таким субъектом понимать личность, обладающую правами и обязанностями и поведение которой прямо определено нормами международного права, то «кантоны не становятся еще субъектами в силу одного факта, что Конституция в качестве внутреннего права резервирует за ними ограниченную компетенцию в области иностранных дел. Однако, как только они вступают в отношения с иностранными государствами, они становятся носителями прав и обязанностей по международному праву и тем самым его субъектами». В ст. 10 Конституции Швейцарии предусматривается еще более примечательная норма. Там говорится, что «официальное сношение между кантонами и правительствами иностранных государств осуществляется через агентство Федерального Консула... Исходя из важности перечисленных в ст. 9 дел, кантоны могут также напрямую соотноситься с властными органами и официальными лицами иностранных государств». Из приведенных статей- конституций трех классических федераций легко заметить, что общее и особенное присуще тем элементам субъектов федерации, которые связаны с международным правом. Еще более разнообразна по сравнению со статьями конституций, о которых шла речь, международная практика штатов, кантонов и земель. Несмотря на то, что федеральные органы стремятся поставить под жесткий или гибкий 157 контроль стремление субъектов федерации к обладанию полной или ограниченной международной правосубъектностью, у субъектов федерации наблюдается совершенно противоположный подход. Вопреки установившемуся мнению, например, кантоны Швейцарии заключают международные соглашения лишь с соседними государствами; известны случаи конкордатов тех или иных кантонов с Ватиканом, а кантон Юра даже заключил в 1936 г. договор о культурном и техническом сотрудничестве с Республикой Сейшелли; этот же кантон 1 июля 1983 г. заключил соглашение с канадской провинцией Квебек. Еще более интересна и многогранна практика направления субъектами федерации своих постоянных (хотя не дипломатических и консульских) представительств в иностранные государства. Так, например, менее десяти лет тому назад 29 штатов США имели 55 постоянных представителей в 17 иностранных государствах. Шесть канадских провинций учредили 46 постоянных миссий в 11 зарубежных странах. Совершенно очевидно, что и конституционные положения и особенно практика по их имплементации в сфере, связанной с различными аспектами международной правосубъектности, исключительно калейдоскопичны, порой противоречивы. Юридическая природа многочисленных соглашений субъектов федерации с иностранными государствами, заключенных в соответствии с федеративными конституциями, еще нуждается в обстоятельном исследовании. Здесь необходима четкая регламентация и выявление юридической природы конституционных, административных, международно-правовых и частно-правовых отношений, и особенно их юридических последствий, связанных с подписанными субъектами федерации соглашениями с иностранными государствами и назначенными представительствами. Применение сравнительного подхода в данном вопросе создает большие возможности для построения модели международно-правового статуса членов федера158 ции. Это особенно актуально для Российской Федерации, где продолжается конституционная реформа. Примером новой модели регулирования отношений в федеративном государстве является Россия и Республика Татарстан. Небольшой исторический период—1991—1994 годы—стал для Республики Татарстан временем динамичной политики, активного федеративного и международного правотворчества. Это объясняется, Б первую очередь, изменением государственно-правового статуса республики, провозглашением ею государственного суверенитета, юридическим закреплением федеративных отношений нового качества с Российской Федерацией. Республика Татарстан по отношению, к Российской Федерации назвала себя «ассоциированным государством» (ст. 61 Конституции Республики Татарстан) и тем самым заявила о своем вхождении в систему международных отношений и принятии на себя определенных международных прав и обязанностей. За прошедшие годы тенденция к обновлению Российской Федерации на принципах права и справедливости постепенно набирала силу. Начало договорной практике положило подписание на высшем уровне Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Это первый подобный договор, направленный на преобразование Российской Федерации на подлинно демократических, договорно-конституционных началах в федерацию нового типа. Позднее, как уже отмечалось в главе I, Российская Федерация и Республика Татарстан заключили межправительственные соглашения по вопросам экологии, бюджета, координации правоохранительных органов, военного строительства, внешнеэкономической деятельности и т. д.1 В своем выступлении Председатель Правительства России В. С. Черномырдин по поводу пятой годовщины Декларации о государ1 159 Можно прямо сказать, что сформировалась государственно-правовая и политическая концепция объединения России и Татарстана на основе согласования и взаимодействия двух конституций. Договор решает не только «технические» вопросы разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти сторон, но и закрепляет новый статус Республики Татарстан. Такой подход отразил специфику Республики Татарстан, которая объединена с Российской Федерацией, участвует в международных отношениях, признает приоритет основных прав и свобод человека и гражданина, а также примат международного права. В силу этого заключенный Договор обладает «собственным лицом». Принижать его политико-правовое значение, реформаторскую роль в юридическом обеспечении нового федерализма, сводить его к обычному внутригосударственному соглашению и политически и юридически некорректно. Такая оценка Договора, сформулированных на его основе межправительственных соглашений учитывает не только специфику осуществления народом Татарстана права на самоопределение и равноправие, но и международные обязательства Российской Федерации как члена ООН, ОБСЕ. Важно и другое: такой подход отвечает и положениям действующей Конституции Российской Федерации (преамбула ст. 5.11). Договор сохраняет общее политико-правовое и экономическое пространство Российской Федерации и Республики Татарстан, территориальную целостность, вековые связи их народов. Он учитывает опыт зарубежных феде- ственном суверенитете Республики Татарстан отметил, что путь Татарстана раздвинул смысл и значение понятия федерализма для многонациональной России. «Именно здесь,— подчеркнул он,—была сделана наиболее радикальная попытка отладить модель равноправных отношений между федеральным центром и регионом Модель, учитывающую интересы народов, представляющих республику, и интересы России в целом»//Республика Татарстан, 1995, 30 августа. 160 раций и представляет интерес для урегулирования споров и отношений в других государствах и регионах, где существуют аналогичные проблемы. Безусловно, трудно говорить об абсолютной универсальности Договора Российской Федерации и Республики Татарстан, Договора двустороннего, обладающего собственным предметом. Но возможность применения его «духа», технико-юридических приемов, методики разработки и согласования порой полярных позиций—такого рода возможность сохраняется. И последующие договоры государственных органов России с органами Республики Кабардино-Балкария, Республики Башкортостан, КарачаевоЧеркессии, Якутии-Саха, Удмуртии и др.—тому подтверждение. Эти и другие договоренности Российской Федерации обладают своими индивидуальными чертами, но в целом они говорят о серьезности и инвариантности намерений субъектов федерации, их готовности превратить декларации о федерализме в государственно-правовую конкретику. Договор предусматривает, что органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, которые не должны противоречить Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору. Ст. IV Договора определяет, что внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, а также вопросы войны и мира находятся в ведении Российской Федерации и ее органов. Соответственно, Татарстан не может заключать договоры и соглашения в указанных областях. В настоящее время Республика Татарстан активно участвует в системе международных отношений, она заключила договоры и соглашения не только с субъектами Российской Федерации, но и с другими государствами СНГ, Балтии, различных континентов. Договоры могут 161 быть классифицированы по различным основаниям. Прежде всего это—договоры, устанавливающие основы взаимоотношений и принципы сотрудничества, и торговоэкономические соглашения. Первую группу составляют договоры о дружбе и сотрудничестве, заключенные Татарстаном с Республикой Башкортостан, Удмуртской республикой, Республикой Марий Эл, Чувашской республикой, Республикой Коми, Республикой Абхаз! я. Это договоры общего характера, определяющие основные принципы взаимоотношений сторон и закладывающие базу для заключения на их основе межправительственных и межведомственных соглашений. Более обширна вторая группа (соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве), которая определяет принципы торгово-экономического, научно-технического и культурного сотрудничества и конкретные обязательства сторон на период действия соглашения. Такие договоры заключены со многими иностранными государствами (например, соглашения с Грецией, Венгрией). Таким образом, активное правотворчество Республики Татарстан, как и других субъектов Российской Федерации, постоянно развивается, расширяются сферы договорноправового регулирования. В этой связи заслуживает внимания идея проф. И. И. Лукашука о концепции «федерального договорного права как источника права»1. В федеральном договорном праве могла бы быть установлена презумпция приоритета федерального закона и соответствия этого права международному праву. Конституции Республики Татарстан и Российской Федерации, Договор от 15 февраля 1994 г. являются опорой для проведения внутренней и внешней политики Татарстана. В этих документах предусмотрены соответствующие требования к международной деятельности Респуб- 1 Лукашук И. И. Договор между Россией и Украиной//Народный депутат, 1990. № 18. С. 83. 162 лики Татарстан, что вытекает из политико-правовой концепции объединения Российской Федерации и Республики Татарстан. В частности, участие в международных отношениях, заключение международных договоров, прямые отношения с зарубежными государствами, участие в деятельности международных институтов (организаций, конференций, органов), самостоятельная внешнеэкономическая деятельность должны соответствовать конституциям Российской Федерации, Республики Татарстан и международным обязательствам России. Договор от 15 февраля 1994 г. в статье III содержит норму относительно координации международных и внешнеэкономических связей сторон. Здесь речь идет об очень серьезной проблеме обеспечения единства внешнеполитических и внешнеэкономических действий как центра (например, в лице МИД, МВЭС РФ), так и компетентных государственных органов Татарстана(например, Департамента по иностранным делам и вопросам СНГ, МВЭС). В то же время это положение вызывает много вопросов: об объеме и формах координации, перечне объектов согласования, организационных структурах координации, обязанностях по осуществлению таких действий, ответственности за отход от достигнутой договоренности. Наверное, центральный вопрос, который на общефедеральном уровне еще не решен ни организационно, ни нормативно,— о понятии и механизмах координации. Он актуален не только для Татарстана, но и для многих субъектов Российской Федерации, активно вступающих в систему международных отношений. Вопрос о практической координации внешнеполитических и внешнеэкономических ведомств уже назрел. Одним из вариантов его решения могло бы быть создание совместной российско-татарстанской комиссии, открытие в Республике Татарстан представительства МИД Российской Федерации, заключение межправительственного соглашения. В этом соглашении должны найти свое отражение и другие аспекты международной деятельности: подготовка дипломатических 163 кадров, взаимодействие загранпредставительств Российской Федерации и Республики Татарстан, участие представителей Республики Татарстан в подготовке международных договоров и соглашений Российской Федерации, особенно, если они касаются интересов Республики Татарстан 1, деятельности дипломатических и консульских представительств иностранных государств, аккредитованных в Российской Федерации, на территории Республики Татарстан, участие Республики Татарстан в работе международных организаций и т. д. Решение этих вопросов связано с активностью международного сотрудничества Республики Татарстан, расширением ее политических, экономических, научно-технических и иных связей с более чем 70 зарубежными государствами, с отдельными международными институтами (ЮНЕСКО, ВОЗ и другими). В ряде государств — США, Франции, Италии, Болгарии, Венгрии, Литве и других— в той или иной форме действуют экономические, торговые, информационные представительства государст- В Законе Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» от 16 июля 1995 г. отчасти регулируются эти отношения. См., напр. ст. 4 «Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Российской Федерации»: *1. Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которого возложена соответствующая функция»... *4. Вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которого возложена соответствующая функция»//Российская газета, 1995, 21 июля. 1 164 венных органов Республики Татарстан или ее хозяйствующих субъектов (например, КамАЗ). Как уже говорилось, растет число международных договоренностей Республики Татарстан. Все это—свидетельство реализации международной правосубъектности Республики Татарстан1. Конечно, речь идет о международной правосубъектности членов федерации в пределах установленной компетенции. Но все более заметна общая тенденция — международная правосубъективность становится составным элементом статуса членов федерации. Говоря о необходимости формирования координационных структур, надо правильно понимать их роль и назначение. Речь идет не о создании каких-то жестких контрольных или надзорных органов со стороны Российской Федерации или Республики Татарстан. Смысл в другом: наиболее полное обеспечение договорных положений, согласование или объединение усилий по решению международных проблем, представляющих взаимный интерес. Если бы такой действующий механизм существовал, то вряд ли бы имелись основания у МИД Российской Федерации для критики подписанного Республикой Татарстан договора с Абхазией2. Подписывая договор с Абхазией (кстати, аналогичный договор с Абхазией подписала Республика Башкортостан), Республика Татарстан исходила из того, что он мог быть инструментом снятия напряженности в регионе, способствовать конструктивному диалогу спорящих сторон. Других целей и задач этот договор не имеет. Заметим, что заявление МИД по своему содержанию противоречит духу и букве Договора Российской Федерации и Республики Татарстан. В соответствии с этим Договором при возникновении спорных ситуаций они должны решаться в согласованном сторонами порядке. Кроме 1 Роли Татарстана в международных отношениях посвящен специальный номер журнала «Международная жизнь» (№ 1, 1995) 2 Заявление МИД Российской Федерации по этому вопросу см.: Дипломатический вестник, 1994. № 17—18. С. 49. 165 того, невозможно применение органами Российской Федерации такой меры, как расторжение Договора. Эта мера, во-первых, ни в одном из действующих актов, включая Конституцию Российской Федерации, не предусмотрена, а вовторых, сама постановка вопроса входит в противоречие со статьей IX Договора: «Договор или отдельные положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке». Рассмотренные положения свидетельствуют о том, что в концептуальном плане, да и с точки зрения практической дипломатии, вопрос об участии республик—субъектов федерации в формировании внешнеполитического и внешнеэкономического курса государства и в его реализации в той или иной форме давно назрел. И по большому счету он связан с созданием сильного федеративного государства— баланса общефедеральных и региональных интересов. Такие интересы есть, они существуют объективно. Например, никто не станет отрицать специфику интересов (внешнеторговых, экономических, культурных) у многих республик, областей и краев. Так, они есть у Калининградской области в отношении Прибалтики, ФРГ, Польши; у Республики Якутия-Саха—в отношении Японии; у Республики Карелия — в отношении Финляндии. Конечно, такие ориентиры «вплетены» в общероссийскую стратегию. Затронутый вопрос о совершенствовании внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности субъектов федерации требует совершенствования структуры государственных органов на федеральном и региональном уровнях. Пора преодолеть догмы и сложившиеся стереотипы о возможности полноценного участия в международных отношениях лишь федеральных органов власти и управления и закрепить растущую роль субъектов федерации в системе международных отношений, их меняющийся статус и потенциал в сфере этих отношений. Хотя в настоящее время и отсутствует детальная юридическая регламентация разграничения полномочий в области международных отношений и реальной координации са165 мой деятельности субъектов, но, тем не менее, имеется своеобразный политико-правовой комплекс для подготовки указанной программы. Это: — Конституция Российской Федерации; — конституции республик, определяющие их статус; — двусторонние договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик; — двусторонние и многосторонние соглашения самих субъектов Российской Федерации; — двусторонние и многосторонние договоры Российской Федерации; — двусторонние договоры и соглашения органов государственного управления, министерств и ведомств субъектов Российской Федерации. Несмотря на разнообразие этих юридических норм, они имеют общую цель: декларировать, узаконить как генеральный принцип участие субъектов федерации в международных отношениях. Необходимо конкретизировать положения ст. 72 Конституции Республики Татарстан о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, о выполнении международных договоров Российской Федерации. И здесь должен быть создан эффективный механизм согласования баланса интересов субъектов федерации, их обеспечения и ответственности. Решению этой задачи могла бы способствовать реализация следующих предложений: — подготовка Закона Российской Федерации «О международной деятельности субъектов Российской Федерации»; — создание при МИД Российской Федерации Координационного совета субъектов Российской Федерации; — расширение практики открытия территориальных и межрегиональных представительств МИД Российской Федерации; 167 — создание банка информации о международных и внешнеэкономических связях и отношениях субъектов Российской Федерации, о заключенных ими международных договорах и соглашениях; — обеспечение на постоянной основе участия представителей регионов в общероссийских делегациях на международных форумах (например, сессии Генеральной Ассамблеи OOН); в работе дипломатических и консульских представительств Российской Федерации; представительств Российской Федерации при международных организациях; — ориентация деятельности российских загранучреждений на обеспечение региональных интересов, установление прямых связей посольств Российской Федерации с субъектами Российской Федерации; — повышение и нормативное обеспечение координационной роли МИДа, оказание субъектам Российской Федерации организационной и методической помощи (проведение специальных семинаров, конференций и т. д.); — проведение научных исследований по широкому кругу проблем внешних регионов Российской Федерации. Конечно, этот перечень может быть расширен, и в нем имеются приоритетные задачи и подходы. И прежде всего они касаются создания нормативной, то есть юридически оформленной, базы координации. Другим не менее важным вопросом следует считать формирование организационных структур по координации международных связей 1. Таковыми на основе указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации могли бы выступить 1 «Главная причина хаотичного развития международных связей субъектов Российской Федерации—отсутствие достаточной правовой базы».— Пустогаров В. В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование//Государство и право, 1994, № 7. С. 131. 168 МИД Российской Федерации и МВЭС Российской Федерации, Координационный Совет при МИД Российской Федерации, возглавляемый одним из заместителей министра иностранных дел, представительства МИД в регионах и другие. Крайне важно, чтобы при них путем объединения усилий компетентных органов была создана современная информационная система связи. Таким образом очевидно, что нормативно-правовой анализ, применение сравнительного метода в исследовании федеративного государства создают большие возможности для построения модели правового статуса членов федерации, их участия в системе международных отношений. В. этой связи необходимо преодолеть консерватизм в подходе к вопросам международной правосубъектности, включая само понятие, а также виды и признание субъектов в международном праве. Не надо бояться этого и в отношении международной правосубъектности государств-членов федерации. Г. В. Игнатенко, анализируя деятельность субъектов, отмечает, что «в реальной жизни жесткие схемы не стали препятствием для самостоятельного участия субъектов любого ранга в международной деятельности и ее нормативной регламентации»1. На примере Российской Федерации видно, что международная правосубъектность состоящих в ней республик не выходит за установленные рамки, она осуществляется в пределах их компетенции, хотя и нуждается в корректировке. В самой науке международного права требуется глубокое переосмысление доктрины и практики в этой области и выявление основных тенденций в развитии столь существенного института международного права, давно нуждающегося в кодификации. Ведь сейчас в той или иной степени носителями международных прав и обязанностей являются не только Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерациях/Российский юридический журнал, 1995. № 1 (5). С. 17. 1 169 государства, межправительственные организации, но и другие участники международных отношений, в том числе индивиды и хозяйствующие объединения. Если в очередной план Комиссии международного права эта проблема будет внесена, то не исключено, что Идущая международная конвенция о правах и обязанностях государств учтет ценный опыт, накопленный мировым сообществом, и поддержит новый подход при определении международной правосубъектности федерации в целом и субъектов федерации в особенности. ГЛАВА IX ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН В последние годы в мире наблюдается рост международной активности субъектов федеративных государств. Исследователи отмечают, что эта активность все больше распространяется на области, которые ранее были в компетенции независимых государств,— представительство за рубежом, участие в работе международных организаций, органов1. Сказанное характерно и для ряда субъектов Российской Федерации, члены которой приобрели право самостоятельно вступать в международные связи с субъектами зарубежных федераций и активно его используют. Пример тому—Республика Татарстан, имеющая экономические, научно-технические и иные связи с более чем 70 зарубежными государствами, международными институтами. В ряде государств— США, Франции, Италии, Болгарии, Венгрии, Литве и др.— действуют экономические, торговые, информационные представительства государственных органов Республики Татарстан и ее юридических лиц. Татарстаном подписаны соглашения с Венгрией, Литвой, Грецией, Турцией, Австрией и с большинством стран СНГ. Федеративный договор, конституции Российской Федерации и ее субъектов и другие нормативные акты создают политико-правовую основу участия субъектов Российской Федерации в международных связях. В них закрепСм.: Пустогаров В. В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право, 1992. № 1. 1 171 лены права Российской Федерации и ее субъектов во внешних связях, сферы исключительной и совместной компетенции и т. д. Вместе с тем по ряду вопросов, в частности, относящихся к внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации, пока еще нет ясности. Остаются нерешенными такие вопросы, как пределы компетенции субъектов Российской Федерации и степень их самостоятельности в определении и проведении своей внешнеэкономической политики (из действующих нормативных актов трудно вычленить компетенцию субъектов Российской Федерации), порядок защиты интересов Российской Федерации и ее субъектов. Требуют более четкой регламентации вопросы внешнеэкономической политики, подлежащие согласованию с Российской Федерацией, в частности, механизмы такого согласования и ряд других. Решение этих вопросов представляется актуальным. В этой связи представляет интерес опыт договорно-правового регулирования этих вопросов во взаимоотношениях Российской Федерации и Республики Татарстан. Найденная ими формула взаимоотношений может быть использована для урегулирования отношений Российской Федерации с остальными ее субъектами. Международная правосубъектность Республики Татарстан в сфере внешнеэкономической деятельности В настоящее время многие юристы-международники признают за членами федерации определенную степень международной правосубъектности. Отмечается при этом частичный характер правосубъектности по сравнению с правосубъектностью независимых государств, который имеет универсальный характер1. Формы же выражения международной активности членов федерации не имеют столь универсального характера. 1 172 Пустогаров В. В. Указ, раб. Другие авторы отмечают, что международная правосубъектность членов федерации не зависит от признания, главное, по их мнению,—самостоятельный выход в межгосударственную сферу 1. Приведенные взгляды в отношении международного статуса членов федерации отражают опыт конституционного и международно-правового регулирования и согласуются с практикой современных международных отношений. В конституциях и других нормативно-правовых актах современных федеративных государств содержатся специальные разделы, определяющие характер, объем компетенции их членов в сфере международных отношений. Например, согласно конституциям Австрии, ФРГ, Австралии, Швейцарии, Югославии, к предметам ведения членов федерации отнесены их права на заключение международных договоров с иностранными государствами, на открытие зарубежных представительств, деятельности международных организаций (ст. 7 Конституции Югославии 1992 г.). Как показывает практика, эти права используются членами зарубежных федераций довольно активно. К примеру, австрийские земли, канадские провинции, бельгийские общины участвуют в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО; канадский Квебек открыл за рубежом около 15 своих представительств. Следует сказать, что международное право не запрещает членам федерации ни создания зарубежных представительств, ни их участия в международных организациях. В этой связи важно правильно определить взаимодействие международного и конституционного права в ходе осуществления международной правосубъектности членов федерации. Степень их самостоятельности, объем внешней компетенции определяется федеративным договором 1 1994. 173 См.: Международное право.— М.: Международные отношения, и законодательством федерации, в первую очередь ее конституцией. Однако это не означает, что конституционное право может устанавливать здесь любые компетенции для субъектов федерации. Общие пределы частичной международной правосубъектности членов федерации очерчиваются в конечном счете международным правом. Нормами конституционного права, отмечает Пустогаров, не могут нарушаться принципы и нормы международного права1. Таковы в общих чертах положения международного права, касающиеся статуса субъектов федерации. Рассмотрим вкратце, как решается вопрос о международной правосубъектности членов Российской Федерации. Правовые основы международной правосубъектности членов Российской Федерации содержатся в ее Конституции 1993 г., в конституциях субъектов федерации, а также в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российский Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации и в других правовых актах. Согласно Конституции Российской Федерации, внешняя политика, международные отношения и международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира, обороны и безопасности, внешнеэкономические отношения и другие относятся к ведению Российской Федерации (ст. 71). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В Конституции Российской Федерации нет прямого указания на право субъектов федерации участвовать в международных отношениях. В косвенной форме признание этого права содержится в п. О ст. 72 Конституции, которым 1 174 Пустогаров В. В Указ. раб. установлено, что в совместном ведении Российской Федерации находятся: «...координация международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации». В условиях повышения международной активности субъектов Российской Федерации возрастают значение и роль правового регулирования их внешней деятельности, и не только в Конституции и других внутригосударственных правовых актах, но и на международном уровне. Пока же оно находится в неудовлетворительном состоянии. Между тем ощущается потребность в четких, ясных нормах, регулирующих, в частности, внешнюю деятельность субъектов федерации; их правовой статус, объем компетенции во внешнеэкономической сфере. Отсутствие таких норм затрудняет реализацию возможностей членов федерации самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую, а при необходимости и внешнеполитическую деятельность. К примеру, к Республике Татарстан в настоящее время проявляется немалый интерес со стороны зарубежных фирм, банков и отдельных бизнесменов. И один из главных вопросов, который постоянно ставят иностранные и другие предприниматели: кто является хозяином земли, недр, производственных фондов в Татарстане? Именно неполная ясность со статусом республики нередко приводила к потере потенциальных инвесторов. Обретение Татарстаном статуса субъекта международного права позволило ему самостоятельно, исходя из интересов граждан республики, заключать экономические соглашения с другими зарубежными государствами. В отношении права субъектов Российской Федерации самостоятельно заключать торгово-экономические соглашения с иностранными государствами некоторые авторы высказывают отрицательное мнение. Так, возникшая в последние годы практика подписания некоторыми субъектами Российской Федерации межправительственных соглашений по торгово-экономическим вопросам 175 (например, Башкортостаном), по мнению автора одной статьи, внушает серьезные опасения, поскольку подобный процесс, как он считает, объективно ведет «к распаду единого экономического пространства Российской Федерации и, как следствие, к ликвидации самой федерации»1. Вряд ли можно согласиться с таким утверждением. По сути дела, сегодня России еще предстоит войти в систему международных экономических отношений, пробиваться во многие международные структуры. Эти устремления неминуемо принесут с собой и противодействие не заинтересованных в таком российском участии сил на Западе. При таких обстоятельствах эффективные международные связи субъектов Российской Федерации могут только облегчить этот процесс вхождения России в систему международных экономических отношений, а также содействовать становлению и укреплению единого экономического пространства в Российской Федерации. При решении вопросов, относящихся к внешнеэкономической компетенции субъектов федерации, помимо политических факторов и соображений следует учитывать принципы и нормы международного права. Еще в XVII в. Гуго Гроций писал, что «никто не вправе препятствовать взаимным торговым отношениям любого народа с любым другим народом». Именно этот принцип ins commercii — право свободы торговли (здесь торговля понимается в широком смысле слова) — становится сегодня основополагающим принципом международного экономического права. Правовая база внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан складывается из нормативных актов, принятых в Российской Федерации и Республике Татарстан, а также международных соглашений Республики Татарстан по торгово-экономическому и научно-тех- 1 См.: Крестьянов А. Современная торгово-договорная практика Российской Федерации // Внешняя торговля, 1993. № 2. С. 18. 176 ническому сотрудничеству с другими странами. Последние составляют договорно-правовую основу внешнеэкономических связей Республики Татарстан. Согласно Конституции, Республика Татарстан есть «суверенное государство, субъект международного права» (ст. 61). Она «вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права» (ст. 62, п. 1). Важнейшими среди правовых актов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность Республики Татарстан, является Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российское Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (далее: Договор о разграничении предметов ведения...), подписанный 15 февраля 1994 г., а также межправительственные соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15 февраля 1994 г. и об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела от 22 июня 1993 г. В Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий закреплено право Татарстана самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность (п. 13 ст. 1 1) . Согласно п. 11 ст. II органы государственной власти Республики Татарстан «участвуют в международных отношениях с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций». В Соглашении о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей выделяются вопросы сов177 местного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и вопросы, относящиеся к исключительному ведению Республики Татарстан. К исключительному ведению Республики Татарстан в области внешнеэкономической деятельности относятся: — заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административнотерриториальными образованиями других стран; — заключение торгово-экономических соглашений Республики Татарстан с иностранными государствами, — привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии Правительства Республики Татарстан, контроль за их использованием; — формирование и контроль за использованием валютного фонда Республики Татарстан; разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан; — предоставление государственных гарантий участникам внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан; — участие в работе международных экономических и финансовых организаций и органов; — получение помощи от зарубежных партнеров и ее использование; — предоставление кредитов, ссуд и помощи зарубежным партнерам; — создание свободных экономических зон на территории Республики Татарстан (ст. 3). К сфере совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, согласно ст. 2 Соглашения, относятся: — защита экономических интересов Республики Татарстан, предприятий, организаций и граждан Республики Татарстан за рубежом; — установление количественных ограничений на экспорт квотируемой продукции, проводимый в Республике 178 Татарстан, в том числе нефти и продуктов нефтехимпереработки, в соответствии с Соглашением между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о реализации транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки от 5 июня 1993 г.; — регулирование платежно-расчетных отношений с иностранными государствами; — установление торгово-экономического режима в отношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими и валютно-финансовыми организациями; — лицензирование инвестиций Республики Татарстан за рубежом. В настоящее время ряд вопросов внешнеэкономической деятельности урегулирован республиканскими правовыми актами: Это — Закон Республики Татарстан «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан», Указ Президента Республики Татарстан «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан», Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан о регистрации представительств иностранных организаций и фирм, порядке лицензирования экспорта и импорта на территории Республики Татарстан, а также порядке регистрации контрактов, заключаемых под валютные средства и гарантии Правительства Республики Татарстан Другое направление развития правовой базы внешнеэкономической политики — это заключение Республикой Татарстан международных соглашений по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству с другими странами. Соглашения, подписанные с государствами ближнего и дальнего зарубежья, составляют договорноправовую основу внешнеэкономических отношений Республики Татарстан. В настоящее время подписано 15 таких соглашений. Намечено подписать в ближайшее время отдельные соглашения с Республикой Болгария и с Турцией. 179 Повышение эффективности правового регулирования внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан Известно, что существование или отсутствие правовых норм, проблемы в правовом регулировании, нестабильность нормативных актов, их нарушения негативно сказываются на регулировании общественных отношений. Это относится и к сфере внешнеэкономических связей Республики Татарстан. Недостаточная правовая обеспеченность внешнеэкономической деятельности является серьезным фактором, который может сдерживать эффективное использование имеющегося внешнеэкономического потенциала республики. Между тем активизация внешнеэкономических связей Татарстана требует развития нормативно-правовой базы и дальнейшего ее совершенствования. При этом эффективное правовое регулирование по своему содержанию и целям должно учитывать и верно отражать специфику республики, стимулировать участие отечественных предприятий и предпринимателей во внешнеэкономической деятельности и создавать благоприятные юридические условия для деятельности в республике иностранных инвесторов. С точки зрения правовых аспектов, законотворчества и юридической техники важное значение приобретают вопросы правильного выбора приоритетных сфер правового регулирования и направлений законотворческой работы, качества принимаемых нормативных актов и их эффективной реализации. В основу законотворческого процесса следует положить такие фундаментальные акты, как конституции Российской Федерации и Республики Татарстан, Договор между РФ и РТ от 15 февраля 1994 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15 февраля 1994 г. Эти документы должны служить общими ориентирами 180 при определении приоритетных направлений законотворческой работы. Внешнеэкономическая деятельность республики распадается на ряд основных направлений, являющихся традиционными для каждой страны. Однако в процессе такой деятельности республика определяет свои задачи и приоритеты, механизмы их реализации исходя из собственных потребностей и реальных возможностей для их удовлетворения. Такими приоритетными задачами Республики Татарстан в настоящее время в сфере внешнеэкономической деятельности являются, в частности: развитие внешней торговли, регулирование экспортно-импортных операций; насыщение внутреннего рынка, товарами и услугами, производимыми предприятиями и организациями Республики Татарстан на внешнем рынке; привлечение в экономику и социальную сферу республики иностранных инвестиций; валютное и таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности. Современный политико-правовой статус Республики Татарстан и демонополизации внешнеэкономических отношений потребовали разработки и принятия особого документа— «Концепции внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан и Механизма ее реализации», разработанного Министерством внешних экономических связей Республики Татарстан" 1. Концепция внешнеэкономической деятельности республики содержит 5 разделом; 1. Цели и основные задачи внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан. 2. Оценка существующего внешнеэкономического потенциала Республики Татарстан. См.: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 759 от 31 12.1993 г. «О стратегии внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан и механизме ее реализации» 1 181 3. Приоритетные направления развития внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан. 4. Правовое, информационное и организационное обеспечение внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан. 5. Подготовка и повышение квалификации кадров для внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан. «Концепция» ставит основной целью внешнеэкономической деятельности становление в республике социально ориентированной рыночной экономики и удовлетворение на этой основе материальных и духовных потребностей многонационального народа Татарстана путем развития всестороннего сотрудничества со странами ближнего и дальнего зарубежья и постепенного подключения к международному разделению труда. Среди задач, с решением которых связывается достижение этой цели, особая роль принадлежит созданию и совершенствованию правовой базы. В «Концепции» выделены два направления по ее формированию. Первое связано с внутренним правотворчеством на основе новой Конституции Республики Татарстан и соглашений, заключенных с Российской Федерацией; второе — с заключением Республикой Татарстан международных соглашений по торгово-экономическому, научно-техническому и культурному сотрудничеству с другими странами. Остановимся подробнее на каждом из них. По первому направлению в соответствии со ст. 59 Конституции Республики Татарстан республика самостоятельно решает вопросы экономического строительства. Это положение наряду с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей является основополагающим для разработки текущего законодательства в этой области. Соглашением предусматривается координация концепций и программа развития внешнеэкономических связей 182 Российской Федерации и Республики Татарстан и их согласования по вопросам совместного ведения. К последним отнесены защите! экономических интересов Республики Татарстан, предприятий, организаций и граждан республики за рубежом, установление количественных ограничений по экспорту продукции, производимой в Республике Татарстан, регулирование платежно-расчетных отношений с иностранными государствами, установление торговоэкономического режима в отношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими и валютно-финансовыми организациями, лицензирование инвестиций Республики Татарстан за рубежом. Защиту интересов государства, его юридических лиц и граждан за рубежом осуществляют дипломатические, консульские и торговые представительства. Эти зарубежные органы внешних сношений Российской Федерации представляют в государствах аккредитования федерацию в целом. Таким образом, экономические интересы Республики Татарстан и ее лиц в иностранных государствах находятся под охраной дипломатической и консульской служб и торговых представительств России. Вместе с тем в соответствии со ст. 62 Конституции Республики Татарстан республика может открывать свои собственные представительства за рубежом. Указом Президента Республики Татарстан «О представительствах Республики Татарстан» от 21 апреля 1992 г. предусмотрено учреждение таких представительств в странах СНГ и иностранных государствах на основе договоров и соглашений о сотрудничестве. В настоящее время функционирует уже целый ряд представительств Республики Татарстан: в Узбекистане, Азербайджане, Молдове, на Украине, а также в США, Франции и других государствах. Функции и полномочия представительств Татарстана за рубежом определены в соответствующих положениях. Так, по Положению о постоянном представительстве Республики Татарстан в Республике Узбекистан данное учреждение является юридическим лицом, имеет свой 183 расчетный счет и может иметь иные счета в учреждениях банков Татарстана, стран СНГ и за рубежом. Непосредственное руководство деятельностью представительства осуществляют Президент и Премьерминистр Республики Татарстан. Следует отметить, что функции представительств весьма разнообразны и не ограничиваются экономическими и культурными вопросами. В упомянутом выше Положении обращает на себя внимание такая функция, как «подготовка, составление и участие в заключении внешнеполитических и внешнеэкономических соглашений, договоров и других документов, регулирующих межправительственные и деловые отношения...» Несомненно, что представительские учреждения органов власти Республики Татарстан в зарубежных государствах способствуют налаживанию многосторонних контактов с этими странами, что отвечает целям внешнеэкономической деятельности. В то же время неопределенность правового статуса не лучшим образом сказывается на их работе. Предполагалось, что их статус будет устанавливаться не только актами Республики Татарстан и соответствующими положениями, но и двусторонними соглашениями. Такой вариант означал бы обмен аналогичными учреждениями на основе принципа взаимности. Однако подобных соглашений пока нет. Действующие сегодня в Республике Татарстан иностранные представительства выступают от имени фирм и компаний, а не государств. Известные международные конвенции о дипломатических сношениях 1991-го и о консульских сношениях 1993 года регулируют вопросы создания и функционирования, соответственно, дипломатических и консульских агентств, к которым татарстанские зарубежные органы не относятся. Разумеется, это еще не означает несостоятельности самой идеи представительства. Проблема состоит в поиске наиболее оптимальных форм ее воплощения в жизнь. Представляется удачным вариант вхождения представителя Республики Татарстан в торгпредства России по 184 примеру уже имеющейся практики представительства в США. Однако, даже при наличии вакансий в российских учреждениях, это приемлемо лишь при создании органов торгово-экономического характера. Что же касается полномочных представительств, то пути обеспечения эффективности их деятельности, очевидно, должны быть иными. Возможности для этого существуют. Ст. 62 Конституции Республики Татарстан, закрепляющая, по сути дела, неограниченную договорную правоспособность республики, является нормативной базой для развития ее международных связей и защиты интересов за рубежом разнообразными средствами, получившими распространение и признание в современном международном праве. Таким образом, вопрос о представительствах Республики Татарстан в иностранных государствах должен быть переведен в плоскость международно-правового регулирования. Среди вопросов внутреннего правотворчества в области внешнеэкономической деятельности на одном из первых мест стоит установление количественных ограничений экспортируемой продукции. Определение объемов экспорта (квотирование) отдельных видов товаров производится на основе актов Правительства Российской Федерации и Республики Татарстан. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан «О порядке регулирования вывоза продукции из Республики Татарстан в 1994 г.» было предусмотрено, что порядок лицензирования и квотирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Республики Татарстан определяется постановлениями Совета Министров Российской Федерации от 6 ноября 1992 г. № 854 «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации» и от 2 ноября 1993 г. № 1 1 0 2 «О мерах по либерализации внешнеэкономической деятельности». В соответствии с Порядком определения и установления региональных квот в 1994 г., утвержденным Правительством Российской Федерации 30 ноября 1993 г., экспортные квоты для Республики Татарстан 185 являются согласованными исходя из объемов, необходимых для выполнения межправительственных соглашений Республики Татарстан по номенклатуре лицензируемой продукции, производимой в республике. Отсюда следует, что изменения порядка лицензирования и квотирования экспорта в Российской Федерации, произведенные Указом Президента Российской Федерации от 2J мая 1994 г. № 1007 «Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт» и основанным на нем Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1994 г. № 758 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования экспорта товаров и услуг», распространяются и на Татарстан. В Постановлении конкретно указываются товары (перечни товаров), в отношении которых полностью отменяются квотирование и лицензирование, и товары, составляющие исключение из этого правила. Следует отметить, что акты Российской Федерации прямо не затрагивают экспортных квот, установленных в Татарстане. Однако, учитывая, что происшедшие изменения количественных ограничений экспорта являются не только мерой оперативного регулирования, но и последовательным проведением в жизнь мероприятий, предусмотренных стратегией и программой внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации1, они должны быть приняты во внимание в Республике Татарстан в целях согласования внешнеэкономических концепций республики и федерации. В сфере исключительного ведения Республики Татарстан статьей 3 «Соглашения» нормативно урегулирован порядок предоставления правительственных гарантий по внешнеэкономическим контрактам и иностранным инвестициям. Регулирование внешнеэкономической деятельности в России. Часть I Стратегия и программа 1992—1994 гг. // Приложение к альманаху «Экономические реформы»—М., 1992.—С .8—9. 1 186 Государственные гарантии участникам внешнеэкономической деятельности могут быть предоставлены на основании Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан № 532 от 9 сентября 1993 г., которыми было утверждено «Положение о порядке заключения и регистрации внешнеторговых контрактов, заключаемых предприятиями (организациями) Республики Татарстан на импорт товаров (работ, услуг) за счет валютных средств и (или) под гарантии Кабинета Министров Республики Татарстан». Положение предоставляет возможность министерствам, ведомствам, предприятиям и организациям, планирующим осуществление закупок товаров (работ, услуг) за счет валютных средств и (или) под гарантии Кабинета Министров Республики Татарстан, вносить предложения для включения в план валютных закупок республики. Кроме того, министерства и ведомства совместно с Министерством внешних экономических связей (МВЭС) Республики Татарстан вправе определять предприятия (организации), уполномоченные по их поручению заключать внешнеторговые контракты с иностранными фирмами. В обоих случаях контракты должны быть зарегистрированы в МВЭС Республики Татарстан. В области иностранного инвестирования нормативная база является наиболее солидной. Привлечение иностранных инвестиций является одной из ключевых проблем экономической реформы в Республике Татарстан. Внешние источники финансирования в форме инвестиционных кредитов или прямых иностранных инвестиций рассматриваются в качестве одного из важнейших средств вывода экономики из кризиса и ее структурной перестройки с целью последующего адекватного включения Республики Татарстан в систему международных экономических связей. Эффективное использование иностранных инвестиций должно способствовать решению таких республиканских задач, как подключение новых источников финансирования для модернизации экономики и социальной инфраструктуры, новых технологий, передовых методов 187 управления и маркетинга, развитие экспорториентированных и импортзаменяющих производств, реализации конверсионных и других особо важных для республик проектов. Приоритетные для вложена, иностранного капитала сферы определяются исходя из наличных природных ресурсов, хозяйственного потенциала и первоочередных социальноэкономически ч потребностей Республики Татарстан. В нынешних условиях для инвестиционной политики республики такими областями являются агропромышленный и топливноэнергетический комплекс, развитие телекоммуникаций и транспорта, производство медицинского оборудования, инструментов и лекарственных препаратов, добывающая и перерабатывающая промышленность, машиностроение, строительство и др. В Республике Татарстан для потенциальных инвесторов имеется ряд благоприятных факторов, таких, как богатые природные ресурсы, мощная промышленная база, высококвалифицированная рабочая сила, выгодное природногеографическое положение. Важным условием для привлечения внимания иностранных инвесторов является наличие устойчивого и благоприятного инвестиционного законодательства, и в настоящее время республика проводит активную работу по формированию собственной законодательной базы в этой области. Особое место в специальном инвестиционном законодательстве занимает Закон Республики Татарстан «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан», действующий с 19 июля 1994 года. Это первый специальный акт, открывший новый этап в развитии инвестиционного законодательства республики. Закон направлен на обеспечение прав и защиту имущественной, финансовой и интеллектуальной собственности иностранных инвесторов. Он регулирует весь комплекс сложных отношений, возникающих в связи с созданием и деятельностью совместных предприятий, предприятий, полностью принадлежащих иностранному инвестору, в деловом сотрудничестве на основе договора. 188 Закон состоит из шести глав, в которых определяются субъекты и объекты инвестиционного сотрудничества, условия создание, деятельности и ликвидации предприятий с участием иностранных инвесторов, устанавливаются соответствующие гарантии для иностранных инвестиций. Определение понятия «иностранная инвестиция» является ключевым вопросом в законе, поскольку таким образом закон устанавливает круг правоотношений, подпадающих под его регулирование. Признавая то или иное лицо иностранным инвестором, Республика Татарстан тем самым признает его право на льготы и гарантии, провозглашенные в законе. Для лица, осуществляющего инвестиции, всегда важно заранее знать, будут ли его действия рассматриваться как таковые. Статья 2 Закона Республики Татарстан под иностранными инвестициями понимает «все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых иностранными инвесторами в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли. Такими ценностями могут быть материальные и нематериальные активы, денежные средства, целевые банковские вклады, акции, облигации и иные ценные бумаги». При этом иностранные инвестиции могут осуществляться путем долевого участия в предприятиях, создаваемых совместно с юридическими лицами и гражданами Республики Татарстан; создания предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также филиалов иностранных юридических лиц; приобретения предприятий, долей участия в предприятиях, паев, акций и других ценных бумаг, а также иного имущества, которое в соответствии с действующим на территории Республики Татарстан законодательством может принадлежать иностранным инвесторам; приобретения прав пользования землей и другими природными ресурсами; иной деятельности по осуществлению инвестиций, не запрещенной законодательством. Объектами иностранных инвестиций, согласно закону, могут быть вновь создаваемые, модернизируемые и 189 существующие основные фонды, оборотные средства во всех отраслях и сферах экономики республики, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, права на интеллектуальные, ценности, земля и другие природные ресурсы Республики Татарстан. Иностранными инвесторами в республике в соответствии с законом являются следующие категории субъектов: — иностранные юридические лица, включая, в частности, любые компании, фирмы, предприятия, банки, организации, а также их объединения, созданные и правомочные осуществлять инвестиции в соответствии с законодательством страны своего местонахождения или страны регистрации; — иностранные объединения, не имеющие прав юридического лица, созданные и правомочные осуществлять инвестиции в соответствии с законодательством страны своего местонахождения или страны регистрации; — иностранные граждане, а также имеющие постоянное местожительство за границей (за пределами Российской Федерации) граждане Республики Татарстан и Российской Федерации, лица без гражданства, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством, действующим на территории Республики Татарстан, при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране их гражданства или постоянного местожительства; — международные организации и фонды; — иностранные государства. Для сравнения заметим, что в законодательных актах ряда бывших республик СССР устанавливается более узкий круг возможных инвесторов. В законе также дается определение инвестиционной деятельности, которая представляет собой совокупность практических действий, направленных на реализацию любых форм иностранных инвестиций. 190 К одному из важнейших разделов Закона относится раздел о государственных гарантиях защиты иностранных инвестиций и льготах иностранным инвесторам. Иностранные инвестиции на территории Республики Татарстан пользуются полной и безусловной правовой защитой. Правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельность иностранных инвесторов по их осуществлению не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности юридических лиц граждан Республики Татарстан. Целесообразно отметить, что более четко с юридической точки зрения вопрос об общем правовом режиме сформулирован в Законе Украины об иностранных инвестициях от 13.03.92. В ст. 8 этого Закона предусмотрено, что «на территории Украины по отношению к иностранным инвестициям и формам их осуществления устанавливается национальный режим инвестиционной и иной хозяйственной деятельности за изъятиями, установленными настоящим Законом, другими законами и международными договорами, действующими для Украины». Некоторые законы стран СНГ и Балтии, в отношении правового режима иностранных инвестиций, избрали другой подход, а именно: обеспечение недискриминационного режима. Так, например, обязательство не допускать дискриминацию прямо установлено в ст. 6 Закона Литовской республики, в которой говорится, что «дискриминация иностранных инвестиций в какой бы то ни было форме запрещается». Все инвесторы пользуются в инвестиционной деятельности равными правами,— провозглашается в Законе Грузии (п. 1, ст. 5). Согласно Закону Молдовы (ст. 1) также запрещается применять дискриминационные меры. В целом гарантии, предоставляемые иностранному инвестору республиканским законодательством, можно разделить на три группы: — гарантии, обеспечивающие неприкосновенность имущества, составляющего иностранную инвестицию на территории Республики Татарстан; 191 — гарантии, обеспечивающие право иностранного инвестора пользоваться результатами своей предпринимательской деятельности, осуществляемой на территории республики; - гарантии, касающиеся порядка разрешения споров, возникающих в связи с осуществлением инвестиций. Рассмотрим положения, касающиеся гарантий, обеспечивающих неприкосновенность имущества, составляющего иностранную инвестицию. В соответствии со ст. 7 Закона «иностранные инвестиции в Республике Татарстан не подлежат национализации и не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации, если это не предусмотрено действующим в Республике Татарстан законодательством». В случае же национализации или реквизиции иностранному инвестору в соответствии с законом должна выплачиваться быстрая, адекватная и эффективная компенсация, соответствующая рыночной стоимости национализируемых или реквизируемых инвестиций на момент принятия решения о национализации или реквизиции. Выплата компенсации осуществляется Правительством Республики Татарстан из средств республиканского бюджета. Помимо выплаты компенсации в случаях национализации или реквизиции, закон предусматривает также возмещение иностранным инвесторам «убытков, включая упущенную выгоду, причиненных им в результате незаконных действий государственных органов либо их должностных лиц, а также вследствие ненадлежащего осуществления этими органами или их должностными лицами предусмотренных законодательством обязанностей». Что касается гарантий, обеспечивающих право иностранного инвестора воспользоваться результатами своей предпринимательской деятельности, осуществляемой на территории Республики Татарстан, то они выражены в нормах, регламентирующих порядок перевода прибыли за рубеж, а также в нормах, регулирующих порядок реинвестирования капитала. 192 Иностранные инвесторы могут беспрепятственно переводить за границу платежи в связи с осуществляемыми ими инвестициями, если эти платежи получены в иностранной валюте. Также иностранные инвесторы могут реинвестировать на территории Республики Татарстан полученные ими рубли и использовать их в соответствии с действующим законодательством. Согласно закону, иностранным инвесторам гарантируется возврат вложенных инвестиционных средств и полученных в связи с ними доходов при прекращении инвестиционной деятельности. В законодательстве об иностранных инвестициях ряда других государств СНГ гарантия такого рода прямо не установлена. Другой немаловажной гарантией является гарантия стабильности законодательства, регулирующего правовое положение иностранных инвестиций. Мировая практика создания благоприятного инвестиционного климата свидетельствует о том, что необходимо обеспечить инвестору гарантии в случае принятия в стране законодательства, ухудшающего условия инвестирования. В соответствии с Законом «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан» в случае принятия законодательных актов, которые содержат положения, ограничивающие права иностранных инвесторов, уже осуществляющих инвестиционную деятельность, соответствующие нормы этих актов будут применяться к инвесторам только по истечении трех лет с момента их вступления в силу. Подобная оговорка содержится в законах многих государств, однако имеются существенные расхождения в сроках сохранения в силе измененных положений. По законам об иностранных инвестициях Украины, Молдовы, Азербайджана, Таджикистана, Узбекистана в случае ухудшения условий инвестирования ранее принятые правовые нормы сохраняют свое действие в течение 10 лет. По закону Беларуси этот срок составляет 5 лет, и в этом законе рассматриваемое условие сформулировано без каких-либо изъятий, тогда как в законах Республики Татарстан, Азербайджана, Молдовы исключение составляют случаи, 193 когда изменение законодательства производится в целях национальной безопасности, охраны окружающей среды и некоторых других. В законе Татарстана содержатся также положения, раскрывающие меры по стимулированию иностранных инвестиций и права иностранных инвесторов на дополнительные налоговые льготы и гарантии. В частности, в отношении иностранных инвесторов могут применяться такие меры по стимулированию инвестиций, как льготные налоговые ставки, временное освобождение от налогов, отсрочка уплаты налогов, ряд финансовых мер — кредиты, льготные займы. По инвестиционным проектам, представляющим особо важное народнохозяйственное значение, иностранные инвесторы имеют право получать дополнительные льготы и государственные гарантии в случае одобрения этих проектов Правительством Республики Татарстан. Инвестиционным проектам, получившим одобрение в Правительстве Республики Татарстан, придается статус «одобренного инвестиционного проекта». Инвестиционные споры, которые могут возникнуть в процессе иностранного инвестирования, в соответствии с законом подлежат рассмотрению в Верховном суде Республики Татарстан или Высшем арбитражном суде Республики Татарстан. Закон предусматривает возможность обращения к международным средствам разрешения споров, возникающих в связи с осуществлением иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан, если это предусмотрено международным договором Республики Татарстан. Важным, на наш взгляд, является положение о том, что если международными договорами, действующими на территории Республики Татарстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в инвестиционном законе, то применяются правила международного договора. Предприятия с иностранными инвестициями подлежат государственной регистрации, осуществляемой Министерством финансов Республики Татарстан. Зарегистрирован194 ному предприятию выдается свидетельство о регистрации, и данные о регистрации включаются в Государственный реестр Республики Татарстан. Иной—общий разрешительный порядок в отношении иностранных инвестиций установлен законодательством Казахстана, Кыргызстана и Литвы. Разрешительная система действует также и в ряде стран дальнего зарубежья, в том числе в Индии, государствах Латинской Америки. В целях создания более благоприятных условий для иностранных инвесторов 31 октября 1994 года был издан Указ Президента Республики Татарстан «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан». В соответствии с этим Указом предприятия с иностранными инвестициями, зарегистрированные на территории Республики Татарстан, занимающиеся производством товаров и оказанием услуг, у которых оплаченная доля иностранных инвесторов в их уставном фонде составляет не менее 30 процентов, а в эквивалентной сумме не менее 1 миллиона долларов США, с 1 января 1995 года освобождаются от уплаты следующих налогов: а) на прибыль в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на три года; б) на прибыль в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на пять лет, если указанные предприятия создаются для осуществления приоритетных направлений деятельности, определяемых законодательством Республики Татарстан; в) на имущество сроком на три года. Указанные льготы предоставляются при условии, что выручка от осуществления собственной производственной деятельности превышает 70 процентов общей суммы выручки от реализации ими продукции (работ, услуг). Вновь создаваемым предприятиям указанные налоговые льготы предоставляют с момента их государственной регистрации. Таким образом, правовые основы для привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан созданы, и теперь развитие инвестиционных процессов в 195 существенной мере будет зависеть от реализации инвестиционного законодательства. Закон «Об иностранных инвестициях» является первым из того пакета, который предусмотрен «Концепцией». На очереди законы «Об основных принципах внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан», «О концессиях», «О свободных экономических зонах» и другие, которые должны восполнить пробелы в правовом регулировании этих вопросов и заменить некоторые подзаконные акты. Введение их в действие способствовало бы стабилизации правового режима внешнеэкономической деятельности и повышению эффективности соответствующих операций. По второму направлению, выделенному в «Концепции»,— установлению экономических отношений с иностранными государствами Республика Татарстан исходит из ст. 62 Конституции РТ, которой предусмотрено заключение международных договоров и участие в международных организациях, и ст. 3 «Соглашения», относящей к исключительному ведению Татарстана подписание внешнеэкономических соглашений с иностранными государствами, субъектами иностранных федераций и административно-территориальными образованиями других стран. Уже имеется ряд таких соглашений с государствами Европы и Азии, с Республикой Беларусь, Литовской республикой, Республикой Молдова, Республикой Узбекистан, Венгерской республикой и др. При этом становится очевидной необходимость выработки стратегии внешнеэкономических связей с учетом геополитических факторов и глубоких маркетинговых исследований. Известно, что такая стратегия совместно с концепцией внешнеэкономической деятельности и составляет суть внешней экономической политики государства. От ее успешного осуществления Татарстаном во многом зависит место республики в системе международных экономических связей и ее будущее как субъекта международного права. 196 Что касается правовой базы внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан, то, на наш взгляд, ее создание следовало бы начать на основе упомянутой выше «Концепции» с разработки общей программы законотворческой работы, включающей прежде всего закон Республики Татарстан о внешнеэкономической деятельности, основной задачей которого должно стать создание эффективной системы управления внешнеэкономической деятельностью в республике. Закон о внешнеэкономической деятельности должен определять цели и принципы внешнеэкономической деятельности в Республике Татарстан, сферу его применения, компетенцию государственных органов. В нем следует записать, что целью внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан является содействие становлению социально ориентированной рыночной экономики и удовлетворение на этой основе материальных и духовных потребностей народа Татарстана. Наиболее важными принципами осуществления внешнеэкономической деятельности следует считать самостоятельность республики в осуществлении внешнеэкономической политики, суверенитет государства над своими природными ресурсами, свободное участие всех хозяйствующих субъектов во внешнеэкономических связях, равноправие и недискриминацию в международных экономических отношениях, добросовестное выполнение международных обязательств, активное сотрудничество в рамках международных экономических организаций. Как известно, в договорах, заключенных между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, часть вопросов внешнеэкономического характера отнесена к ведению Российской Федерации и регулируется российскими законами, а другие отнесены к совместному ведению Российской Федерации и Республики Татарстан. С учетом этого в будущем законе следует уделить особое внимание механизмам координации внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и Республики Татарстан, а также согласованию принимаемых ими правовых 197 актов и, в особенности, разрешению коллизий нормативных актов, принятых в Российской Федерации и Республике Татарстан. О необходимости координации внешнеэкономических программ говорится в Соглашении между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Согласно ст. 1 этого документа, «Российская Федерация и Республика Татарстан координируют формирование концепции и программы развития внешнеэкономических связей и согласовывают их в рамках вопросов, относящихся к совместному ведению» 1. В другом документе, а именно в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, в ст. VI говорится, что «споры по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Татарстан разрешаются в согласованном между ними порядке». Как видно, положения этих документов носят слишком общий, недостаточно конкретный характер. В будущем законе потребуется более четко определить, какие органы должны координировать действия Российской Федерации и Татарстана, а также формы и методы координации и согласования внешнеэкономической деятельности органов Российской Федерации и Республики Татарстан, процедуры урегулирования споров. В частности, одной из эффективных форм координации внешнеэкономической деятельности может служить взаимное информирование различных органов (в частности, МВЭС) о программах развития внешнеэкономической деятельности, о готовящихся решениях в сфере реализации внешнеэкономической деятельности и т. д. См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. 1 198 В отношении разрешения коллизий между актами Республики Татарстан и Российской Федерации также пока нет удовлетворительного решения. В проекте закона Российской Федерации о внешнеэкономической деятельности в этой связи говорится, что акты субъектов Российской Федерации по вопросам порядка осуществления внешнеэкономической деятельности действуют в той мере, в какой они не противоречат настоящему закону, другим актам законодательства Российской Федерации, регулирующим внешнеэкономическую деятельность, и международным договорам Российской Федерации. Исходя из анализа «Договора о разграничении предметов ведения...» и Соглашения «О разграничении компетенции (полномочий) в области внешнеэкономических связей», проблему коллизии правовых актов Российской Федерации и Республики Татарстан возможно решить либо на основе примата федерального закона, либо закона Республики Татарстан. Было бы целесообразным закрепить в будущем законе о внешнеэкономической деятельности следующий порядок разрешения коллизий законов (и иных нормативных актов) Российской Федерации и Республики Татарстан: — в случае коллизии законов по вопросам, входящим в исключительную компетенцию Российской Федерации и Республики Татарстан, приоритетному применению подлежит закон той стороны, к исключительной компетенции которой относится регулируемый данным законом вопрос; — по вопросам же, относимым к совместному ведению, целесообразно закрепить правило о приоритетном применении Российского законодательства. Это правило следует из общих конституционных положений, относящихся к разграничению предметов ведения федерации и ее субъектов. В соответствии с п. 5 ст. 78 Конституции Российской Федерации, «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в" Российской Федерации, действует федеральный закон». Представляется также целесообразным разработать определенную процедуру для своевременного разрешения 199 коллизий, возникающих между нормативными актами Российской Федерации и Республики Татарстан, принятых для регулирования отношений в сфере внешнеэкономических связей. Эту работу можно было бы поручить Юридической комиссии, специально созданной сторонами на паритетных началах для изучения всего комплекса правовых проблем, возникающих в процессе осуществления внешнеэкономической деятельности. Создание такого рода совместных органов предусмотрено в ст. VII Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Помимо закона о внешнеэкономической деятельности в Республике Татарстан предстоит разработать и принять законы о свободных экономических зонах; о концессиях и концессионных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами; о страховании внешнеэкономической деятельности от коммерческих и некоммерческих рисков. Предстоит разработать и принять также нормативные акты по вопросам правового положения иностранных юридических и физических лиц, о порядке создания и деятельности представительств, образуемых различными объединениями субъектов внешнеэкономической деятельности, положение о представительствах иностранных государств в Республике Татарстан по торгово-экономическим вопросам1 и некоторые другие. Дополнение, конкретизация, изменение уже действующих нормативных актов являются составной частью программы совершенствования нормативно-правовой базы внешнеэкономической деятельности. Примером такого акта, потребовавшего дополнения, может служить Закон Республики Татарстан «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан». Необходимость разработки этих положений связана с активизацией международного сотрудничества Республики Татарстан с зарубежными странами, в том числе в экономической сфере. Подробнее об этом см.: Лихачев В. Н. Россия и Татарстан: к новой модели отношений//Известия Татарстана, 1994, 9 сентября. 1 200 Положение с привлечением в республику иностранных инвестиций, как показывает практика, пока еще трудно признать удовлетворительным. К примеру, величина инвестированного в экономику Татарстана иностранного капитала составляет менее 0,5% от величины капитала, инвестированного в Россию в целом. Можно указать на ряд причин такой ситуации. В частности, это отсутствие единой скоординированной политики привлечения иностранного капитала в экономику республики, отсутствие механизмов предоставления правительственных гарантий под иностранные кредиты и др. В ряду этих причин несовершенство нормативно-правовой базы является одним из серьезных факторов, затрудняющих привлечение иностранных инвесторов в экономику Республики Татарстан. Анализ практики в этой области показал, что необходимо разработать и принять единую скоординированную политику привлечения иностранного капитала в экономику и социальную сферу Республики Татарстан. Важнейшим направлением этой политики должна быть согласованная по времени и содержанию программа совершенствования нормативно-правовой базы — предоставление льгот, формирование инфраструктуры и подготовка пакета инвестиционных проектов, а также мероприятий по поиску потенциальных инвесторов. Для реализации этой задачи следует осуществить ряд мер правового, организационного, экономического и другого характера, в частности, необходимо создать в республике более привлекательные по сравнению с другими регионами Российской Федерации правовые условия для вложения иностранного капитала, в том числе необходимо разработать механизм продажи земли и недвижимости, а также передачи их в концессию (см.: Материалы научно-консультативного Совета МВЭС Республики Татарстан. Раздел: Внешняя политика. Государственная программа экономического и социального развития Республики Татарстан). Шагом вперед в создании благоприятных условий для инвестирования иностранного капитала в Республику 201 Татарстан и в целях реализации Закона об иностранных инвестициях в Республике Татарстан явился Указ Президента Татарстана «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан» от 31 октября 1994 г. Указ предусматривает ряд налоговых льгот предприятиям с иностранными инвестициями, занимающимся производством товаров и оказанием услуг. В частности, они освобождаются от уплаты налога на имущество (сроком на З года), на прибыль в части, зачисляемой в республиканский бюджет (сроком на 5 лет), если указанные предприятия создаются в приоритетных направлениях деятельности1. В настоящее время, после подписания Договора РФ и РТ от 15 февраля 1994 г., а также 12 межправительственных соглашений, подготовленных в целях конкретизации и развития положений Договора, на первый план выдвигаются вопросы реализации указанных документов. К сожалению, как это видно из выступлений в печати руководителей Республики Татарстан, положения самого Договора и заключенных соглашений пока еще не всегда и не в полной мере выполняются2. Так, в своем интервью министр внешнеэкономических связей Республики Татарстан, давая оценку действия Соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и Республики Татарстан, заметил: «Увы, сегодня его выполняет лишь одна сторона — Татарстан. Российская же часть либо блокирует, либо находит причины для невыполнения»3. Не случайно на проходившем в Москве заседании Координационного Совета при МВЭС России по внешним экономическим связям представители ряда делегаций регионов Российской Федерации поставили вопрос о соблюдении российскими структурами всех норм и правил, которые вырабатываются. 1 2 См.: Известия Татарстана. 1994, 4 ноября. См.: Известия Татарстана, 1994, 10 августа. 3Известия 202 Татарстана. 1995, 7 января. Эти и другие примеры говорят о необходимости более эффективного использования существующих и выработки других механизмов и юридических гарантий реализации соглашений, законов и иных нормативных актов Республики Татарстан в сфере внешнеэкономических связей. В Договоре и межправительственных соглашениях Республики Татарстан и Российской Федерации закреплены такие меры содействия их реализации и контроля за выполнением, как взаимные консультации, образование Координационного совета для реализации совместных полномочий1, взаимная ответственность и т. д. Так, в ст. 4 Соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей Республики Татарстан и Российской Федерации говорится: «Стороны в лице Министерства внешнеэкономических связей Российской Федерации и Министерства внешнеэкономических связей Республики Татарстан не реже одного раза в год проводят консультации по вопросам выполнения настоящего Соглашения». В 1994 году для обсуждения вопросов, касающихся действия Договора и заключенных на его основе межправительственных соглашений и контроля за их выполнением была создана на паритетных началах совместная татарстанско-российская комиссия. Возможность создания таких органов предусмотрена в самом Договоре, в ст 7 которого говорится, что в целях осуществления его положений стороны «могут заключать дополнительные соглашения, создавать совместные структуры, комиссии на паритетных началах». Как показывает практика внешнеэкономических связей Татарстана, положения Договора и межправительственные соглашения Российской Федерации и Республики Татарстан в период после их подписания в целом выполняются успешно, хотя и возникают определенные трудности в их реализации. 1 См.:соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды. 203 Требуют особого внимания вопросы реатизации международных соглашений, заключенных Республикой Татарстан с зарубежными странами. Следует отметить, что на указанные соглашения распространяются принципы современного международного права, в частности, положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Согласно принципу Pasta sunt servanta, Республика Татарстан, являясь участником международных договоров, обязана добросовестно выполнять свои обязательства по договорам, принимать все меры, необходимые для выполнения их положений. Как известно, институт ответственности служит важным юридическим средством содействия выполнению международно-правовых норм и обязательств. В этой связи практическое и теоретическое значение приобретает вопрос о субъекте международно-правовой ответственности в случае нарушения договоров с участием Республики Татарстан. Кто должен в таких случаях нести ответственность и кто вправе предъявлять претензии к виновной в нарушении обязательств стороне — Республика Татарстан или Российская Федерация, или совместно Российская Федерация и Республика Татарстан? Эти и другие проблемы не получили своего разрешения ни в Договоре о разграничении полномочий, ни в Соглашении о разграничении полномочий в области внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и Республики Татарстан. В будущем законе о внешнеэкономической деятельности по согласованию с Российской Федерацией представляется целесообразным определить правомочия республики, касающиеся вопросов осуществления международноправовой ответственности. Учитывая статус Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации, следует, по нашему мнению, закрепить в этом законе обязательство республики принимать все необходимые для выполнения международных договоров меры, входящие в сферу собственной компе204 тенции Республики Татарстан. В конституциях некоторых зарубежных федераций (например, в Конституции Австрии) содержатся аналогичные положения. Следует также включить в будущий закон положение о том, что в случае принятия иностранными государствами мер, нарушающих экономические интересы Республики Татарстан и ее хозяйствующих субъектов, а также в случае невыполнения этими государствами принятых ими по международным договорам обязательств перед Республикой Татарстан, Правительство Республики Татарстан может вводить меры адекватного реагирования в соответствии с нормами международного права. Разумеется, эти действия должны предприниматься в рамках, определяемых статусом Республики Татарстан. Российская Федерация вправе осуществлять общий контроль за внешнеэкономической деятельностью субъектов федерации и несет ответственность за их действия. Поэтому в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации своевременно не выполняют свои международные обязательства, не принимают мер, необходимых для выполнения договоров, то компетенция по принятию таких мер, в частности, издание необходимых нормативных актов, должна переходить к Российской Федерации. В будущем законе о внешнеэкономической деятельности необходимо уделить серьезное внимание юридическим гарантиям исполнения законодательства, в частности, юридической ответственности и санкциям за нарушение законодательства. Здесь важно четко определить механизм привлечения к ответственности отдельных лиц и государственных органов за нарушение норм права во внешнеэкономической сфере: основания, порядок, процедуры применения мер ответственности, органы, компетентные применять эти меры, и т. д. Одновременно в законодательстве Российской Федерации должны быть предусмотрены надлежащие гарантии прав и интересов субъектов внешнеэкономической деятельности, действующих на территории Республики Татарстан.
