Тема 11. Совершенствование контрольно

Тема 11. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности
органов исполнительной власти в современных условиях
Контрольные вопросы:
1.
Сущность и содержание функций по контролю и надзору.
2.
Органы общественного контроля и особенности их деятельности.
1. Государственные органы по контролю и надзору и их функции
После распада СССР (8 декабря 1991 г.) Россия встала на путь реальной, а не декларативной суверенизации. Процесс этот оказался по измерениям человеческой жизни долгим, и сложным, противоречивым, жертвенным.
Тем не менее, сегодня можно говорить, что Россия суверенная состоялась,
она набирает темпы и силы для дальнейшего развития. В этом процессе свою
роль сыграли многие факторы, в том числе, и деятельность контрольной системы. При этом институт контроля изменился в целом, и в частности.
Проанализируем этот процесс. Прежде всего, необходимо рассмотреть
положения Конституции РФ 1993 г. О контроле в Конституции говорится в
нескольких статьях. В ч. 5 ст. 101 записано: «Для осуществления контроля за
исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная
Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой
определяются федеральным законом»1.
Здесь речь идет о создании контрольного органа. Но, обратим внимание, по существу, можно говорить только о финансовом контроле. А, контроль бывает разный, не только финансовый. По этому поводу можно рассуждать, часть норм Конституции комментировать. В результате, можно сделать вывод, что в России существует не только финансовый контроль, а, следовательно, не только Счетная палата, как контролирующий орган.
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г. М., 1993. С. 42.
1
1
К примеру, Федеральным конституционным законом от 30 декабря
2008 г. в Конституцию РФ были внесены изменения, в том числе, по вопросам контроля. Так, в соответствии с ст. 103 к ведению Государственной Думы отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской
Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.1 Следовательно, можно сделать вывод, что
Государственная Дума является и контролирующим органом. Теоретически
парламент не может не иметь права контроля. Но из нашей ныне действующей Конституции прямым текстом об этом не говорилось до 30 декабря 2008
г., и после внесения изменений 30 декабря 2008 г. тоже не говорится, хотя
отчет Правительства перед Государственной Думой с тех пор существует и
это одна из форм контроля.
Совет Федерации, являясь самостоятельной частью парламента этой
поправкой не охвачен. Одним словом, мы ведем к тому, что Конституция
должна четко сформулировать контрольную в целом, а не только в сфере финансов, функцию парламента в целом, а не только Государственной Думы.
Если нет желания или возможности внести дополнения в Конституцию, то
хотя бы необходимо принять закон «О контроле». В этом Законе необходимо
закрепить все существующие виды и формы контроля и каждый из них закрепить за соответствующей структурой, не вмешиваясь в оперативную деятельность, а ссылаясь на соответствующий закон. К примеру, высший конституционный контроль осуществляет Конституционный Суд (в соответствии с ФКЗ о Конституционном Суде РФ), высший финансовый контроль по
предметам ведения Федерации осуществляет парламент в лице Счетной палаты (в соответствии с Федеральным законом о Счетной палате) и т. д. При
этом необходимо разграничение функций и зон ответственности. Назрела
необходимость создания координирующего контрольного органа.
В настоящее же время выявить и изложить систему контроля в России
 задача не из простых. В рамках данной лекции это сделать вообще невоз1
Конституция Российской Федерации. М., 2009. С. 23.
2
можно. Но коротко ознакомить слушателей с существующими практически
структурами, обладающими контрольными функциями, необходимо и возможно.
Начнем с института Президента Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент является главой государства. Ясно, что как глава государства и гарант Конституции (ч. 2
ст. 80), он вправе создать для обеспечения своих функций Администрацию
Президента, а в ее составе — контрольный орган (п. «И» ст. 83). Администрация Президента, являясь государственным органом, действует на основании Положения об Администрации Президента Российской Федерации1.
В Администрации Президента РФ «рождаются» проекты всего того,
что впоследствии становится реальностью в виде Указов, распоряжений, выступлений и т. д. Это же касается и контроля.
Одна из главных функций общества на сегодняшний день — это, видимо, контроль над бюрократией.
Можно сказать, что характер и направление контроля определяется на
высшем уровне государственной власти.
Говоря о контрольных функциях парламента, следует отметить, что в
науке этот аспект парламентской деятельности хоть и в незначительной степени, но освещен. Парламентским расследованиям, как форме контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных
органов государственной власти, посвящены диссертации и статьи. Как практический шаг к установлению парламентского контроля за исполнительной
властью можно отметить ежегодные отчеты Председателя Правительства
Российской Федерации в Государственной Думе Российской Федерации.
Ярче всего, пожалуй, парламентский контроль выражается в деятельности Счетной палаты. Хотя это самостоятельный государственный орган, но
создается он парламентом, ответственен перед ним и проводит линию парлаУказ Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ»
от 6 апреля 2004 г. № 490 // Российская газета. 2004. 8 августа.
3
1
мента в финансовых делах государства. Счетная палата действует на основании Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11
января 1995 г. № 4-ФЗ с изменениями и дополнениями1.
В соответствии со ст. 1 Закона, «Счетная палата Российской Федерации
(далее — Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием
Российской Федерации и подотчетным ему».
В одной из статей Председателя Счетной палаты С.В. Степашина в
«Российской газете», он рассказал о зарождении контроля, его задачах, сущности, перспективах. Его статья, в частности, начинается так: «Жан и Жак
заключают сделку. Записывают ее условия на свитке пергамента. Разрывают
его пополам. Если что, обе части документа можно соединить, чтобы восстановить обстоятельства дела. Так в средневековой Франции оформляли деловые операции. Свиток по-французски — role. Его половина — contre-role.
Нешуточная значимость этого самого contre-role и дала миру слово «контроль»2.
В современной России, — считает С.В. Степашин, — контрольные
полномочия власти актуализируются, ибо демократическая власть обязана
сама заботиться, чтобы государство не переродилось в автократию, тоталитарный режим, или охлократию. Для этого нужен эффективный самоконтроль власти и внешний контроль — общественный. Сочетание того и другого — это и есть демократический контроль, — считает С.В. Степашин. В
процессе формирования гражданского общества граждане осуществляют
контроль за государством.
В этом большую роль играют институты гражданского общества —
СМИ, Общественная палата, Российский союз налогоплательщиков. В совокупности этот процесс, в отличие от государственного контроля, называется
государственный аудит. Самоконтроль же государства представляется в виде
1
2
См.: Российская газета. 2007. 17 апреля.
Российская газета. 2009. 24 июня.
4
ведомственного, внутреннего контроля, когда соответствующие подразделения органов исполнительной власти проверяют нижестоящие инстанции.
Анализируя ситуацию в стране, приходишь к выводу, что контрольная функция в государстве не только уместна, но и необходима с точки зрения построения гражданского общества, что институт контроля занимает достойное
место в семье других институтов демократического государства. На наш
взгляд, чем дальше, тем шире нужно развивать общественный (народный)
контроль. Эффективность государственного (внутреннего, ведомственного)
контроля не всегда бывает высока, а ведь эффективность контроля — это показатель эффективности власти1.
Недостаточная «эффективность» ведомственного контроля видна по
количеству чрезвычайных происшествий в нашей стране, большим количеством человеческих жертв, пожаров, затоплений, авиакатастроф, автоаварий,
крушений поездов, взрывов электростанций и оружейных арсеналов.
Правительство Российской Федерации
По Конституции РФ Правительство осуществляет исполнительную
власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 110). Конституция специально не
оговаривает контрольные полномочия Правительства, напротив, о его подконтрольном Государственной Думе статусе можно судить по П. «А» ч. 1 ст.
114 Конституции РФ, хотя здесь тоже слово «контроль» отсутствует. Следовательно, контрольная деятельность Правительства регулируется не столь
Конституцией, сколь другими нормативными актами. О них мы скажем чуть
ниже, а сейчас отметим, что необходимость развития института контроля закреплена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 г. в разделе IV «Развитие экономических институтов и поддержание макроэкономической стабильности», где
См.: Болтенкова Л.Ф., Шевелёв В.И. Контрольная функция государства – важная составляющая эффективности власти // Этносоциум. 2010. № 1 (25). С. 12–26.
5
1
говорится об общественном контроле за деятельностью государства и бизнеса1.
Контрольные полномочия Правительства РФ предусмотрены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. (с изменениями)(далее ФКЗ). В ст. 4 говорится о
том, что Правительство осуществляет систематический контроль за исполнением своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Федерации. В ст. 12 говорится,
что Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
В порядке контроля Правительство Российской Федерации вправе отменять
акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать
действие этих актов (ст. 12). Ст. 13 ФКЗ дает полномочия Правительству
направлять и контролировать деятельность органов единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. На основании ст. 21 Правительство осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере
внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научнотехнического и культурного сотрудничества. Полагаем, что ст. 33 ФКЗ свидетельствует о подконтрольности Правительства РФ Президенту РФ. Она, в
частности, гласит: «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом
Российской Федерации»2.
Статья 44 имеет прямое отношение к контрольной деятельности Правительства. Она так и называется «Контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование
См.: Концепция… Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. в ред.
распоряжения от 8 августа 2009 г. № 1121-Р // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4127.
2
См.: СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 409; Российская газета. 2008. 31 декабря.
6
1
разногласий между этими органами». В статье, в частности, говорится о том,
что Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных
органов исполнительной власти по предметам ведения Федерации и полномочиям по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. По результатам проверок Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о
приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов
РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, законам, международным
обязательствам РФ или нарушения прав человека и гражданина.
Контроль за выполнением органами исполнительной власти решений,
принятых Правительством, организует Аппарат Правительства РФ, который
взаимодействует с аппаратами палат Федерального Собрания РФ и Администрацией Президента РФ (ст. 47). Конкретно порядок деятельности Аппарата
регулируется Положением об Аппарате, утверждаемом на заседании Правительства, и Регламентом Правительства РФ. Аппарат, в соответствии с
названными документами, является государственным органом. Следовательно, контроль, им осуществляемый, является государственным. О контрольной функции Аппарата Правительства говорится в п. «В» ст. 5 Положения.
Прежде, чем продолжить вопрос о контроле в сфере реализации исполнительной власти, покажем структуру федеральных органов исполнительной
власти.
Структура такова: Правительство РФ; Федеральные министерства;
Государственные комитеты РФ; Федеральные комиссии России; Федеральные службы; Российские агентства; Федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти, к примеру, Управление делами
Президента РФ и другие, руководство которыми осуществляет Президент
РФ.
Отметим, что каждое ведомство осуществляет контроль по предметам
своего ведения, то есть ведомственный контроль (внутренний). Но есть и органы, осуществляющие «сквозной», внешний контроль. Они, как правило,
7
называются надзором (надзорными службами), но в их функции входит и
контроль. И тот, и другой контроль — государственный.
Покажем это на некоторых примерах. Существует Административный
регламент исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений, утвержденный приказом Министра 31 марта 2009 г. № 971.
В этом Регламенте четвертый раздел посвящен вопросам контроля. Изложим раздел IV «Текущий контроль за соблюдением и исполнением Административного регламента, а также принятием решений ответственными лицами».
Текущий контроль осуществляется постоянно ответственными специалистами по каждой процедуре в соответствии с установленными Административным регламентом содержанием действий и сроками их осуществления, а также путем проведения директором Департамента по делам некоммерческих организаций проверок исполнения специалистами положений
Административного регламента, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Для текущего контроля используются сведения, полученные в электронной базе данных, служебная корреспонденция Минюста России, книга
учета символики некоммерческих организаций, устная и письменная информация специалистов, осуществляющих регламентируемые действия о случаях и причинах нарушения сроков и содержания административных процедур
ответственные за их осуществление специалисты немедленно информируют
своих непосредственных руководителей, а также осуществляют срочные меры по устранению нарушений.
Также существует «Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по
осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих
организаций их уставным целям и задачам, филиалов и представительств
8
международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением
ими законодательства Российской Федерации», утвержденный приказом Министра от 31 марта 2009 г. № 902. В этом Регламенте есть несколько норм,
содержащих вопросы контроля. Ст. 74, 75, 76 относятся к внешнему, «сквозному» контролю и они трактуют:
«Принятие по результатам контроля мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Юридическим фактом — основанием для
принятия решения о мерах по результатам контроля — является документ
(акт проверки, отчет, справка о посещении мероприятия), в котором отмечены выявленные при осуществлении административных процедур, предусмотренные п. 17 Административного регламента, несоответствие деятельности некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям), нарушения законодательства Российской Федерации.1
По результатам контроля Минюстом России (территориальным органом) в соответствии с законодательством Российской Федерации могут быть
приняты следующие меры:
– вынесено предупреждение (внесено представление);
– приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;
– возбуждено дело об административном правонарушении;
– направлено в суд заявление о приостановлении деятельности некоммерческой организации или ее ликвидации;
– направлено структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации мотивированное решение о запрете
осуществления на территории Российской Федерации заявленной для осуществления программы или ее части, о запрете направления денежных
1
Российская газета. 2009. 30 апреля. Т
9
средств и иного имущества определенным получателям указанных средств
или иного имущества;
– принято решение об исключении филиала или представительства
иностранной некоммерческой неправительственной организации из реестра
филиалов и представительств международных организаций и иностранных
некоммерческих неправительственных организаций.
Государственный служащий, установивший в ходе осуществления контроля факты нарушений, готовит проект предупреждения (представления;
распоряжения о приостановлении деятельности общественного объединения
или религиозной организации; заявления в суд о приостановлении деятельности некоммерческой организации или ее ликвидации; распоряжения о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной для
осуществления программы или ее части, о запрете направления денежных
средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и
иного имущества структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации; распоряжения об исключении филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации из реестра филиалов и представительств международных
организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций).
Подписанный документ по результатам контроля или его заверенная
копия направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о
вручении или вручается лично под роспись руководителю некоммерческой
организации (иному уполномоченному им лицу)»1.
Ст. 99, 100 относятся к внутреннему контролю и они гласят: «IV. Текущий контроль за соблюдением Административного регламента.
Текущий контроль осуществляется постоянно государственными служащими, исполняющими государственную функцию, по каждой процедуре в
1
Российская газета. 2009. 30 апреля.
10
соответствии с установленными Административным регламентом содержанием и сроками действий.
Для текущего контроля используются сведения, полученные в электронной базе данных, служебная корреспонденция Минюста России, устная
и письменная информация государственных служащих, осуществляющих регламентируемые действия.
Рассмотрим, к примеру, «Административный регламент Федеральной
таможенной службы по исполнению государственной функции установления
специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц», утвержденный Руководителем Федеральной таможенной службы
(ФТС) приказом от 23 декабря 2008 г. № 1656. Уже в тексте приказа имеется
пункт о контроле: «Контроль за исполнением настоящего приказа возложить
на статс-секретаря — заместителя Руководителя ФТС России»1. Речь идет о
так называемом внутреннем контроле.
Ведомственный контроль раскрыт в четвертом разделе Регламента:
«IV. Порядок и формы контроля за исполнением государственной
функции установления специальных упрощенных процедур таможенного
оформления.
Текущий контроль за соблюдением и исполнением ответственными
должностными лицами положений административного регламента, а также
иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции установления специальных упрощенных
процедур таможенного оформления, осуществляется начальником Управления или его заместителем, начальником соответствующего отдела или его
заместителем.
Контроль осуществляется на постоянной основе и включает в себя несколько этапов.
Вышестоящее должностное лицо ФТС России в любое время в порядке
ведомственного контроля вправе отменить или изменить не соответствующее
1
Российская газета. 2009. 30 апреля. Там же.
11
требованиям законодательства Российской Федерации решение нижестоящего должностного лица, а также принять любые предусмотренные
законодательством Российской Федерации меры в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящих должностных лиц.
За неправомерные действия (бездействие) должностные лица ФТС России несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
ФТС России возмещает вред, причиненный лицам и их имуществу
вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации.
Вред, причиненный правомерными действиями должностных лиц ФТС
России, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено Кодексом и
иными федеральными законами»1.
К государственным органам исполнительной власти, осуществляющим
функцию контроля, относится МВД. Роль и место этого органа в системе
контрольных органов рассмотрена в литературе. Однако, современная практика показывает, что деятельность МВД вызывает много нареканий в обществе, в связи с чем возникает вопрос о контроле за МВД со стороны общества. Интересно отметить, что Руководство Министерства внутренних дел не
только активно поддерживает, но и инициирует все формы гражданского
контроля за деятельностью своих сотрудников.
Изложенный выше материал позволяет сформировать впечатление,
знания о государственной функции контроля, осуществляемой органами исполнительной власти. Дополнительно можно самостоятельно посмотреть
указанную литературу и те источники, которые будут приведены ниже, но
1
Российская газета. 2009. 30 апреля. Там же.
12
прежде отметим, что в большинстве министерств имеются Службы надзора
(контроля) по предметам ведения этих министерств1.
Уточним, что словосочетание «надзор (контроль)» употребляется в
правовых документах, хотя различие этих понятий нами дано ранее.
2. Органы общественного контроля и особенности их деятельности
Перейдем к характеристике общественного контроля.
В современной России все чаще употребляется термин «социальный
контроль»2. В широком смысле слова, социальный контроль включает и государственный и общественный. Мы пошли по пути раскрытия государственного и общественного контроля, как самостоятельных явлений.
В Конституции РФ, в отличие, к примеру, от Конституции СССР 1977
г. и Конституции РСФСР 1978 г., об общественном контроле (в то время
народном) ничего не говорится. Можно, конечно, догадываться о праве народа на контроль над государством, распределением материальных благ и т.д.,
читая Конституцию, но утверждать нельзя. Ст. 3 Конституции провозглашает
многонациональный народ России единственным источником власти и носителем суверенитета. По этому признаку вроде бы народ и контролировать
вправе. Однако, чтобы осуществлять власть, необходимо создать органы.
Государственные же органы, даже если они созданы народом, имеют тенденцию к превращению в бюрократическую машину, обособлению от народа. И
контроль государства над государством может превратиться в односторонний процесс установления надзора за народом, в источник благ для чиновников. Не случайно на заре Советской власти В.И. Ленин уделял столько внимания теории и практике контроля. Его главной мыслью в этом деле было
привлечение трудящихся (рабочих, крестьян, интеллигенции, солдат) к контролю и за государственным аппаратом, и за производством и за распределеСм.: Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной
власти» от 20 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 22 мая.
2
См.: Социологическая энциклопедия: В 2 т. / Национальный общественно-научный фонд
/ Рук. науч. проекта Г.Ю. Семигин / Гл. ред. В.И. Иванов. М., 2003. Т. 2. С. 486.
13
1
нием материальных благ. В таких условиях вопрос о взяточничестве, бюрократизме, волоките тоже стоял, но он не был таким острым, как сейчас. В отсутствие норм в Конституции об общественном контроле, Федерального закона о контроле все же есть основание говорить, что общество имеет возможность контроля за государством. К примеру, 4 апреля 2005 г. Президент
РФ подписал Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»1.
В ст. 1 «Общие положения» говорится:
«Общественная палата Российской Федерации (далее — Общественная
палата) обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации,
защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных
объединений при формировании и реализации государственной политики, а
так-же в целях осуществления общественного контроля за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно
значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления
для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации
и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации, в том числе, осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
1
Российская газета. 2005. 7 апреля.
14
Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с
настоящим Федеральным законом.
Анализируя Закон, видишь, что члены Общественной палаты имеют
доступ практически во все законодательные и исполнительные органы государственной власти. Они присутствуют в установленном порядке на заседаниях Совета Федерации, Государственной Думы, их комитетов и комиссий,
коллегий Министерств, Правительства РФ.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
обязаны предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей
для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Заключения Общественной палаты, касающиеся проектов нормативных правовых актов, должны рассматриваться, соответственно, в палатах
парламента, в Правительстве, в органах государственной власти субъектов
РФ и органах местного самоуправления. Отметим, что решения Общественной палаты являются рекомендательными. Аппарат, обеспечивающий работу
Общественной палаты, является государственным учреждением.
Общий вывод по поводу контрольной функции Общественной палаты
можно сделать такой: общество лишь доводит до сведения государства свою
позицию по тому или иному вопросу.
К субъектам общественного контроля относятся профсоюзы. Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ1 среди прав профсоюзов указывает
право профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде (ст. 19 ФЗ); контроля за состояние охраны труда
и окружающей природной среды (ст. 20 ФЗ).
К органам общественного контроля можно отнести СМИ, действующие
в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой ин15
формации» от 27 декабря 1991 г. № 21214-1, с последующими дополнениями
и изменениями. Полагаем, что контроль осуществляется в форме получения
информации и доведения ее до сведения общества через телевидение, радио,
газеты, журналы и т. д. При этом информацию по запросам СМИ обязаны
представлять и государственные органы, организации, и общественные объединения, и бизнес-структуры (если информация не затрагивает интересы
государственной тайны, коммерческой тайны).
Своеобразным институтом социального контроля является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, действующий в соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ1, а также Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 ФКЗ). Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих, если даже эти жалобы были рассмотрены судами, но их решения не удовлетворили истца. Уполномоченный и его рабочий
аппарат являются государственным органом (ч. 3 ст. 37 ФКЗ).
К институтам социального контроля мы вправе отнести и Уполномоченного по правам ребенка, действующего на основании Указа Президента
РФ1.
Раскрывая тему лекции, необходимо остановиться на Прокуратуре РФ.
Конституция РФ помещает статью о ней в главу 7 «Судебная власть». Мы не
считаем, что это правильно теоретически и практически. Из ст. 129, посвященной Прокуратуре, выводов о ее функциях сделать невозможно. Норма отсылает нас к федеральному закону. Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изменениями) считает
Прокуратуру единым федеральным централизованным органом, осуществ-
Указ Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка» от 1 сентября 2009 г. // Российская газета. 2009.
16
1
ляющим от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции, исполнением законов, действующих на территории России (ст. 1 ФЗ).
Применительно к Прокуратуре термин «контроль» не применяется.
Однако, на практике органы прокуратуры в ряде случаев надзор осуществляют в форме контрольной деятельности. Кроме того, в Прокуратуре существует ведомственный контроль. Например, Положением о Главном управлении международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры
РФ на начальника Главного управления возложены организация и контроль
исполнения приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора по
вопросам международного сотрудничества; контроль соблюдения работниками Главного управления режима секретности.
Таким образом, рассмотрев вопрос о контроле и надзоре в современной
России, можно сделать ряд выводов:
– по принципу преемственности государственный контроль, существовавший веками, сохранился, что подтверждает тезис о контроле, как внутренне присущем свойстве государственной власти, как неотъемлемом элементе управления;
– формы государственного контроля изменились не только по сравнению с периодом империи, но и периодом Советской власти; они стали разнообразней и всеобъемлющими;
– идея Советов (В.И. Ленина) вовлекать трудящихся в Контроль не изжила себя, но обрела иные формы;
– правовая база по вопросам Контроля обширна, но она «разбросана»,
противоречива, что вызывает необходимость систематизировать ее либо в
форме Федерального закона о Контроле, либо хотя бы в форме Свода правовых актов о Контроле и контрольной деятельности в Российской Федерации;
– институт контроля в России в настоящее время приближается в своем
развитии к общемировым стандартам.
17
Более детально вопросы совершенствования контрольно-надзорной деятельности Федерального медико-биологического агентства целесообразно
рассмотреть на практических занятиях.
Контрольные вопросы
1. Конституцией Российской Федерации (ст. 103) к ведению какого
государственного органа отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности?
2. Коллегия Счетной палата Российской Федерации назначается каким
государственным органом?
3. Какая статья Конституции оговаривает контрольные полномочия
Правительства Российской Федерации?
4. Каким Федеральным конституционным законом определены Контрольные полномочия Правительства РФ.
5. Правильно ли описана Структура федеральных органов исполнительной власти: Правительство РФ; Федеральные министерства; Государственные комитеты РФ; Федеральные комиссии России; Федеральные службы; Российские агентства; Федеральные надзоры России; иные федеральные
органы исполнительной власти, к примеру, Управление делами Президента
РФ и другие, руководство которыми осуществляет Президент РФ.
6. К государственным органам исполнительной власти, осуществляющим функцию контроля, относится МВД?
7. С какой целью и когда создана Общественная палата Российской
Федерации?
8. К какой ветви государственной власти относится Прокуратура Российской Федерации?
Литература
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 2009.
18
Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»
от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Российская газета. 2005. 7 апреля.
Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации
Президента РФ» от 6 апреля 2004 г. № 490 // Российская газета. 2004. 8 августа.
Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 22 мая.
Указ Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 //
Российская газета. 2009.13
мая.
Указ Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» от 1 сентября 2009 г. // Российская газета. 2009. 4 сентября.
«Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. //
Российская газета. 2009. 27 мая.
Беликов А.П. Органы внутренних дел в системе государственного финансового контроля // Юридические науки. 2008. № 6 (34).
Болтенкова Л.Ф., Шевелёв В.И. Контрольная функция государства —
важная составляющая эффективности власти // Этносоциум. 2010. № 1 (25).
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Феде-рации и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля: Монография. М., 2000.
Гуров А.А. Конституционно-правовые принципы налоговой системы
Российской Федерации: Автореф. дис. … к.ю.н. М., 2009.
Древаль Л.Н. Финансово-правовой статус органов внутренних дел и
таможенных органов. Хабаровск, 2005.
19
Дюкова Е.А. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судебной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. … к.ю.н. М.,
2008.
Иванов Д.А. Органы внутренних дел в механизме валютного контроля:
Автореф. дис. … к.ю.н. М., 2001.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д.
Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 889–980.
Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых
актов: В 2 т. / Отв. ред. О.Е. Кутафин / Сост. Н.А. Михалева. М., 2001. Т. 2.
Леонтьев В.И. Политико-правовая детерминация судебной власти в
контексте социального контроля: Автореф. дис. … к.пол.н. Чита, 2006.
Малинчев Б.А. Процессуальные институты в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дис. … к.ю.н. М., 2010.
СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1599.
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; № 9. Ст. 1011.
СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6770.
СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 4472.
СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3333; № 41. Ст. 409, 4091.
СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 607.
СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3282.
СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.
СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1224.
Социологическая энциклопедия: В 2 т. / Национальный общественнонаучный фонд / Рук. науч. проекта Г.Ю. Семигин / Гл. ред. В.И. Иванов. М.,
2003. Т. 2.
Шевелёв В.И. Институт контроля в системе российской государственности // ИД «Финансовый контроль» 2010.
Юнак А.А. Правовое регулирование налоговых проверок налогоплательщиков // Государственная служба. 2009. № 2 (58).
20
Юнак А.А. Проблемы правового регулирования налогового контроля и
учета крупнейших налогоплательщиков: Автореф. дис. к.ю.н. М., 2009.
21