Правительство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
"Национальный исследовательский университет
"Высшая школа экономики"
Факультет государственного и муниципального управления
Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе
БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
ПО НАПРАВЛЕНИЮ 080200.62 МЕНЕДЖМЕНТ
На тему: «Развитие стимулов к увеличению доходной базы
региональных и местных бюджетов в Российской Федерации»
Студент группы № 492
Мосалев Александр Сергеевич
Научный руководитель:
старший преподаватель
Шамьюнов Марат Маратович
Рецензент:
Заместитель директора
Департамента межбюджетных
отношений Министерства финансов
Российской Федерации
Хворостухина Дарья Сергеевна
Москва, 2014 г.
2
Содержание
Введение ................................................................................................................... 3
Глава 1. Формирование доходов региональных и местных бюджетов ............. 6
1.1. Доходная база бюджетов ................................................................................. 6
1.2. Теоретические направления развития доходной базы региональных и
местных бюджетов ................................................................................................ 13
1.3. История развития межбюджетных отношений в России........................... 16
1.4. Международный опыт ................................................................................... 24
Глава 2. Опыт формирования доходной базы региональных и местных
бюджетов................................................................................................................ 28
2.1. Общая ситуация в стране .............................................................................. 28
2.2. Анализ опыта Калужской области ............................................................... 32
2.3. Сравнительный анализ Краснодара и Владикавказа .................................. 35
Глава 3. Пути совершенствования стимулов к увеличению доходной базы
региональных и местных бюджетов ................................................................... 40
3.1. Выявленные проблемы-факторы .................................................................. 40
3.2. Возможные направления развития ............................................................... 42
Заключение ............................................................................................................ 50
Библиографический список ................................................................................. 54
Приложение 1. Доходная база региональных бюджетов .................................. 60
Приложение 2. Доходная база местных бюджетов ........................................... 62
Приложение 3. Распределение налогов между уровнями публичной власти
в Федеративной республике Германия ............................................................... 64
Приложение 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ ........................... 65
Приложение 5. Налоговые и неналоговые доходы субъектов РФ ................... 67
Приложение 6. Доходы федерального и консолидированного
регионального бюджетов ..................................................................................... 68
3
Введение
Уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных
образований Российской Федерации стремительно снижается последние
годы. Так, в 2007 году в России насчитывалось 19 регионов доноров. К
2013 году количество регионов, не получающих дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности, сократилось до 10. Уровень муниципального
долга вырос со 105,2 миллиардов. рублей в 2008 году до 245,3 миллиардов
рублей в 2012 году1.
Кроме того, существенна дифференциация в доходах как на
региональном, так и на муниципальном уровнях. Например, налоговые и
неналоговые доходы Москвы в 500 раз больше таких доходов республики
Ингушетия (Приложение 5). Если такая тенденция продолжится, регионы
России станут крайне слабыми, и не будут иметь средств ни на
обеспечение социальных обязательств, ни на развитие экономики.
Каковы причины такой тенденции? Региональные и местные власти
практически не имеют стимулы увеличивать доходную базу своего
бюджета. Понимание того, как развивать эти стимулы, позволит исправить
ситуацию бюджетной обеспеченности. Это также повысит уровень
предоставления государственных и муниципальных услуг и позволит
снизить неравенство между регионами и будет, в целом, способствовать
социально-экономическому развитию страны.
Поэтому целью данной работы является выявление и оценка
факторов развития
стимулов региональных и местных властей к
увеличению доходной базы бюджета. Для достижения данной цели
необходимо решить следующие задачи:
• Проанализировать налоговое и бюджетное законодательства;
• Изучить формирование доходной базы бюджетов;
• Проанализировать зарубежный опыт;
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.04.2014)
1
4
• Исследовать развитие межбюджетных отношений в России;
• Изучить
текущую
ситуацию
с
региональными
и
местными
бюджетами России;
• Определить заинтересованность властей в повышении доходной
базы;
• Провести анализ действий властей Калужской области, которые
привели к существенному увеличению доходной базы регионального
бюджета;
• Провести сравнительный анализ «успешного» и не очень опыта
развития доходной базы двух городов (Краснодара и Владикавказа);
• Исследовать возможности дальнейшего развития стимулов к
увеличению доходной базы бюджетов;
Объектом в данной работе является бюджетное и налоговое
законодательство. В то время как предметом выступает влияние
бюджетного и налогового законодательства на заинтересованность властей
к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов.
Гипотеза исследования заключается в следующем: «существуют
факторы, влияющие на заинтересованность региональных и местных
властей в увеличении доходной базы бюджета». К методам, используемым
для доказательства данной гипотезы, относятся сравнительный анализ,
аналитический
и
историко-логический
методы,
а
также
метод
графического представления данных.
Структура работы соответствует поставленным задачам. В первой
Главе рассматриваются теоретические аспекты бюджетного федерализма,
принципы формирования доходов региональных бюджетов, определение
факторов
повышения
доходной
базы
бюджетов
субъектов
и
муниципальных образований, а также рассматривается международный
опыт.
Во второй Главе анализируется общая ситуация по стране, степень
заинтересованности региональных и местных властей в увеличении
5
доходной базы бюджета. Также анализируется опыт развития доходной
базы
бюджетов
образований
г.
властями
Калужской
Краснодара
и
г.
области,
муниципальных
Владикавказа.
В
Главе
3
систематизируются выявленные факторы, анализируется возможность
дальнейшего
развития
стимулов
к
повышению
доходной
базы
региональных и местных бюджетов.
Эмпирической
опубликованные
регионального
базой
для
исследования
Министерством
развития,
являются
финансов,
Федеральной
данные,
Министерством
службой
государственной
статистики, портал «iminfin», интрнет-портал Калужской области, порталы
г.Краснодара и г.Владикавказа, результаты исследований инвестиционной
привлекательности регионов КПМГ и РСПП.
У истоков концепции бюджетного федерализма стоит работа
У.Оутса
«Фискальный
систематизированы
федерализм»
основные
1972
положения
года.
В
работе
экономической
теории,
выдвинутые Пигу А., Самуэльсоном П. и Масгрейвем Р.. Делая акцент на
политической стороне бюджетного федерализма этот вопрос развил Дж.
Бьюкенен.
Для
анализа
российской
практики
реализации
концепции
бюджетного федерализма в данной работе использовались учебные
пособия таких авторов, как Афанасьев М.П., Врублевская О.В., Поляк Г.Б.,
Романовский М.В. Селезнёв А.З., Христенко В.Б.. Важные идеи и
концепции, выдвинутые такими авторами как Богачев А.И., Вартапетов
К.С., Домбровский Е.А., Ерошкина Л.А., Казаковцева М.В., Лавров А.М.,
Никитина А.Х., Петрова Ю.М., Соболева Ю.П., Чернявский А.С., также
легли в основу данного исследования.
6
Глава 1. Формирование доходов региональных и местных бюджетов
1.1. Доходная база бюджетов
В чём заключается концепция бюджетного федерализма? Как
формируется доходная часть региональных и местных бюджетов? С
помощью каких инструментов федеральные власти оказывают поддержку
регионам и муниципалитетам?
В чём особенности межбюджетных
отношений в России? Данная глава пытается найти ответы на эти и другие
вопросы, которые помогут разобраться, в каких условиях функционируют
региональные и местные власти.
Основной
закон
страны
прямо
закрепляет,
что
Россия
–
федеративное государство, устанавливается самостоятельность органов
местного самоуправления в пределах их полномочий. Такое положения
накладывает обязанность построения бюджетного федерализма, под
которым можно понимать «систему распределения и предоставления
бюджетных средств между уровнями публичной власти для реализации
ими возложенных на них законодательством полномочий»1.
Однако, в Конституции описан лишь такой аспект бюджетного
федерализма, как предметы ведения и полномочия, которые закреплены за
уровнями публичной власти. Принципы бюджетной системы, которые
содержатся в Бюджетном кодексе, можно отнести и к принципам
бюджетного федерализма страны. А именно: разграничение доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между
бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов;
принципы единства бюджетной системы, равенства бюджетных прав
субъектов РФ, муниципальных образований2.
Доходы
региональных
и
местных
бюджетов
по
источнику
поступления могут быть разделены на следующие группы: налоговые и
Каюров Е.А. Конституционно-правовое регулирование государственных (муниципальных) финансов в
России. / Право. Журнал высшей школы экономики. - №2. – апрель-июнь 2013 г. Стр. 5
2
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013), Гл.5
1
7
неналоговые доходы, безвозмездные поступления из бюджета другого
уровня, а также средства самообложения граждан (только для местных
бюджетов). Налоговый кодекс устанавливает налоги и другие элементы
налогообложения, а также налоговые полномочия. Бюджетный кодекс
задаёт нормативы распределения доходов от налогов между уровнями
публичной власти.
Налоги могут быть федеральными, региональными или местными. К
федеральным налогам относятся: налог на добавленную стоимость, налог
на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на
добычу полезных ископаемых, страховые взносы, акцизы и госпошлины.
Региональные налоги включают налог на имущество организаций,
транспортный налог и налог на игорный бизнес (можно говорить, что он
потерял свою актуальность1). К местным налогам относятся земельный и
на имущество физических лиц.
1.1.1 Региональные бюджеты
Региональные налоги полностью зачисляются в бюджет региона.
70% от собранного НДФЛ, налог на прибыль по ставке 18% также
пополняют бюджет региона. Кроме того, есть отчисления от некоторых
акцизов, Подробнее о том, как формируется налоговая база субъекта РФ в
приложении 1.
К неналоговым доходам бюджета субъектов РФ относятся доходы от
использования и продажи имущества, находящегося в государственной
собственности субъектов. части
прибыли
унитарных предприятий,
созданных субъектами РФ. Также плата за негативное воздействие на
окружающую среду по нормативу 40% зачисляется в региональный
бюджет. Плата за использование лесов принадлежащих субъекту – по
нормативу 100%. И другие платежи и сборы. Полный список неналоговых
Колодина Е.А. Региональная экономическая политика и бюджетный федерализм в современной России.
// Известия иркутской государственной экономической академии. - №3. – 2012 г., Стр.22
1
8
доходов и нормативов их отчислений в бюджет субъекта находится в
приложении 1.
Безвозмездные поступления
Безвозмездные поступления состоят из межбюджетных трансфертов,
а также безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц,
международных
организаций.
Основные
виды
межбюджетных
трансфертов: субсидии, субвенции и дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
распределяются в соответствии с единой методикой, утверждаемой
Правительством
РФ
и
образуют
Федеральный
фонд
финансовой
поддержки субъектов РФ. Методика учитывает численность жителей и
расчетную бюджетную обеспеченность.
Субсидии бюджетам субъектов – это межбюджетные трансферты
осуществляемые в целях софинансирования расходных обязательств,
возникающих при выполнении полномочий органов государственной
власти Субъектов по предметам ведения субъектов и предметам
совместного ведения субъектов и РФ, и расходных обязательств по
вопросам органов местного самоуправления по вопросам местного
значения1.
Субвенции бюджетам субъектов – это межбюджетные трансферты,
осуществляемые
в
целях
обязательств
субъектов
возникающих
при
и
финансового
(или)
выполнении
обеспечения
муниципальных
полномочий
РФ,
расходных
образований,
переданных
для
осуществления органам государственной власти субъекта и (или) органам
местного самоуправления2.
1
2
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013), ст. 132
Там же, ст. 133
9
1.1.2. Местные бюджеты
Налоговые доходы
В России муниципальные образования делятся на три типа:
муниципальные районы, городские округа и поселения. Нормативы
отчислений от федеральных и региональных налогов различаются по
типам
муниципального
образования.
В
бюджеты
всех
типов
муниципальных образований зачисляется 100% местных налогов с
территорий, принадлежащих муниципальному образованию, а также
штрафы и государственные пошлины.
В бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов
зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных
налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми
режимами,
по
нормативам
отчислений,
установленным
органами
государственной власти субъектов РФ. 1 Также муниципальный район
может «свою» часть федеральных и региональных налогов распределить
равномерно между местными бюджетами.2
Помимо этого в бюджет поселений зачисляются налоги на доходы
физических лиц по нормативу 10%, единый сельскохозяйственный налог –
по нормативу 50%. Налоговые доходы муниципального района состоят из
5% от НДФЛ, 15% от НДФЛ взимаемого на межселенных территориях,
ЕНВД по нормативу 100%, ЕСН – 50%, ЕСН межселенных территорий –
100%, налог, взимаемого в связи с применением патентной системы
налогообложения, - по нормативу 100%. У городского округа налоговые
доходы, помимо перечисленных, состоят также из 15% НДФЛ, 100%
ЕНВД, 100% ЕСН.3
Неналоговые доходы
Неналоговые доходы местных бюджетов в основном состоят из
доходов от использования и продажи имущества, находящейся в
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013), ст. 58
Там же ст. 63
3
Там же. Гл. 9
1
2
10
муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых
муниципальными
казенными
учреждениями,
и
части
прибыли
муниципальных унитарных предприятий. Кроме того в местный бюджет
по нормативу 40% зачисляется плата за негативное воздействие на
окружающую среду.
Доходы от передачи в аренду и от продажи земельных участков
полностью зачисляются в бюджеты городских округов. Эти же типы
доходов по нормативу 50% перечисляются в бюджет поселений. На уровне
муниципальных районов доходы от передачи в аренду и продажи
земельных участков, а также от продажи объектов недвижимого
имущества по нормативу не менее 50 процентов перечисляются в бюджет.
Плата за пользование водными объектами полностью зачисляются в
бюджеты поселений и муниципальных районов.
1
Полный перечень
налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований находится
в приложении 2.
Безвозмездные поступления
Безвозмездные поступления бюджетов муниципальных образований
также
состоят
из
межбюджетных
трансфертов
и
безвозмездных
поступлений от физических и юридических лиц, международных
организаций.
Среди
межбюджетных
трансфертов
в
бюджеты
муниципальных образований присутствуют и дотации, и субсидии, и
субвенции.
Дотации
на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности
муниципальных образований формируют региональные и районные фонды.
Порядок формирования и распределения средств из этих фондов
устанавливается законом субъекта РФ. Как правило, этот порядок
устанавливается с учётом численности жителей или расчетной бюджетной
обеспеченности,
иногда
учитываются
поправочные
коэффициенты
расходных потребностей муниципальных образований.
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013), ст.62
11
Стоит заметить, что имеет место так называемый «отрицательный
трансферт», когда из доходов бюджета муниципального образования
денежные средства перечисляются в бюджет субъекта при более чем
двукратном превышении расчётных подушевых доходов над средним по
муниципальным собраниям субъекта.
1
При этом перечисление таких
субсидий из местных бюджетов устанавливается Законом субъекта РФ.
Ещё раз отметим, что у каждого публично правового образования
есть инструмент для межбюджетных трансфертов. На федеральном уровне
существует фонд реформирования региональных и муниципальных
финансов. Фонды поддержки муниципальных образований создаются на
региональном уровне. На уровне муниципальных районов существует
фонд финансовой поддержки поселений.2
На местном референдуме (сходе граждан) может быть принято
решение о самообложении граждан. Оно представляет собой разовый
платёж, размер которого устанавливается в абсолютной величине и
равным для всех жителей муниципального образования.3
1.1.3. Факторы увеличения доходной базы
Факторы увеличения доходной базы региональных и местных
бюджетов можно условно разделить на две группы. С одной стороны есть
факторы, на которые власти субъектов и муниципальных образований
могут непосредственно повлиять. К ним относятся: расширение налоговой
базы по «своим» налогам, эффективное управление собственностью
(эксплуатация
собственности
и
реализация
имущества,
территориальных
административная
деятельность
органов
активов,
власти;
территориальных
находящихся
в
экономическая,
органов
власти;
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013). Ст. 142.2
Там же, ст. 142.1
3
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, ст. 56
1
2
12
повышение
прибыли
предприятий,
находящихся
в
собственности
территориальных органов власти1).
С
другой
стороны,
есть
факторы,
на
которые
власти
непосредственного влияния оказать не могу. К ним относятся: нормативы
отчислений от «других» налогов, объём межбюджетных трансфертов.
Стоит отметить, финансированием проектов на местах занимаются
также и такие институты развития как Внешэкономбанк, Российский фонд
прямых инвестиций, ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная
компания», Государственная корпорация «Фонд содействию ЖКХ», ОАО
«Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных
технологий» и другие.
Региональные и местные власти могут прилагать усилия, чтобы
привлечь на свою территорию эти институты развития. Однако сложно
отнести действия по привлечению этих институтов к одной из групп
вышеуказанных факторов.
Таким образом, доходная база региональных и местных бюджетов
определяется уровнем налоговых и неналоговых доходов, а также
безвозмездных
поступлений.
Примечательно,
что
согласно
законодательству все средства из этих трёх источников поступлений в
бюджет называются «собственными доходами»
2
. Хотя собственные
доходы, по сути, это те, которые власти «сами зарабатывают», то есть
только налоговые и неналоговые доходы.
1
2
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, стр. 47
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013). Ст. 47
13
1.2. Теоретические направления развития доходной базы
региональных и местных бюджетов
Какие действия региональных и местных властей могут увеличить
поступления от налоговых и неналоговых доходов? Как может быть
измерена заинтересованность властей увеличивать доходную базу? Данная
глава пытается дать ответы на эти и другие вопросы.
Рост экономики территории и оборота организаций приведут к
увеличению поступлений в бюджет. Поэтому региональные и местные
власти, теоретически, призваны к тому, чтобы поддерживать экономику,
отдельные отрасли и предприятия, привлекать инвестиции.
Первым шагом на этом пути является тщательный анализ экономики
территории и формирование долгосрочной стратегии её развития. В
стратегии должны быть проанализированы пути привлечения инвесторов,
уход от монопрофильности и формирование отраслевых кластеров.
Власти должны заботиться о развитии финансовой и транспортной
инфраструктуры. Финансовая инфраструктура включает банковскую
систему, страховые организации и биржевые институты. Крайне важным
аспектом является развитие транспортной инфраструктуры.
Органы местного самоуправления наделены широким кругом
полномочий,
влияющих
на
функционирование
предпринимателей.
Например подключение к сетям инженерно-технического обеспечения,
предоставление земельных участков, регламентация их застройки и
освоения, регулирование размещения торговых объектов и так далее.
Кроме того, в целях развития экономики могут быть введены
налоговые льготы, изменен порядок и сроки уплаты налогов. Юридические
лица
и
индивидуальные
представительного
органа
предприятия
муниципального
могут
по
образования
решению
получать
субсидии из местного бюджета. 1 Из-за острой проблемы бюджетной
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в редакции от 28.12.2013). Ст. 78
14
обеспеченности
применение
данных
инструментов
широко
не
распространено. Вместо снижения налоговой нагрузки лучше улучшать
административные процедуры, которые влияют на бизнес.
Совершенствование
административных
процедур
способствует
развитию малого и среднего бизнеса, в котором кроется существенный
потенциал для увеличения доходной части бюджета. Например, в США на
долю малого бизнеса приходится половина ВНП и три четверти рабочих
мест. В России этот показатель на уровне 10%.1
Применение
административных
предпринимательской
инициативы
механизмов
должно
быть
для
увеличения
направлено
на
совершенствование таких сфер, как регистрация предприятий, получение
разрешений на строительство, подключение к электрическим сетям,
развитие производственной и транспортной инфраструктуры, оформление
земельных участков.
Другим
направлением
деятельности
властей
по
увеличению
доходной базы является эффективное управление имуществом субъекта
или муниципального образования. Власти могут инвентаризировать
имущество, создавать перечни сдаваемого в аренду имущества. Кроме того
следует усовершенствовать методики установления арендной платы с
целью максимального ее приближения к рыночной. Помимо этого
властями должна быть утверждена программа приватизации имущества.
Ещё одним резервом для роста доходов бюджета может быть
снижение
уровня
взаимодействуя
с
недоимок.
налоговыми
Органы
местного
органами,
самоуправления,
должны
осуществлять
администрирование местных налогов. Например, местные власти должны
иметь действующие инструменты для выявления незарегистрированного
имущества и недостроев.
Казаковцева М.В. Факторы, влияющие на формирование финансовой устойчивости бюджетов
субъектов РФ // Инновационное развитие экономики.- 2012.- №3, с. 35
1
15
Наряду с этим присутствует проблема теневой экономики, которая
оценивается в 15-20% от ВВП.
1
От этого бюджет также несёт
значительные потери. Однако у властей нет значительных рычагов
влияния на ситуацию. Поэтому данный вопрос требует совершенствования
федерального законодательства.
Таким образом, наличие стимулов к увеличению доходной базы
определяется объёмом усилий финансовых органов.
Они должны
стратегически планировать увеличение доходов бюджета, эффективно
управлять
собственностью.
В
целом
инвестиционная,
налоговая,
бюджетная и долговая политики должны быть качественными. Если будет
так,
то
экономические
показатели
муниципалитета
(поступление
налоговых доходов, размер инвестиций и так далее) будут расти.
Следовательно, и увеличится размер доходной базы бюджета.
Глава Минфина оценил теневой сектор экономики РФ в 15-20% от ВВП // Статья РБК. – 20.06.2013
[Электр. доступ] http://top.rbc.ru/economics/20/06/2013/862716.shtml (Дата обращения: 07.03.2014)
1
16
1.3. История развития межбюджетных отношений в России
Какие уроки можно извлечь из истории развития межбюджетные
отношения в Российской Федерации? Как распределялись нормативы
отчислений от налогов? Как развивалась система межбюджетных
трансфертов? На эти и на другие вопросы этот раздел пытается найти
ответы.
Формирование межбюджетных отношений можно условно разделить
на 6 этапов 1 . Первый начинается с распада СССР. Он характеризовался
жёсткой децентрализацией. Отчисления от налогов производились на
долевой основе по дифференцированным и крайне нестабильным
нормативам,
а
межбюджетные
трансферты
использовались
для
сбалансированности нижестоящих бюджетов, размер которых определялся
формально на базе нормативов расходных потребностей, но на деле – на
договорной основе2.
Так, Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. дал право субъектам Федерации
самостоятельно
определять
направления
использования
бюджетных
средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской
Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные,
региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.3
До принятия Закона «Об основах бюджетных прав…»4 был широко
распространён такой метод бюджетного регулирования, как изъятие
средств из нижестоящих бюджетов («отрицательные трансферты»). При
данном методе из бюджета нижестоящего уровня, в случае если объём
доходов превышал объём запланированных расходов в вышестоящий
Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. – 2012. - №7, С. 10-14
Христенко В.Б. Лавров А.М. Новый этап реформы межбюджетных отношений//Финансы. - 1999. - №2.
С.3-9
3
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, стр. 38
4
Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и
использованию органов государственной власти республик в составе Российской Федерации,
автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления»
1
2
17
бюджет. Но с принятием закона о бюджетных правах средства
нижестоящих бюджетов стали привлекаться только на возвратной основе в
форме бюджетных ссуд. (Они были отменены только в 2005 г.)
На втором этапе (1994-1998 гг.) произошло усиление федеральной
власти, но тем не менее с отдельными регионами приходилось заключать
соглашения, предусматривающих особый порядок отношений с центром.
Этот этап связан с результатами реформы межбюджетных отношений
(начало 1994г.) и реформы местного самоуправления (начало 1995г.). Их
результаты следующие:
• Отказ
от
дифференцированных
нормативов
отчислений
от
федеральных налогов и переход к единым для всех регионов
нормативам. Введение разделенной (региональной) ставки налога на
прибыль.
• Создание в составе федерального бюджета фонда финансовой
поддержки субъектов РФ, средства, которого впервые для России
распределялись по единой формализованной методике.
• Был сделан серьёзный шаг в разграничении расходных полномочий.
• В Бюджетном кодексе появился раздел «межбюджетные отношения».
Проведённые в 1990е реформы в области межбюджетных отношений не
привели к созданию истинного федерализма. Расходы, осуществляемые из
региональных и местных бюджетов, в основном регламентировались
нормами, которые устанавливались в Центре. Около 90% налоговых
доходов бюджетов субъектов и муниципалитетов формировались за счёт
отчислений от федеральных налогов.1
Такая зависимость региональных и местных бюджетов от решений
федеральных властей «подрывала стимулы к проведению структурных
реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала
1
Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Питер, 2008, стр.369
18
территорий и повышению собираемости налогов» 1 . . Ограничения в
налоговых полномочиях вынуждали территориальные органы власти
проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов,
тем
самым
искажая
механизмы
рыночной
экономики,
снижая
инвестиционный потенциал и способствуя расцвету коррупции.
Стоит отметить, что распределение средств между звеньями
бюджетной системы Российской Федерации во второй половине 1990х
годов складывалось следующим образом. 45-55% доходов приходилось на
федеральный бюджет. В то время как в консолидированный бюджет
субъектов зачислялись 55-45% всех доходов. Доля местных бюджетов
составляла 20-25%.2
Третий этап связан с реализацией Концепции реформирования
межбюджетных отношений в период с 1999 по 2001 гг. 3 Внедрена более
объективная и прозрачная методика распределения средств из ФФПР,
начат процесс сокращения «необеспеченных мандатов» (общий объём
которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы
4
),
упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной
системы.
Кроме того на данном этапе были внедрены новые формы
финансовой
мониторинга
принципы
помощи
регионам.
региональных
межбюджетных
и
Было
положено
муниципальных
отношений
на
начало
системе
финансов.
Единые
всех
уровнях
были
сформированы.5
Четвёртый этап происходил в рамках реализации Программы
развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. 6 Данная
Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Питер, 2008, Стр. 369.
Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. //
Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - №1(13). – 2011 г. Стр 124
3
Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах". [Электр. доступ]
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19712/ (Дата обращения: 21.04.2014)
4
Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Питер, 2008, Стр. 46
5
Там же, стр. 369
6
Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 (ред. от 06.02.2004) "О Программе развития
бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" [Электр. доступ]
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46662/ (Дата обращения: 21.04.2014)
1
2
19
Программа в значительной мере содержала положения концепции
«федерализма, создающего рынок»1. В результате реализации Программы
создана трёхуровневая система бюджетов. Чётко разграничены расходные
полномочия. Произошло перераспределение налоговых полномочий и
доходных источников. Совершенствование системы межбюджетных
трансфертов и их формализация.
Была сформирована система трансфертов из пяти фондов: Фонда
финансовой поддержки регионов (общее выравнивание бюджетной
обеспеченности), фонда компенсаций (реализация федеральных законов),
Фонда софинансирования социальных расходов
(долевая поддержка
приоритетных расходов региональных бюджетов), фонд реформирования
региональных финансов (поддержка проводимых на региональном уровне
бюджетных реформ).
6 октября 2003 г. был принят 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». В
соответствии с этим законом доходы местных бюджетов состоят из
собственных доходов и субвенций, полученных из фондов компенсаций на
осуществление отдельных государственных полномочий2.
Такое разделение доходов создаёт сложности в процессе управления
этими бюджетами. Также это приводит к искусственному завышению
доходов местных бюджетов, что, скорее всего, было сделано в
политических целях. Проблему отсутствия независимости местных
бюджетов стали искать не на основе увеличения местных налогов, а на
основе причисления к собственным доходам местных бюджетов почти
всех поступлений из вышестоящих бюджетов3.
Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении
изменений
в
Бюджетный
кодекс
РФ
в
части
регулирования
Лавров А.М., Литвак Дж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм,
создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4 С.32-51
2
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ. ст. 55
3
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, Стр. 45
1
20
межбюджетных отношений» в Кодекс был введён термин «межбюджетные
трансферты». До этого в законодательстве применялись термины
«финансовая помощь» или «финансовая поддержка».
На
пятом
эффективности
этапе
реализовывалась
межбюджетных
отношений
Концепция
повышения
и
управления
качества
государственными и муниципальными финансами с 2006 по 2008. 1 В
данной Концепции впервые была чётко поставлена задача «создания
стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и
местные бюджеты».
В
этом
направлении
предполагалось
изменение
бюджетного
процесса в регионах и муниципалитетах в соответствии с их уровнем
бюджетной обеспеченности. Субъекты были поделены на три группы, в
отношение которых предполагается применять различные требования.
Результатами реализации Концепции стали укрепление бюджетного
федерализма, повышение бюджетной дисциплины, прозрачности и
стабильности распределения финансовых ресурсов.
Бюджетное послание Президента от 09.03.2007 г. «О бюджетной
политике
в
2008-2010гг.»
содержит
раздел
посвященный
совершенствованию межбюджетных отношений. Первым пунктом в этом
разделе стоит задача «повышения стимулов для субъектов РФ и
муниципальных образований к снижению уровня дотационности».
По мнению Президента «максимально эффективным стимулом для
развития собственного налогового потенциала является стабильность
закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также
отсутствие
прямой
зависимости
между
фактическими
или
прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объёмами
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – с другой»2;
Распоряжение Правительства РФ от 30.04.2006 №467-р «О Концепции повышения эффективности
межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в
2006-2008 годах»
2
Бюджетное послание Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.»
http://archive.kremlin.ru/appears/2007/03/09/1351_type63373_119311.shtml
1
21
С 2005 по 2008 года субсидии на реформирование системы
управления финансами на региональном и муниципальном уровне
выделялись через Федеральный фонд реформирования региональных и
муниципальных
финансов.
Как
и
его
предшественник
(Фонд
реформирования региональных финансов 2002-2004 гг..) фонд был создан
«в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия
реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических
реформ» 1 в субъектах и муниципалитетах. Получатели средств из этого
фонда отбирались путём конкурсных процедур. Для получения субсидии
территориальным властям необходимо было:
• Представить в Минфин РФ на оценку экспертами по развернутой
системе
критериев
и
баллов
Программу
реформирования
региональных финансов;
• Войти в число участников конкурса;
• Реализовать Программу и предоставить отчет о её исполнении,
который также подлежал тщательной оценке, в Министерство
Межбюджетные трансферты, предоставляемые из данного фонда
имеют
стимулирующий
характер.
Опыт,
полученный
в
ходе
функционирования Федерального фонда реформирования региональных и
муниципальных финансов, должен послужить базой для дальнейшего
улучшения методики распределения такого рода трансфертов.
С 2008 года функционирует Федеральный фонд софинансирования
расходов. Он объединил в себя фонды софинансирования социальных
расходов и регионального развития. Данный шаг позволили «повысить в
рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения
субсидий с учётом бюджетной обеспеченности регионов»2.
1
2
Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Питер, 2008, Стр. 377
Там же, стр. 375
22
Стоит отдельно отметить, что на данном этапе произошло чёткое
осознание сильной дифференциации регионов России. В бюджетное
законодательство были внесены поправки, которые задали различные
условия осуществления бюджетного процесса в субъектах РФ в
зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности. Это создало
дополнительные стимулы в наращивании собственных доходов и переходе
из одной категории дотационности в другую.
Шестой
этап
связан
с
реализацией
Концепции
развития
межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013
года1, которая предусматривает2:
• Создание стимулов повышения качества управления бюджетным
процессом в субъектах и муниципальных образованиях;
• Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам
государственной власти субъектов и местного самоуправления;
• Внедрение порядка осуществления мониторинга и оценки качества
управления региональными финансами;
• Совершенствование
системы
распределения
расходных
обязательств;
• Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований;
Реализация
данной
Концепции
привела
к
внедрению
следующих
элементов в практику бюджетного процесса3:
• Обязательное формирование фондов финансовых резервов;
• Использование
в
управлении
бюджетным
процессом
такого
индикатора, как темп роста доли расходов бюджетов субъектов,
Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. №1123-р «О Концепции межбюджетных
отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013
г.и плане мероприятий по ее реализации».
2
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, Стр. 60
3
Там же, Стр. 60
1
23
формируемых в соответствии с принципами бюджетирования,
ориентированного на результат;
• Формирование рейтинга субъектов, в котором выделяются: субъекты
с высокой, средней и низкой оценками качества управления
бюджетным процессом.
С 2013 года реализуется государственная программа "Создание
условий для эффективного и ответственного управления региональными и
муниципальными
финансами,
повышения
устойчивости
бюджетов
субъектов Российской Федерации" 1
Таким образом, история развития межбюджетных отношений
показывает, что сильная децентрализация в условиях экономической
отсталости регионов и без стабильных источников поступления доходов в
их бюджеты приводит к напряжённым и необъективным отношениям с
федерацией. Развитию стимулов к увеличению доходной базы это также не
способствует. В целом вектор развития межбюджетных отношений
направлен в сторону повышения объективности и прозрачности налоговобюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами
федерации.
Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2013 г. N 376-р «Об утверждении государственной
программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления
региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов
Российской Федерации».
1
24
1.4. Международный опыт
Региональный уровень
Многие эксперты считают, что опыт Германии в построении
эффективного бюджетного федерализма наиболее применим к российской
действительности.1 Немецкая модель учитывает сильную децентрализацию
регионов. В отличие, например, от американской модели, которая
способствует значительному развитию наиболее сильных штатов из-за
серьёзной
конкуренции
предусмотрен
между
минимальный
ними.
уровень
В
«конкурентной»
межбюджетных
модели
трансфертов.
Налоговая система такой модели функционирует по принципу: «один
налог – один бюджет».
Немецкую и Российскую модели бюджетного федерализма отличают
отношения между федеральными и региональными властями. В Германии
такие отношения характеризуются как партнёрские. У регионов Германии
существует фактическая возможность ограничения власти федерального
центра. 2 Доля доходов консолидированного бюджета субъектов ФРГ в
консолидированном бюджете ФРГ составляет 61,5%.3
Рассуждая относительно оптимального уровня этой доли (в России –
38%), стоит отметить следующее. «Мировой практикой доказано, что если
пропорции распределения бюджетных средств между федеральным
бюджетом и бюджетами субъектов составляют 60 и 40% соответственно,
то бюджетная система данной страны считается функционирующей как
бюджет унитарного государства»4.
Кибилдс А.А. Мировой опыт в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации //
Экономические науки. – 2011. – №5. – С.285-287
2
Беляев А.В. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным
устройством // Социально-экономические явления и процессы. – 2008. – №2. – С.5-10
3
Расчёты автора на основе данных Официального сайта государственной статистики Федеративной
Республики Германии Statistisches Bundesamt за 2013 год. [Электрон. доступ]
https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/PublicFinanceTaxes/PublicFinance/ExpenditureRevenueP
ublicBudgets/Tables/Revenue.html (Дата обращения 26.04.14)
4
Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. //
Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - №1(13). – 2011 г. Стр. 126
1
25
Примечательно, что распределение налогов между уровнями
публичной власти, как и основы бюджетного федерализма, подробно
прописаны
в
Основном
законе
Германии.
Это
распределение
представлено в приложении 3. Подоходный налог, налог на заработную
плату распределяются между тремя уровнями бюджетной системы. Налог
на прибыль и налог на добавленную стоимость зачисляются в
региональный и федеральный бюджеты. В бюджеты федерации и земель
делаются отчисления от общинного (местного) налога - промыслового.
Почему отношения между федерацией и землями ФРГ можно
назвать
партнёрскими?
Переговоры
между
федеральными
и
региональными властями играют значительную роль в немецкой модели.
Стороны обсуждают разделение расходных полномочий и доходных
источников. 1
Регионы должны аргументировать необходимость выделения им
денег. Возникает дискуссия о тех проектах, которые представляют
регионы. При этом происходит объективная оценка проделанной работы
региональных властей. Данный подход делает процесс распределения
средств более прозрачным, а, следовательно, увеличивает стимулы
региональных властей к эффективной работе.
Местный уровень
В научной литературе, как правило, выделяют три модели
устройства местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и
смешанная. Характеристикой первой модели является относительная
независимость
органов
местного
самоуправления
перед
органами
государственной власти. В англосаксонской модели наблюдается высокая
Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии – опыт для России // Научно практический журнал. –
2008. – №2. – С. 15-35
1
26
степень децентрализации управления. Данная модель применяется в таких
странах, как США, Великобритания и Австралия.1
Во Франции, странах Латинской Америки и Африке функционирует
континентальная модель местных бюджетов. В данной модели высока
степень централизации, присутствует прямой контроль за органами
местного самоуправления. На одной территориально-административной
единицы
сочетаются
самоуправлением.
2
государственное
управление
с
местным
В смешанной модели местного самоуправления
присутствуют черты как англиканской, так и континентальной моделей.
Остановимся подробно на Федеративной республики Германии, в
которой устройство местного самоуправления соответствует смешанной
модели. По мнению многих экспертов, немецкая модель как, в целом,
федерального устройства, так и организации местного самоуправлению
может служить ориентиром для Росси.3
Сразу отметим, что в Германии между органами власти республики
и местным самоуправлением стоит ещё один, промежуточный уровень
власти. Создаются специальные территориальные подразделения органов
власти федеральных земель. На этом уровне осуществляется контроль над
соблюдением законодательства муниципалитетами.4
Существование
контролирующих
органов
заставляет
муниципалитеты действовать в рамках закона и совершать меньше ошибок.
Власти немецких муниципальных образований имеют право выступать
против государственных актов надзора и обращаться в суд. 5 В российской
Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. – 2012. – №3. – Стр. 23.
2
Там же, Стр. 23.
3
Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии – опыт для России // Научно практический журнал. –
2008. – №2. – Стр. 23
4
Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. – 2012. – №3. – Стр. 26
5
Astrid L. Fiscal Discipline between Levels of Government in Germany // OECD Journal on Budgeting. – 2005.
– Vol. 5. Стр.34
1
27
действительности наблюдается сверхконтроль за местными бюджетами и в
суд муниципалитеты не обращаются. 1
Стоит
отметить,
консолидированных
что
бюджетах
размер
государства
местных
бюджетов
в
сильно
варьируется
по
странам: от 1% в Мальте, до 60% в Норвегии.
Среднее соотношение
размеров местных бюджетов с консолидированными бюджетами в
государствах Европы составляет 25-30%. 2 В России же этот показатель
находится на уровне 13,6%.3
Таким образом, международный опыт показывает, что, во-первых,
соотношение доходов федерации и консолидированного бюджета регионов
в России ближе к унитарным государствам. Однако стоит отметить, что
Россия – уникальная федерация со «сложносоставными» субъектами и она
находится
в начале пути
становления
эффективного
бюджетного
федерализма.
Во-вторых, наблюдается отношение к межбюджетным трансфертам
как к «дешёвым деньгам» и признание того, что дотации, как финансовый
инструмент, чужд сущности рыночной экономики 4 . Например, в ФРГ
создана система, при которой регионы с наиболее высокими темпами роста
налоговых доходов получают дополнительные трансферты.
Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. – 2012. – №3. – Стр. 26
2
Молчанова М.Ю. Теория и практика бюджетного регулирования муниципалитетов России и
европейские тенденции // Успехи современного естествознания. – 2007. - №9. – Стр. 72
3
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
4
Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии – опыт для России. Стр.22
1
28
Глава 2. Опыт формирования доходной базы региональных и местных
бюджетов
2.1. Общая ситуация в стране
В Главе 1 были описаны условия, в которых региональные и местные
власти функционируют, из чего складывается доходная часть их бюджетов.
Кроме того было обозначено как измерить заинтересованность властей в
увеличении доходной базы регионального и местного бюджетов. В данной
Главе
рассмотрим
текущий
уровень
бюджетной
децентрализации,
реализацию концепции бюджетного федерализма в российской практике.
Проанализируем
структуру
доходов
бюджетов
субъектов
и
муниципалитетов Российской Федерации.
В 2013 году доходы федерального бюджета составили 13 020 млрд.
рублей. 8 165 млрд. рублей поступило в консолидированный бюджет
субъектов. Уровень бюджетной децентрализации характеризуется тем, что
38% доходов зачисляются в консолидированный региональный бюджет, а
62% приходится на федеральный бюджет. Как отмечалось выше, по
сравнению с Германией в нашей стране низкий уровень бюджетной
децентрализации. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете
России также очень мала. Всего 13,6% доходов принадлежит бюджетам
муниципальных образований.1
В приложении 4 представлена детализированная структура доходов
консолидированного бюджета России. Стоит отметить, что 2% от налога
на прибыль, зачисляемые в федеральный бюджет, составили 352,21 млрд.
рублей или 17% от всех сборов по этому налогу в 2013 году. То есть 83%
от налога на прибыль организаций были зачислены в региональные
бюджеты.
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
1
29
Средний уровень бюджетной обеспеченности субъектов федерации в
2014 году составил 0,684. Насчитывается 10 «регионов-доноров», то есть
тех, кто не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
К ним относятся: Московская область, г. Москва, Ленинградская область, г.
Санкт-Петербург, республика Татарстан, Самарская область, Тюменская
область, Ханты-Мансийский а.о., Ямало-Ненецкий а.о., Сахалинская
область.1
По состоянию на 1 января 2014 года долг субъектов Российской
Федерации составил 1 738 384,22 млн. рублей. Это цифра больше чем
совокупный доход субъектов в 2013 году - 7 231 млрд. рублей (по
состоянию на 01.12.13). По сравнению с предыдущим годом долг регионов
увеличился на 448 988,65 млн. рублей. А за 5 лет долг вырос более чем в 3
раза. 2 Уровень муниципального долга также вырос с 105,2 миллиардов.
рублей в 2008 году до 245,3 миллиардов рублей в 2012 году3.
На диаграмме 1 представлен состав доходов региональных бюджетов
и их структура налоговых доходов. Большую часть (75%) доходов
субъектов
России
составляют
налоговые
платежи.
Безвозмездные
поступления и неналоговые доходы составляют соответственно 18% и 7%.
Диаграмма 1. Доходы региональных бюджетов
Источник: расчёты автора на основе информационно-аналитического портала Минфина России.
(Исполнение бюджетов субъектов) [Электрон. ресурс] Ссылка: http://info.minfin.ru/subj_analitics.php
(Дата обращения 21.04.2014). Расчёты в Приложении 4.
Результаты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2014
г. http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/09/FFPR_2014_-_2016.pdf
2
Официальный веб-сайт Министерства финансов (информационно-аналитический раздел)
http://info.minfin.ru/debt_subj.php
3
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
1
30
Из структуры налоговых доходов региональных бюджетов видно,
что значительную часть (82%) составляют отчисления от федеральных
налогов (НДФЛ, Налог на прибыль организаций, акцизы и НДПИ). В то
время как региональные налоги составляют всего 18%. Таким образом,
региональные бюджеты зависят от того, какие нормативы отчислений от
федеральных налогов будут установлены.
Диаграмма
2
демонстрирует
состав
доходов
и
структуру
межбюджетных трансфертов местных бюджетов в 2012 году. Заметна
сильная зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов.
62% доходов состоят из безвозмездных перечислений.
Диаграмма 2. Характеристика местных бюджетов (2012 г.)
Источник: расчёты автора на основе Мониторинга местных бюджетов Министерства Финансов
за 2009 и 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
Кроме того, доля собственных доходов местных бюджетов поселений 14%, муниципальных районов – 35,4%, городских округов – 50,6%. Доля
местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований – всего
15%. Основной бюджетообразующий налог –, федеральный,– НДФЛ. Его
доля в налоговых доходах – 70,2%.1
Стоит отметить, что фактический уровень налогового бремени в
России
составил
38-40%
ВВП.
Такой
уровень
приблизительно
соответствует среднеевропейскому, но существенно превышает его
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
1
31
значение в экономике Японии (28%), Соединенных штатов Америки
(24%).1
Стоит также отметить, что в России значительна неравномерность
социально-экономического развития как между регионами, так и между
муниципальными образований. Так, например, налоговые и неналоговые
доходы Москвы более чем в 500 раз превышают такие доходы республики
Ингушетии
(Приложение
6).
В
бюджетах
городских
округов
аккумулируется 61% налоговых доходов. В бюджетах муниципальных
районов – 28,1% и в бюджетах поселений – 10,9%.2
В параграфе 1.1.3. были выделены две группу факторов увеличения
доходной базы. Теперь можно сказать, что вторая группа факторов играет
гораздо более значительную роль. Отсюда можно сделать вывод, что
доходная база региональных и местных бюджетов крайне чувствительна к
решениям соответственно федеральных и региональных властей.
Таким образом, региональные бюджеты зависят от того, какие
нормативы отчислений от федеральных налогов им будут назначены. В то
время как 62% доходов местных бюджетов составляют безвозмездные
поступления. Местные бюджеты также сильно зависят от нормативов
отчислений от региональных и федеральных налогов, которые для них
будут установлены. Поэтому, в целом, региональные и местные бюджеты
сильно зависят от решений вышестоящих властей.
Барулин С.В., Барулина Е.В. Парадоксы российской системы налогообложения // Международный
бухгалтерский учет. 2012. N 22 Стр.74
2
Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (Дата обращения 21.02.2014)
1
32
2.2. Анализ опыта Калужской области
В какой степени сильная финансовая централизация влияет на
наличие стимулов у властей к увеличению доходной базы бюджета?
Ответить на данный вопрос поможет анализ опыта Калужской области.
Самая низкая доля консолидированного бюджета субъектов в
консолидированном бюджете РФ приходилась на 2005 год и составляла
всего 37% (Приложение 6). В какой-то степени, это свидетельствует о
периоде, когда региональный бюджет был максимально зависим от
федеральных властей (если брать в расчёт только 2000-ые).
Диаграмма 3 демонстрирует динамику инвестиций в Калужскую
область. С 2005 года инвестиции в основной капитал и иностранные
инвестиции росли вплоть до 2008 года. С чем это связано?
Диаграмма 3. Динамика инвестиций в Калужскую область
Источник: Официальный веб-сайт Министерства финансов РФ (раздел паспорт регионов) [Электрон.
доступ] http://info.minfin.ru/passportr.php (Дата обращения: 04.04.2014)
С 2005 года власти области ввели инструмент долгосрочного
планирования,
активно стали развивать работу по привлечению
инвесторов. С этого года региональные власти начали выкупать земли для
обустройства на них технопарков. За 4 года под госгарантии области у
Внешэкономбанка было взяты кредиты в размере 4,95 млрд. руб. 1 ВЭБ
выкупил 25% акций ОАО «Корпорация развития Калужской области». В
дальнейшем власти региона активно участвовали и побеждали в конкурсах
Официальный
веб-сайт
Внешэконобанка.
[Электрон.
ресурс]
http://veb.ru/common/upload/files/veb/actions/20091108/p_artamonov.pdf (Дата обращения: 04.04.2014)
1
33
на получение стимулирующих трансфертов, проводимыми Министерством
финансов РФ.
В регионе были созданы организации, специально нацеленные на
работу над его развитием. Сейчас система институтов развития состоит из
4 организаций:
1. Агентство регионального развития Калужской области – привлечение и
общее сопровождение инвестиционных проектов.
2. ОАО «Корпорация развития Калужской области» – предоставление
технической и инфраструктурной поддержки.
3. ООО «Индустриальная логистика» – предоставление транспортных и
логистических услуг, консультации по смежным вопросам.
4. ОАО «Агентство инновационного развития – центр кластерного
развития Калужской области» – поддержка малых и средних предприятий,
управление деятельностью технопарков.
Их основная задача состоит в том, чтобы сформировать для каждого
инвестиционного проекта в регионе
единую проектную команду,
максимально эффективно работающую над специфическими задачами при
реализации каждого проекта с целью максимизировать выгоду инвестора и
региона. После того как инвестор принял решение вложить средства в
проект в Калужской области, формируется единая команда и проект
становится общим делом бизнеса и региона
Об итогах их работы ярко говорят следующие цифры. На территории
Калужской области разместили свои производства более 70 иностранных
компаний (в том числе Volkswagen, Пежо, Volvo, Самсунг, Л’Ореаль,
Нестле). В этой связи, за последние 5 лет промышленное производство в
регионе выросло более чем в 2 раза. В 2011 году Калужская область
сумела превратиться из дотационного в самодостаточный регион. 1
Совместное исследование КПМГ и РСПП: Точка зрения инвесторов. Оценка инвестиционного климата
российских регионов глазами иностранных инвесторов, - 2013 года. [Электрон. доступ]
http://www.kpmg.com/ru/ru/issuesandinsights/articlespublications/pages/taking-the-investor-perspective.aspx
(Дата обращения 26.04.2014)
1
34
Было реализовано множество других конкретных мероприятий. В
2013 году стратегия развития области до 2030 года заняла первое место в
рейтинге РА ЭКСПЕРТ. Инвестиционный портал области занял 3 место
среди других 1 . Но главное, что было сделано – это поворот лицом к
инвестору, чёткое решение привлекать инвестиции в регион. Калужская
область доказала, что, даже не обладая полной финансовой свободой,
нужно поменять отношение и начать движение, и результаты не заставят
себя ждать.
Диаграмма 4. ВРП Калужской области
Источник: Данный Фдеральной службы государсвтенной статистики [Электрон. доступ] Ссылка:
http://investinregions.ru/asi/index.php/ru/regiony/29000000 (Дата обращения: 21.04.2013)
Рейтинг качества инвестиционных порталов субъектов РФ на март 2013 года RA EXERT. [Электрон.
доступ] Ссылка: http://www.raexpert.ru/researches/regions/invest_portal/ (Дата обращения 04.04.2014)
1
35
2.3. Сравнительный анализ Краснодара и Владикавказа
В данной главе рассматривается практический опыт двух городов –
Краснодара и Владикавказа. Согласно рейтингу РБК 2013 года «Лучшие
города России по привлекательности для бизнеса», Краснодар находится
на первом месте. В то время как, Владикавказ занимает 63 место. 1 Оба
города географически располагаются недалеко друг от друга, а также
имеют
приблизительно
одинаковый
небольшой
уровень
полезных
ископаемых на своей территории. Поэтому представляется важным
сравнить действия властей «успешного» Краснодара и «не очень
успешного» Владикавказа.
Характеристики бюджета
На диаграмме 5 представлена структура доходов бюджетов
Краснодара и Владикавказа.
Диаграмма 5. Характеристики бюджета Краснодара и Владикавказа в 2013г.
Источник: расчёты автора на основании данных о бюджете на интернет-порталах администрации
городов: http://krd.ru/ и http://www.vladikavkaz-osetia.ru/
Заметим, что показатели в процентном соотношении источников
доходов бюджетов двух городов довольно схожие. Земельный налог
составляет 4% доходов бюджета во Владикавказе и 7% - в Краснодаре.
Так как такой местный налог, как земельный, приносит бюджету
относительно не много денег, то власти и Краснодара и Владикавказа
Лучшие города России по привлекательности для бизнеса // РБК-рейтинг. – 2011[Электр. доступ]
http://rating.rbc.ru/articles/2011/10/31/33462615_tbl.shtml?2011/10/31/33462234
(Дата
обращения:
07.03.2014)
1
36
практически не снижают его для предпринимателей. 19% доходов
бюджетов и Краснодара и Владикавказа составляют налог на имущество
физических лиц.
Рассмотрим некоторые статьи расходов, предусмотренные местными
бюджетами Краснодара и Владикавказа (Таблица 1).
Оба города
направляют 8% расходов бюджета на национальную экономику. На
инвестиционные программы власти Владикавказа тратят даже на 0,5%
больше чем Краснодар.
Однако стоит здесь сразу отметить, какого характера носят эти
инвестиционные программы. У Краснодара они направлены на развитие
конкретных отраслей экономики, особенно строительства. В то время как
во Владикавказе можно выделить лишь программу развития малого и
среднего
предпринимательства.
Все
остальные
инвестиционные
программы Владикавказа носят социальный характер: «чистая вода»,
капитальный ремонт многоквартирных домов и так далее.
Таблица 1. Некоторые расходы из бюджета Краснодара и Владикавказа в 2013 г.
Краснодар
Владикавказ
Национальная экономика
8%
8%
Инвестиционные программы
0,3%
0,8%
Субсидии юридическим лицам
2,6%
1,3%
Источник: расчёты автора на основании данных о бюджете на интернет-порталах администрации
городов: http://krd.ru/ и http://www.vladikavkaz-osetia.ru/
Из таблицы 1 также можно заметить, что из бюджета Краснодара
юридические лица субсидируются в большей мере, чем из бюджета
Владикавказа. Более того, если рассмотреть структуру этих субсидий
(Диаграмма 6), то увидим, что 85% субсидий Краснодара – носит
инвестиционный характер. В то время как по Владикавказу этот показатель
составляет 54%.
37
Диаграмма 6. Структура субсидий юридическим лицам
Источник: расчёты автора на основании данных о бюджете 2013 года на интернет-порталах
администрации городов: http://krd.ru/ и http://www.vladikavkaz-osetia.ru/
Стратегическое планирование
Рассмотрим использование властями этих городов инструмента
стратегического
проанализируем
долгосрочного
стратегии
планирования.
развития
Краснодара
Иными
и
словами
Владикавказа.
Стратегия социально-экономического развития города Краснодара заняла
первое место в 2010 году на конкурсе «Регионы России: от кризиса к
развитию», проводимом Госдумой, Минрегионом, Минэкономразвития.1
Заметим, что стратегию Краснодара можно сравнить с руководством
для желающих инвестировать в этот город. В ней представлены
результаты анализа конкретных отраслей, перечень инвестиционных
проектов, видение властей развития города до 2030 года. Добавим, что
Стратегия Краснодара содержит около 300 страниц текста и имеет
следующие разделы: ресурсная база, конкурентные преимущества,
отраслевой анализ, инвестиционная активность и инфраструктура. 2
В тоже время, стратегия долгосрочного социально-экономического
развития Владикавказа рассчитана всего лишь на 5 лет (до 2017 года). В
Протокол № 3 заседания конкурсной комиссии Конкурса региональных стратегий и программ
социально-экономического развития среди субъектов Российской Федерации «Регионы России: от
кризиса к развитию» [Электр. доступ] http://2010.forumstrategov.ru/rus/98.html (Дата обращения:
21.04.2014)
2
Решение Городской Думы Краснодара от 24.02.2011 N 8 п.8 «Об утверждении стратегии
инвестиционного развития муниципального образования город Краснодар до 2030 года»
1
38
ней основное внимание сосредоточено на реализации пяти проектов.
Стратегия так и называется: «Концепция 5х5».1
Что это за проекты? Их названия говорят сами за себя: «Владикавказ
- комфортный город», «Владикавказ – культурная столица Юга России»,
«Владикавказ – центр массового спорта», «Владикавказ – город-парк»,
«Владикавказ – самый освещённый город». Как и в ситуации с
инвестиционными проектами, проекты обозначенные в Стратегии носят,
скорее, социальный характер и не ориентированы на привлечение
инвестора.
Ориентация на привлечение инвестора
Таким образом, встаёт главный вопрос: чем отличаются действия
властей Краснодара от действий властей Владикавказа? Сравнительный
анализ показывает, что властям Владикавказа, в первую очередь нужно
стать ориентированным на привлечение инвесторов, не выдавать
социальные проекты за инвестиционные.
Кроме рассмотренной выше структуры расходов и долгосрочной
стратегии сделанный вывод также подтверждается тем, что у Владикавказа
отсутствует отдельный инвестиционный портал. У Краснодара есть и
инвестиционный портал, и портал поддержки малого и среднего
предпринимательства, которого у Владикавказа также нет.
Кроме того, Краснодар стремится создать особый имидж города, как
«площадки для эксклюзивных событий». Например, в городе проходит
форум,
посвященный
развитию
коммерческой
недвижимости
и
информации
на
инвестиционных проектов в этой сфере.2
Стоит
также
отметить
неудобство
поиска
официальном сайте Владикавказа. Для того, чтобы найти бюджет города
Городская стратегия Владикавказа – «Концепция развития 5Х5» // Доклад главы АМС г.Владикавказ
Сергея Дзантиева. – 08.10.2012. [Электр. доступ] http://vladikavkazosetia.ru/news/index.php?news=15600&sphrase_id=28799 (Дата обращения: 07.03.2014)
2
Визгалов Д.В. Маркетинг города: Практическое пособие. – М.: Фонд «Институт экономики города»,
2008. Стр.21
1
39
нужно просмотреть каждую сессию в разделе нормативно-правовые акты.
В отличие от Владикавказа, у Краснодара с главной страницы бюджет
скачивается на компьютер за три клика (Документы/Проект Бюджета).
Итак, на основе сравнительного анализа двух городов, можно дать
следующие рекомендации властям Владикавказа. Во-первых, стать
ориентированным на привлечение инвесторов. Во-вторых, учитывая
наличие некоторых объективных рисков (в частности, обострённые
этнические противоречия), разработать меры страхования и гарантий
инвестиций. Третий пункт включает разработку более качественной
стратегии долгосрочного развития, субсидирование юридических лиц в
инвестиционных целях, информационная поддержка инвесторов.
40
Глава 3. Пути совершенствования стимулов к увеличению доходной
базы региональных и местных бюджетов
3.1. Выявленные проблемы-факторы
Можно выделить 4 основных фактора, влияющих на стимулы
региональных и местных властей увеличивать доходную базу бюджета.
Первым фактором является финансовая независимость. Она включает в
себя влияние решений, принимаемых федеральными властями (на
региональном уровне) и властями субъектов (на местном уровне), на
бюджет. К нему также относятся доля консолидированного бюджета
регионов и муниципальных образований в консолидированном бюджете
РФ, а также вопросы бюджетной обеспеченности.
Вторым фактором повышения стимулов региональных и местных
властей увеличивать доходную базу бюджета является прозрачность и
предсказуемость распределения межбюджетных трансфертов, как из
федерального бюджета, так и из бюджета субъектов федерации. Выявлены
такие
основные
проблемы,
как
частая
корректировка
порядка
предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
большое количество субсидий, не все методики распределения которых
формализованы.
Высокая
соответственно,
вышестоящих
доля
межбюджетных
сильная
властей
трансфертов
финансовая
приводит
к
зависимость
возникновению
в
бюджете
от
и,
решений
иждивенческих
настроений. То есть ситуации, когда, например, власти субъекта тратят
время на «обивание порогов» кабинетов различных ведомств вместо
решения вопросов привлечения инвестора и развития экономики региона.
Третий фактор касается налоговой системы. Какой налог следует
передать на региональный или местный уровень, чтобы увеличить
стимулы властей к развитию экономики? Речь идёт не об укреплении
доходной базы территориальных бюджетов, а именно об эффективности
41
налоговой системы с точки зрения стимулирования властей к увеличению
доходной
базы.
Возможно
ли
вообще
такое
перераспределение
нормативов? Ответ на этот вопрос попробуем найти далее.
Ещё
одним
вопросом
остаётся
снижение
уровня
недоимок,
повышение налоговой культуры населения, а также снижение доли
теневой экономикой. Однако у властей на региональном и местном уровне
нет значительных рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим возникает
четвёртый фактор – наличие у властей инструментов борьбы с теневой
экономикой и повышения эффективности администрирования налогов.
Далее рассмотрим возможные пути совершенствования каждого из
вышеперечисленных факторов.
42
3.2. Возможные направления развития
Уровень финансовой независимости властей субъектов РФ и
муниципальных образований
Каков необходимый уровень бюджетной централизации для России?
Нужно ли передать больше полномочий регионам или муниципалитетам?
Готовы ли власти регионального и муниципального уровней взять на себя
эти полномочия? На эти и другие вопросы данный раздел пытается найти
ответы.
На данный момент можно сказать, что Россия функционирует
согласно патерналистической модели государства. То есть оно берёт на
себя роль некоего выравнивающего, стабилизирующего агента. Это
проявляется в высокой доле межбюджетных трансфертов в региональных
и муниципальных бюджетах, в высоком уровне бюджетной централизации.
Увеличение финансовой независимости субъектов и муниципальных
образований приведёт к снижению этой роли государства, удалению от
патерналистической модели. Готово ли общество сегодня к этому?
Соответствует ли это политическим и экономическим задачам страны?
Произносится множество аргументов в пользу сильной бюджетной
децентрализации. Казалось бы, чем выше финансовая самостоятельность
территории, тем выше на ней социальный уровень. Поляк Г.Б. даже
выводит закономерность, что «чем выше уровень концентрации средств в
центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального
развития государства»1 Отсюда следует, что оставив федеральным властям
деньги на обеспечение общенациональных задач, нужно наделить регионы
и муниципалитеты максимальной финансовой независимостью. То есть
перейти на американскую («конкурентную») модель федерализма.
Однако, в условиях крайне высокого уровня неравномерности
социально-экономического
1
развития
регионов
России
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, стр.56
наделение
43
финансовой свободой властей территорий приведёт к ещё большей
дифференциации регионов. Социальный уровень жизни населения будет
сильно различаться в зависимости от развитости субъекта. Возникнет
прямое противоречие Конституции РФ, в которой Россия провозглашается
социальным государством 1 , а значит, оно обязано обеспечивать на всей
территории страны одинаковый, высокий социальный уровень.
С другой стороны большая финансовая независимость регионов
влечет большую политическую ответственность региональных властей.
Но существует ли сейчас политический запрос на эту ответственность?
Готово ли население во всех субъектах к реальной выборности
губернаторов? Скорее всего, можно говорить о некой аморфности
населения, о том, что оно не формулирует такой запрос.
Кроме того высокая политическая ответственность региональных
властей перед населением приведёт к риску усиления сепаратистских
настроений. Например, в крайнем случае, некоторые самодостаточные
регионы захотят провести референдум об отделении от России.
Стоит также напомнить о проанализированном опыте Калужской
области, который показывает, как регион может успешно развиваться в
условиях сильной финансовой зависимости. А сравнение действий властей
Краснодара и Владикавказа демонстрирует, что дело вовсе не в
финансовом недостатке, а в неправильном направлении их использования.
Таким образом, серьёзное повышение финансовой независимости
региональным
политические
властям
влечёт
за
собой
высокие
социальные
и
риски. В условиях патерналистической модели и
провозглашая, что Россия является социальным государством, возможно
только небольшое увеличение финансовой самостоятельности субъектов,
например на уровень долга.
С муниципальными образованиями ситуация обстоит иначе. С
социальной
1
точки
зрения
от
деятельности
органов
местного
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) ст. 7
44
самоуправления зависит качество предоставления социальных услуг и, в
целом, жизнь конкретного человека. С политической точки зрения,
отделение муниципалитета из состава России не возможно. Исходя из
этого, стоит говорить о наделении муниципалитетов большей финансовой
независимостью. Тем более, как показано в параграфе 2.1., местный
бюджет существенно зависит от решений на федеральном и региональном
уровне. Нынешняя доля доходов муниципалитетов в консолидированном
бюджете страны составляет всего лишь 13,6%. И первый шаг должен быть
в сторону доведения этой цифры до среднеевропейского уровня – 25%.
Развитие системы распределения межбюджетных трансфертов
Непредсказуемая
и
необъективная
система
распределения
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета однозначно
уменьшает стимулы властей к повышению своей доходной базы. За
последние годы проделана большая работа по совершенствованию
механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета. Но такая работа должна быть продолжена как на федеральном
уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Основной тенденцией в этом направлении является сокращение
количества субсидий. Министерство финансов предлагает уровнять их с
количеством госпрограмм. В ходе реализации так называемого принципа
«одна программа – одна субсидия», количество субсидий будет сокращено
с 90 до 42 на федеральном уровне. Распределение субсидий должно быть
утверждено приложениями к федеральному закону о федеральном
бюджете.
Необходимо продолжить развитие такого типа межбюджетных
трансфертов как «стимулирующие трансферты». Впервые применение
такого рода трансфертов было осуществлено через Фонд реформирования
региональных финансов (2002-2004 гг..). Стимулирующий характер также
носили трансферты, распределяемые из Фонда развития налогового
45
потенциала. Эффективность этого инструмента частично доказывает
рассмотренный выше опыт Калужской области.
В целом, принцип работы этих трансфертов следующий. Регионы
участвуют в конкурсе на получение дополнительных трансфертов.
Сотрудники Минфина и другие эксперты по определенной методике
определяют
регионы
экономическими
с
проектами.
наиболее
И
перспективными
принимается
решение
социальнооб
объёме
выделяемых средств. Важно развивать методику распределения такого
трансферта и на региональном уровне.
Таким
образом,
межбюджетные
трансферты
–
действенный
инструмент стимулирования региональных и местных властей к развитию
доходной базы. В целом, направление движения в этой области включает
создание более прозрачных и предсказуемых методик распределения
межбюджетных
трансфертов,
а
также
использование
трансфертов,
носящих стимулирующий характер.
Совершенствование налоговой системы
Налоговая система является ещё одним из основных инструментов
стимулирующих региональных и местных властей развивать доходную
базу бюджета. По мнению некоторых экспертов (в том числе Министра
финансов Силуанова А.Г. 1 ) сложившаяся налоговая система эффективно
справляется с этой функцией (из-за высокой доли налоговых доходов в
региональных бюджетах). Однако нашей исследовательской задачей
является рассмотрение возможности увеличения её эффективности.
Выше
была
обозначена
острая
необходимость
увеличения
финансовой самостоятельности региональных (в небольшой степени) и
местных (в значительной степени) властей. Используя фискальные
инструменты это возможно сделать путём перераспределения нормативов
Попов А.М. Подарки и стимулы. // Expert Online. – 29 марта 2013 г. [Электрон. доступ] Ссылка:
http://expert.ru/2013/03/29/podarki-i-stimulyi/ (Дата обращения 26.04.2014)
1
46
уже существующих налогов, с помощью увеличения налоговой нагрузки
или действиями, направленными на повышение собираемости налогов.1
Рассмотрим
возможность
перераспределения
нормативов
по
различным налогам. Сильная дифференциация регионов по доходам не
позволит
как-то
существенно
перераспределить
нормативы
от
федеральных налогов. Так как у налога на прибыль, НДПИ и акцизов с
подакцизных
товаров
низкая
равномерность
распределения
налогооблагаемой базы по стране. Налог на добавленную стоимость имеет
среднюю равномерность распределения2. Однако его возможно передать в
нижестоящие бюджеты только при возврате к налогу с продаж, который
также неравномерно распределён, отмены фонда финансовой поддержки
регионов. Такой переход потребует серьёзных и неоправданных усилий.
Поэтому, в первую очередь, предлагаем решить вопрос так
называемых «налоговых расходов бюджета», когда федеральная власть
устанавливает льготы по налогам, которые должны быть зачислены в
региональные или местные бюджеты. Так, в январе-сентябре 2013 года
региональные
бюджеты
недополучили
663,3
млрд.
рублей
из-за
установленных льгот на налог на прибыль организаций3.
Кроме того, существует проблема, когда большое количество
граждан работают на одной территории, а живут в другой территориальноадминистративной единице. Получается, что налоги на доходы физических
лиц и на прибыль предприятий, которую генерируют эти люди,
зачисляются в бюджет территории по месту работы. Но спрос на
социальные услуги эти граждане предъявляют на территории по месту
проживания. Например, более 1 млн. трудоспособных граждан из
ближнего Подмосковья работают в Москве. Для решения этой проблемы
Алёшин В.А., Овчинников В.Н., Челышева Э.А. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы
развития на современном этапе // Вопросы регулирования экономики. - №1. – 2013 г. ,стр. 121 [Электрон.
доступ] Ссылка: http://elibrary.ru/download/19263894.pdf (Дата обращения: 21.04.2014)
2
Лекция А.М. Лаврова Курс «Управление общественными финансами» январь-июнь 2013 г.
3
Шохина Е.С. Регионы в долговой яме. // Expert Online. – 7 апреля 2014 г. [Электрон. доступ] Ссылка:
http://expert.ru/2014/04/7/regionyi-v-dolgovoj-yame/?n=171 (Дата обращения 26.04.2014)
1
47
целесообразно
введение
«горизонтальных»
трансфертов
либо
упорядочение налоговых потоков1.
Ещё одним направлением изменения налоговой системы, которое
обсуждают
различные
эксперты,
заключается
прогрессивную шкалу налогообложения.
в
переходе
на
Но существует множество
аргументов за сохранение существующей плоской шкалы. К ним относятся
и низкая налоговая культура населения, и неэффективная работа
налоговых органов и другие.
Одним из широко обсуждаемых является вопрос введения налога на
недвижимое имущество для физических лиц, включая повышенное
налогообложение имущества с высокой кадастровой стоимостью. Данный
налог к 2018 году планируется ввести взамен действующих земельного
налога и налога на имущество физических лиц на территории всей
Российской Федерации. В дальнейшем планируется переход на налог на
недвижимое имущество и для организаций.2
В качестве налоговой базы для исчисления налога на недвижимое
имущество
решено
налогообложения,
применять
определенную
кадастровую
на
1
января
стоимость
года,
объекта
являющегося
налоговым периодом. Ставки по этому налогу будут определять
представительные органы муниципальных образований, и они не должны
превышать предельных ставок, установленных законодательством. Если
кадастровая стоимость недвижимого имущества более 300 млн. рублей, то
устанавливаются повышенные ставки.3
На данный момент сложно дать оценку финансовых последствий от
введения этого налога. По подсчётам экспертов из Федеральной налоговой
службы налогооблагаемая база увеличиться вдвое. Средний размер налога
составит 1466 рублей с квартиры (в 2011 – 686 руб.). Новый налог
Селезнёв А.З. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие. – М.: Магистр: ИНФРА-М,
2011. Стр.169
2
Введение налога на недвижимость физлиц требует политического решения - замглавы Минфина РФ //
Новостной раздел сайта Минфина. – 30.12.2013 [Электр. доступ]
http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id_4=20887 (Дата обращения: 07.03.2014)
3
Там же.
1
48
позволит увеличить поступления в бюджеты муниципальных образований
по местным налогам в 5,63 раза.1
Таким образом, необходимо чётко разграничить доходные источники
исходя из того, может ли субъект управления воздействовать на величину
этих источников, время их поступления в бюджет, направления их
использования2. Требует решения вопросы налоговых льгот, упорядочения
налоговых потоков. Планируется существенное пополнение местных
бюджетов за счёт введения налога на недвижимое имущество.
Снижение недоимок и доли теневой экономики
Отдельным пунктом выделим вопросы, связанные с собираемостью
налогов, сокращением объёма недоимок в бюджет, борьба с теневой
экономикой. Конечно, данные вопросы тесно связаны с изменениями в
налоговой системе. Но разрешение этих вопросов требует более детальной
концентрированности на действиях региональных и местных властей.
Существует
необходимость
наделения
органов
местного
самоуправления большими возможностями, взаимодействуя с налоговыми
органами, осуществлять администрирование местных налогов. Например,
местные власти должны иметь действующие инструменты для выявления
незарегистрированного имущества и недостроев.
Возможно,
различных
следует
уровней
принимаемых
для
законодательно
власти
погашения
по
закрепить
осуществлению
недоимки
и
взаимодействие
комплекса
задолженности.
мер,
Сюда
включается и отправка должникам требований об уплате налогов,
взыскание задолженности за счёт денежных средств, находящихся на
счетах в банках
и за счёт имущества должников. В отношении
юридических лиц чаще всего действенным инструментом является
Недвижимость получила оценку // Ведомости. - №10 (3272). – 25 января 2013 г. [Электрон. доступ]
Ссылка: http://www.vedomosti.ru/newspaper/2013/01/25 (Дата обращения 26.04.2014 г.)
2
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, стр.46
1
49
создание комиссий по урегулированию задолженности с участием местных
органов власти и правоохранительных органов.
Для
снижения
доли
теневой
экономики,
предлагается
совершенствование порядка получения предпринимателем лицензии и
сокращением
связанных
с
этим
затрат.
Развитие
институтов
взаимодействия бизнеса и власти (на региональном и местном уровне).
Конечно же, системная борьба с теневой экономикой требует реформ и
налогового, и трудового, и залогового законодательств. Однако, детальное
рассмотрение таких реформ не является задачей данного исследования.
Таким образом, региональные и местные власти должны иметь
инструменты,
взаимодействуя
с
налоговыми
органами,
проводить
мероприятия, направленные на снижение недоимок бюджета, повышения
уровня администрирования налогов. Здесь же стоит вопрос вывода бизнеса
из теневого сектора. Но, в рамках данного исследования ограничимся
обозначением этого аспекта.
50
Заключение
Сравнение с другими странами показывает, что соотношение
доходов федерации и консолидированного бюджета регионов в России
ближе к унитарным государствам. Однако стоит отметить, что Россия –
уникальная федерация со «сложносоставными» субъектами и она
находится
в начале пути
становления
эффективного
бюджетного
федерализма.
На этом пути уже проделана большая работа. В целом вектор
развития межбюджетных отношений направлен в сторону повышения
объективности и прозрачности налогово-бюджетных взаимоотношений
между федеральным центром и субъектами федерации.
Однако, задача «создания стимулов для увеличения поступлений
доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты» впервые была
чётко
поставлена
лишь
в
Концепции
повышения
эффективности
межбюджетных отношений и качества управления государственными и
муниципальными финансами с 2006 по 2008. И требуются дальнейшие
шаги в решении этого вопроса.
В ходе проведения исследования было выделено 4 фактора,
влияющих на стимулы региональных и местных властей увеличивать
доходную базу бюджета. Первым фактором является финансовая свобода.
Она включает в себя зависимость бюджета от решений, которые
принимают федеральные власти (на региональном уровне) и власти
субъектов
(на
местном
уровне).
К
нему
также
относятся
доля
консолидированного бюджета регионов и муниципальных образований в
консолидированном
бюджете
РФ,
а
также
вопрос
бюджетной
обеспеченности.
Бюджеты субъектов РФ зависят от того, какие нормативы
отчислений от федеральных налогов им будут назначены. В то время как
62% доходов местных бюджетов составляют безвозмездные поступления.
51
Местные бюджеты также сильно зависят от нормативов отчислений от
региональных и федеральных налогов, которые для них будут установлены.
Поэтому, в целом, региональные и местные бюджеты сильно зависят от
решений вышестоящих властей.
Из-за
колоссальной
налоговой
базы,
региональным
политические
дифференциации
серьёзное
властям
повышение
влечёт
за
регионов
в
финансовой
собой
высокие
развитости
независимости
социальные
и
риски. В условиях патерналистической модели и,
провозглашая, что Россия - социальное государство, возможно только
небольшое увеличение финансовой самостоятельности субъектов.
С муниципальными образованиями ситуация обстоит иначе. С
социальной
точки
зрения
от
деятельности
органов
местного
самоуправления зависит качество предоставления социальных услуг и, в
целом, жизнь конкретного человека. С политической точки зрения,
отделение муниципалитета из состава России не возможно.
Исходя из этого, стоит говорить о наделении муниципалитетов
большей
финансовой
независимостью.
Нынешняя
доля
доходов
муниципалитетов в консолидированном бюджете страны составляет всего
лишь 13,6%. И первый шаг должен быть в сторону доведения этой цифры
до среднеевропейского уровня – 25%.
Проанализированный опыт Калужской области показывает, что
регион может успешно развиваться и в условиях сильной финансовой
зависимости. А сравнение действий властей Краснодара и Владикавказа
демонстрирует, что дело вовсе не в недостатке финансов, а в неправильном
направлении их использования.
Вторым фактором повышения стимулов региональных и местных
властей увеличивать доходную базу бюджета является прозрачность и
предсказуемость распределения межбюджетных трансфертов, как из
федерального бюджета, так и из бюджета субъектов федерации. Более
совершенные
методики
распределения
межбюджетных
трансфертов
52
позволят снизить иждивенческие настроения. Власти будут чётко
понимать, что объём безвозмездных перечислений зависит от конкретных
факторов, и будут иметь стимулы оказывать влияние на эти факторы.
Основной тенденцией в этом направлении является сокращение
количества субсидий. Министерство финансов предлагает
в ходе
реализации принципа «одна программа – одна субсидия» уровнять их с
количеством госпрограмм (с 90 до 42). Также распределение субсидий
должно быть утверждено приложениями к федеральному закону о
федеральном
бюджете,
методики
их
распределения
не
должны
корректироваться в течение года.
Стоит
отдельно
упомянуть
о
таком
типе
межбюджетных
трансфертов как «стимулирующие трансферты». Они должны стать
эффективным инструментов повышения стимулов к увеличению доходной
базы местных властей в условиях большой зависимости доходной базы
бюджетов от вышестоящих властей.
Поэтому, необходимо развивать методику распределения таких
трансфертов
как
функционирования
на
федеральном
Фонда
уровне
реформирования
(используя
региональных
опыт
и
муниципальных финансов, Фонда развития налогового потенциала), так и
на региональном уровне. Возможно, законодательно обязывая регионы
устраивать конкурсы на получение таких трансфертов.
Третьим фактором является налоговая система. В этом направлении
необходимо чётко разграничить доходные источники исходя из того,
может ли субъект управления воздействовать на величину этих источников,
время их поступления в бюджет, направления их использования.
Требует решения вопросы налоговых льгот, упорядочения налоговых
потоков. В целом, у властей нижестоящих уровней, должна быть
уверенность, что закреплённые за ними доходные источники не будут
изменены. Кроме того, планируется существенное пополнение местных
бюджетов за счёт введения налога на недвижимое имущество.
53
Ещё одним резервом для роста доходов бюджетов может быть
снижение уровня недоимок, а также снижение доли теневой экономикой.
Однако у властей на региональном и местном уровне нет значительных
рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим возникает четвёртый фактор
–
наличие
у
властей
инструментов
повышения
эффективности
администрирования налогов и борьбы с теневой экономикой.
Региональные и местные власти должны иметь инструменты,
которые позволят, взаимодействуя с налоговыми органами, проводить
мероприятия, направленные на снижение недоимок бюджета, развития
налоговой культуры населения, повышения уровня администрирования
налогов. Здесь же стоит вопрос вывода бизнеса из теневого сектора.
В заключение отметим, что любой аспект развития межбюджетных
отношений для России является крайне важным. От заинтересованности
региональных и местных властей в увеличении доходной базы зависит
экономический и политический расклад в стране. Проделана большая
работа для развития этих стимулов. Но так как процесс реформирования
бюджетной системы
непрерывный, то итоги могут быть только
промежуточными. Поэтому требуется дальнейшее развитие этого аспекта
межбюджетных отношений, учитывая выявленные 4 фактора и их оценку.
54
Библиографический список
Список нормативно-правовых актов (по дате принятия)
1. Закон РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства
и бюджетного процесса в РСФСР" [электрон. доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=9495
(Дата обращения 18.04.2014)
2. Закон РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации" [электрон. доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=43286
(Дата обращения 18.04.2014)
3. Закон РФ от 15.04.1993 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по
формированию
и
использованию
внебюджетных
фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, органов местного самоуправления" [электрон. доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2035 (Дата
обращения 18.04.2014)
4. "Конституция
Российской
Федерации"
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) [электрон. доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875 (Дата
обращения 18.04.2014)
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в
редакции
от
28.12.2013),
[электрон.
доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131626;fro
m=36980-0;div=LAW;rnd=0.5226977833081037
(Дата
обращения
18.04.2014)
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N
146-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N
117-ФЗ (ред. от 20.04.2014)
8. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 №584 «О программе
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
2005
года»
[электрон.
доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=46662
(Дата обращения 18.04.2014)
55
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
10. Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 N 670 (ред. от 09.12.2013)
"О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации" (вместе с "Методикой распределения
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской
Федерации")
[электрон.
доступ]
Ссылка:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155519/?frame=1 (Дата
обращения 18.04.2014)
11. Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 N 467-р «О Концепции
повышения эффективности межбюджетных отношений и качества
управления государственными и муниципальными финансами в 2006 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации» [электрон. доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=59459
(Дата обращения 18.04.2014)
12. Распоряжение Правительства РФ от 8.08.2009 №1123-р «О Концепции
межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в
субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013г. И плане
мероприятий по её реализации»
13. Решение Городской Думы Краснодара от 24.02.2011 N 8 п.8 «Об
утверждении стратегии инвестиционного развития муниципального
образования город Краснодар до 2030 года»
14. Решение Городской Думы Краснодара от 04.12.2012 N 38 п.1 (ред. от
31.01.2013 с изменениями, вступившими в силу с 31.01.2013) «О местном
бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар) на
2013 год и на плановый период 2014-2015 годов»
15. Решение Собрания представителей г. Владикавказа от 15.01.2013 г. №39/1
«О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов»
16. Распоряжение Правительства РФ от 04.03.2013 N 293-р «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Управление
государственными
финансами»»
[электрон.
доступ]
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=143054
(Дата обращения 18.04.2014)
17. Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2013 г. N 376-р «Об
утверждении государственной программы Российской Федерации
«Создание условий для эффективного и ответственного управления
региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости
бюджетов субъектов Российской Федерации».
Список использованной литературы и прочие источники
56
18. Astrid L. Fiscal Discipline between Levels of Government in Germany //
OECD Journal on Budgeting. – 2005. – Vol. 5.
19. Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в
Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты,
тенденции, прогноз. - №1(13). – 2011 г. С. 122-145
20. Алёшин В.А., Овчинников В.Н., Челышева Э.А. Бюджетный федерализм:
проблемы и перспективы развития на современном этапе // Вопросы
регулирования экономики. - №1. – 2013 г. [Электрон. доступ] Ссылка:
http://elibrary.ru/download/19263894.pdf (Дата обращения 18.04.2014)
21. Афанасьев М.П. Бюджет и бюджетная система: учебник. - М.:
Издательство Юрайт, 2009
22. Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии – опыт для России //
Научно практический журнал. – 2008. – №2. – С. 15-35
23. Барулин С.В., Барулина Е.В. Парадоксы российской системы
налогообложения // Международный бухгалтерский учет. 2012. N 22 С.7179
24. Беляев А.В. Регулирование межбюджетных отношений в странах с
федеративным
государственным
устройством
//
Социальноэкономические явления и процессы. – 2008. – №2. – С.5-10
25. Бюджетное послание Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной
политике
в
2008-2010
гг.»
[Электрон.
доступ]
http://archive.kremlin.ru/appears/2007/03/09/1351_type63373_119311.shtml
(Дата обращения 18.04.2014)
26. Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. СПб.: Питер, 2008
27. Введение налога на недвижимость физлиц требует политического
решения - замглавы Минфина РФ // Новостной раздел сайта Минфина. –
30.12.2013
[Электр.
доступ]
http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id_4=20887 (Дата обращения
18.04.2014)
28. Визгалов Д.В. Маркетинг города: Практическое пособие. – М.: Фонд
«Институт экономики города», 2008. – 126с.
29. Городская стратегия Владикавказа – «Концепция развития 5Х5» // Доклад
главы АМС г.Владикавказ Сергея Дзантиева. – 08.10.2012. [Электр.
доступ]
http://vladikavkaz-
57
osetia.ru/news/index.php?news=15600&sphrase_id=28799 (Дата обращения
18.04.2014)
30. Глава Минфина оценил теневой сектор экономики РФ в 15-20% от ВВП //
Статья
РБК.
–
20.06.2013
[Электр.
доступ]
http://top.rbc.ru/economics/20/06/2013/862716.shtml
(Дата
обращения
18.04.2014)
31. Ерошкина Л.А. «Минфин России: ориентир на новое качество
финансового управления» // «Бюджет». – 2008. - №11 [электрон. доступ]
http://bujet.ru/article/48577.php (Дата обращения 18.04.2014)
32. Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений //
Финансы. – 2012. - №7, С. 10-14
33. Казаковцева М.В. Факторы, влияющие на формирование финансовой
устойчивости бюджетов субъектов РФ // Инновационное развитие
экономики.- 2012.- №3, с. 35
34. Каюров Е.А. Конституционно-правовое регулирование государственных
(муниципальных) финансов в России. / Право. Журнал высшей школы
экономики. - №2. – апрель-июнь 2013 г. Стр. 5
35. Кибилдс А.А. Мировой опыт в развитии межбюджетных отношений в
Российской Федерации // Экономические науки. – 2011. – №5. – С.285-287
36. Колодина Е.А. Региональная экономическая политика и бюджетный
федерализм в современной России. // Известия иркутской
государственной экономической академии. - №3. – 2012 г., Стр.21-29
37. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к
управлению результатами. – М., 2005
38. Лавров А.М., Литвак Дж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных
отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы
экономики. 2001. №4 С.32-51
39. Лучшие города России по привлекательности для бизнеса // РБК-рейтинг.
–
2011
[Электр.
доступ]
http://rating.rbc.ru/articles/2011/10/31/33462615_tbl.shtml?2011/10/31/334622
34 (Дата обращения 18.04.2014)
40. Молчанова М.Ю. Теория и практика бюджетного регулирования
муниципалитетов России и европейские тенденции // Успехи
современного естествознания. – 2007. - №9. – Стр. 72
41. Мониторинг местных бюджетов Министерства Финансов 2012 годы.
[Электрон.
ресурс]
Ссылка:
58
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/
обращения 18.04.2014)
(Дата
42. Недвижимость получила оценку // Ведомости. - №10 (3272). – 25 января
2013
г.
[Электрон.
доступ]
Ссылка:
http://www.vedomosti.ru/newspaper/2013/01/25
43. Никитина А.Х. Перспективы увеличения собственной доходной базы
местных бюджетов // Вестник ПГТУ. – 2012. – №1. – С. 90 – 97
44. Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления: сравнительный
анализ // Вестник ПАГС. – 2012. – №3. – Стр. 23
45. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2010
46. Попов А.М. Подарки и стимулы. // Expert Online. – 29 марта 2013 г.
[Электрон. доступ] Ссылка: http://expert.ru/2013/03/29/podarki-i-stimulyi/
(Дата обращения 18.04.2014)
47. Протокол № 3 заседания конкурсной комиссии Конкурса региональных
стратегий и программ социально-экономического развития среди
субъектов Российской Федерации «Регионы России: от кризиса к
развитию» [Электр. доступ] http://2010.forumstrategov.ru/rus/98.html
48. Рейтинг качества инвестиционных порталов субъектов РФ на март 2013
года
RA
EXERT.
[Электрон.
доступ]
http://www.raexpert.ru/researches/regions/invest_portal/ (Дата обращения
18.04.2014)
49. Селезнёв А.З. Бюджетная система Российской Федерации: учебное
пособие. – М.: Магистр: ИНФРА-М, 2011. – 448 с.
50. Совместное исследование КПМГ и РСПП: Точка зрения инвесторов.
Оценка инвестиционного климата российских регионов глазами
иностранных инвесторов, - 2013 года. [Электрон. доступ] Ссылка:
http://www.kpmg.com/ru/ru/issuesandinsights/articlespublications/pages/taking
-the-investor-perspective.aspx (Дата обращения 18.04.2014)
51. Христенко В.Б. Лавров А.М. Новый этап реформы межбюджетных
отношений // Финансы. 1999. №2. С. 3-9
52. Шохина Е.С. Регионы в долговой яме. // Expert Online. – 7 апреля 2014 г.
[Электрон. доступ] Ссылка: http://expert.ru/2014/04/7/regionyi-v-dolgovojyame/?n=171 (Дата обращения 18.04.2014)
53. Информационный ресурс “Imonitoring” [Электрон. доступ]. Ссылка:
http://iminfin.ru
59
54. Официальный веб-сайт Внешэконобанка. [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://veb.ru/common/upload/files/veb/actions/20091108/p_artamonov.pdf
(Дата обращения 18.04.2014)
55. Официальный веб-сайт Федеральной службы государсвтенной статистики
[Электрон. доступ] Ссылка: www.gks.ru
56. Официальный веб-сайта государственной статистики Федеративной
Республики Германии Statistisches Bundesamt за 2013 год. [Электрон.
доступ]
https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/PublicFinanceTaxes/Pub
licFinance/ExpenditureRevenuePublicBudgets/Tables/Revenue.html
(Дата
обращения 26.04.14)
57. Официальный веб-сайт Министерства финансов (информационноаналитический
раздел)
[Электрон.
ресурс]
Ссылка:
http://info.minfin.ru/debt_subj.php (Дата обращения 18.04.2014)
60
Приложение 1. Доходная база региональных бюджетов
Налоговые
доходы
Региональные налога на имущество организаций
налоги: налога на игорный бизнес
транспортного налога
Федеральные налог на прибыль организаций
налоги: налога на доходы физических лиц
акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья
акцизов на спиртосодержащую продукцию
акцизов на автомобильный бензин…
акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей
этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением…
Неналоговые
доходы
Норма
зачисления
100
100
100
100
85
50
50
72
40
акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей
этилового спирта свыше 9 процентов, включающую…
100
акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей
этилового спирта до 9 процентов включительно
100
налога на добычу общераспространенных полезных
ископаемых
налога на добычу полезных ископаемых
налога на добычу полезных ископаемых в виде
природных алмазов
100
60
сбора за пользование объектами водных биологических
ресурсов
сбора за пользование объектами животного мира
налога, взимаемого в связи с применением упрощенной
системы налогообложения
80
100
100
100
государственной пошлины (подлежащей зачислению по
месту государственной регистрации, совершения
юридически значимых действий или выдачи
документов)
100
доходов от использования имущества, находящегося в
государственной собственности субъектов
100
доходов от продажи имущества находящегося в
государственной собственности субъектов
100
доходов от платных услуг, оказываемых казенными
учреждениями субъектов
части прибыли унитарных предприятий, созданных
субъектами
платы за негативное воздействие на окружающую
среду
платы за использование лесов
декларационного платежа
доходов от продажи земельных участков
40
100
100
50
61
доходов от продажи объектов недвижимого имущества
одновременно с занятыми такими объектами
недвижимого имущества земельными участками,
Безвозмездные
поступления
платы за пользование водными объектами
50
100
разовых платежей за пользование недрами при
наступлении определенных событий, оговоренных в
лицензии
100
Безвозмездные поступления от нерезидентов;
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
Безвозмездные поступления от государственных (муниципальных)
организаций;
Безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
Безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
Доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от
возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных
трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет;
Возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных
трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет;
Прочие безвозмездные поступления.
Источник: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в
редакции от 28.12.2013) Статья 20
62
Приложение 2. Доходная база местных бюджетов
Нормати
вы
отчисле
ний
Налоговые доходы
Местные земельный налог
налоги:
налог на имущество физических лиц
Федераль налог на доходы физических лиц
Городские
ные
округа
налоги: единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
единый сельскохозяйственный налог
100
15
100
100
государственные пошлины
Местные
налоги: земельный налог, взимаемый на межселенных территориях
налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных
территориях
Муниципал
ьные
районы
100
Федераль налог на доходы физических лиц
ные
налог на доходы физических лиц, взимаемый на межселенных
налоги:
территориях
единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
единый сельскохозяйственный налог
100
100
100
5
15
100
50
единый сельскохозяйственный налог, взимаемый на межселенных
территориях
100
государственные пошлины
100
налог, взимаемый в связи с
налогообложения
применением
патентной системы
Местные земельный налог
налоги:
налог на имущество физических лиц
Федераль
Поселения
налог на доходы физических лиц
ные
налоги: единый сельскохозяйственный нало
Государственные пошлины
100
100
100
10
50
100
Неналоговые доходы
Для всех
муниципальных
образований
доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности
100
доходы от продажи имущества
100
доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными
учреждениями
часть прибыли муниципальных унитарных предприятий
плата за использование лесов
плата за негативное воздействие на окружающую среду
Городские округа
Муниципальные
районы (до
100
40
плата за пользование водными объектами в зависимости от права
собственности на водные объекты
100
доход от передачи в аренду земельных участков
100
доход от продажи земельных участков
доход от передачи в аренду земельных участков
100
не
менее
63
разграничения
госсобственности на
землю)
Поселения
50
доход от продажи земельных участков
не
менее
50
доход от продажи объектов недвижимого имущества
50
доход от передачи в аренду земельных участков
50
доход от продажи земельных участков
50
Безвозмездные поступления
Средства самообложения граждан
Источник: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в
редакции от 28.12.2013) Глава 9
64
Приложение 3. Распределение налогов между уровнями публичной
власти в Федеративной республике Германия
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Федерация
Федеральные налоги:
Таможенные пошлины
Монополия на спиртные
напитки
Налог с оборота
капитала
Налог на страхование
Налог с обменных
операций
Компенсационные
сборы, налоги на
потребление (кроме
налога на пиво)
Налоги в рамках ЕС
Доля от общих налогов:
Подоходный налог и
налог на зарплату
(42,5%)
Налог на прибыль
корпораций (50%)
Налог на скидку с
процентной ставки (44%)
Налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового
налога
–
–
–
–
–
–
–
Земли
Земельные налоги:
Имущественный налог
Налог на наследство
Налог с автомобилей
Налог на пиво
Налог с игорных
учреждений
Налог на покупку
земельных участков
Налог на пожарную
охрану
Общины
Общинные налоги:
– Промысловый налог
– Земельный налог
– Местные налоги (на
владельцев собак, на
охотников, на
рыболовство, на
предметы роскоши)
Доля от общих налогов:
Доля от общих налогов:
– Подоходный
налог, – Подоходный
налог,
включая
налог
на
включая
налог
на
зарплату (42,5%)
зарплату (15%)
– Налог на скидку с – Налог на скидку с
процентной ставки (44%)
процентной
ставки
– Налог
на
прибыль
(12%)
корпораций (50%)
– Налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового
налога
Финансовые отчисления
согласно земельным
законам
Источник: Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949. ст.106 [Электрон.
Доступ]:
http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm#01.13.00.00.00.00.00.00.00.
обращения: 26.04.2014)
(Дата
65
Приложение 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ
Таблица 1. Структура доходов консолидированного бюджета по
состоянию на 01.01.2014
Виды доходов
Всего доходов
Налог на прибыль организаций
Налог на доходы физических лиц
Налог на добавленную стоимость на товары
(работы, услуги), реализуемые на территории
Российской Федерации
Акцизы по подакцизным товарам (продукции),
производимым на территории Российской
Федерации
Налог на добавленную стоимость на товары,
ввозимые на территорию Российской Федерации
НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД
НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО
Налог на добычу полезных ископаемых
Таможенные пошлины
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ
БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Прочие
Конс.
Федеральный бюджеты
бюджет, млрд. субъектов РФ,
руб.
млрд. руб.
13 019,95
8 164,67
352,21
1 719,67
2 499,05
1 868,21
0,29
461,05
491,43
1 670,80
0,14
292,84
900,73
40,52
2 535,26
4 057,92
3,6
2 070,90
1 515,00
705
Источник: Официальный веб-сайт Министерства финансов (информационноаналитический раздел) [Электрон. доступ] Ссылка: http://info.minfin.ru/kons_doh.php
(Дата обращения 18.04.2014)
66
Таблица 2. Доходы консолидированного бюджета субъектов РФ за 2013
год (на 01.12.13)
Тип доходов
млн. руб.
Налоговые и неналоговые доходы
Наоговые доходы
5906359,22
5371938,78
Налог на прибьыль организаций 1574124607,5
НДФЛ 2139381981,9
Акцизы
447285328,6
Налог на имущество организаций
604953974,9
НДПИ
37319533,6
Прочие налоговые доходы
324148143,0
Неналоговые доходы
534420,44
Безвозмездные поступления
1276162,7
Дотации
533690,74
Субсидии
398221,85
Субвенции
272289,34
Прочее
71960,76
Источник: расчёты автора на основе информационно-аналитического портала
Минфина России. (Исполнение бюджетов субъектов) [Электрон. ресурс] Ссылка:
http://info.minfin.ru/subj_analitics.php (Дата обращения 21.04.2014)
67
Приложение 5. Налоговые и неналоговые доходы субъектов РФ
Источник: Официальный веб-сайт Министерства финансов (информационно-аналитический раздел)
ссылка: http://info.minfin.ru/subj_analitics.php (Дата обращения 18.04.2014) млн. Рублей, по состоянию
на 01.12.2013
68
Приложение
6.
Доходы
федерального
и
консолидированного
регионального бюджетов с 2001 по 2013 гг.
Источник: Лекция Шамьюнова М.М. Курс «Управление общественными финансами», НИУ ВШЭ, Апрель
2013 г. и расчёты автора исходя из данных, представленных на официальном сайте Министерства
финансов (информационно-аналитический раздел) http://info.minfin.ru/ (Дата обращения 18.04.2014)